1. Rekenkamerbrief Verbonden partijen 'De werking van samenwerking' 11 oktober 2021

De werking van samenwerking Onderzoek naar de informatiepositie van de raad bij verbonden partijen in de gemeenten Leiden en Leiderdorp

De werking van samenwerking Onderzoek naar de informatiepositie van de raad bij verbonden partijen in de gemeenten Leiden en Leiderdorp

Datum: 11 oktober 2021 Subcommissie: Marije van den Berg en Maurice Dister

De Rekenkamerbrief bevat de bestuurlijke conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie Leiden-Leiderdorp. De brief is gebaseerd op het bijgevoegde onderzoeksrapport. Het onderzoek is uitgevoerd door PROOF adviseurs.

1

Rekenkamerbrief Retouradres: Postbus 292, 2300 AG Leiden

Gemeenteraad van Leiden en van Leiderdorp

Stadskantoor Leiden

In afschrift aan:

Bargelaan 190 2333 CW Leiden

College van B&W van Leiden en van Leiderdorp Gemeentesecretaris van Leiden en Leiderdorp

Telefoon: 06 18544305 E-Mail: rekenkamer@leiden.nl

Contactpersoon: Rini Teunissen

Datum: 11 oktober 2021 Kenmerk: Onderwerp: Rekenkamerbrief ‘De werking van samenwerking’

Geachte leden van de raad, De gemeente kan taken zelf uitvoeren of ze uitbesteden aan een organisatie of bedrijf. Maar wat steeds meer gebeurt, is dat gemeenten het uitvoeren of uitbesteden met elkaar regelen. Dat gebeurt dan in een ‘gemeenschappelijke regeling’ of in een privaatrechtelijke vorm. In 2017 gaven gemeenten in Nederland gemiddeld een kwart van hun begroting uit via zo'n ‘samenwerking’ tussen gemeenten, en dat aandeel is groeiende. Onze gemeenten vormen geen uitzondering; de gemeente Leiden is op dit moment actief in 42 samenwerkingsverbanden, de gemeente Leiderdorp in 29. Waardevolle politieke sturing en democratische controle op deze samenwerkingen is nodig. Vanwege het publieke geld (het financiële belang), maar vooral omdat Leiden en Leiderdorp maatschappelijke doelen willen bereiken door samenwerking en binnen die samenwerkingen iets te vertellen hebben over de manier waarop dat gebeurt (het bestuurlijke belang). Zulke organisaties waarin de gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft, noemen we ‘verbonden partijen’. Van een bestuurlijk belang is sprake als de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming van de organisatie. Een financieel belang is er als de gemeente financieel kan worden aangesproken wegens het functioneren ervan of wanneer de gemeente geld kan kwijtraken bij een faillissement.

2

In het woud aan regelingen, vraagstukken, formele posities, rollen en belangen dat binnen al die samenwerkingen bestaat, moet je je weg als gemeenteraadslid zien te vinden. De positie van de gemeenteraad ten opzichte van verbonden partijen moet goed op orde zijn. Reden voor de Rekenkamercommissie om (opnieuw) de aandacht te richten op deze samenwerkingen.

De werking van de samenwerking In 2017 heeft de Leidse Rekenkamercommissie een onderzoek laten uitvoeren naar de relatie van de gemeente Leiden met verbonden partijen (‘Binding met verbonden partijen’). De uitkomst van het onderzoek was dat de verhoudingen tussen de gemeente Leiden en verbonden partijen goed zijn geregeld, maar dat de informatievoorziening moest worden verbeterd. Op basis van die bevindingen formuleerde de Rekenkamercommissie concrete aanbevelingen. Nu vier jaar verder, heeft de Rekenkamercommissie onderzocht hoe in Leiden opvolging aan deze aanbevelingen is gegeven door middel van een zogenaamd ‘doorwerkingsonderzoek’. Ook voor Leiderdorp hebben we laten onderzoeken hoe de gemeenteraad kan toezien en sturen op de verbonden partijen. We hebben daarvoor de aanbevelingen aan Leiden als ‘kapstok’ gebruikt. Voor beide gemeenteraden hebben we vervolgens gekeken hoe de informatiepositie beter kan. Het onderzoek had dan ook twee doelen: 1.

