1a Notitie Participatie hoe het (niet) moet (LIS 16 september, nr P01a)

Aan: De leden van de raadscommissie Leefbaarheid en bereikbaarheid van de gemeente Leiden Van: Omwonenden speelveld Verdamstraat-Kernstraat-Burggravenlaan Betreft: Notitie “Participatie, hoe het (niet) moet” t.b.v. de commissievergadering van 09-09-21

Leiden, 20 augustus 2021

Geachte leden van de raadscommissie Leefbaarheid en bereikbaarheid,

Op 9 september a.s. vergadert uw commissie over het rapport “Participatie in Leiden ontleed” dat Platform 31 op verzoek van de Raad en het College van B&W heeft opgesteld. Ook de reactie van het College van B&W op dit rapport staat dan op de agenda. De plaatsing van 16 woonunits op het speelveld Verdamstraat-Kernstraat-Burggravenlaan is één van de vier casussen die in het onderzoek aan bod komen. Als vertegenwoordigers van de omwonenden van dit speelveld zijn wij geïnterviewd door Platform 31. Aangezien wij ons niet kunnen vinden in enkele passages van het rapport en wij van mening zijn dat het College van B&W onvoldoende lering trekt uit de casussen sturen wij u de notitie “Participatie, hoe het (niet) moet”, in de hoop en de verwachting dat onze opmerkingen en suggesties een rol kunnen spelen bij uw vergadering van 9 september en in toekomstige participatieprocessen .

De belangrijkste punten uit onze notitie “Participatie, hoe het (niet) moet” zijn de volgende: • • • • •

•

Het rapport van Platform 31 bevat een aantal pijnlijke onjuistheden. Deze hebben vooral betrekking op het overleg dat met bewoners zou hebben plaats gevonden. Het rapport van Platform 31 is op een aantal belangrijke punten onvolledig en geeft daardoor een vertekend beeld i.c. een te positief beeld van de mogelijkheden tot participatie. Het rapport van Platform 31 is onvolledig en tendentieus met betrekking tot de representativiteit van de actieve bewoners. Het rapport van Platform 31 gaat nergens in op de achterliggende motieven voor de opstelling van de omwonenden. Het rapport van Platform 31 is onvoldoende kritisch met betrekking tot de opstelling en het handelen van de gemeente Leiden, met name van het College van B&W. Duidelijk wordt wel uit het rapport dat de top-down benadering van de gemeente Leiden de oorzaak van veel problemen is en dat meer “ruimte geven” aan participatie, aan burgers, een noodzaak is. Alle door ons geconstateerde onjuistheden en suggestieve passages in het rapport hadden kunnen worden voorkomen wanneer Platform 31 ons vooraf inzage zou hebben gegeven in de

1

•

casusbeschrijving, zoals zij ons bij de interviews ook hadden beloofd. Platform 31 heeft dit echter niet gedaan en de huidige projectleider ontkent dat deze afspraak ooit is gemaakt. De reactie van het College van B&W op het rapport van Platform 31 is moeilijk te duiden. Dat komt niet alleen door de lengte van de reactie en het wollige taalgebruik, maar vooral doordat de zes leerpunten onvoldoende ondubbelzinnig zijn. Dit cruciale deel van de reactie start niet met het voornemen om beter naar burgers te luisteren en om bottom-up participatie meer ruimte te geven, maar met een aantal inzichten die ook heel goed kunnen worden gelezen als een pleidooi voor een restrictiever participatiebeleid.

Met vriendelijke groet, Hanneke Tielen, Mieke Schlatmann, Frans de Haan Namens de omwonenden van het speelveld Verdamstraat-Kernstraat-Burggravenlaan

Bijlage: Notitie “Participatie, hoe het (niet) moet”

2

NOTITIE * PARTICIPATIE, HOE HET (NIET) MOET Omwonenden speelveld Verdamstraat-Kernstraat-Burggravenlaan * 20 augustus 2021

In deze notitie geven wij eerst een reactie op de casus van de woonunits zoals die wordt beschreven in het rapport van Platform 31. Aansluitend gaan wij kort in op de conclusies, aanbevelingen en afsluitende beschouwing van het rapport. Tenslotte plaatsen wij enkele kanttekeningen bij de reactie van het College van B&W en doen wij enkele suggesties.

