Significant APE - 2023 - BUIG-onderzoek structureel tekort Leeuwarden
Tekst van het document
HET STRUCTUREEL BUIG-TEKORT IN PERSPECTIEF HOE ONTSTAAT HET TEKORT EN WAT BETEKENT DIT?
KLANT AUTEUR(S) DATUM VERSIE
Gemeente Leeuwarden Joost van Gemeren, Sanne van der Laan 21 februari 2023 Definitief
INHOUDSOPGAVE
Inhoudsopgave Samenvatting en beschouwing
3
1
Inleiding
7
2
De omvang van het tekort
8
2.1
De macro-ontwikkeling van het macrobudget
8
2.2
Gemeente Leeuwarden ten opzichte van macro-ontwikkelingen
8
2.3
Inkomsten en uitgaven van de gemeente Leeuwarden
9
3
4
5
De impact van het verdeelmodel
10
3.1
Het objectief verdeelmodel is bedoeld om een gelijk speelveld te creëren
10
3.2
Dat lukt echter niet altijd voor alle gemeenten even goed
10
3.3
Er zijn aanwijzingen dat Leeuwarden te weinig budget krijgt
11
Dynamiek in het model en toekomstperspectief
16
4.1
Leeuwarden heeft in het verleden budgetschommelingen gehad
16
4.2
Regionaal kenmerk ‘Werkend onder niveau’ bepaalt recente budgetmutaties
16
4.3
Leeuwarden verloor budget door weinig inzet op loonkostensubsidie
17
4.4
Budgetverwachting onzeker, maar Leeuwarden zal een BUIG-tekort houden
17
4.5
Verbetering in het BUIG-saldo mogelijk door gerichte LKS-inzet
18
Bestandsontwikkelingen
20
5.1
Hogere bestandsontwikkeling niet ingehaald
20
5.2
Bepaalde huishoudtypen zijn oververtegenwoordigd in het bijstandsbestand
22
Samenvatting en beschouwing Invloed van het verdeelmodel op het structureel tekort De gemeente Leeuwarden heeft al jaren een tekort op de BUIG-financiën (bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies (tabel 1). De gemeente heeft ons Significant APE - gevraagd de mogelijke oorzaken van het tekort te onderzoeken en te inventariseren welke factoren te beïnvloeden zijn om het tekort te verminderen. Wij hebben in het onderzoek specifiek gekeken naar de werking van het BUIGverdeelmodel en de dynamiek hierin (voorspelbaarheid). Daarnaast hebben we de ontwikkeling van het bijstandsbestand verkend aangezien een tekort ook hiermee verband kan hebben.
Het ‘objectief’ verdeelmodel bepaalt het BUIG-budget per gemeente. Dit ingewikkelde model is gebaseerd op niet door de gemeente te beïnvloeden huishoudens- en regionale kenmerken. Het model beoogt te zorgen dat het budget van gemeenten passend is bij de lokale bijstandsopgave. Echter is gebleken dat het model niet voor alle gemeenten in alle gevallen een correcte voorspelling geeft. Geen enkel model is immers perfect. In sommige gemeenten levert het model een betere voorspelling dan in andere gemeenten. Vanwege de complexiteit van het model, is het niet eenvoudig te achterhalen waarom het budget dat volgt uit het model, afwijkt van de uitgaven.
Omvang van het structureel tekort Al bij de invoering van de Participatiewet in 2015 had de gemeente een tekort op de BUIG-financiën. Het tekort was het hoogst in de jaren 2017 tot 2019, waarna het afnam in 2020 en 2021. Als we corrigeren voor het gegeven dat het Rijk soms te veel of te weinig macrobudget beschikbaar stelt (rechterkolom in tabel 1), is te zien dat het tekort voor de jaren 2015-2017 iets lager ligt voor de gemeente Leeuwarden. Het tekort in 2020 en 2021 werd juist ‘verbloemd’ door incidentele macro-ontwikkelingen
Dit onderzoek vindt aanwijzingen dat het verdeelmodel ongunstig uitpakt voor gemeente Leeuwarden. De gemeente Leeuwarden heeft namelijk structuurkenmerken die stelselmatig - dat wil zeggen ook in andere gemeenten samenhangen met tekorten op de BUIG. Het gaat hierbij om de kenmerken: ‘centrumfunctie’, ‘veel segregatie’, ‘veel studenten met psychische problematiek’, ‘weinig conjunctuurgevoelige banen’ en ‘ligging dicht bij de zee’. Deze structuurkenmerken zijn niet direct beïnvloedbaar. Als deze kenmerken zouden
(fors overschot macrobudget).
worden meegenomen in het model, dan levert dat extra budget op voor Leeuwarden.
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Saldo -€ 3.785.846 -€ 6.876.591 -€ 13.779.653 -€ 12.685.210 -€ 10.349.905 -€ 4.761.635 -€ 2.861.115
Saldo (% budget) -4,9% -8,7% -18,0% -16,6% -13,9% -5,8% -3,4%
Saldo na correctie tekort/overschot macrobudget -3,0% -2,7% -12,0% -17,0% -14,7% -10,2% -7,2%
Gemeente Leeuwarden staat in de top-5 van hoogste verwachte bijstandskans van Nederland. De bijstandskans is 4% hoger dan het gemiddelde in Nederland. Dit komt ten eerste doordat Leeuwarden relatief veel alleenstaanden heeft, die een grote kans op bijstand hebben. Maar belangrijker zijn de regionale omstandigheden. Leeuwarden heeft een hogere verwachte bijstandskans omdat het relatief weinig ‘beschikbaar werk’ heeft ten opzichte van heel Nederland. Ook heeft het veel ‘WW’ers’ en is werken minder vaak de (sociale) norm - ten opzichte van een uitkeringssituatie.
Tabel 1. BUIG saldo gemeente Leeuwarden (gecorrigeerd en ongecorrigeerd). Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
3
Een ingewikkelde bijstandsopgave (in de zin dat de verwachte bijstandskans hoog is)
wijzen dat het verdeelmodel de regionale omstandigheden niet voldoende meeweegt.
hoeft niet direct te betekenen dat een gemeente een tekort op de BUIG-financiën
Dit hebben wij niet nader onderzocht.
heeft. In onderstaand figuur is te zien dat een ingewikkelde bijstandsopgave doorgaans bij andere gemeenten juist samen gaat met een (groter) overschot op de
Dynamiek en voorspelbaarheid van het BUIG-budget
BUIG-financiën. Een ingewikkelde bijstandsopgave betekent namelijk niet alleen meer uitgaven, maar ook meer budget (inkomsten) uit het verdeelmodel. Overigens
Het BUIG-budget(aandeel) in Leeuwarden schommelt van jaar op jaar (figuur 2).
beschrijft onderstaande figuur niet noodzakelijk een causaal verband. Wel is het zo
Tussen 2021 en 2022 verloor Leeuwarden 0,077%-punt budgetaandeel. Dat is een
dat gemeenten met een ingewikkelde bijstandsopgave, zoals Leeuwarden, financieel
budgetdaling van ruim € 4,5 miljoen. De schommelingen blijken sterk gerelateerd te
hard geraakt worden als het model voor deze gemeente te weinig budget toekent.
zijn aan één specifiek regionaal kenmerk: ‘Werken onder niveau’. Uit eerder onderzoek van Significant APE blijkt dat dit kenmerk niet betrouwbaar gemeten wordt,
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
€ 150
maar het heeft wel een doorslaggevend effect op het BUIG-budget. Dit probleem geldt ook in andere gemeenten in Friesland (en de rest van Nederland).
1,50% 1,45% 1,40% 1,35% 1,30% 1,25% 1,20% 1,15% 1,10%
€ 100
€ 50
€0
1,42%
1,44%
1,44% 1,43%
1,41%
1,41% 1,38% 1,32%
1,30% 1,31% 1,25% 1,25%
2015
-€ 50
1,47% 1,47%
2016
2017
2018
2019
Budgetaandeel
1,27% 1,23%
2020
2021
2022
2023
Lastenaandeel
Figuur 1. Budgetsaldo per inwoner (verticale as) naar bijstandsopgave (verwachte bijstandskans volgens het model), voor modeljaar 2021. Roze lijn:
Figuur 2. Dynamiek in budget- en lastenaandelen in Leeuwarden (en voorlopende
gemiddelde relatie tekort en bijstandsopgave. Enkel gemeenten met
gemeenten). Bron: Lias BUIG en berekeningen op cijfers van het ministerie
minimaal 40.000 inwoners. Groen: Leeuwarden. Bron: berekeningen op
van SZW
cijfers van Lias BUIG en cijfers van het ministerie van SZW Een andere reden voor de budgetdaling in 2022, is de nieuwe verdeling van het Naast Leeuwarden hebben ook buurgemeenten (zoals Súdwest-Fryslân en Heerenveen) een tekort op de BUIG, zij het in mindere mate. Omdat de Friese gemeenten elk eigen keuzes maken in beleid en uitvoering, kan dit patroon erop
loonkostensubsidiebudget (LKS). Gemeente Leeuwarden zet relatief weinig in op LKS (tabel 2). Dit betekent dat de gemeente een lager budget ontvangt vanaf het jaar 2022. Sindsdien geldt immers een historische bekostiging: hoe meer uitgaven vorig jaar, hoe meer budget voor de gemeente dit jaar.
