21.0349 Reactie van het college op het onderzoek ‘Participatie in Leiden Ontleed’ van Platform31, d.d. 30 juni 2021 (LIS raad 13 juli 2021, nr B18)

Burgemeester en Wethouders

Retouradres: Postbus 9100, 2300 PC Leiden

Gemeente Leiden Bezoekadres Stadskantoor

Aan de leden van de Raad

Bargelaan 190 Postadres Postbus 9100 2300 PC Leiden Telefoon 14071 E-Mail Website www.leiden.nl/gemeente

30 juni 2021 Ons kenmerk Z/21/3276799 Onderwerp Reactie van het college op het onderzoek ‘Participatie in Leiden Ontleed’ van Platform31 Datum

Niels Appelo Doorkiesnummer 06 14 044 532 Contactpersoon

Geachte leden van de Raad, Op verzoek van de raad en in opdracht van het college is afgelopen maanden onderzoek gedaan naar vier participatiepraktijken in Leiden. Hierbij biedt het college het resultaat van dit onderzoek aan de raad aan. Het onderzoek levert inzicht in de dynamiek van participatie en maakt duidelijk hoeveel inspanning er in de stad wordt geleverd om ambities en plannen te bespreken en te realiseren met belanghebbenden. De verhalen over de vier cases laten ook zien hoe goede intenties soms kunnen botsen met andere verwachtingen en opvattingen. Wat ons betreft levert deze onafhankelijke rapportage een aantal lessen op waar we als college graag met u over in gesprek gaan. Wat vooraf ging Op 17 september 2020 heeft de gemeenteraad unaniem de motie ‘Participatie onafhankelijk belicht’ aangenomen. In de motie constateert de raad dat er meer dan ooit wordt geïnvesteerd in participatie, terwijl dat niet altijd leidt tot de gewenste uitkomsten qua draagvlak onder deelnemers aan participatieprocessen. De raad vindt participatie van belang voor het creëren van draagvlak voor beleid en andere ontwikkelingen in de stad, en stelt dat het in het belang is van gemeenteraad, college en inwoners van Leiden om participatiemiddelen zo effectief mogelijk in te zetten.

Daarom verzocht de raad het college een voorstel te formuleren voor een onafhankelijk onderzoek naar participatie in Leiden. Op 15 december heeft de raad ingestemd met een raadsvoorstel (RV 20.140) waarin opzet en aanpak van dit onderzoek naar participatie is opgenomen. Ook heeft de raad besloten een klankbordgroep in te stellen met als doel mee te denken over proces en aanpak van het onderzoek. Deze klankbordgroep bestond uit één lid per fractie, met uitzondering van de fractie van Leiden Participeert, en is driemaal bijeen geweest. Het college waardeert de motie en betrokkenheid vanuit de raad voor het thema participatie. Het is onze overtuiging dat we gezamenlijk als college en raad kunnen en moeten willen leren van de ervaringen die we hebben opgedaan met participatie. Zo moet het mogelijk zijn succesvolle ervaringen verder uit te bouwen en de kritische geluiden in de stad over participatie om te buigen naar constructieve participatiepraktijken in het belang van de leefbaarheid en ontwikkeling van de stad.

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

2/7

Het onderzoek is uitgevoerd door Platform 31 en heeft zich gericht op participatie in vier verschillende cases, namelijk Wijkvervangingen in Houtkwartier Oost, Kopermolen in de Merenwijk, woonunits aan de Verdamstraat en het Evenementenbeleid. Met deze selectie van onderwerpen is zowel een geografische als inhoudelijke spreiding van de thematiek geborgd, zodat het lerend vermogen van college en raad ten behoeve van goede participatie zo veel mogelijk kan worden gestimuleerd. In deze collegebrief gaan we in op de conclusies van het onderzoek en geven we aan hoe we de lessen en aanbevelingen vanuit het onderzoek willen toepassen. Nu dit onderzoek is verricht, is het aan ons allen om de lessen uit het onderzoek in praktijk te brengen. De Leidse context Voordat we nader ingaan op de conclusies van het onderzoek, schetsen we de actuele context rond participatie zoals wij die waarnemen. Leiden is een middelgrote stad met grootstedelijke opgaven. Opgaven die bovendien deels onder landelijke of regionale regie plaatsvinden. Al die opgaven doen een groot beroep op het verandervermogen van de hele stad.

