210023 Bijlage 8 Advies Pels Rijcken Verordening tot wijziging van de Verordening fysieke leefomgeving Leiden 2020

Notitie

voor

Karst Doevendans (Gemeente Leiden)

cc van

Daniëlle Roelands en Myrthe Nielen

datum

16 maart 2021

inzake

Verordening fysieke leefomgeving - onderdeel bomen

zaaknr

11015694

1

Inleiding

1.1

In de gemeente Leiden ligt op het moment ter inspraak het concept van de Wijzigingsverordening op de Verordening fysieke leefomgeving (Vfl), onderdeel bomen, en het bijbehorende Beleidskader met afwegingen voor aanwijzing en bescherming bomen Leiden (Beleidskader). Met deze nieuwe regels beoogt de gemeente een heldere basisbescherming te geven aan alle bomen in Leiden, met daarbovenop een extra bescherming voor waardevolle bomen of bomen die bijzonder zijn om andere (bijvoorbeeld: ecologische) redenen.

1.2

Vooruitlopend op haar formele inspraakreactie heeft de Bomenbond kritiek geuit op de nieuwe regels voor bomen. De regels zouden te complex zijn en juridisch niet goed in elkaar zitten. Concreet bestaat bezwaar tegen het introduceren van een meldplicht voor het vellen van bomen en het loslaten van de ‘Groene Kaart’ waarop de beschermde houtopstanden staan aangeduid.

1.3

Daarnaast heeft de Rekenkamercommissie van de gemeente op 22 februari 2021 een rapport uitgebracht over de werking van het Leidse Bomenfonds. In het rapport worden tekortkomingen van het huidige Bomenfonds opgesomd en aanbevelingen gedaan. De gemeente is van mening dat deze punten in de nieuwe regels goed worden ondervangen, maar wil zekerheidshalve een toets hierop uitgevoerd zien.

1.4

Ons is daarom gevraagd om een ‘second opinion’ te geven op het concept van de Wijzigingsverordening op de Vfl, onderdeel bomen, en het Beleidskader. Deze ‘second opinion’ treft u in het onderstaande aan. Wij geven eerst een aantal algemene aanbevelingen en gaan vervolgens in op de stellingen van de Bomenbond en de Rekenkamercommissie.

Alle werkzaamheden worden verricht op grond van een overeenkomst van opdracht met de naamloze vennootschap Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. gevestigd te Den Haag en ingeschreven in het Handelsregister onder nr. 27283716. Op de overeenkomst zijn de algemene voorwaarden van toepassing, die zijn gedeponeerd ter griffie rechtbank Den Haag onder nr. 19/2015. Daarin is een aansprakelijkheidsbeperking opgenomen. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden of zijn te raadplegen op www.pelsrijcken.nl. Kwaliteitsrekening notariaat 21.30.13.495

2/7

2

Algemene aanbevelingen

2.1

Naar onze indruk voldoet de concept Wijzigingsverordening aan het doel om een heldere basisbescherming te bieden voor alle bomen in Leiden, met daarbovenop een extra bescherming voor waardevolle bomen. De regels bieden bescherming voor alle waardevolle bomen (zoals gedefinieerd in artikel 3.6.1.2 en het Beleidskader) en voor overige bomen met een stamdiameter van 14 centimeter gemeten op 1,30 meter boven maaiveld.

2.2

In het onderstaande beschrijven wij op hoofdlijnen enkele aanbevelingen voor verdere verbetering van de concept Wijzigingsverordening en het Beleidskader. Daarnaast hebben wij in de toegezonden tekst van de concept Wijzigingsverordening en het Beleidskader specifiekere opmerkingen opgenomen (bijlagen bij dit advies). Aanbeveling 1: verduidelijking mogelijke beslissingen op melding

2.3

De huidige Bomenverordening Leiden 2015 gaat uit van een vergunningenstelsel voor het kappen van bomen. Met de Wijzigingsverordening verandert dit. Uitgangspunt is dat voor het vellen of aantasten van bomen binnen de reikwijdte van de nieuwe regels een melding nodig is, tenzij sprake is van een vergunningplicht (artikel 3.6.1.6). Een vergunningplicht geldt bij bomen die meer bescherming verdienen, zoals waardevolle bomen (artikel 3.6.1.2). Daarnaast geldt een vergunningplicht voor het vellen van meer dan 30% van een als zodanig te herkennen boomstructuur (artikel 3.6.1.3) en het vellen van een houtopstand als onderdeel van (her)ontwikkelingen in de openbare ruimte (artikel 3.6.1.5).

