Raadsvoorstel participatie en adviesrol gemeenteraad ihkv de invoering van de Omgevingswet

Signed By: Buma, Sybrand <sybrand.buma@leeuwarden.nl> 24/11/2021 09:32:17 CET ID: 8de66660-ed30-4d12-af3a-4be80dae219c Auth: Scribble

Raadsvoorstel

Participatie en adviesrol gemeenteraad bij initiatieven in het kader van de implementatie van de Omgevingswet Zaaknummer: 2021-087510 ----------------------------------------------------------Aan de gemeenteraad. Inleiding In aanloop naar de aanstaande Omgevingswet (Ow) dient een aantal al dan niet verplichte raadsbesluiten te worden genomen door uw gemeenteraad. Op 11 november 2020 is de motie Voorbereiden Besluiten Omgevingswet vanuit Raadsperspectief aangenomen. Het college is hierbij verzocht om: 1. De raad in het eerste kwartaal van 2021 te voorzien van een discussienotitie over de hierna genoemde raadsbesluiten: a. de participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen, b. plannen waarvoor een uitgebreide procedure van toepassing blijft, c. de adviesrol van de raad bij initiatieven, d. het instellen van een commissie fysieke leefomgeving (voor beoordeling van welstand); 2. Bij deze onderwerpen diverse scenario’s te schetsen en daarbij (in grote lijnen) de gevolgen van deze scenario’s te duiden voor raad, het college, ambtelijke dienst en initiatiefnemers van bouwplannen; 3. Deze notitie ter bespreking aan de raad voor te leggen, zodat zij tijdig haar wensen en bedenkingen mee kan geven in het voorbereidingsproces; 4. Op basis daarvan de benodigde raadsbesluiten uit te werken en tijdig aan de raad voor te leggen.

Naar aanleiding van voornoemde motie heeft het college de gemeenteraad bij brief van 3 maart 2021 aangegeven hoe invulling kan worden gegeven aan de motie. In aanvulling op punt 1 uit de motie zijn door ons nog drie extra onderwerpen voorgesteld om u nader over te informeren. Het totaal aan onderwerpen is hiermee als volgt: a. participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen; b. milieuleges; c. plannen waarvoor een uitgebreide procedure van toepassing blijft; d. adviesrol van de gemeenteraad bij initiatieven; e. bruidsschat1; f. instellen van een commissie fysieke leefomgeving (voor beoordeling van welstand) en hoe om te gaan met welstand (“welstandsvergunning)”; g. gebiedstypen (alleen scholing aangezien de keuze voor het toepassen van gebiedstypen al is gemaakt in het kader van het Richtinggevend document).

1

Onder de Omgevingswet verhuist een aantal regels van het Rijk naar de gemeente. Het Rijk zorgt er met het Invoeringsbesluit voor dat deze regels automatisch in het omgevingsplan komen. Dit heet ook wel de 'bruidsschat'.

Blad 2

De uiteindelijke onderwerpen, het soort sessies (scholing, discussie en besluitvorming) inclusief data zijn hierna vastgelegd en de scholingssessie hebben plaatsgevonden. Proces Discussienota’s op basis van scenario’s Het is belangrijk dat uw gemeenteraad gevoel krijgt bij de effecten van keuzes die gemaakt moeten worden. Dit is gedaan aan de hand van een discussienota per onderwerp. Per onderwerp zijn diverse scenario’s geschetst en daarbij zijn (in grote lijnen) de gevolgen van deze scenario’s aangegeven. Er zijn inmiddels vier discussienota’s aan u voorgelegd, zijnde: 1. participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen; 2. milieuleges; 3. adviesrol van de gemeenteraad bij initiatieven (waarvoor een uitgebreide procedure van toepassing blijft); 4. instellen van een commissie fysieke leefomgeving (voor beoordeling van welstand) en hoe om te gaan met welstand (“welstandsvergunning”). Per onderwerp is uw gemeenteraad verzocht een reactie te geven op het door ons voorgenomen besluit. Naar aanleiding van het debat over de discussienota’s Algemeen In dit raadsvoorstel wordt nader ingegaan op de volgende twee onderwerpen: • (1) participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen bij zgn. buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (buitenplanse OPA’s); • (3) adviesrol van de gemeenteraad bij initiatieven (waarvoor een uitgebreide procedure van toepassing blijft).