Een dilemma dat we hierbij telkens opnieuw tegenkomen én omarmen is enerzijds de wens om het mooie en fijne van Leiden te behouden en anderzijds de noodzaak om te investeren in de stad en daarmee antwoord te bieden op een aantal grote uitdagingen, zoals het bestrijden van de woningnood, het verduurzamen van de openbare ruimte en het stimuleren van een sterke arbeidsmarkt. De opgaven en ambities in onze stad leiden ertoe dat er steeds tegelijkertijd veel projecten en ontwikkelingen gaande zijn. Projecten die geregeld in eenzelfde gebied plaatsvinden (zoals de binnenstad), die inhoudelijk samenhangen maar soms vooral vanuit één hoofdvraagstuk worden georganiseerd (woningbouw, verkeer), of die zich op verschillende schalen afspelen (straat, buurt, gemeente, regio). Projecten met een korte of juist met een heel lange doorlooptijd, waarvan besluiten op het ene moment de kaders vormen voor volgende projecten. Het is een uitdaging om de samenhang en volgorde van alle projecten en ontwikkelingen voor onszelf en onze inwoners helder en inzichtelijk te houden. We zien toenemende belangstelling en betrokkenheid vanuit de Leidse samenleving om actief mee te denken en invloed te hebben op plannen, besluitvorming en realisatie van de ambities. Het gaat dan zowel om projecten van de gemeente als van andere initiatiefnemers.

Tegelijkertijd kent Leiden naast veel actieve inwoners met belangstelling voor en behoefte aan invloed op de ontwikkeling van de hele stad ook een grote groep inwoners die het graag aan de gemeente overlaten, zich graag laten vertegenwoordigen of die hoofdzakelijk invloed op (de inrichting van) hun directe leefomgeving willen. De veelheid en complexiteit aan opgaven leiden ook steeds tot fundamentele vragen in participatietrajecten: over doelen van participatie, over wie hoe te betrekken, over de mate van invloed en over de mate van overeenstemming die nodig is om als gemeente slagvaardig ambities te verwezenlijken. En wel op zo’n manier dat inwoners en ondernemers zich betrokken en gehoord weten, en we gezamenlijk Leiden verder voortvarend vormgeven, allen vanuit eigen verantwoordelijkheden en bijdragen.

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

3/7

We realiseren ons heel goed de noodzaak om als gemeente hier adequaat en inzichtelijk voor ingericht te zijn. Dit staat later in deze brief uitgebreider te lezen in de aandachtspunten die het college uit het onderzoek haalt. De afgelopen periode heeft in het teken gestaan van corona, en hoewel de samenleving gelukkig weer open gaat, zal corona waarschijnlijk nog een tijdlang (sluimerend) aanwezig zijn. Dit werkt door in participatietrajecten. Er waren minder ontmoetingen en gesprekken mogelijk, met als gevolg meer eenzijdige communicatie: zenden van informatie en zenden van meningen. Tegelijkertijd was er ook een positieve kant: we hebben digitale participatiemogelijkheden versneld verkend en ingezet (zoals het DoeMee Platform) en daarmee meer en andere mensen kunnen bereiken. We zijn ons bewust van de kritische geluiden over het niet (genoeg) betrekken, niet (genoeg) horen en niet (voldoende) serieus nemen van inbreng van inwoners en andere belanghebbenden. Kritische geluiden hebben een zichzelf versterkend element: ze krijgen aandacht in de media, leiden tot (raads)vragen, leiden tot beantwoording die ook weer om aandacht vraagt. Tegelijkertijd weten we dat er tal van ‘stillere’ trajecten zijn waar veel goed gaat in termen van belanghebbenden betrekken en kennis en kunde uit de stad benutten, en waar je dus van samenwerking met en in de stad kunt spreken.

Omdat we participatie heel serieus nemen én voortgang willen boeken, vinden we het belangrijk om te begrijpen waar het beter kan en hoe we de verkeerde energie die soms rond participatie hangt, kunnen omzetten in constructieve energie en betere resultaten. Onze reactie op het rapport Het rapport bevat lessen per casus en lessen en aanbevelingen over het geheel. We nodigen u en iedereen uit om deze te lezen en ter harte te nemen. Als college herkennen wij de inzichten en beschouwingen uit het rapport. Wij gaan graag aan de slag met de conclusie en aanbevelingen. De hoofdconclusie van de onderzoekers is dat er geen spoorboekje is: “Het zoeken naar de heilige graal bij participatie heeft niet zoveel zin. Veel participatieprojecten zijn afhankelijk van de situatie - er is nu eenmaal sprake van veel context. In de stad wonen arme overlevers en hooggeschoolde notaschrijvers. Soms vertegenwoordigen de laatsten de eersten, soms vertegenwoordigen zij alleen zichzelf. Wat wel dienstig en noodzakelijk is, is een hoge proceskwaliteit.” Vervolgens geven de onderzoekers drie aanbevelingen die wij graag overnemen. Platform 31 verwoordt ze in het rapport als volgt: Ruimte geven Niet alle participatie hoeft aan naderende overheidsbeslissingen te hangen. Met initiatieven van burgers, ondernemers, anderen kan veel kwaliteit in de stad worden gerealiseerd.