Inzichtelijk maken hoe de gemeenteraden van Leiden en Leiderdorp in staat zijn gesteld om zich te verdiepen in en te verhouden tot de verbonden partijen1 in de afgelopen drie jaar en hoe dit samenhangt met de eerdere aanbevelingen aan de gemeenteraad van Leiden.

2.

De blik op de toekomst richten over de positie van de raden ten opzichte van verbonden partijen.

De conclusies en aanbevelingen hebben betrekking op de informatievoorziening voor de raad en de prioritering van de sturing op samenwerkingsverbanden.

1

De Rekenkamercommissie gebruikt de term ‘verbonden partijen’ voor alle samenwerkingen.

3

Conclusies

A. Informatievoorziening Informatievoorziening kan relevanter voor raadsleden In de kern lijkt de informatievoorziening op orde, zowel in Leiden als in Leiderdorp. College, griffie en de ambtenaren is er veel aan gelegen de raad goed te ondersteunen in relatie tot de samenwerking en verbonden partijen. Raadsleden willen niettemin dat het college hun op een relevant moment (‘als er nog kan worden gestuurd’) invloed geeft op wat er in de samenwerking wordt besloten of gedaan. Dat hoeft niet altijd op momenten van formele besluitvorming, maar kan ook mondeling in een overleg met de wethouder. Dat maakt het makkelijker op tijd je rol te pakken als raadslid. Dit gebeurt al, maar kan vaker. Uitvoerige informatie van technische of financiële aard helpt niet altijd. De informatie moet vooral meer gericht zijn op de politieke rol: wat staat de raad te doen als volksvertegenwoordiger, als bestuurder en/of als controleur en wanneer? Keuzes en dilemma’s die voorliggen kunnen colleges en samenwerkingsverbanden explicieter aan de raden voorleggen. Dit zal het gesprek over de samenwerkingen waardevoller maken. Datzelfde geldt voor het explicieter maken van de maatschappelijke doelen van een samenwerking.

Raadsleden kunnen hier ook zelf explicieter naar vragen.2 En dan niet in algemeenheden (‘Wat heeft de inwoner hieraan?’), maar vanuit nieuwsgierigheid over bepaalde problemen die zich voordoen (‘Hoe regelen we het eigenaarschap van een nieuwe energiebron als de lusten neerkomen in de ene gemeente en de lasten in de andere?’). Leiden Het college van Leiden informeert de raad intensief en tijdig waar het gaat om de wettelijk voorgeschreven procedures. Het beeld is lastiger voor de thema’s waar geen wettelijke procedures voor bestaan, zoals het tijdig, ‘aan de voorkant ’betrekken van raadsleden bij de langetermijnontwikkelingen van verbonden partijen. Worden deze niet in de formele conceptbegroting van een samenwerkingsverband opgenomen, dan zijn de raad en het college ook afhankelijker van de wijze waarop het bestuur van de samenwerkingsverbanden hen daarover informeert en communiceert. Het opstellen van een meer voorspelbare werkwijze binnen de gemeente, zou ook die besturen richting kunnen geven aan de informatievoorziening.