RAPPORT PLATFORM 31 / CASUS WOONUNITS (pp.18-21+52-59) •

•

Het rapport van Platform 31 bevat een aantal pijnlijke onjuistheden. Deze hebben vooral betrekking op het overleg dat met bewoners zou hebben plaats gevonden. o (pp.18+19) Het is volstrekt onjuist dat de verplaatsing van de woonunits “in nauw overleg” met bewoners van de mogelijke nieuwe locaties plaats zou hebben gevonden. Over de plaatsing van de woonunits is geen enkel overleg geweest met de omwonenden van het speelveld aan de Verdamstraat; het betrof een eenzijdige mededeling vanuit de gemeente. Opmerkelijk is dat dit ook in het rapport zelf wordt gemeld (“Er was geen ruimte voor bewoners om invloed uit te oefenen op de beslissing om de woonunits te plaatsen.”). o (pp.18+58) Het is onjuist dat het (participatie)traject, gericht op het informeren en het creëren van draagvlak, “ondanks de inzet van de gemeente” moeizaam en met veel weerstand zou zijn verlopen. De gemeente heeft uitsluitend voor wat betreft de invulling van het resterend deel van het speelveld enige invulling willen geven aan de zoektocht naar een draagvlak in de wijk. De plaatsing en precieze situering van de woonunits vielen hier nadrukkelijk buiten. Zonder volwaardige participatie kan er geen volwaardig draagvlak ontstaan. Het is eveneens onjuist dat de projectmanager “vanaf het begin [zou] hebben gestreefd naar een vertrouwensrelatie met de bewoners”.

Zijn opstelling bestond vanaf het begin juist uit het plegen van obstructies bij onze Wob-verzoeken, het verstrekken van bewust foutieve informatie en het tegen elkaar uit proberen te spelen van de direct omwonenden. o (p.18) Het is onjuist dat “bewoners [op de drie locaties] vanaf het begin goed [zijn] betrokken” bij de verplaatsing van de woonunits. Dit geldt in elk geval voor de locaties Vijf Meilaan en Verdamstraat. o (p.19) Het is een gotspe om te lezen dat er bij verplaatsing van de woonunits “sprake [is] geweest van participatie in ruime mate”. De participatie waar het hier in het rapport om gaat, betreft de inrichting van het resterend deel van het speelveld. Dit is participatie op het niveau van de samenstelling van het galgenmaal voor een ter dood veroordeelde. o (p.55) Onthullend en pijnlijk voor ons als omwonenden is de volgende uitspraak van de projectleider: “We hebben niet een heel strak plan van tevoren gehad, behalve dat de locatiekeuze zelf niet onderhandelbaar was.” Het rapport van Platform 31 is op een aantal belangrijke punten onvolledig en geeft daardoor een vertekend beeld i.c. een te positief beeld van de mogelijkheden tot participatie. o (pp.18-19+54-55) Er wordt gesteld dat bewoners voorstellen konden doen met betrekking tot andere locaties en de inrichting van de locatie.

Dit laatste is onjuist voor zover het de plaatsing van de woonunits betreft, het eerste is een “wassen neus” 3

•

•

•

•

gebleken. Uit recent gevoerde gesprekken met de gemeente is duidelijk geworden dat het aanbod van burgemeester Lenferink aan omwonenden om alternatieve locaties aan te dragen, niet in overleg met medewerkers van de gemeente Leiden is gedaan. Deze medewerkers waren hierdoor uitermate verrast. Gevolg hiervan is onder andere geweest dat de door ons aangedragen alternatieven nooit serieus zijn genomen en op onterechte gronden zijn afgewezen. Het rapport van Platform 31 bevat geen analyse van de gevolgen van de “extra overwegingen” die in deze casus hebben meegespeeld, zoals de doorlooptijd en de verwachte kosten (p.19), terwijl deze factoren beslissend zijn geweest, onder andere bij het afwijzen van de alternatieve locaties. Het rapport van Platform 31 is niet kritisch ten aanzien van het vertrekpunt van de gemeente als zou een nieuwe locatie voor de woonunits “hoe dan ook” [op korte termijn] moeten worden gevonden (p.19). Hierbij wordt ontkend dat er talloze opties waren, niet alleen in theorie maar ook in de praktijk. Het gaat dan om opties zoals die door de gemeente zelf zijn genoemd in de commissievergadering van 10 september 2019 (waaronder locaties in de regio, plaatsing op niet eigen gemeentegrond, plaatsing op bedrijfsterreinen), maar ook om opties als het verkopen van de woonunits en het verbouwen van een leegstaand (kantoor)gebouw.