Met andere woorden: participatie hoeft niet top-down te zijn maar kan ook bottom-up. Het hoeft niet altijd de gemeente te zijn die zich verantwoordelijk voelt voor de aanpak van een maatschappelijk vraagstuk. Laat ook de energie vloeien in de stad. Tweezijdigheid in communicatie Op veel plaatsen wordt gepleit voor betere communicatie: helder communiceren, expliciteren van verwachtingen en gestelde kaders. Dit onderdeel is belangrijk. De tweede zijde van

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

4/7

communicatie is niet minder belangrijk: luisteren en ontvangen, naast zenden en spreken. In een participatieproject zijn luistervinken evenzeer nodig als zendgemachtigden. De vaardigheden om goed een boodschap over te kunnen brengen, te kunnen vertellen én goed te kunnen luisteren en nieuwsgierig te zijn, zijn belangrijke vaardigheden om te borgen in de organisatie. Ontspanning in debat, reductie van participatiestress In het debat over participatie in Leiden komen cynische geluiden (“ze luisteren toch niet”) en verongelijkte geluiden (“het is ook nooit goed”) voor. Wellicht helpt het als partijen rust en ruimte willen toelaten en de neiging om alles nu te regelen willen loslaten. Er is in dit domein vaak sprake van een wat opgeklopt, ruim bemeten overlegcircuit over de vraag hoe we participatie gaan doen. Dit onderzoek maakt hiervan feitelijk ook deel uit. Laat de praktijk van doen en meedoen de leerschool zijn. De overheid is een lerende overheid. En met ontspanning en zonder stress gaat leren het best.” Naast deze drie aanbevelingen lichten we vanuit onze reflectie op het rapport een zestal punten in het bijzonder uit. 1. Versterking van de rollen van het gemeentebestuur Als één gemeentebestuur – college en raad – kunnen wij onze rol bij participatieprocessen verhelderen en versterken.

Het is onze taak om alle belangen en informatie op tafel te krijgen en vanuit onze verantwoordelijkheid keuzes te maken. Het college kan hierin zijn procesrol versterken. Hieronder verstaan we in ieder geval het scherp formuleren van het participatiedoel, het betrekken en faciliteren van directe én indirecte belanghebbenden, een heldere duiding van de (verschillende) rollen die participanten hebben en het managen van verwachtingen gedurende de hele duur van een traject, bijvoorbeeld over de reikwijdte (waar gaat de participatie wél over en waar niet?), de doorlooptijd en de geldende uitgangspunten, zoals de door de raad vastgestelde kaders en tegelijkertijd open staand voor de signalen en behoeften uit de stad. De gemeenteraad kan zijn kaderstellende en controlerende rol versterken. Heldere kaders aan de voorkant geven immers de ruimte en context aan waarbinnen participatie plaatsvindt. Het college kan binnen die kaders optimaal sturen op de kwaliteit van het participatieproces. In zijn controlerende rol toetst de raad aan de kaders die zij eerder heeft meegegeven.

Voert het college haar opdracht uit binnen deze kaders en zijn daarbij alle relevante belangen – ook het algemeen belang – goed in beeld gebracht? Het besluitvormings- en participatieproces wint aan kracht als de raad consistent toetst aan de kaders die zijzelf in een eerder stadium via een democratische raadsmeerderheid heeft meegegeven, om vervolgens te beoordelen welke afwegingen het college heeft gemaakt, eigen afwegingen te maken en dan te komen tot een gemotiveerd besluit. We onderschrijven dan ook de notie uit de slotbeschouwing in het rapport over representatieve en directe democratie: “Onontkoombaar is de erkenning dat de representatieve democratie het podium van de laatste afweging is. Dit is ook omdat er veel zaken zijn die op een andere termijn (lange termijn) en op een hoger schaalniveau spelen dan de directe buurt of het directe belang en de missie. De representatieve en de directe democratie hebben elkaar nodig. De kaderstellende en controlerende rol van de raad is belangrijk bij het vormgeven van goede participatie (…). Door duidelijke kaders te stellen en de naleving ervan te controleren kan de raad de projectleiders helpen bij het organiseren van betekenisvolle participatie.”