Ook in ons rapport over de Woningbouwopgave ‘Haalbaar, maar…’ (2019) wijzen wij op het belang van het expliciet maken van politieke keuzes in regionaal verband (Aanbeveling 4). 2

4

Grotendeels gerealiseerd zijn de aanbevelingen aan Leiden uit 2017 om dashboards op te stellen per verbonden partij over de motieven, doelen, de keuzeruimte voor de gemeente, mogelijke politieke afwegingen en procesmijlpalen. Het college heeft de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting zodanig opgesteld dat deze beter werkt voor sturing en controle door de raad in vergelijking met de periode voor 2017. Echter: de keuzeruimte, doelen en realisatie voor een samenwerkingsverband zijn niet opgenomen. Onvoldoende opgevolgd is de aanbeveling om scherpere eisen te stellen aan de informatievoorziening over verbonden partijen aan de gemeenteraad, zodat helder is waar de raad op kan sturen en wanneer. In het onderzoek hebben de onderzoekers niet geconstateerd dat de gemeenteraad ofwel zelf scherpere eisen heeft gesteld (door bijvoorbeeld een kader) of het college heeft gevraagd om scherpere eisen te stellen. Ook aan de aanbeveling de ‘mijlpalen’ voor de raad inzichtelijker te maken, is te weinig gevolg gegeven. Leiderdorp Leiderdorp heeft in de nota Verbonden Partijen (2011) niet beschreven welke eisen er worden gesteld aan de informatievoorziening over en door verbonden partijen. De onderzoekers hebben niet kunnen terugvinden dat de raad of het college de afgelopen jaren scherpere eisen heeft gesteld aan de informatievoorziening voor de raad.

Uit het onderzoek is overigens niet gebleken dat de huidige informatievoorziening tot ontevredenheid bij de raad leidt. Niettemin kan ook hier een meer voorspelbare werkwijze de raad helpen om beter in positie te komen om haar rol uit te oefenen.

Geen vaste lijnen in besluitvorming Leiden Er is door de onderzoekers geen vaste lijn te ontdekken in welke documenten de raad ontvangt en welk besluit wordt voorgelegd. Wel wordt de Leidse raad via het vaste agendapunt regionale zaken in de commissies geïnformeerd en ontvangen de commissies agenda’s, annotaties, besluitenlijsten en verslagen van de overleggen van de portefeuillehouders van Holland Rijnland. Daarnaast communiceren de samenwerkingsverbanden rechtstreeks met raadsleden. De onderzoekers zien daarnaast dat de opstellers van de raadsvoorstellen steeds een verschillende inhoud geven aan ‘kader’, op basis van uiteenlopende gemeentelijke stukken, regionale afspraken, besluiten van verbonden partijen zelf en ook wettelijke kaders. Dat loopt door elkaar. Daarbij ontstaat de indruk dat met name bij de verwijzing naar die wettelijke kaders niet ‘positief’ de mogelijkheden voor raadsleden worden aangereikt, maar de raad eerder wordt ‘ingekaderd’.

5

Leiderdorp De wijze van informatievoorziening over verbonden partijen is ook in Leiderdorp niet vastgelegd. Het college van Leiderdorp bekijkt per keer hoe het de raad betrekt bij ontwikkelingen van verbonden partijen. Al naar gelang de inhoud worden geschikte informatievormen en informatiemomenten gebruikt. De procedures zijn bewust niet strak ingericht, zodat snel op actuele ontwikkelingen kan worden ingespeeld. Uit het onderzoek is niet gebleken dat de huidige informatievoorziening tot ontevredenheid bij de raad leidt. Ook voor de raadsleden van Leiderdorp geldt dat zij deel kunnen nemen aan informatiebijeenkomsten die sommige verbonden partijen organiseren.

Regelmatige en toegankelijke informatie over alle samenwerkingsverbanden Leiden en Leiderdorp In beide gemeenten is het wenselijk de inhoud leidend te laten zijn bij de vorm van overleg en wie eraan deelnemen (in Leiden: in ‘welke commissie’). Raadsleden in beide gemeenten geven aan daarnaast behoefte te hebben aan regelmatige en toegankelijke informatie over het gehele samenwerkingslandschap, zodat zij het overzicht kunnen behouden. Dit zou zo maar een abstract, technisch of financieel gesprek kunnen worden. Ook hier is het de kunst om steeds te zoeken naar de politieke relevantie van de informatie: wat betekent de samenwerking voor de inwoners en hoe kunnen de raadsleden hier tijdig invloed op hebben. En ook hier kunnen raadsleden er expliciet(er) naar vragen. In Leiderdorp is de recent opgerichte commissie regionale samenwerking een kansrijke plek om te overleggen over en toe te zien op de relevantie van informatie van samenwerkingsverbanden voor raadsleden.