Het rapport van Platform 31 is onvolledig en tendentieus met betrekking tot de representativiteit van de (actieve) bewoners. Gesteld wordt dat de representativiteit “niet helemaal duidelijk [is] geworden” (pp.20+57), terwijl de Bewonersgroep meer dan 80% van de direct omwonenden vertegenwoordigde en dit in de interviews met medewerkers van Platform 31 ook herhaaldelijk is opgemerkt. o Ook in een andere passage komt het tendentieuze karakter van het rapport naar voren. “We krijgen het beeld dat de discussie over de woonunits vooral is gevoerd door tegenstanders en dat mensen die minder moeite hadden met de plaatsing zich minder hebben laten horen. Dat kan ook komen omdat dit vooral mensen waren die op grotere afstand van de locatie woonden en zich daardoor minder betrokken voelden. Maar uit de interviews ontstaat ook het beeld dat deze mensen zich onder druk voelden gezet en het moeilijk vonden om hun stem te laten horen.” (pp.21+55-56) Vooral de laatste zin is ergerlijk; in het gehele traject is niemand onder druk gezet. Ook heeft het iedereen vrij gestaan om zich te organiseren en om van zich te laten horen. Daarnaast kan worden opgemerkt dat de gemeente zelf de regisseur was van dit ‘participatietraject’ en dus in staat was om dit zogenaamde manco te ondervangen.

o Omgekeerd stelt Platform 31 zich helaas niet de vraag of de gemeente juist de wijkvereniging vroegtijdig heeft betrokken bij het traject omdat bekend was dat deze wijkvereniging een neutrale positie zou innemen. Op deze wijze kan de gemeente beweren dat de wijk er goed en tijdig bij is betrokken. o Het rapport stelt dat de wijkregisseur vóór het besluit tot plaatsing van de woonunits “op verschillende manieren contact [heeft] gehad met de buurt” (p.54). Daar is ons niets van gebleken. o In dezelfde alinea staat de volgende passage: “Daarnaast werken we met een ‘smart agent tool’ waarbij je kijkt naar het type mensen in de buurt, hoe de wijk er op alle vlakken voor staat en hoe de buurt de omgeving ervaart. Dat deden we ook om te snappen hoe de wijk is.” (p.54) Het is ons volstrekt onduidelijk waar dit over gaat. Worden wij bespioneerd door een wijkregisseur die de wijk zelf niet zo goed kent? Het rapport van Platform 31 stelt dat er binnen de klankbordgroep geen animo bestond om door middel van kinderparticipatie plannen te ontwikkelen voor de inrichting van het resterend deel van het speelveld (pp.21+57). Dit is aantoonbaar onjuist, zoals ook kan worden vastgesteld op 4

•

•

basis van de informatiebrief van 9 juli van de gemeente (“… jullie hebben flink gereageerd. Dank daarvoor!”). Het rapport van Platform 31 gaat helaas nergens in op de achterliggende motieven voor de opstelling van de omwonenden, waaronder het verlies aan toch al schaarse speelmogelijkheden voor de jeugd, de aantasting van het woongenot en de privacy; de inbreuk op de groenfunctie zoals vastgelegd in het vigerende bestemmingsplan en in de status van beschermd stadsgezicht. Het rapport van Platform 31 bevat geen analyse van de gevolgen voor het participatieproces van de keuze van het College van B&W om een beroep te doen op de zgn. kruimelgevallenregeling. Hierdoor kan Platform 31 op dit belangrijke punt ook geen aanbevelingen doen.

RAPPORT PLATFORM 31 / SAMENVATTING EN AFSLUITENDE BESCHOUWING (pp.4-5+22-26) •

• •

•

•

•

•

Ondanks de vele tekortkomingen in de casus van de woonunits vinden wij het rapport van Platform 31, in algemene zin, redelijk nuttig, inzichtelijk en leerzaam, maar tegelijk ook beperkt van opzet en uitkomst. Wellicht is dit een gevolg geweest van een korte looptijd en een beperkt budget. Belangrijker is dat wij het rapport onvoldoende kritisch met betrekking tot de opstelling en het handelen van de gemeente Leiden vinden, met name van het College van B&W. Duidelijk wordt wel uit het rapport dat de top-down benadering van de gemeente Leiden, waarbij de belangrijkste besluiten al zijn genomen en ‘participatie’ bestaat uit het mededelen van deze besluiten, de oorzaak van veel problemen is en dat meer “ruimte geven” aan participatie, aan burgers, een noodzaak is. Juist vanwege deze conclusie is het jammer dat het rapport tegelijk constateert dat er “spanning [bestaat] tussen de representatieve en de directe democratie en dat “de erkenning [onontkoombaar] is dat de representatieve democratie het podium van de laatste afweging is”. Geen fatsoenlijke burger – en daar rekenen wij ons ook toe – zal dit laatste willen ontkennen.