2.4

Wij begrepen van u dat ervan wordt uitgegaan dat de reactie op een melding voor het vellen of aantasten van bomen geen besluit is. Of een reactie op een melding een besluit is hangt af van het type meldingenstelsel. In dit geval is aannemelijk dat het gaat om een melding ‘ter bevestiging’ van de naleving van algemene regels. Naar wij van u begrepen is dat ook de bedoeling geweest. Degene die een (kap)activiteit wil uitvoeren moet dat vooraf melden, maar de melding is geen voorwaarde voor de gelding van de algemene regels (vergelijkbaar met de regels uit het Activiteitenbesluit). In dat geval is de reactie op een melding (of het uitblijven daarvan) in principe geen besluit. Dat is alleen anders als de reactie een verbod op het uitvoeren van de activiteit inhoudt of nadere voorschriften aan de activiteit stelt. In dat geval is de reactie op de melding wel een besluit, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Zie: ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:14, r.o. 4.5; Conclusie A-G Widdershoven 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4116, punten 4.2-4.7 en 4.33.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

3/7

Vgl. ook: art. 4.4 Omgevingswet, waar in staat dat algemene regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 (waaronder: regels over het vellen en beheren van houtopstanden) een verbod kunnen inhouden om zonder melding een activiteit te verrichten. 2.5

In de tekst van de concept Wijzigingsverordening zien wij niet terug welke mogelijke reacties er in dit geval zijn op een melding. Uit de systematiek van het concept begrijpen wij echter dat een reactie op een melding wel nodig zal zijn. Zo moet ook bij een melding het voorschrift worden opgelegd dat herplant dient plaats te vinden volgens het compensatieplan (artikel 3.6.1.10 lid 1). Een algemene bevoegdheid tot het stellen van voorschriften aan meldingen of vergunningen zien wij echter niet terug in de Wijzigingsverordening. Verder is het denkbaar dat een melding niet voldoet aan de regels, zodat de voorgenomen kap moet worden verboden. Ook deze situatie komt niet terug in de tekst van de Wijzigingsverordening. Zoals hierboven opgemerkt levert het stellen van voorschriften aan of het verbieden van een voorgenomen activiteit een besluit op, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Wij raden aan om de Wijzigingsverordening op deze punten te verduidelijken. Daarnaast kan in de passages uit het Beleidskader die gaan over het meldingenstelsel worden toegevoegd welke beslissingen op een melding mogelijk zijn en wanneer daartegen bezwaar en beroep openstaat (dat laatste is dus alleen het geval bij een verbod of nadere voorschriften). Aanbeveling 2: achtergrond van de gemaakte keuzes om het stelsel anders in te richten

2.6

In het Beleidskader wordt een toelichting gegeven op de afwegingen die zijn gemaakt om bepaalde bomen extra bescherming toe te kennen. In artikel 2.4.1.1 van de concept Wijzigingsverordening over de aanwijzing van waardevolle bomen (de groene norm) wordt naar het Beleidskader verwezen. Het Beleidskader vinden wij zeker van toegevoegde waarde. Op pagina 8 van het Beleidskader wordt bovendien een handzaam overzicht gegeven van de situaties waarin een vergunning nodig is, de situaties waarin een melding volstaat en hoe in beide gevallen de compensatieplicht is geregeld.

2.7

Wij begrepen van u dat het Beleidskader niet alleen functioneert als afwegingskader voor de aanwijzing van waardevolle bomen, maar ook als toelichting op de Wijzigingsverordening. Er is geen andere toelichting bij de Vfl. In dat kader raden wij aan het Beleidskader uit te breiden met een inleidende paragraaf over de verschillen tussen het nieuwe stelsel voor het vellen/aantasten van bomen en het oude stelsel onder de Bomenverordening Leiden 2015. Een toelichting of overzicht van de veranderingen en de redenen daarvoor lijkt nu te ontbreken. Een toevoeging op dit punt zou het begrip voor de veranderingen kunnen vergroten.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