B. Prioritering sturing samenwerkingsverbanden Leiden en Leiderdorp Het is voor de raden niet werkbaar, en ook niet zinvol, om de tientallen samenwerkingsverbanden op eenzelfde wijze te volgen. Een gemeente kan daarin ook een keuze maken. Welke samenwerkingsverbanden vragen om politiek-bestuurlijke aandacht? Het ligt voor de hand om meer aandacht te besteden aan samenwerkingsverbanden met veel impact op het leven van inwoners en/of met grote financiële of uitvoeringsrisico’s. Om beter te sturen en toe te zien op de werking van samenwerking, beveelt de Rekenkamercommissie de gemeenteraden aan te kiezen welke samenwerkingen de komende tijd bijzondere aandacht vragen en aan die verbanden prioriteit te geven in tijd, op agenda’s en in politieke

6

energie. In de sessie met raadsleden die de Rekenkamercommissie heeft gehouden, is hier een eerste aanzet voor gegeven. De invloed van raadsleden in de regionale samenwerking groeit wanneer raadsleden van verschillende gemeenten de krachten bundelen. Dit kan door afstemming en uitwisseling maar bijvoorbeeld ook als raadsleden zich organiseren in een regionaal netwerk of platform. De aanstaande wijziging in de Wet gemeenschappelijke regelingen is een goede aanleiding om te reflecteren op de contacten tussen raadsleden van de betrokken gemeenten. De wijziging maakt het mogelijk dat een openbaar lichaam (opgericht door colleges) de beschikking krijgt over een gemeenschappelijke adviescommissie van raadsleden. Door de krachten te bundelen, kunnen raden grote samenwerkingsverbanden als het ware democratisch omsingelen. Het zou goed zijn indien in een vervolgsessie de beide raden daar concrete uitspraken over doen. De onderzoekers stellen dat een verkenning van risico en impact van de samenwerkingen de raden kan helpen bij het bepalen van de prioritering3. Deze conclusies brengen ons tot de volgende aanbevelingen:

Aanbevelingen A. Informatievoorziening: basis op orde, wel scherpere eisen stellen Leiden Voor gemeentelijke samenwerking is een actueel, werkzaam en eigen gemeentelijk kader gewenst, waarmee de raad lijnen voor het college uitzet. Zo’n eigen kader geeft ‘positief ’aan wat de mogelijkheden van de raad zijn, wat er van het college wordt verwacht, en hoe de raad in haar rol moet worden ondersteund. Leiderdorp Leiderdorp heeft de regionale samenwerking heel recent over een andere boeg gegooid, zowel bestuurlijk als ambtelijk. Daarmee is ook een begin gemaakt voor een betere basis van informatievoorziening. Uit het onderzoek bleek dat deze basis wat strakker en meer gestructureerd dient te worden opgezet.

3

Zie 5.4.2 in het onderzoeksrapport

7

Aanbevelingen voor het college van Leiden en Leiderdorp voor de basis: 1. Maak een actueel en beknopt gemeentelijk kader voor de samenwerking, bijvoorbeeld via een aanvulling of actualisering van het huidige Beleidskader Verbonden Partijen. Geef aandacht aan de vraag: op welk moment en met welke informatie wordt de raad bij de samenwerking betrokken. Wat mogen raad, college, ambtelijke organisatie, griffie en samenwerkingsverbanden van elkaar op welk moment verwachten, zodat ieder zijn rol goed kan vervullen. Formuleer dit ‘positief’, vanuit de wensen en mogelijkheden. 2. Zie erop toe dat de voorstellen aan de raad helder en eenduidig verwijzen naar dit eigen kader. Gebruik in ieder geval ondubbelzinnige terminologie: het eigen gemeentelijk kader voor Leiden is iets anders dan de beleidskaders of de kadernota van een verbonden partij zelf, of regionale afspraken over de financiering van verbonden partijen dan wel wettelijke kaders die voor een samenwerkingsverband gelden. 3. Zet de raadsvoorstellen met betrekking tot de financiële stukken van verbonden partijen strakker en eenduidiger op: de kadernota en een voorlopige jaarrekening zijn ter informatie, en bij de ontwerpbegroting kan een zienswijze worden gegeven.