4
Aandeel uitgaven LKS Aandeel uitgaven BUIG
2018 0,701% 1,469%
2019 0,649% 1,438%
2020 0,687% 1,433%
2021 0,793% 1,406%
Tabel 2. Inzet van Leeuwarden op LKS. Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW De dynamiek uit het verleden biedt aanknopingspunten om te kijken naar de toekomst. Op basis van verschillende scenario’s komen wij tot de conclusie dat de budgetverwachting erg onzeker is, maar dat de gemeente kan verwachten dat het tekort onder de huidige verdeelsystematiek niet zal verdwijnen zonder ingrijpende daling van de uitgaven.
Bestandsontwikkelingen en de relatie met tekorten Figuur 3. Volume-index bijstandsuitkeringen in Leeuwarden vergeleken met SúdwestIn figuur 3 is te zien dat de ontwikkeling van het bijstandsbestand in de gemeente
Fryslân, Nederland en Heerenveen 2011-2021 (2011=100). Bron: Lias BUIG
Leeuwarden vergelijkbaar is aan andere grotere gemeenten met een tekort in de provincie (Súdwest-Fryslân en Heerenveen). Deze groei van het bestand (sinds 2011) ligt bovendien ver boven het gemiddelde van Nederland, met name in 2015. Hoewel het tekort in Leeuwarden groter is dan in die andere gemeenten in de provincie, zien we geen afwijkende bestandsontwikkeling.
Er zijn ook gemeenten met een overschot in de provincie (Noardeast-Fryslân en De Fryske Marren); deze gemeenten hebben hun bestand in de afgelopen jaren aanzienlijk zien afnemen. Onder gemeenten met een ongeveer neutraal saldo komen zowel forse dalingen als stijgingen in het bijstandsbestand voor. We zien al met al dat (een deel van de) tekorten of overschotten op de BUIG kunnen samenhangen met ontwikkeling van het bijstandsbestand.
Tot slot hebben we in het onderzoek ook gekeken naar de samenstelling van het bijstandsbestand. We kijken daarbij naar verschillende type huishoudens en de mate waarin zij vaker of juist minder vaak voorkomen dan het model verwacht. Uit onze analyse blijkt dat de volgende huishoudtypen ‘oververtegenwoordigd’ zijn in de bijstand: hoogopgeleiden, mensen niet wonend in een corporatiewoning, paren en mensen met een westerse migratieachtergrond. Huishoudens met minstens een student zijn juist ondervertegenwoordigd in de bijstand ten opzichte van wat is te verwachten.
5
Handelingsperspectief
Het BUIG-budget kan nauwelijks tot niet beïnvloed worden, door de manier waarop het verdeelmodel is opgezet. Het verdeelmodel bevat objectieve kenmerken die niet door beleid beïnvloedbaar zijn. De gemeente Leeuwarden heeft structuurkenmerken die ervoor zorgen dat de gemeente een kwetsbare populatie heeft die de gemeente niet zomaar zelf veranderen. Ter illustratie, een gemeente zou meer sociale huurwoningen kunnen bouwen om mensen aan te trekken die veel objectief budget uit het verdeelmodel opleveren. Dit is echter kostbaar en duurt vele jaren. Daarnaast zal dergelijk beleid ook onlosmakelijk leiden tot hogere bijstandsuitgaven. Dit geldt ook voor andere beleidsmatige aanpassingen om beter uit het model te kunnen komen in termen van meer objectief budget.
De gemeente kan wel de inzet op LKS verhogen. Hierdoor neemt het LKS-budget in de toekomst toe en - wanneer doelmatig ingezet - nemen ook de bijstandsuitgaven af. Een andere optie is om kritisch te kijken naar de uitvoering en te bezien of daar verbetermogelijkheden zijn waardoor de uitstroom toeneemt en het bijstandsbestand daalt. Het ligt voor de hand om deze exercitie specifiek te richten op de huishoudtypen die oververtegenwoordigd zijn in de bijstand (zie eerder). De gemeente heeft dus wel handelingsperspectief aan de uitgavenkant.
6
1 Inleiding Gemeente Leeuwarden heeft al jaren een tekort op de BUIG-financiën (zie tabel 1).
De gemeente heeft Significant APE gevraagd deze zaken te onderzoeken, met twee
Gemeenten krijgen budget om de uitkeringslasten van de bijstand en
doelen voor ogen. Ten eerste geeft het onderzoek meer duidelijkheid en kennis over
loonkostensubsidies te financieren uit het zogenoemde BUIG-verdeelmodel. Dit
de factoren die het tekort drijven. Ten tweede beschrijft het rapport wat het
budget is voor Leeuwarden jaarlijks niet toereikend om de uitgaven te dekken.
handelingsperspectief voor de gemeente is om het tekort te reduceren.
Hierbij maken wij op voorhand de kanttekening dat dit onderzoek niet onomstotelijk budget definitief
netto-lasten
saldo
saldo (% budget)
kan bewijzen wat de oorzaken zijn van het tekort, en of dit primair komt door een tekortschietend budget (uit het verdeelmodel) dan wel een overschietend
2015
€ 77.004.566
€ 80.790.413
-€ 3.785.846
-4,92%
2016
€ 79.291.540
€ 86.168.131
-€ 6.876.591
-8,67%
2017
€ 76.762.083
€ 90.541.735
-€ 13.779.653
-17,95%
2018
€ 76.258.735
€ 88.943.945
-€ 12.685.210
-16,63%
biedt dit onderzoek signalen en opvallendheden die iets zeggen over mogelijke
2019
€ 74.715.772
€ 85.065.677
-€ 10.349.905
-13,85%
oorzaken en biedt het aangrijpingspunten om te handelen.
2020
€ 82.067.623
€ 86.829.258
-€ 4.761.635
-5,80%
2021
€ 83.467.420
€ 86.328.535
-€ 2.861.115
-3,43%
uitgavenpatroon. Dit komt doordat de verdeelsystematiek zeer complex is. Deze vraag blijft - ook na diepgaander onderzoek - vatbaar voor discussie. Desondanks
Inhoud en leeswijzer
Tabel 3. BUIG-financiën voor de gemeente Leeuwarden (inclusief Leeuwarderadeel en Littenseradiel (31,8%)). Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie
Het vervolg van dit rapport leest als volgt. In hoofdstuk 2 beschrijven wij de macro-
van SZW
ontwikkeling van de BUIG-financiën en schetsen wij een beeld van de uitgaven en inkomsten specifiek in Leeuwarden. In hoofdstuk 3 bespreken wij de invloed van het
In de gemeente speelt de vraag waarom zij een zogenoemde ‘structurele
verdeelmodel op de BUIG-financiën voor de gemeente Leeuwarden, waarbij er onder
tekortgemeente’ is binnen de BUIG-financiën. De gemeente Leeuwarden heeft
meer gekeken wordt naar de regiokenmerken, huishoudelijke samenstellingen en de
behoefte aan een nadere duiding van de BUIG-verdeelsystematiek, en informatie
herverdeeleffecten. In hoofdstuk 4 kijken wij naar de (recente en toekomstige)
over de consequenties die bepalende elementen in het model hebben op het budget
dynamiek in het budget van de gemeente Leeuwarden. Specifiek komen hier aan bod
voor de gemeente Leeuwarden. Verder wil de gemeente de oorzaak weten van
de nieuwe financiering van loonkostensubsidies en scenario’s wat de gemeente voor
recente schommelingen in het BUIG-budget en meer inzicht krijgen van de
de komende jaren kan verwachten qua BUIG-budget. In hoofdstuk 5 bespreken wij
voorspelbaarheid van het BUIG-budget richting de toekomst. De vragen liggen vooral
het bijstandsbestand en kijken wij naar welke bestandsontwikkelingen er hebben
op het gebied van de budgetten (inkomsten), maar ook oorzaken aan de uitgavenkant
plaatsgevonden in de gemeente Leeuwarden, in relatie tot het tekort. De
mogen worden belicht.
samenvatting vooraan dit rapport bevat de conclusies en het handelingsperspectief.