Hiervoor is één zogenaamde “lijst van gevallen” opgesteld die aan uw raad ter vaststelling wordt voorgelegd. Onder de Ow kan uw gemeenteraad twee lijsten vaststellen: één lijst van gevallen waarbij participatie verplicht is en één lijst waarbij de adviesrol van uw gemeenteraad wordt vastgelegd. Daarnaast kan ons college ook nog een lijst vaststellen waarvoor niet de reguliere procedure van 8 weken van toepassing is op het behandelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, maar de uitgebreide procedure van ten hoogste 6 maanden. Tijdens de behandelingen van de beide discussienota’s over voornoemde onderwerpen heeft u kenbaar gemaakt om met één “lijst van gevallen” te willen gaan werken. Deze lijst treft u als bijlage aan bij deze raadsbrief. Gelijktijdig worden via een aparte raadsbrief ook de onderwerpen instellen van een commissie fysieke leefomgeving (voor beoordeling van welstand) en hoe om te gaan met welstand (“welstandsvergunning)” aan u voorgelegd. De stand van zaken rond deze andere onderwerpen wordt nader toegelicht onder het kopje Vervolgacties op hoofdlijnen.

Blad 3

Participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen Gemeenten hebben de mogelijkheid om ontwikkelingen te benoemen, waarbij initiatiefnemers moeten aantonen dat er een participatieproces is geweest. In artikel 16.55 lid 7 Ow is dat als volgt verwoord: “De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse OPA, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend”. In die gevallen, is het ontbreken van participatie reden om de aanvraag om een omgevingsvergunning buiten behandeling te stellen vanwege ontbrekende gegevens (i.c. het onderdeel participatie). Het doel is, dat je als gemeente een sterkere nadruk legt op het betrekken van de omgeving bij nieuwe ontwikkelingen en veranderingen om betere plannen en een transparanter afwegingsproces te krijgen. In het debat op 28 juni 2021 is door een meerderheid van de fracties aangegeven dat het vaststellen van een dergelijke lijst gewenst is. Uw gemeenteraad benadrukte dat het betrekken van de omgeving/inwoners en andere belanghebbende bij nieuwe ontwikkelingen en veranderingen op een zo vroeg mogelijk moment in een traject heel belangrijk is. Een aantal fracties gaf ook aan dat er dan ook nog ruimte moet zijn voor inbreng en aanpassing van het initiatief.

Tegelijkertijd noemde een deel van uw gemeenteraad dat verzwaring van procedures zo veel als mogelijk vermeden moet worden. Het beschikbaar stellen van een leidraad om initiatiefnemers te helpen een goed traject te organiseren wordt breed ondersteund. Adviesrol van de gemeenteraad bij initiatieven In het debat op 20 september 2021 is door alle fracties aangegeven dat het wenselijk is om gevallen van buitenplanse OPA’s aan te wijzen waarbij advies van de gemeenteraad gevraagd moet worden. In dit debat werd ook duidelijk dat de meerderheid van de fracties bij het opstellen van een lijst van gevallen aansluiting wil zoeken bij de huidige werkwijze. Uw gemeenteraad wil met een adviserende rol graag betrokken blijven bij de grotere ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Aan de andere kant wordt het niet wenselijk geacht om de ambtelijke werkdruk en die van de gemeenteraad te vergroten. Ook het vergroten van de procedurele lasten van aanvragers door de adviesrol voor veel meer gevallen in te zetten wordt niet wenselijk geacht In het debat werd ook duidelijk dat de meerderheid van de fracties een zo concreet mogelijke lijst wil hebben. Het wordt niet wenselijk geacht om discussies te krijgen over gevallen die wel of juist niet onder de adviesrol vallen omdat de lijst op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd.