Beschikt de raad daarnaast nog over andere ‘positieve’ mogelijkheden, bijvoorbeeld op grond van een eigen gemeentelijk kader of regionale afspraken, vermeld dit dan eveneens in het voorstel en gebruik hiervoor een eenduidige taal.

Een betere informatiepositie Leiden In 2017 oordeelde de Rekenkamercommissie al dat Leiden zijn zaakjes op orde had, al bleven er wensen bestaan met betrekking tot de informatiepositie van de raad. Vervolgens is werk gemaakt van de betreffende aanbevelingen, al koos het college en later ook de raad voor een meer praktische invulling ervan. Tijdens de raadssessie bleken raadsleden behoefte te hebben aan op de rol van volksvertegenwoordiger toegespitste informatie (raadssensitief), die zorgt voor een beter overzicht. Deze vraag moet verder worden verkend en uitgewerkt. Mogelijk kan dit gebeuren in de Commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid. Maar het kan ook zijn dat Leiden behoefte heeft aan een afzonderlijk overleg zoals onlangs in Leiderdorp is ingesteld.

8

Aanbevelingen voor de gemeenteraad van Leiden voor een betere informatiepositie van raadsleden: 4. Bepaal aan welke tafel raadsleden, griffie, college en ambtelijke organisatie elkaar periodiek ontmoeten voor het gesprek over het samenwerken als zodanig: wat komt er op ons af, wat betekent dat voor de raad en welke informatie is gewenst? 5. Bespreek hoe de raad de vertaalslag gaat maken van de informatiestromen naar politieke en maatschappelijke keuzes. Peil daarbij op een raadssensitieve wijze de informatiebehoefte, los van de bestaande voorschriften en procedures. Zorg voor regelmatige en toegankelijke informatie aan de raad die uitdaagt en verleidt tot het nemen van de rol die de raad in deze discussies dient te nemen. Leiderdorp Leiderdorp beschikt met de commissie regionale samenwerking over de goede tafel voor het bespreken van het informatievraagstuk. Aanbevelingen voor de gemeenteraad van Leiderdorp voor een betere informatiepositie van raadsleden: 6. Bespreek in de commissie regionale samenwerking of de nog geldende Nota Verbonden Partijen (2011) en de huidige opzet van de paragraaf verbonden partijen in de gemeentebegroting (nog) beantwoorden aan de actuele informatiebehoefte van de raad. 7. Bepaal op welk moment en met welke informatie de raad bij een samenwerking betrokken wordt.

Wat mogen raad, college, ambtelijke organisatie, griffie en samenwerkingsverbanden van elkaar verwachten, zodat ieder zijn rol goed kan vervullen? Formuleer dit ‘positief’, vanuit de wensen en mogelijkheden. 8.

Bespreek hoe de raad de vertaalslag gaat maken van de informatiestromen naar politieke en maatschappelijke keuzes. Peil daarbij op een raadssensitieve wijze de informatiebehoefte, los van de bestaande voorschriften en procedures. Zorg voor regelmatige en toegankelijke informatie aan de raad die uitdaagt en verleidt tot het nemen van de rol die de raad in deze discussies dient te nemen.