7
2 De omvang van het tekort 2.1
De macro-ontwikkeling van het macrobudget
2.2
Gemeente Leeuwarden ten opzichte van macro-ontwikkelingen
We zetten de BUIG-cijfers van gemeente Leeuwarden (tabel 3) af tegen de
Sinds het begin van de Participatiewet in 2015 heeft de gemeente Leeuwarden een
ontwikkeling van alle gemeenten in Nederland, zoals zichtbaar in tabel 4. Hierin zien
aanzienlijk tekort op de BUIG-financiën. In 2015 was dit tekort 4,92% (ruim 3,8
we dat gemeenten in Nederland grote tekorten hadden in 2015, 2016 en 2017. Het
miljoen; inclusief Leeuwarderadeel en deel van Littenseradiel) en voor 2021 lag dit
tekort tussen 2015 en 2017 liep op van 105 miljoen in 2015 naar 347 miljoen in 2017.
percentage op 3,43% wat een bedrag van ruim 2,8 miljoen beslaat. Sinds 2018 is
In deze jaren was het macrobudget ontoereikend om de macro-uitgaven te dekken. In
Leeuwarden gefuseerd met de gemeente Leeuwarderadeel en omvat de nieuwe
de jaren na 2017 was het budget toereikend om de kosten te dekken en was er in de
gemeente Leeuwarden sindsdien ook het aandeel (31,8%) van de voormalig
jaren 2020 en 2021 zelfs sprake van een overschot, waarbij het budget hoger lag dan
gemeente Littenseradiel. Beide gemeenten hadden in 2017 een aanzienlijk tekort op
de macro-uitgaven.
de BUIG-financiën, respectievelijk 9,47% en 6,95%.
Macrosaldo Macrobudget (ex. in % vangnet) Macro-uitgaven Macrosaldo macrobudget 2015 € 5.599.179.960 € 5.704.315.161 -€ 105.135.201 -1,88% 2016 € 5.630.229.125 € 5.968.499.733 -€ 338.270.608 -6,01% 2017 2018 2019 2020 2021
€ 5.819.059.957 € 6.078.117.019 € 5.964.787.902 € 6.333.790.889 € 6.383.462.600
€ 6.166.001.574 -€ 346.941.617 € 6.056.181.785 € 21.935.234 € 5.916.437.595 € 48.350.307 € 6.057.817.066 € 275.973.823 € 6.141.139.783 € 242.322.817
-5,96% 0,36% 0,81% 4,36% 3,80%
Tabel 4. Macrobudgetten BUIG en macro-uitgaven BUIG in de jaren 2015-2021. Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
In onderstaande figuur is te zien dat het tekort als percentage van het budget voor de gemeente Leeuwarden het grootst was voor 2017 en 2018, respectievelijk een tekort van 17,95% en 16,63%. In de jaren daarna is het tekort (als % van het budget) iets afgenomen, echter is het aanzienlijk groter dan in de meeste andere gemeenten in Nederland.
Saldo 0,00% -2,00%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
-4,00% -6,00% -8,00% -10,00%
De budgetten worden in oktober van het lopende budgetjaar vastgesteld door middel
-12,00%
van een raming. Op dat moment zijn de uitgaven nog niet bekend, wat ervoor kan
-14,00%
zorgen dat het macrobudget niet altijd goed aansluit op de uitgaven. Het verschil tussen het macrobudget en de macro-uitgaven komt door verschillende factoren. Het overschot in 2020 en 2021 is te danken aan het feit dat de impact van corona op de
-16,00% -18,00% -20,00% Ongecorrigeerd
Gecorrigeerd
werkloosheid kleiner bleek te zijn dan verwacht.
8
Figuur 4. Gecorrigeerd en ongecorrigeerd BUIG saldo gemeente Leeuwarden. Bron:
2.3
Inkomsten en uitgaven van de gemeente Leeuwarden
berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW De inkomsten en uitgaven onderliggend aan het BUIG saldo voor de gemeente Om te zien of gemeente Leeuwarden een uitzonderingspositie heeft ten opzichte van
Leeuwarden zijn grafisch weergegeven in figuur 5. De gecorrigeerde netto lasten zijn
de gemiddelde gemeente in Nederland, zetten wij de tekorten van de gemeente
de netto lasten gecorrigeerd voor het macrosaldo. In de figuur is te zien dat het
Leeuwarden af tegen de macro-ontwikkeling. Het saldo percentage wordt hiertoe
budget redelijk gelijk opging met de netto lasten in 2015 en 2016. In deze jaren was
verminderd met het macro-saldo. Het resultaat hiervan is te zien in figuur 4 en tabel 5.
er sprake van een relatief klein (gecorrigeerd) tekort op de BUIG financiën. Vanaf 2017 lopen de nettolasten en het BUIG-budget uit elkaar. Het BUIG-budget neemt af,
Als we corrigeren voor de macro-ontwikkelingen, wordt het tekort voor 2015 tot 2017
terwijl er een sterke toename is in de netto-lasten. Vanaf 2019 is het verschil tussen
kleiner omdat er een landelijk tekort was op de BUIG. Dit geeft aan dat het tekort in
het BUIG-budget en de netto lasten iets afgenomen, echter is er nog steeds sprake
2015 tot 2017 slechts voor een deel in de gemeente Leeuwarden specifiek ligt, en dat
van een aanzienlijk tekort.
ook een deel komt door het ontoereikend macrobudget. Echter betekent dit ook dat de tekorten in de recente jaren ‘verbloemd’ werden door een overschot van het macrosaldo. Het tekort voor de gemeente Leeuwarden voor 2021 was ongecorrigeerd 3,43%, echter wordt dit 7,22% wanneer we corrigeren voor de macro-ontwikkeling.
Saldo (% budget)
Saldo 2015
-€ 3.785.846
Saldo na correctie macrosaldo (saldo Macrosaldo (% t.o.v. gemiddelde van budget) NL)
-4,92%
-1,88%
-3,04%
2016
-€ 6.876.591
-8,67%
-6,01%
-2,66%
2017
-€ 13.779.653
-17,95%
-5,96%
-11,99%
2018
-€ 12.685.210
-16,63%
0,36%
-17,00%
2019
-€ 10.349.905
-13,85%
0,81%
-14,66%
2020
-€ 4.761.635
-5,80%
4,36%
-10,16%
2021
-€ 2.861.115
-3,43%
3,80%
-7,22%
Tabel 5. BUIG saldo gemeente Leeuwarden (gecorrigeerd en ongecorrigeerd), Bron:
budget vs (gecorrigeerde) netto lasten € 95.000.000 € 90.000.000 € 85.000.000 € 80.000.000 € 75.000.000 € 70.000.000 2015 Budget definitief
2016
2017 Netto-lasten
2018
2019
2020
2021
Gecorrigeerde netto-lasten
Figuur 5. Budget en (gecorrigeerde) netto lasten gemeente Leeuwarden. Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
9
3 De impact van het verdeelmodel In dit hoofdstuk beschrijven we de werking van het BUIG-verdeelmodel en hoe het
uitkeringslast in Nederland, bepaalt welk percentage elke gemeente krijgt van het
model uitpakt in de specifieke situatie van Leeuwarden. We richten ons vooral op de
macrobudget: het objectief budgetaandeel.
objectieve budgetten voor de bijstand (94% van het BUIG-budget van Leeuwarden).1 Gemeente Leeuwarden heeft een betrekkelijk kwetsbare sociale structuur volgens de 3.1
Het objectief verdeelmodel is bedoeld om een gelijk speelveld te
gegevens in het model. Er zijn bijvoorbeeld relatief veel alleenstaanden (41%), er zijn
creëren
weinig banen te vinden in de omgeving. Bovendien is het arbeidsethos in de buurten laag, in de zin dat werken minder vaak de (sociale) norm is dan gemiddeld. Het
Het macrobudget voor bijstand wordt verdeeld op basis van een ‘objectief’
verdeelmodel neemt dit mee door Leeuwarden meer budgetaandeel toe te kennen
verdeelmodel. ‘Objectief’ betekent in dit geval dat het model gebaseerd is op gemeten
(dit is verder toegelicht in 3.3.3). Zo worden de verwachte hogere uitgaven verevend,
kenmerken waar de gemeente geen beleidsinvloed op heeft. Gebruikmakend van
en krijgen gemeenten een passender budget toebedeeld.