Het letterlijk omzetten van de huidige lijst is niet mogelijk omdat de uitgangspunten onder de Ow verschillen van de uitgangspunten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zoals die nu van kracht zijn. Bij de huidige werkwijze is er sprake van gevallen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van uw gemeenteraad nodig is voordat ons college een omgevingsvergunning kan verlenen. Er is een lijst van gevallen vastgesteld door uw gemeenteraad waarvoor, in afwijking van deze hoofdregel, deze verplichting niet geldt. Daarnaast is er ook een lijst van gevallen waarvan de

Blad 4

rijksoverheid heeft bepaald dat geen vvgb nodig is; de zogenaamde kruimelgevallenlijst. Onder de Ow kan uw gemeenteraad een lijst aanwijzen waarvoor juist wel advies van uw gemeenteraad nodig is. Daarnaast is er straks geen kruimelgevallenlijst meer waarbij door de rijksoverheid al de procedure is vastgelegd. Beoogd effect inclusief argumenten Algemeen Beoogd wordt om tijdig voor de inwerkingtreding van de Ow duidelijkheid te hebben ten aanzien van een aantal onderwerpen (al dan niet verplichte raadsbesluiten). Door met één lijst te gaan werken wordt de procedurele helderheid voor aanvragers en voor onze eigen gemeentelijke organisatie vergroot. Participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen Door het vaststellen van de lijst krijgt het bevoegd gezag voor die gevallen van buitenplanse OPA’s waarvoor geen participatietraject is doorlopen een grond om een aanvraag voor een vergunning buiten behandeling te stellen. Hiermee wordt bevorderd dat plannen in een zo vroeg mogelijk stadium met de omgeving worden gedeeld en besproken. De aanvrager wordt dan overigens wel eerst in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen door het alsnog doorlopen van een participatietraject. De termijn voor het behandelen van de aanvraag wordt opgeschort tot de aanvulling is aangeleverd.

De gemeenteraad bepaalt hiermee wanneer participatie vereist is, maar het college is bevoegd om de uiteindelijke vergunning te verlenen. Omdat u ook te kennen heeft gegeven te willen gaan werken met één lijst van gevallen waarover de gemeenteraad bindend advies moet geven, ligt de uiteindelijke belangenafweging voor deze ‘verplichte participatiegevallen’ bij de gemeenteraad. Adviesrol gemeenteraad bij initiatieven – toelichting ‘lijst van gevallen’ Door de adviesrol blijft uw gemeenteraad ook onder de Ow betrokken bij de grotere ruimtelijke ontwikkelingen in onze gemeente. Er is daarbij aansluiting gezocht bij de huidige vvgb-lijst en er is hierbij gekeken naar initiatieven die grote impact hebben op de fysieke leefomgeving. Ten opzichte van de huidige lijst stellen wij voor om het omzetten van agrarische functies in het buitengebied naar een andere functie niet op te nemen in een nieuwe lijst. In de praktijk gaat het hierbij doorgaans om bij bedrijfsbeëindiging de agrarische functie om te zetten in een woonfunctie. Vanwege de schaalvergroting in de agrarische sector is dit een vrijwel onvermijdelijke ontwikkeling. Een grotere ontwikkeling zoals de herontwikkeling van Nykleaster zal overigens, net als onder de huidige werkwijze, wel door uw gemeenteraad worden behandeld.

Het gaat dan om een ontwikkeling waarvoor we een herziening van het omgevingsplan noodzakelijk achten en niet gaan werken met een buitenplanse OPA.

Blad 5

In ons voorstel voor een lijst is het realiseren van meer dan 10 woningen opgenomen. Als uitzondering daarop gelden aanvragen die passend zijn binnen een door de gemeenteraad vastgesteld ontwikkelkader, stedenbouwkundig plan of realisatiebesluit. Op deze manier wordt aangesloten bij de taak van uw gemeenteraad, zijnde het besturen op hoofdlijnen. Op basis van de huidige vvgb-lijst wordt voor bedrijven een onderscheid gemaakt tussen lichte en zware bedrijvigheid volgens de VNG-indeling ‘Bedrijven en Milieuzonering’. Voor zware bedrijvigheid is daarbij een vvgb van uw gemeenteraad vereist. Onder de Ow zal milieuzonering niet langer gebaseerd zijn op de VNG-indeling. We stellen daarom voor om een koppeling te leggen tussen milieuvergunningplichtige bedrijven en de adviesrol door uw gemeenteraad. In de lijst wordt ook het vestigen van nieuwe detailhandel, als dat niet in overeenstemming is met het door de gemeenteraad vastgestelde detailhandelsbeleid/ de Retailvisie, opgenomen. Daarnaast stellen we voor om het vestigen van een nieuwe kantoorfunctie groter dan 1.500 m2 op te nemen. Het gaat hierbij om grote zelfstandige kantoorruimtes. De maatvoering voorkomt dat ook kleinere kantoorruimtes voor adviesbureaus etc. en ondergeschikte kantoorruimte ten behoeve andere bedrijven een ingewikkelde procedure doorlopen.