4/7

2.8

Aansluitend hierop hebben wij een opmerking over de status van het Beleidskader. Naar wij begrijpen is met het Beleidskader bedoeld een afweging te geven van belangen voor de aanwijzing van waardevolle bomen. Daarmee kan het Beleidskader een beleidsregel zijn als bedoeld in artikel 1:3 lid 4 Awb, maar daarvoor is wel vereist dat het Beleidskader bij besluit wordt gepubliceerd. Als het Beleidskader inderdaad als beleidsregels wordt gepubliceerd, is de gemeente ook aan haar beleid gehouden. Afwijking is alleen mogelijk als het volgen van het beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen zou hebben voor bepaalde belanghebbenden in verhouding tot de daarmee te dienen doelen (artikel 4:84 Awb). Als de gemeente ervoor zou kiezen het Beleidskader niet als beleidsregels te publiceren, dan geldt het Beleidskader als interne richtlijn. Ook daaraan is de gemeente in principe gebonden, maar een richtlijn heeft anders dan beleidsregels geen juridisch bindende status en de (strenge) regels voor afwijking uit artikel 4:84 Awb gelden niet. Wij raden aan om een duidelijke keuze te maken over de status van het Beleidskader.

2.9

Tot zover onze algemene aanbevelingen. In het onderstaande bespreken wij de ons bekende punten van de Bomenbond en de Rekenkamercommissie.

3

Bomenbond Meldingensysteem

3.1

Naar wij begrijpen heeft de Bomenbond in het algemeen bezwaren tegen het meldingensysteem. Op zichzelf is de keuze voor een meldingensysteem begrijpelijk met het oog op de Omgevingswet. Mogelijk vreest de Bomenbond dat een kap die niet voldoet aan de regels door het meldingensysteem niet op tijd kan worden verboden. Wij denken dat deze vrees kan worden ondervangen door de mogelijke reacties op een melding nader uit te werken (zie onze eerste aanbeveling hierboven). Als voor de Bomenbond duidelijk is dat een reactie op een melding ook een verbod (of een nader voorschrift) kan zijn, waartegen bezwaar en beroep open staat, is zij wellicht gerustgesteld. Groene kaart

3.2

Naar wij begrijpen wil de Bomenbond vasthouden aan de Groene Kaart als bedoeld in artikel 2 van de Bomenverordening Leiden 2015, waarop de beschermde bomen staan aangegeven. In de concept Wijzigingsverordening wordt in plaats van een Groene Kaart een Groene Norm voorgesteld. In artikel 2.4.1.1. staat op zichzelf duidelijk aangegeven welke bomen als waardevol gelden. Dit is nader uitgewerkt in het Beleidskader. Wij denken dat het bezwaar van de Bomenbond kan worden opgelost door in het Beleidskader duidelijker de keuze voor de Groene Norm ten opzichte van de Groene Kaart toe te lichten (zie onze tweede aanbeveling hierboven). Daarnaast zijn wij het wel eens met de Bomenbond dat een Groene Kaart meer duidelijkheid

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

5/7

biedt. Wij raden aan te bezien of de Groene Norm in combinatie met een Groene Kaart mogelijk is. Wij begrepen van u dat een dergelijke combinatie op termijn zal worden gerealiseerd, door de Vfl te integreren in het omgevingsplan. Op een bijbehorende kaart zullen de waardevolle bomen dan zichtbaar zijn. Omdat de opstelling van het omgevingsplan nog enige tijd in beslag zal nemen, kan er als tussenoplossing voor worden gekozen om in het Beleidskader een schema op te nemen waarop de beschermde bomen duidelijk staan aangegeven, vergelijkbaar met het reeds genoemde schema op pagina 8 van het Beleidskader over de vergunnings- en meldingsplicht. Plaats in Verordening fysieke leefomgeving 3.3

Naar wij begrijpen vindt de Bomenbond de plaats van de nieuwe regels in de Vfl ingewikkeld en juridisch onduidelijk. Wat ons betreft passen de nieuwe regels binnen de doelstellingen van de Vfl. Hoewel de regels op zichzelf helder geformuleerd zijn, is de nummering mogelijk lastig leesbaar vanwege de plaats in één grote verordening. Wij denken dat aan dit bezwaar niet veel te doen valt. Door onze hiervoor besproken aanbevelingen kan de duidelijkheid van de gemaakte keuzes voor het nieuwe systeem nog wel worden vergroot.

4

Rekenkamercommissie Doel regels verordening

4.1

De Rekenkamercommissie beveelt aan het doel van het bomenbeleid in relatie tot kap en herplant te beperken tot het handhaven van de waarde van het bomenbestand en het bomenfonds niet te gebruiken om het overige groen te bekostigen.