CBS-microdata, schat het model voor elk huishouden in Nederland de kans dat dit huishouden een bijstandsuitkering ontvangt op de peildatum. Het model is inhoudelijk
3.2
Dat lukt echter niet altijd voor alle gemeenten even goed
zeer complex: het is gestoeld op een niet-lineair (multiplicatief) kansmodel. De kans op bijstand verschilt hierin per huishouden aan de hand van ‘huishoudkenmerken’
Verdeelmodellen zijn nooit perfect. Net als ieder statistisch model liggen er impliciete
waaronder woonsituatie, leeftijd, gezondheid, opleiding en etnische achtergrond.
en expliciete veronderstellingen ten grondslag aan het BUIG-verdeelmodel. Een van
Hiernaast verschilt de kans op bijstand per regio, gemeente en buurt: geen gebied is
de impliciete veronderstellingen is dat alle relevante huishoud- en regionale
immers hetzelfde. Het model bevat daarom variabelen die de (niet-beïnvloedbare)
kenmerken correct in het model verwerkt zijn. Dat zou betekenen dat de tekorten die
lokale opgave in de gemeente (moeten) weerspiegelen. Dit zijn de zogenoemde
nog resteren, het gevolg zijn van eigen beleid en uitvoering; aan het budget kan het
‘regionale kenmerken’ (zie 3.3.3). De objectieve uitkeringshoogte wordt op dezelfde
dan niet liggen. Inmiddels hangt ook het ministerie van SZW deze strikte leer niet
wijze per huishouden bepaald.
meer aan; het is breed bekend dat ook dit verdeelmodel imperfect is en niet voor alle gemeenten in alle situaties correcte voorspellingen geeft. Aan de andere kant kan het
Na het vaststellen van de objectieve bijstandskansen en uitkeringshoogte, berekent
natuurlijk ook zijn dat structurele tekorten ontstaan door ondoelmatig hoge uitgaven.
het objectief model vervolgens voor elke grotere gemeente de objectief verwachte uitkeringslast. Dit wordt berekend op basis van de verwachte P maal Q. Dit gebeurt
Wat de reden ervan ook is, er zijn gemeenten die structureel een tekort (of een
voor alle grotere gemeenten. Het aandeel van een gemeente in de totale verwachte
overschot) op de BUIG-financiën hebben. Dit noemen we een aansluitingstekort, een
1
Het resterende budget (2%) betreft bijstandsbudget voor dak- en thuislozen en
instellingenbewoners en het budget voor loonkostensubsidies (4%, zie hoofdstuk 4).
10
herverdeelnadeel, of, zoals SZW het noemt, een ‘afwijking’ tussen raming en realisatie. Zo’n structurele afwijking naar beneden ontstaat als het budgetaandeel
3 Veel (voormalige) studenten met psychische problematiek
Ja
4 Weinig conjunctuurgevoelige banen
Ja
5 Ligging dicht bij de zee
Ja
6 Veel hoogopgeleiden
Neutraal
consequent lager is dan het uitgavenaandeel binnen de BUIG-financiën. Leeuwarden behoort tot de gemeenten met het grootste aansluitingstekort van Nederland (figuur 7).
3.3
Er zijn aanwijzingen dat Leeuwarden te weinig budget krijgt
In deze paragraaf bespreken we hoe het verdeelmodel uitpakt voor de specifieke situatie van Leeuwarden (de ‘budgetkant’). Dat doen we aan de hand van eerder onderzoek en onze eigen analyses. Hieruit komen signalen dat het verdeelmodel ongunstige elementen bevat voor de gemeente Leeuwarden.
3.3.1
Gemeenten met structuurkenmerken als Leeuwarden hebben vaker een tekort
Het aandeel huishoudens met studenten en ggz-problematiek is 1,75% in Leeuwarden, tegen 0,62% gemiddeld (Lias BUIGdatabase, peildatum 2021). De sectoren overheid, onderwijs en zorg zijn in Leeuwarden groter (42,2% van de banen) dan gemiddeld (30,3% van de banen, CBS 2021). Leeuwarden ligt geografisch dichterbij de (Wadden)zee dan de doorsneegemeente. Leeuwarden heeft een aandeel hoogopgeleiden (32,4%) vergelijkbaar met het gemiddelde (33%, CBS 2021).
Tabel 6. Leeuwarden is een ‘typische tekortgemeente’ Op basis van beschikbare gegevens blijkt dat gemeente Leeuwarden een ‘stereotype’ tekortgemeente is. Voor kenmerken 1, 2, 3, 4 én 5 scoort Leeuwarden inderdaad hoger dan landelijk gemiddeld. Alleen voor kenmerk 6 scoort Leeuwarden gemiddeld.
Om beter te begrijpen in welke gemeenten het model kan knellen, heeft SZW SEO en Atlas Research opdracht gegeven te onderzoeken welke structuurkenmerken van
Dit is een aanwijzing dat het verdeelmodel ongunstig uitpakt voor Leeuwarden, buiten de invloedssfeer van de gemeente om2.
gemeenten stelselmatig samenhangen met tekorten (of overschotten). Zij hebben gemeenten met een structureel tekort op de BUIG vergeleken met een groep met een
3.3.2
saldo rond de nul. De conclusie is dat een structureel tekort op de BUIG samenhangt
Buurgemeenten hebben ander beleid en andere uitvoering, maar hebben soms ook een tekort
met de (niet beïnvloedbare) structuurkenmerken genoemd in tabel 6.
2
Kenmerken van een ‘typische tekortgemeente’ 1 Heeft een centrumfunctie
Klopt dit voor Leeuwarden? Ja
2 Veel segregatie in wijken
Ja
Onderbouwing en bron
Leeuwarden is niet de enige grotere gemeente in de regio met een terugkerend tekort. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor Heerenveen en Súdwest-Fryslân, hoewel de
Regionaal klantpotentieel in Leeuwarden is 215.410 tegen 51.136 gemiddeld (CBS, gemeentefonds 2022) De ‘segregatie-index’ in Leeuwarden is 31,8%, plek 24 van Nederland (CBS 2014)
tekorten (gecorrigeerd voor macrosaldi) daar kleiner zijn dan in Leeuwarden (figuur 6) en in 2021 fors lager zijn. Overigens zien we dat De Fryske Marren, maar ook Noardeast-Fryslân (niet getoond), juist een behoorlijk overschot hebben op de BUIGfinanciën. Voor gemeente Smallingerland zien we tekorten en overschotten elkaar afwisselen.
Mogelijk worden deze kenmerken in het verdeelmodel van 2024 opgenomen. In dat
geval kan Leeuwarden dus meer budget krijgen vanaf dat budgetjaar.
11
Dergelijke patronen wijzen op een mogelijke beperking van de verdeelsystematiek
Saldo gecorrigeerd
(een zogenaamde verdeelstoornis).
15,00% 10,00%
5,00% 0,00% 2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
-5,00% -10,00% -15,00% -20,00% Leeuwarden
Sudwest - Fryslan
Fryske Marren
Smallingerland
Heerenveen
Figuur 6. Saldi op de BUIG-financiën voor verschillende grotere gemeenten in Friesland, gecorrigeerd voor macro-tekorten en -overschotten. Bron:
Figuur 7. Verschillen tussen objectief budgetaandeel en meest recent
berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
uitgavenaandeel (aansluitingsverschillen) naar gemeente. Links: 2023, rechts: 2022. Bron: Lias BUIG
Als we kijken naar de budgetten voor 2023 en 2022, zien we dat veruit de meeste gemeenten in West- en Midden-Friesland minder objectief budgetaandeel ontvangen
Specifiek wijst dit op de regionale kenmerken binnen het verdeelmodel (tabel 8). In
dan het meest recente uitgavenaandeel (figuur 7). Dat is een opvallend patroon, dat
het verdeelmodel zitten kenmerken die op de schaal van de arbeidsmarkregio worden
zeker sinds 2019 speelt. In Noord- en Zuid-Friesland is dat omgekeerd. Er lijkt dus
gemeten. Als deze regionale arbeidsmarkt niet juist wordt meegewogen, hebben alle
een regionaal patroon te zitten in de BUIG-saldi in Friesland, hoewel het
gemeenten in de regio hier onterecht last (of profijt) van. We hebben dit niet nader
aansluittekort in Leeuwarden wel duidelijk het grootste is. Dit patroon kan door
onderzocht. In hoofdstuk 4 zullen we ook zien dat een van de
regionaal vergelijkbare keuzes in de uitgaven ontstaan, maar de West- en Midden-
arbeidsmarktregiokenmerken leidt tot vreemde jaarlijkse dynamiek in de budgetten.
3
Friese gemeenten voeren verschillend (lokaal) beleid op de bijstand. Überhaupt is het opmerkelijk dat - over heel Nederland bezien - er duidelijk te onderscheiden regio’s
3.3.3
Leeuwarden heeft een complexe bijstandsopgave
zijn waar (bijna) alle gemeenten een positief of juist negatief aansluitverschil hebben. Leeuwarden heeft qua kenmerken een bijzondere positie in het verdeelmodel. Leeuwarden heeft namelijk zowel een ingewikkelde huishoudsamenstelling (in de zin 3
Voor gemeenten kleiner dan 40.000 inwoners is het objectief budgetaandeel minder
relevant, omdat deze (deels) historisch bekostigd worden. Desalniettemin geeft het aansluitverschil een beeld van de werking van het model, ook in die gemeenten.