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

5/7

2. Het onderwerp van participatie afbakenen De vier cases geven inzicht in hoe verschillend belanghebbenden kunnen waarnemen waarover een participatieproces gaat. Voor inwoners geldt dat een participatieproces met de gemeente hun wereld soms naar hun gevoel onterecht in stukken opdeelt. Bijvoorbeeld wanneer het over de herinrichting van een straat gaat, maar het niet over parkeren gaat, omdat dat in een ander project aan de orde komt. Of wanneer in een bijeenkomst over de toekomst wordt gesproken, terwijl gebeurtenissen uit het verleden voor de deelnemers nog geen verleden tijd zijn. Andersom presenteert de gemeente soms veel plannen tegelijk, en soms op verschillende tafels, waardoor het mensen in de stad ook niet altijd duidelijk is waar het nu precies over gaat en wat er concreet van hen wordt gevraagd. Kortom: we realiseren ons het grote belang van het scherp bespreken van de scope en reikwijdte van een participatietraject. Waarbij tegelijkertijd de bredere context (geschiedenis, andere vragen, andere projecten) benoemd moeten kunnen worden en een passende plaats dienen te krijgen. 3. Inhoudelijke doelen van participatie formuleren In het rapport lezen we met welke veelheid aan doelen participatietrajecten van start gaan. Enerzijds worden er verschillende doelen genoemd met betrekking tot het proces en de relatie: vertrouwen herstellen, draagvlak creëren, luisteren.

Anderzijds zijn er (soms veel) inhoudelijke doelen, die niet altijd even scherp geformuleerd en gedeeld worden. We zien dat daar winst is te behalen: het duidelijk maken welke inhoudelijke doelen er nu precies zijn met een participatieproces en welke ruimte er daarbinnen dan is voor (inhoudelijke) invloed. De procesmatige en relatiedoelen zijn wat ons betreft hiervan afgeleid en vertalen zich meer in de wijze waarop de participatie wordt ingericht en aangepakt. Als aan de voorkant de inhoudelijke inkadering en afbakening scherp en helder is, zal het proces hier vervolgens van profiteren en verbeteren. 4. Wie te betrekken, hoe te bereiken Elk participatietraject kent verschillende belangen, perspectieven en belanghebbenden. Steeds weer is de vraag: wie zijn nu de juiste/echte/belangrijkste belanghebbenden? Wie vertegenwoordigt wie en wie spreekt voor zich zelf? Na lezing van deze rapportage is het des te meer onze overtuiging dat bij elk participatietraject dat de gemeente start, er door de gemeente zelf een goede analyse moet worden gemaakt van belanghebbenden en hoe hen te betrekken in relatie tot het onderwerp en het doel van het traject. Het is altijd maatwerk, en elke opgave vraagt een andere kring van belanghebbenden, zowel kwantitatief als kwalitatief. En gerichte inspanning om de beoogde deelnemers te bereiken.

Heel concreet realiseren we ons dat het ons nog niet altijd goed lukt het relatief grote aantal jonge mensen in onze stad, met al hun eigen kennis en belangen, te betrekken bij participatietrajecten. Bewuste en transparante keuzes voor de kring van te betrekken belanghebbenden achten wij een belangrijke succesfactor. Daarnaast zijn wij ons als stadsbestuur ook altijd bewust van de mensen die we niet gehoord hebben en (nog) geen stem hebben, zoals onze toekomstige inwoners. Ook hun belang dienen we te wegen. Bovendien staan we ook voor degenen die niet willen of niet kunnen deelnemen aan participatie en erop vertrouwen dat de gemeente hun belangen meeneemt in de besluiten. In de woorden van de onderzoekers: “De inwoners die niet participeren hebben ook legitieme belangen, die in de afweging betrokken moeten worden. Dat kan via participatie, maar ook via politieke representatie in de raad. Als dit niet het geval is, wordt participatie een versneller van ongelijkheid.” Dat willen we te allen tijde voorkomen. Een belangrijk doel van participatie is immers nu juist om bewoners zo goed mogelijk te betrekken bij besluitvorming, ongeacht leeftijd,

