kadernota_verbonden_partijen.pdf
Tekst van het document
Concept Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden 2017
Inhoudsopgave 1
2
Inleiding ............................................................................................................................................ 3 1.1
Doel van de kadernota ............................................................................................................ 3
1.2
Definitie .................................................................................................................................... 3
1.3
Outsourcen of inbesteden ....................................................................................................... 4
1.4
Leeswijzer ................................................................................................................................ 4
Verbonden partijen ........................................................................................................................... 5 2.1
Inleiding ................................................................................................................................... 5
2.2
Besliskader en afwegingen...................................................................................................... 6
2.1.1
Stap 1: Is er sprake van een publiek belang? ..................................................................... 7
2.1.2
Stap 2: Is volledige overheidsbetrokkenheid nodig voor uitvoering? .................................. 8
2.1.3 Stap 3: Kan overheid als opdrachtgever, subsidieverstrekker of regelgever het doel behartigen? ...................................................................................................................................... 8 2.1.4
Stap 4: Is publiekrechtelijke participatie via WGR mogelijk? .............................................. 9
2.1.5
Stap 5: Is er sprake van een project waarin een PPS meerwaarde heeft?....................... 10
2.1.6
Stap 6: Is privaatrechtelijke deelname mogelijk en opportuun? ........................................ 11
2.2 3
Besluitvorming ....................................................................................................................... 11
Sturing en control op verbonden partijen ....................................................................................... 13 3.1
Inleiding ................................................................................................................................. 13
3.2
Informatievoorziening van college aan Raad ........................................................................ 14
3.3
Informatievoorziening door de verbonden partij .................................................................... 14
3.3.1
Begroting en jaarstukken van verbonden partijen ............................................................. 14
3.4
Termijnbepalingen ................................................................................................................. 15
3.5
Ad hoc informatievoorziening ................................................................................................ 15
3.6
Risico management ............................................................................................................... 16
3.7
Beheerprofielen ..................................................................................................................... 16
3.7.1 3.8
Differentatie in benadering: : financieel of beleidsrijk ........................................................ 16 Archivering ............................................................................................................................. 18
3.8.1 Archivering gemeenschappelijke regeling ................................................................................ 18 3.8.2 Archivering Publiek-private samenwerking en overige vormen van samenwerking................. 19 4
Evaluatie, beëindiging, opheffing van of vervreemding van een verbonden partij......................... 20 4.1
Eventuele beëindiging, opheffing of vervreemding ............................................................... 20
Bijlage 1: Bronnenlijst ............................................................................................................................ 22 Bijlage 2: Begrippenlijst ......................................................................................................................... 23 Bijlage 3: Format verbonden partijen .................................................................................................... 24
Bijlage 4: Aanbeveling rekenkamer ....................................................................................................... 25 Bijlage 5: Instrumentarium wGR ............................................................................................................ 26 Bijlage 6: Overzicht verbonden partijen ................................................................................................. 28
1
Inleiding
De gemeente Leeuwarden voert een aantal publieke taken uit via verbonden partijen. Deelname aan verbonden partijen levert veelal inhoudelijke en soms financiële voordelen op maar tegelijkertijd loopt de gemeente ook financiële en bestuurlijke risico’s. Vanuit dit perspectief is het van belang om inzicht te hebben en te houden op de te realiseren doelen binnen de gestelde kaders. Daartoe is in 2007 een kadernota Verbonden Partijen vastgesteld. In 2009 is een onderzoek door de rekenkamer uitgevoerd naar de kadernota verbonden partijen. Dit onderzoek heeft in januari 2010 een aantal aanbevelingen gedaan. Daarnaast dient de gemeente ééns in de 4 jaar haar kadernota te actualiseren. De actualisatie van de voorliggende kadernota is tevens gekoppeld aan de recente wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen en nadere duiding vanuit het BBV op welke wijze gerapporteerd dient te worden als het gaat om verbonden partijen. Voor u ligt de kadernota verbonden partijen 2017 die een weergave geeft van alle actuele inzichten.
1.1
Doel van de kadernota
Deze kadernota heeft tot doel het bestuur voldoende handvaten te geven als het gaat om sturing, beheersing en informatievoorziening over “verbonden partijen”. Het doel laat zich dan ook als volgt omschrijven: “Het bieden van een kader voor beleid rond sturing, beheersing en informatievoorziening met betrekking tot verbonden partijen en samenwerkingsverbanden”
1.2
Definitie
Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Met bovenstaande definitie wordt aangesloten bij de definitie zoals deze in het Besluit Begroting en Verantwoording van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is opgenomen. Van een financieel belang is sprake als: • •
een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag in principe niet of slecht verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat; de gemeente voor bedragen aansprakelijk kan worden gesteld door wederpartijen van de verbonden partij, indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt.