12
dat het de kans op bijstand vergroot) als een ingewikkelde lokale bijstandsopgave. De
met het samenstellingseffect van 1% betekent dit 4% verschil in verwachte
verwachte kans op bijstand is dus een maatstaf voor de bijstandsopgave. Het model
bijstandskans.
schat de verwachte kans op bijstand liefst 4%-punt hoger in Leeuwarden dan tabel 8 toont de cijfers van de zogenoemde regionale kenmerken in Leeuwarden, die
gemiddeld in Nederland (tabel 7).
de lokale bijstandsopgave in het verdeelmodel meenemen. Roze gearceerde cellen Aantal huishoudens (2022) Leeuwarden Nederland
Verwachte bijstandskans (model 2023) Leeuwarden Nederland
geven aan dat de ingeschatte bijstandsopgave op een bepaald kenmerk in Leeuwarden groter is dan gemiddeld in Nederland. Hoe donkerder de kleur, hoe
Totaal huishoudens
56.052
7.290.489
9,7%
5,7%
groter de opgave ten opzichte van andere gemeenten in Nederland. Te zien is dat op
(%) alleenstaanden
41%
29%
15,3%
10,5%
veel kenmerken Leeuwarden een grotere bijstandsopgave heeft dan gemiddeld, en
(%) eenouderhuishoudens
8%
7%
23,3%
16,9%
op maar liefst drie gemeente- en buurtkenmerken tot de ‘top 10%’ van Nederland
(%) paar zonder kinderen
21%
27%
3,4%
2,5%
(%) paar met kinderen
17%
17%
3,0%
1,9%
(%) overige huishoudens*
14%
20%
2,7%
2,1%
behoort (donkerroze). Leeuwarden
Tabel 7. Huishoudsamenstelling en hogere objectief verwachte bijstandskansen in
Gemiddeld
Top 10%
Bottom 10%
Kenmerken arbeidsmarktregio
Leeuwarden. Bron: Lias BUIG (jaar 2023)
Het aandeel alleenstaanden is met 41% veel hoger in Leeuwarden dan gemiddeld in
Beschikbaarheid van werk* Beschikbaarheid van laaggeschoold werk*
0,777
0,817
0,845
0,774
2,040
2,071
2,189
1,964
Werken onder niveau
0,334
0,329
0,395
0,252
Nederland (29%), zie tabel 7. Alleenstaanden hebben een hogere kans op bijstand
Kenmerken gemeente
(10,5%) dan paren (2 tot 3%), zie de rechterkolom van tabel 3. Door deze
Aandeel WW
0,026
0,022
0,025
0,015
samenstelling naar leefvorm schat het model de verwachte kans op bijstand 1%-punt
Aandeel studenten
0,109
0,068
0,066
0,040
hoger in Leeuwarden dan gemiddeld. Verder is de huishoudsamenstelling ingewikkeld
Kenmerken buurten Buurt waar werken niet de norm is (arbeidsethos)
0,171
0,099
0,136
0,020
Overlast in de buurt
0,302
0,296
0,325
0,191
doordat er relatief veel ggz-gebruikers zijn in de gemeente (10,3% versus 7,8% gemiddeld), en veel VSO/Pro-huishoudens4 (1,8% tegen 1,5%).5
Tabel 8. Regionale kenmerken in het verdeelmodel voor Leeuwarden laten een Ook de lokale omstandigheden zijn ingewikkeld, in de zin dat deze de kans op
ingewikkelde lokale bijstandsopgave zien. Telkens geldt: hoe hoger de
bijstand vergroten. Dat zien we terug in de verwachte bijstandskansen per
waarde, hoe ingewikkelder de bijstandsopgaven. *Uitzondering hierop:
huishoudtype, die het model in Leeuwarden hoger inschat dan gemiddeld (tabel 7)
beschikbaarheid van (laaggeschoold)werk. (Donker)roze gearceerde cellen
vergelijk de twee rechterkolommen). De lokale omstandigheden zorgen voor een hogere bijstandskans van 3%-punt vergeleken met het landelijk gemiddelde. Samen 4
VSO: (voortgezet speciaal onderwijs. Pro: praktijkonderwijs.
5
Hiertegenover staat dat er relatief veel huishoudens zijn met minstens een student
(21,5% tegen 15,4%) en veel huishoudens zonder migratieachtergrond (75,8% versus 67,5%).
13
tonen een (aanzienlijk) grotere bijstandsopgave dan gemiddeld op het
Tabel 9. Regionale kenmerken voor Leeuwarden en buurgemeenten. (Donker)roze
kenmerk in kwestie. Bron: Lias BUIG (jaar 2023)
gearceerde cellen tonen een (aanzienlijk) grotere bijstandsopgave dan gemiddeld op het kenmerk in kwestie, (donker)groene cellen tonen een
De cijfers laten zien dat Leeuwarden een fors grotere bijstandsopgave heeft dan
kleinere bijstandsopgave dan gemiddeld. Bron: Lias BUIG (jaar 2023)
gemiddeld. Dat betekent dus hogere verwachte bijstandsuitgaven. De omliggende gemeenten hebben te maken met vergelijkbare opgaven wat betreft de kenmerken
3.3.4
van de arbeidsmarktregio (tabel 9). Leeuwarden heeft wel een duidelijk ingewikkelder
Een complexe opgave betekent niet automatisch een tekort, maar betekent wel meer budgettair risico
lokale situatie, gezien de gemeente- en buurtkenmerken. Door een combinatie van al die factoren is de gemeente Leeuwarden, de gemeente met de grootste
Het model kent vanwege de grote bijstandsopgave extra objectief budget toe aan
bijstandsopgave (verwachte bijstandskans) in de regio. Sterker nog: de gemeente
gemeenten als Leeuwarden. Maar is dit extra budget wel voldoende? Is het
staat in de top 5 van heel Nederland. Gemeente Smallingerland komt regionaal het
verdeelmodel wel geschikt voor gemeenten ‘aan de rafelranden’ van het
meest in de buurt van Leeuwarden, mede doordat het gemeten arbeidsethos ook
verdeelmodel, zoals Leeuwarden? We kijken hiertoe naar het statistisch verband
daar laag is. Arbeidsethos is een bepalende lokale factor in het verdeelmodel en
tussen verwachte bijstandskans (bijstandsopgave) en het BUIG-saldo.
wordt in het model ‘buurt waar werken niet de norm is’ genoemd. figuur 8 toont dat het tekort van Leeuwarden niet an sich te maken lijkt te hebben met Leeuwarden
Smallingerland
Sudwest - Fryslân Heerenveen
Fryske Marren
gemeenten niet specifiek te benadelen op basis van deze grafiek.6 Een grotere
Kenmerken arbeidsmarktregio Beschikbaarheid van werk Beschikbaarheid van laaggeschoold werk
0,777
0,771
0,763
0,780
0,782
2,040
2,027
1,994
2,046
2,036
Werken onder niveau
0,334
0,329
0,290
0,327
0,318
Aandeel WW
0,026
0,022
0,022
0,024
0,021
Aandeel studenten
0,109
0,050
0,046
0,053
0,046
bijstandsopgave hangt juist eerder samen met een groter overschot; althans in 2021, het meest recente realisatiejaar. Zo heeft Kerkrade in 2021 een verwachte
Kenmerken gemeente
6
het feit dat het aan de rafelranden van het model zit. Het verdeelmodel lijkt deze
bijstandskans van 11,1% en een fors overschot van € 141 per inwoner op de BUIG. Dit overschot is structureel. Ook Heerlen en Rotterdam hadden in 2021 een overschot, en in Arnhem was het saldo ongeveer 0. Leeuwarden was de enige gemeente met een tekort in de top 5 van gemeenten op het gebied van bijstandsopgave.
Kenmerken buurten Buurt waar werken niet de norm is (arbeidsethos)
0,171
0,154
0,124
0,137
0,078
Overlast in de buurt
0,302
0,255
0,238
0,232
0,226
De grafiek toont de statistische samenhang tussen bijstandsopgave en de tekorten
in 2021. Statistische samenhang betekent niet noodzakelijk een causaal verband. Bovendien kan de figuur er in andere jaren anders uitzien.
14
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
€ 150 Handelingsperspectief om het budget te verhogen is zeer beperkt € 100
Gemeenten ontvangen meer bijstandsbudget als de bijstandsopgave volgens het model groter is. Dat betekent dat het budget stijgt als:
€ 50
a.