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

6/7

opleiding, inkomen of achtergrond. Dat streven wordt ondermijnd als er een ongelijk speelveld gaat ontstaan waarbij goedgeorganiseerde belangen structureel meer invloed krijgen dan mensen en belangen wiens stem minder luid klinkt. Daarom stelt het college zich enerzijds ten doel om voorafgaand aan participatietrajecten de selectie en positie van belanghebbenden scherp in beeld te brengen en anderzijds ruimte te bieden aan de kracht van de vertegenwoordigende democratie voor belanghebbenden die niet kúnnen of wíllen deelnemen aan participatie. 5. Communicatie in optima forma In het rapport lezen we veel over het belang van communicatie. Onbegrip en onvrede komen veelal voort uit onvoldoende duidelijkheid. Wat wil de gemeente precies? Waarom? Waarover gaat de participatie en waarover niet? Welke ruimte is er voor invloed? Wie worden betrokken? Wat is de relatie met andere projecten? Welke (onderzoeks)informatie is beschikbaar? Door wie en hoe worden afwegingen gemaakt en besluiten genomen? Welke kaders en randvoorwaarden zijn er, inhoudelijk, qua tijd en kosten? We zien in de cases bevestigd hoe tijdige en feitelijke informatie kan bijdragen aan heldere en positieve participatie. Eveneens zien we het belang van het goed afhechten van participatietrajecten.

Ook daarin speelt communicatie een belangrijke rol: door terug te koppelen welke keuzes zijn gemaakt en hoe de inbreng van participanten is afgewogen. 6. Waardering, respect en grenzen Als we onze inwoners vragen om te participeren doen we vaak een groot beroep op hun inzet en tijd. We waarderen het dat zoveel mensen hun kennis en kunde inbrengen. In veel participatietrajecten komen ook (inhoudelijke) botsingen en felle discussies voor. Vaak met betere plannen als gevolg, maar soms ook gevolgd door teleurstelling als bepaalde inzichten niet worden gedeeld of belangen het onderspit delven in een zorgvuldige afweging. Dat leidt wel eens tot confrontaties. Wij verwachten van iedereen, uiteraard inclusief onszelf, respectvol gedrag en doen er alles aan om respectvol gedrag te bevorderen, maar trekken ook een duidelijke grens als dat nodig is en beschermen onze medewerkers als zij geïntimideerd worden. Aandacht en investeren In de periode dat het onderzoek werd verricht heeft het college op verschillende manieren al gewerkt aan versterking en verbetering van participatie in de stad.

Zo heeft het college de raad onlangs geïnformeerd over de intensieve gespreksronde die met wijkverenigingen is gevoerd, en hebben verschillende participatietrajecten plaatsgevonden waarin extra aandacht is uitgegaan naar heldere communicatie en het betrekken en bereiken van een diversiteit aan belanghebbenden (o.a. via het platform Doemee.nl). We zien in het rapport een overduidelijke bevestiging van de noodzaak van wat we afgelopen tijd in gang hebben gezet: investeren in de kwaliteit van participatieprocessen. Dat doen we door de ambtelijke organisatie daarvoor nog beter toe te rusten, onder andere met een eenduidige Handleiding participatie, met een expertteam en met aandacht voor opleidingen en leren van ervaringen. Overigens, rondom de invoering van de Omgevingswet komen nog vragen op ons af wat betreft participatie bij ruimtelijke initiatieven vanuit de stad en de rollen van college en raad. Voor ons als college is ons voornemen om steeds nieuwsgierig te blijven naar de kennis en belangen van onze inwoners en andere belanghebbende Leidenaars en open te staan voor

Datum

30 juni 2021

Kenmerk

Z/21/3276799

Pagina

Gemeente Leiden

7/7

inbreng in onze plannen én voor initiatieven uit de stad. We gaan ervan uit dat we hierin de hele gemeenteraad aan onze zijde treffen. Ten slotte In onze Leidse context, met een veelheid aan ontwikkelingen, zien we het ook als onze opgave om ervoor te zorgen dat mensen alle beweging kunnen bijbenen en niet afhaken. We denken daarbij aan clustering van onderwerpen en meer gebiedsgericht werken. Maar vooral ook aan goede maatvoering: per project heldere keuzes maken hoe we participatie aanpakken én afronden.. Daarbij omarmen we van harte de laatste aanbeveling van het onderzoek over het verminderen van participatiestress. Want, zoals de onderzoekers schrijven: “De overheid is een lerende overheid. En met ontspanning en zonder stress gaat leren het best”. Graag nodigen we de raad uit en roepen we op om met meer ontspanning onze eigen koers te vinden in het ‘samen maken van de stad’. In gesprek met elkaar, tussen college en raad en met de stad. Donderdag 1 juli zetten we hier gezamenlijk een volgende stap in met de presentatie van de uitkomsten van het participatieonderzoek door Platform31 en deze reactie. Hoogachtend, Burgemeester en Wethouders van Leiden, de Secretaris, de Burgemeester,

Bijlage: Onderzoeksrapport ‘Participatie in Leiden Ontleed’