9

B. Prioritering sturing samenwerkingsverbanden Aanbevelingen voor de gemeenteraden Leiden en Leiderdorp 9. Kies op basis van risico en maatschappelijke impact welke samenwerkingen de komende raadsperiode bijzondere aandacht vragen en geef aan die verbanden prioriteit in tijd, op agenda’s en in politieke energie. 10. Overweeg om bij de geprioriteerde samenwerkingsverbanden te gaan werken met twee raadsrapporteurs die het samenwerkingsverband volgen. De raadsrapporteurs nemen kennis van zienswijzen van andere gemeenten en brengen gevraagd en ongevraagd ‘neutraal’ advies uit aan de raad. 11. Zet het gesprek over verbinding met raadsleden van andere gemeenten voort.

C. Implementatie aanbevelingen Aanbevelingen voor de gemeenteraden Leiden en Leiderdorp 12. Vraag aan het college de aanbevelingen vermeld in deze rekenkamerbrief gericht aan het college over te nemen. 13. Vraag aan het college om in 2022 te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen in deze rekenkamerbrief.

Tot slot Indien u naar aanleiding van deze brief vragen of opmerkingen heeft dan vernemen wij dat graag. U kunt hierover contact opnemen met de tijdelijke secretaris van de Rekenkamercommissie, Rini Teunissen, bereikbaar via telefoonnummer 06 18544305 en rekenkamer@leiden.nl. Alle betrokkenen die hebben meegewerkt aan alle processen rondom het tot stand komen van het onderzoek bedanken wij hartelijk. Met bijzondere dank aan de gemeenteraadsleden van Leiden en Leiderdorp die in de drukke tijd vlak voor het reces de moeite namen deel te nemen aan een discussieavond over het thema.

10

Hoogachtend, Namens de Rekenkamercommissie Leiden-Leiderdorp,

Hans van Egdom, voorzitter

Bijlage 1: Onderzoeksopzet, ambtelijk hoor en wederhoor en raadsbijeenkomst Bijlage 2: Rapport PROOF adviseurs ‘De informatiepositie van de raad bij verbonden partijen’

11

BIJLAGE 1

Onderzoeksopzet, ambtelijk hoor en wederhoor en raadsbijeenkomst

Onderzoeksopzet Wij hebben de opzet van dit onderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen in het rekenkamerrapport uit 2017 met de gemeenteraden besproken op respectievelijk 11 februari 2021 in Leiden en 16 februari 2021 in Leiderdorp. Tijdens deze bespreking zijn enkele vragen en suggesties meegegeven. Waar mogelijk zijn de vragen en suggesties in het onderzoek meegenomen.

Ambtelijk hoor en wederhoor Zowel in Leiden als in Leiderdorp hebben we voor dit onderzoek gekozen voor een mondeling ambtelijk hoor- en wederhoor. Deze vond plaats in een gezamenlijke ambtelijke sessie op 25 mei 2021. Ook met de beide griffies is gesproken om hun kijk op het onderzoeksdeel over het verleden te horen. De onderzoekers hebben daarnaast de ambtenaren gevraagd naar mogelijke verbeteringen.4 Op basis van deze gesprekken heeft de organisatie nog nadere stukken aangeleverd, die weliswaar iets buiten de scope van het onderzoek vielen en daarom in eerste instantie niet waren aangeleverd, maar die het beeld van het onderzoeksbureau wel hebben verdiept en verbreed. Het onderzoeksrapport is op basis hiervan aangepast of van een toelichting voorzien.

Raadsbijeenkomst over tussentijdse conclusies Om de impact van het onderzoek te vergroten, hebben we niet alleen teruggekeken. Na het ambtelijk hoor en wederhoor hebben we, in aanwezigheid van de onderzoekers, met de raadsleden uit Leiden en Leiderdorp op 16 juni 2021 de tussentijdse conclusies besproken en hebben we samen vooruitgekeken. Tijdens deze bijeenkomsten is waardevolle input geleverd wat is meegenomen bij de afronding van het rapport.

4

Zie pagina 8 van het onderzoeksrapport

12