Het aantal huishoudens stijgt;
b.
Het aandeel van huishoudens met een hoge verwachte bijstandskans groter wordt;
€0
c.
De regionale of lokale omstandigheden ingewikkelder worden.
Dit betekent niet dat de gemeente het tekort kan verlagen door meer -€ 50
huishoudens (met een complexe bijstandsopgave) aan te trekken.
Figuur 8. Budgetsaldo per inwoner (verticale as) naar bijstandsopgave (verwachte
Hiertegenover staan immers ook hogere bijstandsuitgaven. Sterker nog: de
bijstandskans volgens het model), voor modeljaar 2021. Roze lijn:
gemeente krijgt dan direct te maken met hogere uitgaven, terwijl het model pas
gemiddelde relatie tekort en bijstandsopgave. Enkel gemeenten met
vanwege de systematiek twee jaar later extra budget toekent. Daarbij is het
minimaal 40.000 inwoners. Groen: Leeuwarden. Bron: berekeningen op
extra budget niet noodzakelijk hoger dan de extra uitgaven.
cijfers van Lias BUIG en cijfers van het ministerie van SZW Verder is het model gestoeld op structuurkenmerken die de gemeente in Wat ook opvalt in de figuur, is dat de financiële verschillen tussen gemeenten groeien
principe niet zomaar kan beïnvloeden, alleen tegen hoge kosten en op langere
naarmate de bijstandsopgave groeit (de blauwe ‘koker’ in de grafiek). Dus: hoe groter
termijn. Ter illustratie, een gemeente zou meer sociale huurwoningen kunnen
de bijstandsopgave in een gemeente, hoe groter de impact is in euro per inwoner áls
bouwen om mensen aan te trekken die relatief veel objectief budget uit het
het verdeelmodel geen juiste voorspelling geeft voor die gemeente (groter budgettair
verdeelmodel opleveren. Dit is een kostbare interventie, dat vanuit het oogpunt
risico). Voor gemeenten als Leeuwarden is het dus extra belangrijk dat het
van de BUIG-financiën niet in verhouding staat tot de opbrengsten.
verdeelmodel goed functioneert. Al met al heeft de gemeente weinig tot geen mogelijkheden om het tekort te reduceren via een verhoging van het objectief budget.
15
4 Dynamiek in het model en toekomstperspectief 4.2 In het vorige hoofdstuk hebben we gekeken naar de oorzaken van het structureel
Regionaal kenmerk ‘Werkend onder niveau’ bepaalt recente budgetmutaties
tekort. In dit hoofdstuk kijken we naar de dynamiek in de voorspellingen van het verdeelmodel. We verklaren fluctuaties in de budgetten in het verleden, en aan de
De oorzaak van de budgetmutaties in de afgelopen jaren blijkt sterk gerelateerd aan
hand daarvan kunnen we vooruitkijken naar de budgetverwachtingen in de toekomst.
één specifiek regionaal kenmerk: ‘Werken onder niveau’. Dit kenmerk van de arbeidsmarktregio dient te meten in hoeverre hoog- en middelbaar opgeleide
4.1
Leeuwarden heeft in het verleden budgetschommelingen gehad
personen banen innemen van laagopgeleiden, die dan zijn aangewezen op de bijstand. Uit eerder onderzoek van Significant APE blijkt dat dit kenmerk niet
In figuur 9 zien we hoe de budgetten (en uitgaven, zie hoofdstuk 5) in het verleden
betrouwbaar gemeten wordt, en daarom op en neer kan springen. Het gevolg zijn
zijn ontwikkeld, als aandeel in het totaal van Nederland. Sinds de doorontwikkeling
budgetfluctuaties. Dit speelt in meerdere gemeenten, en ook in Leeuwarden.
van het verdeelmodel per 2019 min of meer is afgerond, is het budget een aantal keer verschoven. Ter duiding: tussen 2022 en 2021 verloor Leeuwarden 0,077%-punt budgetaandeel. Dat is een budgetdaling van ruim € 4,5 miljoen. Zoals gezegd in paragraaf 3.3.4, loopt Leeuwarden een relatief groot budgettair risico als het model niet juist functioneert; zo is er ook meer risico op grotere budgetfluctuaties.
1,50% 1,45% 1,40% 1,35% 1,30% 1,25% 1,20% 1,15% 1,10%
1,42%
1,44%
1,47% 1,47%
1,44% 1,43%
1,41%
1,41% 1,38% 1,32%
1,30% 1,31% 1,25% 1,25%
2015
2016
2017
2018
2019
1,27% 1,23%
2020
2021
2022
2023 Figuur 10. Regionaal kenmerk Werkend onder niveau maakt recent vreemde
Budgetaandeel
Lastenaandeel
sprongen voor gemeente Leeuwarden. Bron: Lias BUIG
Figuur 9. Dynamiek in budget- en lastenaandelen in Leeuwarden (en voorlopende gemeenten). Bron: Lias BUIG en berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW
16
Niet toevallig is het recente patroon van het budgetaandeel van Leeuwarden als volgt.
bijstandsuitgaven. Dat betekent dat Leeuwarden in 2022 nog maar 0,687% van de
Als het kenmerk ‘Werkend onder niveau’ daalt ten opzichte van het gemiddelde
LKS-budgetten kreeg (op basis van realisatie aandelen 2020), in plaats van 1,3%, het
(2022), daalt het budgetaandeel fors. En als het kenmerk stijgt ten opzichte van het
budgetaandeel BUIG. Lias BUIG becijfert het budgetverlies dientengevolge in op
gemiddelde (2023), stijgt het budget weer. Dit patroon zien we overal in Nederland de
2,09%, ofwel € 1.7 miljoen euro. In 2023 is het budgetaandeel LKS iets groter
afgelopen twee à drie jaren. Omdat ‘Werkend onder niveau’ een kenmerk is van de
geworden (0,793%), maar nog steeds ver onder het budgetaandeel bijstand.
regionale arbeidsmarkt, zien we de budgetten ook in buurgemeenten op dezelfde wijze schommelen als in Leeuwarden.
Het hogere budgetaandeel in 2020 in Leeuwarden lijkt een andere, meer lokale
Aandeel uitgaven LKS Aandeel uitgaven BUIG
2018 0,701% 1,469%
2019 0,649% 1,438%
2020 0,687% 1,433%
2021 0,793% 1,406%
Tabel 10. Inzet van Leeuwarden op LKS (aandeel uitgaven) is aanzienlijk kleiner dan
oorzaak te hebben, aangezien de buurgemeenten destijds geen sterke stijging van
de bijstandsuitgaven. Bron: berekeningen op cijfers van het ministerie van
het budgetaandeel hadden. Het is niet goed mogelijk om alle budgetmutaties precies
SZW
naar oorzaak te traceren zonder diepgravend onderzoek met de onderliggende microdata. We zien wel dat in 2020 het arbeidsethos in Leeuwarden verder afnam (in de zin dat werken nog minder de norm werd), terwijl dit elders in Friesland juist
4.4
Budgetverwachting onzeker, maar Leeuwarden zal een BUIG-tekort houden
andersom was. We kunnen een prognose maken van de BUIG-budgetten op basis van de cijfers uit In het algemeen geldt dat budgetmutaties kunnen ontstaan door: toe- of afname van
het recente verleden en onze kennis van de werking van het verdeelmodel. We
het aantal huishoudens, veranderingen in de samenstelling van de huishoudens, en
werken specifiek twee scenario’s uit. Ten eerste ramen we een scenario Hoog waarin
mutaties in de waarden of coëfficiënten (gewichten) van de regionale kenmerken. Het
de bijstandsopgave hoger is, en de budgetten (en uitgaven) dus ook. Scenario Laag
is in de regel een samenloop van meerdere oorzaken, tenzij één dominante factor de
is de tegenpool van scenario Hoog. Telkens gaan we uit van realistische aannamen,
budgetmutaties beheerst, zoals recent het kenmerk Werken onder niveau.
op basis van wat in het recente verleden al eens is voorgekomen.