Het tegenover elkaar zetten van representatieve en directe democratie creëert volgens ons echter een valse tegenstelling, waarbij de suggestie wordt gewekt dat meer ruimte geven aan directe democratie automatisch zou leiden tot onbeheersbare verhoudingen en mislukkende participatietrajecten.. Op dit punt had Platform 31 te rade kunnen gaan bij “Leren in participatieland. Slimme participatielessen uit de praktijk” (Berenschot, 2021). In het voorwoord van deze publicatie stelt Johan Remkes namelijk het volgende: “Participatie is een belangrijke manier om [de] representativiteit van ons democratisch stelsel te verbeteren en tot betere oplossingen met meer draagvlak te komen.” Representatieve en directe democratie vullen elkaar dus aan en als er al sprake is van spanning, dan is dat een positieve spanning. Daar waar het gaat om representatieve democratie willen wij uw commissie nog ter overweging geven om ook de relatie tussen gemeenteraad en commissies enerzijds en College van B&W anderzijds in uw beschouwingen te betrekken. Hoe kijken gemeenteraad en commissies aan tegen de besluitvorming rondom participatietrajecten? Tenslotte reikt het rapport weinig concrete handelingsperspectieven aan. In onze onderstaande reactie op de brief van het College van B&W gaan wij hier nader op in.

5

RAPPORT PLATFORM 31 / TOTSTANDKOMING •

•

Alle door ons geconstateerde onjuistheden en suggestieve passages in het rapport hadden kunnen worden voorkomen wanneer Platform 31 ons vooraf inzage zou hebben gegeven in de casusbeschrijving, zoals zij ons bij de interviews ook hadden beloofd. Platform 31 heeft dit echter niet gedaan en de huidige projectleider ontkent dat deze afspraak ooit is gemaakt. Volgens de huidige projectleider van Platform 31 verschilt de definitieve versie van het rapport in zeer veel opzichten van de conceptversie. De conceptversie zou, heel opmerkelijk, niet voldoen aan de kwaliteitseisen van Platform 31 en zou bovendien volgens de opdrachtgevende gemeente Leiden onvoldoende de standpunten van de gemeente Leiden zelf weergeven. Om meer inzicht te verkrijgen in de verschillen tussen deze twee versies van het rapport en om meer zekerheid te verkrijgen over de onafhankelijkheid van Platform 31 hebben wij via een Wob-verzoek de gemeente Leiden gevraagd ons hierover te informeren. De gemeente Leiden pleegt echter voor de vierde keer obstructie bij een Wob-verzoek van ons. Uitkomst hiervan is dat wij bij het opstellen van deze notitie niet hebben kunnen beschikken over de door ons gevraagde informatie.

REACTIE VAN HET COLLEGE VAN B&W OP HET ONDERZOEK (d.d. 30 juni 2021) •

De reactie van het College van B&W op het rapport van Platform 31 is moeilijk te duiden. Dat komt niet alleen door de lengte van de reactie en het wollige taalgebruik, maar vooral doordat de zes leerpunten (pp.4-7) onvoldoende ondubbelzinnig zijn. Dit cruciale deel van de reactie start niet met het voornemen om beter naar burgers te luisteren en om bottom-up participatie meer ruimte te geven, maar met een aantal inzichten die ook heel goed kunnen worden gelezen als een pleidooi voor een restrictiever participatiebeleid! o “Versterking van de rollen van het gemeentebestuur” kan worden opgevat als een terechte aanbeveling voor het voorkómen van ruis en frustratie, maar ook als het scherper formuleren van een beperkter participatiedoel en het al op voorhand beperken van verwachtingen. Het lijkt ons onverstandig wanneer een bestuur zich in alle situaties vastklampt aan de eigen “duidelijke kaders” en de “naleving ervan [wil] controleren”. o “Het onderwerp van participatie afbakenen” kan worden gelezen als het tegenovergestelde van de aanbeveling van “ruimte geven”.