Ook stellen we voor om het vestigen van een nieuwe horecafunctie, als deze niet in overeenstemming is met het door de gemeenteraad vastgestelde horecabeleid, op te nemen op de lijst. De aanleg of het wijzigen van een weg en/of van een waterweg van meer dan 2 kilometer lengte is letterlijk overgenomen uit de huidige vvgb-lijst. Ook bij de realisatie van nieuwe niet agrarische functies en nieuwe voorzieningen voor het opwekken van energie in het buitengebied stellen wij voor dat uw gemeenteraad zijn adviesrol oppakt. Verschillende fracties hebben aangegeven betrokken te willen worden bij de ontwikkeling van projecten voor het opwekken van duurzame energie. Het vestigen van een nieuwe seksinrichting is ook opgenomen in de huidige vvgb-lijst en ons college acht advies door uw gemeenteraad hierbij noodzakelijk. Deze categorie wordt ook opgenomen omdat verplichte participatie hierbij zeker aan de orde moet zijn. Ons voorstel voor de lijst bestaat hiermee uit objectief vast te stellen projecten. We houden er echter ook rekening mee dat zich in de toekomst ontwikkelingen voordoen waar we nu nog op geen enkele manier rekening mee kunnen houden. U kunt daarbij denken aan eenmalige grootschalige ontwikkeling zoals de nieuwbouw van een nieuw voetbalstadion.

Daarom stellen we voor om op de lijst ook het vestigen van een nieuwe niet-voorziene functie, waar bij het opstellen van deze lijst nog geen rekening mee kon worden gehouden, op te nemen. Om te voorkomen dat veel voorkomende ontwikkelingen met relatief geringe impact op de fysieke leefomgeving voor advies aan uw gemeenteraad moeten worden voorgelegd, stellen wij voor om functieveranderingen van bestaande gebouwen uit te zonderen van advies. Ook stellen we voor om het realiseren van kleine bouwwerken van ten hoogste 50 m2 uit te zonderen. Het kan daarbij

Blad 6

bijvoorbeeld gaan om een kleedkamer bij een sportvoorziening of een schuilstal in een weide. Dit zijn gevallen die onder de huidige wetgeving vrijwel altijd vallen onder de kruimelgevallenlijst. Daarnaast stellen we ook voor om projecten waarmee uw gemeenteraad al eerder heeft ingestemd door het vaststellen van een ontwikkelkader, stedenbouwkundig plan of realisatiebesluit uit te zonderen van de lijst. Dit komt overeen met de huidige vvgb-lijst. Kanttekeningen en risico’s Algemeen De kans is aanwezig dat de Ow nogmaals wordt uitgesteld. Dit laat echter onverlet dat er keuzes moeten worden gemaakt. Gezien het zorgvuldig met elkaar doorlopen proces wordt het niet wenselijk geacht de inwerkingtreding van de wet leidend te maken voor het moment van besluitvorming door de gemeenteraad. Participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen Er is een aantal kanttekeningen te plaatsen bij het instellen van de lijst voor wat betreft het onderdeel participatie. Ten eerste, dat de verplichting alleen ziet op het voeren van participatie en niet op de wijze hoe participatie plaatsvindt. Mocht het college twijfelen aan de kwaliteit van het participatietraject (de precieze vorm van de participatie, het hoe) dan is er geen grond om de vergunningsaanvraag niet te behandelen dan wel te weigeren. Zoals hiervoor gesteld kan dat enigszins worden ondervangen door het bieden van een leidraad.