4.3
Leeuwarden verloor budget door weinig inzet op loonkostensubsidie
figuur 11 toont de resultaten van de scenario-analyse. Het beeld is dat er een aanzienlijke onzekerheid is in de budgetten van de komende jaren. Het budget zal in
Een specifieke andere oorzaak voor budgetmutaties lichten we hier uit, namelijk op
2024 realistisch gezien tussen de € 72,9 en € 80,2 miljoen uitkomen, bij een
het domein van loonkostensubsidies. Sinds 2022 worden loonkostensubsidies (LKS)
gelijkblijvend macrobudget. Dat loopt op tot een bandbreedte tussen de € 72,1 en
niet meer objectief bekostigd met een verdeelmodel, maar op basis van historische
€ 86,4 miljoen in 2027. € 86,4 miljoen is ongeveer het bedrag dat Leeuwarden in 2021
uitgaven. Hoe meer uitgaven aan loonkostensubsidies vorig jaar, hoe meer
uitgaf aan de BUIG. Dat wil niet zeggen dat Leeuwarden dan in scenario Hoog op een
budgetaandeel. Tussen 2021 en 2022 is er dus een verschuiving geweest van budget
neutraal saldo uitkomt. In scenario Hoog zijn de uitgaven namelijk ook hoger dan nu.
van gemeenten met weinig inzet op LKS, naar gemeenten met meer inzet op LKS.
Kortom: het tekort in Leeuwarden zal blijven bestaan in de huidige verdeelsystematiek, tenzij het uitgavenpatroon in Leeuwarden fors gaat veranderen.
Leeuwarden is een gemeente die relatief weinig heeft ingezet op LKS (tabel 10). Te zien is dat het aandeel in de LKS-uitgaven veel lager is dan het aandeel in de
17
Miljoenen
€ 90 85,0 83,4
€ 85
€ 80
79,1 76,6
84,9
86,4
minder inzet op LKS. De resultaten staan in Figuur 12 en figuur 13. We gaan uit van realisaties tot en met 2021, aangezien de voorlopige realisaties 2022 in Nederland
80,2
79,1
We hebben een scenario-analyse gemaakt van de budgettaire impact van meer of
nog niet bekend zijn.
76,3
€ 75
LKS-uitgavenaandelen 72,9
€ 70
72,6
72,3
72,1
1,4%
1,22% 1,11%
1,2% € 65 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Realisaties
Scenario Hoog
Scenario Laag
1,30% 1,30%
1,01% 0,90%
1,0%
0,79%
0,8% 0,6%
Figuur 11. Prognosescenario’s toekomstig BUIG-budget Leeuwarden in miljoenen euro’s. LKS-budgetten en het macrobudget bijstand zijn gelijk gehouden op waarden voorlopig budget 2023. Bron realisaties (voorlopige budgetten): Lias BUIG
0,61%
0,4%
0,51%
0,2%
0,42% 0,37%
0,35% 0,33%
0,0% 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Realisaties
Gelijke inzet
Inzet stijgt
De grootste oorzaak van de onzekerheid in de budgetten zit in de bijstandskans, en niet zozeer in de huishoudensgroei of -samenstelling. We weten dat de bijstandskans
Figuur 12. Uitgavenaandelen loonkostensubsidie voor gemeente Leeuwarden in
van jaar op jaar op en neer kan springen, bijvoorbeeld vanwege sprongen in het
verschillende scenario’s. ‘Gelijke inzet’: inzet op LKS blijft op uitgaven van
regiokenmerk ‘Werkend onder niveau’. De cijfers, onderbouwing, en tussenresultaten
2021. ‘Inzet stijgt’: LKS-uitgavenaandeel stijgt jaarlijks met 0,11%-punt
van de scenarioprognoses zijn separaat in een Exceltool opgeleverd.
(conform stijging 2020-2021), totdat LKS-budgetaandeel gelijk is aan budgetaandeel bijstand. Bron realisaties: berekeningen op cijfers van het
4.5
Verbetering in het BUIG-saldo mogelijk door gerichte LKS-inzet
ministerie van SZW
De historische bekostiging van het LKS-deel van de BUIG biedt mogelijkheden om
We hebben twee scenario’s doorgerekend. In scenario ‘gelijke inzet’ gaan we uit van
het BUIG-saldo te verbeteren. Door in te zetten op LKS en hiermee mensen uit de
een gelijkblijvend bedrag aan LKS-inzet aan dat van 2021 (€ 1,9 miljoen per jaar). Bij
bijstand te geleiden, daalt het tekort. Vanwege de historische bekostiging komen de
een dergelijke inzet daalt jaarlijks het uitgavenaandeel LKS, omdat in andere
uitgaven op LKS het jaar na dato weer terug in de vorm van hogere budgetten, terwijl
gemeenten wel een groei van de LKS-uitgaven wordt verwacht (figuur 12). In scenario
de besparing op de bijstandsuitkeringen geen budgetkorting oplevert. Wel is het dus
‘inzet stijgt’ gaan we ervan uit dat de gemeente Leeuwarden ernaar streeft om de
zo dat de gemeente deze extra LKS-inzet een jaar moet voorfinancieren.
LKS-inzet te doen groeien, zodat Leeuwarden niet meer ‘achterloopt’ op LKS. Met andere woorden: het budgetaandeel LKS wordt gelijk aan het budgetaandeel bijstand
18
(1,3%, zie figuur 9). Dit gaat in jaarlijkse stapjes conform het bovenste paneel van figuur 12.
Als het uitgavenaandeel daalt, houdt Leeuwarden jaarlijks geld over binnen het LKSdomein (scenario ‘gelijke inzet’), dat de gemeente mag houden. Dit effect wordt in de loop van de tijd wel steeds kleiner in dit scenario.
Duizenden
Saldo LKS-budget en -uitgaven (exclusief inverdieneffect op de bijstand) € 800
Belangrijk is om inverdieneffecten mee te nemen bij de LKS-inzet. Als de gemeente
€ 595
€ 600
€ 351
€ 400
inzet op een stijgend uitgavenpatroon aan LKS, heeft de gemeente jaarlijks een tekort
€ 412
binnen dit domein, maar daalt wel de bijstandspopulatie (besparing). Als de gemeente
€ 258 € 123
€ 200
€ 115
maar wordt er geen (aanvullend) inverdieneffect gerealiseerd.
€0 -€ 200 -€ 400 -€ 600
geen groei van de LKS-uitgaven realiseert, houdt de gemeente het LKS-geld over,
2022
2023
2024
2025
2026
2027 €0
-€ 339
-€ 400
-€ 800
Als Leeuwarden LKS doelmatig weet in te zetten, in de zin dat het veel inverdieneffecten met zich meebrengt, is meer inzetten een manier om het BUIG-
-€ 485
-€ 550
-€ 455
saldo te verbeteren. Hierbij is het dan noodzakelijk om LKS op dossierinhoud in te zetten. De LKS-financiering is niet an sich een ‘verdienmodel’.
Gelijke inzet
Inzet stijgt
Figuur 13. Budgetsaldo binnen het LKS-domein voor gemeente Leeuwarden in verschillende scenario’s. ‘Gelijke inzet’: inzet op LKS blijft op uitgaven van 2021. ‘Inzet stijgt’: LKS-uitgavenaandeel stijgt jaarlijks met 0,11%-punt (conform stijging 2020-2021), totdat LKS-budgetaandeel gelijk is aan budgetaandeel bijstand. Bron realisaties: berekeningen op cijfers van het ministerie van SZW De budgetgevolgen van de beide scenario’s staan in figuur 13, waarbij we enkel de gevolgen binnen het LKS-domein tonen (dus geen inverdieneffecten op de bijstand). De systematiek werkt als volgt: Leeuwarden krijgt budget naar rato van het uitgavenaandeel in het jaar ervoor. Dat betekent dat Leeuwarden in 2022 een budgetaandeel LKS kreeg van 0,79% (uitgavenaandeel 2021). Als het uitgavenaandeel jaarlijks stijgt, heeft Leeuwarden dus jaarlijks een tekort (scenario ‘inzet stijgt’). In feite loopt het budget namelijk telkens een jaar achter op de realiteit. Dit jaarlijkse tekort stopt zodra de gemeente het ‘groeidoel’ heeft bereikt en het budgetaandeel verder stabiel blijft (in het voorbeeld per 2027).
19
5 Bestandsontwikkelingen Naast het verdeelmodel hebben wij ook gekeken naar de uitgavenkant: hoe zijn de volumes aan bijstandsuitkeringen veranderd door de tijd heen en hoe is dit ten opzichte van andere gemeenten in Nederland? Welke groepen binnen het bijstandsbestand zijn oververtegenwoordigd in Leeuwarden en hoe heeft dit invloed op de tekorten? In tegenstelling tot het budget en het verdeelmodel, heeft de gemeente doorgaans wel invloed op het uitgavenpatroon.
5.1
Hogere bestandsontwikkeling niet ingehaald
In figuur 14 is de ontwikkeling van het volume aan bijstandshuishoudens van Leeuwarden, Friesland en Nederland weergegeven. Het aantal bijstandshuishoudens in Friesland en Nederland is daarbij dusdanig verlaagd (geschaald) dat de aantallen vergelijkbaar worden aan de gemeenteomvang van Leeuwarden. In feite vergelijkt de figuur dus de bijstandsdichtheid. Het bijstandsbestand in de provincie Friesland ligt
Figuur 14. Volume bijstandsuitkeringen in Leeuwarden vergeleken met de provincie Friesland en Nederland in 2015-20217
boven het gemiddelde in Nederland, waarbij het bijstandsbestand van de gemeente Leeuwarden nog ruim boven het gemiddelde van de provincie ligt.