Wordt in de toekomst de “scope en reikwijdte van een participatietraject” eenzijdig door de gemeente en op voorhand bepaald? Kunnen er zich tijdens een traject geen ontwikkelingen voordoen die nopen tot enige flexibiliteit of een herbezinning op de oorspronkelijke doelen? o “Inhoudelijke doelen van participatie formuleren” en “Communicatie in optima forma” zijn prima uitgangspunten voor een participatietraject, maar dan alleen wanneer die zelf ook in overleg met burgers worden bepaald en door alle partijen worden nageleefd. Is het een toeval dat er niet staat “Wat willen burgers precies?” maar “Wat wil de gemeente precies?”? o “Wie te betrekken, hoe te bereiken” is voor elk traject een terechte vraag, maar kan in het licht van dit rapport ook worden gelezen als een verlangen om als gemeente(bestuur) sterker en strategischer te willen sturen in de betrokkenheid van burgers. In deze sturingsdrang klinkt weinig door van het besef dat de overheid, in dit geval het bestuur van een stad, in maatschappelijke processen steeds vaker “slechts” één van de betrokken partijen is in een lange en diverse keten met complexe besluitvormingsprocessen die niet door één partij kunnen worden gemonopoliseerd. 6

o

•

“Waardering, respect en grenzen” is een terechte oproep tot wederzijds respectvol gedrag, maar klinkt niet overtuigend wanneer tegelijkertijd Wob-verzoeken systematisch worden gefrustreerd en een projectmanager van de gemeente zich niet altijd aan de waarheid hoeft te houden en door niemand wordt gecorrigeerd wanneer hij probeert bewoners tegen elkaar uit te spelen. De reactie van het College van B&W reikt, evenmin als het rapport van Platform 31, concrete handelingsperspectieven aan voor het verbeteren van participatietrajecten. Wij doen hier vijf suggesties. o Mediation: De overheid, een gemeentebestuur, is niet per definitie neutraal en beschikt niet altijd over het draagvlak of de geloofwaardigheid om een beslissende uitspraak te doen. Mediation, het inschakelen van een neutrale derde partij, kan helpen om een patstelling te doorbreken. Zo kan op initiatief van een mediator een beroep worden gedaan op externe, onafhankelijke expertise. Ook kan het voorkómen dat er eindeloze juridische procedures worden aangespannen. Voorwaarde is wel dat de “mediator” over voldoende vaardigheden beschikt en door beide partijen wordt geaccepteerd. o Scenario’s, opties: Besluitvormingsprocessen in participatietrajecten winnen aan geloofwaardigheid en draagvlak wanneer er kan worden gekozen uit meerdere scenario’s of opties.

o Time-out: Als gemeente(bestuur) en burgers scherp tegenover elkaar staan en consensus ver weg lijkt, is het verkeerd en ongeloofwaardig om vanwege de planning een beslissing te forceren. Het inlassen van een time-out sluit ook aan bij de aanbeveling om meer “ruimte” te creëren. o Sociale vaardigheden: Als het de toon is die de muziek maakt, dan zijn het ook de sociale vaardigheden van vertegenwoordigers van de gemeente die de sfeer bepalen. Selecteer en train medewerkers hierop en durf een medewerker te vervangen wanneer deze disfunctioneert en een participatietraject door zijn houding en gedrag frustreert. o Juridisch instrumentarium: Respecteer bestaande wet- en regelgeving en beleidsplannen (zoals bestemmingsplannen) en maak geen gebruik van juridische “sluiproutes” als de kruimelgevallenregeling waarmee elke vorm van participatie direct onmogelijk wordt gemaakt.

7

LEDEN COMMISSIE Leefbaarheid en bereikbaarheid Gemeente Leiden

‘e.krijgsman@gemeenteraadleiden.nl’ ‘g.haasnoot@leiden.nl’

'f.zeggelt@gemeenteraadleiden.nl' 'a.jordan@gemeenteraadleiden.nl' 'e.van.bree@gemeenteraadleiden.nl' 'm.schreuder@gemeenteraadleiden.nl' 'm.van.schaik@gemeenteraadleiden.nl' 't.leest@gemeenteraadleiden.nl' 'm.dirkse@gemeenteraadleiden.nl' 'a.jermoumi@gemeenteraadleiden.nl' 'r.storm@gemeenteraadleiden.nl' 'a.theeuwen@gemeenteraadleiden.nl' 't.vos@gemeenteraadleiden.nl' 'a.brink@gemeenteraadleiden.nl' 'j.siwpersad@gemeenteraadleiden.nl'

8