Uiteindelijk moet het college de afweging maken en een besluit nemen op ingekomen aanvragen voor een omgevingsvergunning. Het tweede aandachtspunt is de doorlooptijd. Het gevraagde participatietraject moet voor de indiening van een vergunningaanvraag plaatsvinden, zo staat dat in de wet. Het zal kunnen betekenen dat bij indiening de gemeente de initiatiefnemer hierop wijst en eventueel verzoekt de aanvraag in te trekken dan wel op te schorten. Hierdoor kan het langer duren voordat een aanvraag uiteindelijk wordt verleend. In de leidraad maar ook op de website willen we hier aandacht aan besteden om dit zoveel als mogelijk te voorkomen. Adviesrol de gemeenteraad bij initiatieven Het is vooraf moeilijk om te voorspellen hoe deze nieuw vast te stellen lijst gaat uitwerken. Het is mogelijk dat een te groot aantal gevallen voor advies naar uw gemeenteraad wordt doorgezet waardoor de werkdruk wordt vergroot. Het kan aan de andere kant ook zo zijn dat initiateven waar uw gemeenteraad een adviesrol in had willen hebben niet voorkomen op de lijst. Wij stellen daarom voor om de werking van de lijst te evalueren als deze een jaar in werking is geweest. Financiën Het is op dit moment niet mogelijk een inschatting te maken van de verwachte kosten en tijdsinvestering omdat we nog geen ervaring hebben opgedaan met de nieuwe Ow en samenhangende procedures.

Blad 7

Op aanvragen waarvoor uw gemeenteraad de adviesrol zal vervullen zal door ons college ook de uitgebreide procedure van toepassing worden verklaard. Dit betekent dat de doorlooptermijn maar ook de kosten van de procedure hoger zullen zijn. De kosten zullen via de Legesverordening worden verhaald op de aanvrager. Vervolgacties op hoofdlijnen Algemeen • Plannen waarvoor een uitgebreide procedure van toepassing blijft (benoemd op pagina 1 van deze raadsbrief), is een collegebevoegdheid. Hier is echter wel samenhang met de “lijst van gevallen”. • Over de Bruidsschat bent u separaat door het college via een brief van 23 november jl. nader geïnformeerd. Dit onderwerp zal niet in de vorm van een discussienota worden vastgelegd, maar “opgaan” in het omgevingsplan. • Het onderdeel milieuleges gaat onderdeel uitmaken van de besluitvorming rondom de Legesverordening. Gezien het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, halverwege het jaar 2022, betekent dit waarschijnlijk dat het nodig is tussentijds de Legesverordening nogmaals aan te passen (dit vindt normaal éénmaal per jaar plaats aan het einde van het jaar).

Participatieplicht voor initiatiefnemers van plannen Tijdens de bespreking van de discussienota over participatie is ook aan de orde geweest dat er behoefte is aan een participatieleidraad die betrokkenen bij participatietrajecten, zowel externen als de ambtelijke dienst helpt om een goed traject te doorlopen. Hiervoor is inmiddels een eerste opzet gemaakt die we graag toelichten aan uw gemeenteraad. In overleg met de griffie zal worden gekeken wat hiervoor een goed moment is. De definitieve versie komt vervolgens voor de inwerkingtreding van de Ow beschikbaar. Adviesrol de gemeenteraad bij initiatieven Op basis van de vastgestelde lijst wordt uw gemeenteraad betrokken bij deze initiatieven. Na een jaar zal worden geëvalueerd of de werkwijze voldoet aan de wensen van uw gemeenteraad. Afsluitend stellen wij uw raad voor één zogenaamde “lijst van gevallen” vast te stellen waarvoor advies van de gemeenteraad en participatie door de initiatiefnemer is vereist bij een aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Deze lijst treedt in werking bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet en wordt na een jaar geëvalueerd. Leeuwarden, 23 november 2021 burgemeester en wethouders van Leeuwarden, burgemeester. igner1}}

Blad 8

secretaris. Signed By: de Jong de, Eelke <eelke.dejong@leeuwarden.nl> {{Signer2}} 24/11/2021 10:20:40 CET ID: 8de66660-ed30-4d12-af3a-4be80dae219c Auth: Scribble

*Dit document is rechtsgeldig digitaal ondertekend.