Het feit dat Leeuwarden een groter bijstandsbestand heeft, heeft te maken met de hogere bijstandsopgave die er in Leeuwarden is ten opzichte van het gemiddelde in Nederland. Huishoudtypes in Leeuwarden hebben over het algemeen een hogere kans om in de bijstand te geraken dan in een gemiddelde gemeente in Nederland. Leeuwarden krijgt hierdoor ook meer budget. Zie tabel 7 in hoofdstuk 3.3.3.
7
Voor de volumeontwikkelingen worden de aantallen in de referentiegroepen
deze manier een zuivere vergelijking te kunnen maken die niet vertekend is door
gestandaardiseerd naar het aantal huishoudens in de gemeente Leeuwarden om op
schaalverschillen. 20
de landelijke trend volgt en de populatie in de gemeente Heerenveen afneemt. In Leeuwarden neemt de populatie ook af, echter is dit een recente ontwikkeling.
Overschotgemeenten hadden ook te maken met een hoger bestand dan gemiddeld in Nederland, echter hebben deze gemeenten dit ingehaald in de afgelopen jaren. Overschotgemeenten in de provincie Friesland zijn bijvoorbeeld de gemeenten de Fryske Marren en Noardeast-Fryslân, waarvoor een soortgelijke trend in het bijstandsbudget tot 2015 te zien als in Leeuwarden. Echter vindt er in 2015 een trendbreuk plaats voor de gemeente Noardeast-Fryslân en voor de Fryske Marren in 2017 waarbij het aantal bijstandshuishoudens aanzienlijk afneemt in een snellere mate dan in de gemiddelde gemeente in Nederland. Dit is te zien in figuur 16.
Figuur 15. Volume-index bijstandsuitkeringen in Leeuwarden vergeleken met Súdwest-Fryslân, Nederland en Heerenveen 2011-2021 (2011=100). Bron: Lias BUIG.
Het valt op dat Leeuwarden een hogere bestandsontwikkeling (in procenten, figuur 15) heeft gedurende de jaren 2011- 2022 dan het gemiddelde in Nederland. Leeuwarden is echter niet in staat geweest om deze hoge bestandsontwikkeling in te halen ten opzichte van het gemiddelde van Nederland. Deze ontwikkeling is niet uniek voor Leeuwarden en is zichtbaar voor meerdere gemeenten in de provincie.
Als we kijken naar tekortgemeenten (onder meer gemeente Sudwest- Fryslân en Heerenveen) valt op dat deze gemeenten een duurzaam hoger bestand hebben dan het gemiddelde in Nederland en hebben dit tot op heden nog niet kunnen inhalen, zie
Figuur 16. Volume-index bijstandsuitkeringen in Leeuwarden vergeleken met
figuur 15. Voor 2015 maakten deze gemeenten een forse stijging in het aantal
Noardeast-Fryslân, Nederland en De Fryske Marren 2011-2021
huishoudens ten opzichte van het gemiddelde in Nederland. In Friesland vond dit
(2011=100). Bron: Lias BUIG.
naast de gemeente Leeuwarden onder meer ook plaats in de gemeenten SúdwestFryslân en Heerenveen. Voor deze gemeenten was de stijging in de populatie voor
Gemeenten die in het midden vallen (geen tekortgemeenten en geen
2015 groter dan in de gemeente Leeuwarden. Vanaf 2015 groeit de populatie in de
overschotgemeenten) hebben een verschillend patroon. Voor een deel van deze
gemeente Leeuwarden door, terwijl de populatie voor de gemeente Súdwest-Fryslân
gemeenten is het bestand fors toegenomen, terwijl dit in andere gemeenten gelijk liep met het gemiddelde in Nederland. 21
Op basis van het verkennen van de bestandsontwikkelingen van Leeuwarden, tekortgemeenten, overschotgemeenten en overige gemeenten, kunnen wij concluderen dat uitgaven en bestandsontwikkelingen niet allesbepalend zijn in het verklaren van tekorten. Tegelijk zien we wel in Friesland dat tekortgemeenten vaker
Huishoudens met lid tussen 3050 jaar oud Huishouden met lid met (v)so/pr.o
10%
16%
12%
12%
42%
20%
0%
8%
Tabel 11. Verschil tussen werkelijke en objectief verwachte aantal
een oplopend bestandsprofiel hebben, terwijl overschotgemeenten (recent) juist een
bijstandshuishoudens per huishoudtype in gemeente Leeuwarden, in
dalend bestand laten zien.
procenten ten opzichte van de verwachting. De cijfers voor peiljaren 2018 en 2019 zijn inclusief huishoudens met (enkel) loonkostensubsidie. Bron:
5.2
Lias BUIG, monitor.
Bepaalde huishoudtypen zijn oververtegenwoordigd in het bijstandsbestand
Het gerealiseerde aantal huishoudens in de gemeente Leeuwarden ligt hoger dan de verwachting (+ 7% in 2021). Dit volgt uit de constatering van de tekorten die de
Wij hebben onderzocht of er in de gemeente Leeuwarden bepaalde huishoudtypen opvallend vaak in de bijstand zitten. Dit geeft een beeld waar eventuele knelpunten in de uitvoering of in het model vooral zitten. De Lias BUIG-monitor bevat informatie per
gemeente jaarlijks heeft op de BUIG-financiën. Specifiek richten we ons hier op welke huishoudtypen meer dan gemiddeld in de bijstand zitten (ten opzichte van de verwachting).
jaar over het objectief (vanuit het model) verwacht aantal huishoudens en het werkelijk gerealiseerd aantal huishoudens in de bijstand. Deze informatie is verder gespecificeerd voor verschillende typen huishoudens met elk een andere
middelbaar- en hoogopgeleiden, huishoudens niet wonend in sociale huur, paren
bijstandskans, waardoor de bijstandsaantallen per type huishouden verschillen. Door het verwachte aantal bijstandshuishoudens te vergelijken met het werkelijk aantal
deze huishoudtypen is het verschil tussen de realisatie en de verwachting met name
oververtegenwoordigd is in de bijstand. De procentuele verhouding tussen realisatie en verwachting is te zin in onderstaande tabel.
2018 11%
hoog. We bevelen aan om deze groepen tegen het licht te houden om te bezien in hoeverre een andere uitvoering of ander beleid de oververtegenwoordiging in de
2019
2020 13%
bijstand van deze groepen kan verminderen.
2021 10%
7%
In 2021 zaten 32% meer mensen ‘niet wonend in een corporatiewoning’ in de bijstand dan verwacht. De gemeente geeft aan dat koopwoningen in Leeuwarden voorheen
Ondervertegenwoordigd: Huishoudens met lid student
zonder kinderen, huishoudens met een westerse migratieachtergrond, 30-50 jarigen en mensen met (voortgezet) speciaal onderwijs (vso) of praktijkonderwijs (pr.o). Bij
huishoudens in de bijstand, kan vastgesteld worden welk huishoudtype
Kolom1 Alle huishoudens (gemiddelde)
In tabel 11 is te zien dat de volgende huishoudtypen oververtegenwoordigd zijn:
-22%
-15%
-22%
-21%
relatief goedkoop waren, waardoor een relatief groot deel van de mensen met risico op bijstand een koopwoning kocht en zich dus niet vestigde in sociale huur. Het
Oververtegenwoordigd: Huishoudens met lid HCI midden/hoog Niet wonend in een corporatiewoning Paar zonder kinderen Huishoudens met een lid van westerse migratieachtergrond
model houdt geen rekening met deze bijzondere lokale situatie, omdat het model de 42%
22%
19%
38%
invloed van huishoudkenmerken inschat op basis van nationale gegevens. Als de
31%
23%
20%
32%
verschillen in de lokale situatie anders zijn dan nationaal, betekent dit dat budget en
35%
31%
21%
30%
verwachte uitgaven niet op elkaar aansluiten. Had het model deze lokale situatie wel
15%
27%
22%
21% 22
meegewogen, dan was de voorspelde bijstandskans voor mensen zonder een sociale huurwoning hoger geweest, en het budget voor Leeuwarden dus ook.
Naast de oververtegenwoordiging van de genoemde huishoudtypen, is de groep huishoudens met lid student ondervertegenwoordigd in de bijstand in de gemeente Leeuwarden. Er zijn liefst 21% minder huishoudens met een student in de bijstand dan verwacht.
23