4.2

Naar onze indruk is met deze aanbeveling al rekening gehouden. In het Beleidskader (pagina 12) staat toegelicht dat elke storting in het Bomenfonds die conform de voorschriften in een vergunning worden gedaan een specifiek oormerk krijgen voor een aangewezen aanplantproject, wat ook in de vergunning wordt vastgelegd. De gelden die na financiering van nieuwe aanplant over zijn (de reserve) kan ook worden ingezet om groeiplaatsen van specifiek aangewezen bomen te verbeteren, of voor investering in bestaand of nieuw beschermwaardig groen. Ook uit artikel 5.1.1.3 van de concept Wijzigingsverordening blijkt duidelijk dat een storting in het bomenfonds is geoormerkt voor herplant.

4.3

Overigens begrijpen wij uit artikel 3.6.1.10 van de concept Wijzigingsverordening dat het voorschrift tot storting in het Bomenfonds zowel bij een vergunning als een melding kan worden opgelegd. In paragraaf 5.1.1.1 van de Wijzigingsverordening, die specifiek gaat over het Bomenfonds, en in het Beleidskader (pagina 12) wordt echter op sommige plaatsen alleen gesproken van een voorschrift bij een vergunning. Wij

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

6/7

raden aan op alle relevante plekken te verduidelijken dat dit voorschrift ook aan een melding kan worden verbonden. Eenvoudiger en beter uitvoerbaar 4.4

Een tweede aanbeveling van de Rekenkamercommissie is om het beleid eenvoudiger en beter uitvoerbaar te maken. Bijvoorbeeld door het verplichten van het doen van een storting in het Bomenfonds bij alle kapvergunningen om beter te garanderen dat vergunninghouders hun compensatieplannen daadwerkelijk uitvoeren. Voor deze stortingen moet dan één eenduidige administratie worden gevoerd, waarin zowel de compensatie van bomen en boomwaarde als de uitputting van budgetten wordt bijgehouden. Deze administratie kan worden gebruikt om werk te maken van handhaving van compensatieplannen.

4.5

Naar aanleiding hiervan merken wij het volgende op. Als wij het goed zien kan een storting in het Bomenfonds functioneren als compensatie voor het aantasten van bomen, maar ook als waarborgsom voor een opgelegde herplantplicht. Hiermee lijkt het Bomenfonds van twee verschillende gedachten uit te gaan. Dit kan ertoe leiden dat ontwikkelaars het Bomenfonds gebruiken als ‘afkoop’ voor een herplant. Wij raden aan verder toe te lichten waarom beleidsmatig is gekozen voor deze dubbele doelstelling van het Bomenfonds en waarom dit goed handhaafbaar is. Deze nadere toelichting zal naar onze verwachting ook het punt van de Rekenkamercommissie over de controle op de uitvoering van compensatieplannen ondervangen. Meldingen

4.6

Verder beveelt de Rekenkamercommissie aan het voorstel om voor een groot aantal kapactiviteiten te volstaan met een melding in plaats van een vergunningaanvraag te heroverwegen. Als toch wordt uitgegaan van een melding, moet de regeling zo worden aangepast dat het college een voorgenomen kap kan blokkeren voordat het te laat is.

4.7

Zoals eerder in dit advies opgemerkt, is de keuze voor een meldingenstelsel wat ons betreft begrijpelijk (ook met het oog op de Omgevingswet), maar kunnen de reacties op een melding verder worden verduidelijkt (bijvoorbeeld: een verbod indien niet aan de regels wordt voldaan). Hiermee zal het punt van de Rekenkamercommissie ook zijn opgelost. Kosten administratie en handhaving

4.8

De kosten van de administratie en handhaving zouden volgens de Rekenkamercommissie moeten worden gefinancierd door een opslag op de stortingen in het Bomenfonds.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

7/7

4.9

Uit het Beleidskader (pagina 12) volgt dat de te compenseren waarde (naar wij begrijpen is dat ook de te storten waarde) wordt bepaald volgens de geldende methode van de Nederlandse Vereniging van Taxateurs van Bomen (NVTB). Hiermee is naar wij verwachten geen rekening gehouden met een opslag voor kosten van administratie en handhaving. De keuze om die opslag wel of niet te vragen is meer beleidsmatig van aard. Wij begrijpen dat er vooralsnog geen wens is vanuit de gemeente om deze opslag te vragen. Mocht die wens toch bestaan, dan zal moeten worden onderzocht onder welke wettelijke grondslag deze opslag toelaatbaar is. Dit vergt nadere (belastingrechtelijke) expertise, die wij desgewenst kunnen bieden.

5

Afsluiting Tot zover ons advies. Vanzelfsprekend zijn wij graag bereid tot nadere toelichting en overleg.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.