Bij leningen en garantstellingen is dus geen sprake van een verbonden partij: de gemeente houdt juridisch verhaal als de partij failliet gaat. Ook bij exploitatiesubsidies is er geen sprake van een verbonden partij: het gaat om overdrachten (subsidies) van een niet verplichtend karakter. Van een bestuurlijk belang is sprake als de gemeente zeggenschap heeft, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Dit betekent concreet dat er sprake is van een bestuurlijk belang als de wethouder of het raadslid van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt, of plaats kan nemen op basis van een regeling of statuten. Er is geen sprake van een verbonden partij als er alleen een benoemingsrecht of een voordrachtsrecht Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 3 / 30
bestaat; de gemeente mag in zo’n situatie een bestuurder of commissaris in de organisatie benoemen of voordragen. Een stichting waarin een wethouder op persoonlijke titel als bestuurder plaatsneemt - en dus niet de gemeente vertegenwoordigt – is ook geen verbonden partij. Bij verbonden partijen wordt onderscheid gemaakt tussen publiekrechtelijke samenwerkingsvormen (gemeenschappelijke regelingen) en privaatrechtelijke samenwerkingsvormen (private rechtspersonen). Voor de gemeenschappelijke regeling is de wet Wgr een belangrijk juridisch kader, waarin de bevoegdheden van de Raad en het college van Burgemeester en wethouders zijn beschreven. Voor de privaatrechtelijke samenwerkingsvormen is dat juridisch kader de Gemeentewet en het Burgerlijk Wetboek. Een vorm die steeds meer wordt gebruikt is de intergemeentelijke samenwerking, een vorm die niet per definitie valt onder de definitie van verbonden partij maar in het algemeen wel overeenkomstige “governance vraagstukken” vertoont. Om die reden wordt in deze nota ook kort stilgestaan bij samenwerkingsvormen die strikt gezien geen verbonden partij zijn maar wel overeenkomstige eigenschappen bezitten.
1.3
Outsourcen of inbesteden
Een belangrijk vraagstuk in deze tijd is of een overheid alle taken die zij uitvoert, wel zelf dient uit te voeren. Er
kunnen redenen zijn dat een verbonden partij of een samenwerkingsverband taken beter kan uitvoeren. In deze kadernota wordt om die reden een afwegingskader gegeven voor de verschillende varianten die er zijn voor het uitvoeren van taken zoals outsourcen of inbesteden of uitvoering via verbonden partijen. De afweging om wel of niet te kiezen voor uitvoering via een verbonden partij wordt daarmee in een breder perspectief geplaatst.
1.4
Leeswijzer
In deze kadernota wordt een aantal stappen geschetst als het gaat om de bestuurlijke afweging bij het deelnemen aan een verbonden partij. Achtereenvolgens wordt stilgestaan bij de beleidsmatige afwegingen en besluitvorming. De vraag wordt beantwoord wanneer over te gaan tot een verbonden partij. Het daarop volgende onderdeel betreft sturing en control op verbonden partijen. Hoe kan adequaat worden toegezien op verbonden partijen? Tot slot wordt ingegaan op evaluatie van de verbonden partij en op de vraag of een verbonden partij kan blijven bestaan of moet worden opgeheven.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 4 / 30
2 2.1
Verbonden partijen Inleiding
Waarom nu eigenlijk een verbonden partij? Wat zijn redenen en overwegingen om overheidstaken elders te beleggen over te gaan tot een verbonden partij? Kort samengevat zijn verbonden partijen organisaties waaraan de gemeente zich bestuurlijk én financieel verbindt om doelen van de gemeente te realiseren. Deelname in een verbonden partij is daarmee een alternatief voor enerzijds het zélf uitvoeren van gemeentelijke taken, of anderzijds het uitbesteden van deze taken door de gemeente. Deelname in een verbonden partij kan verschillende motieven hebben: 1.
Efficiencyvoordelen: kostenvoordeel door samenwerking,
2.
Risicospreiding: het delen van (financiële) risico’s met andere partijen,
3.
Kennisvoordeel: gebruik maken van elkaars kennis en expertise,
4.
Bestuurlijke kracht/effectiviteit: deelnemers staan samen sterker,
5.
Katalysatorfunctie: de gemeente als belangrijke initiërende factor.
Het uitvoeren van gemeentelijke taken door middel van een verbonden partij kent echter ook mogelijke nadelen. De belangrijkste daarvan zijn: 1.
Afstand: informatievoorziening en beïnvloedingsmogelijkheden zijn voor het gemeentebestuur minder vanzelfsprekend dan bij de eigen gemeentelijke dienst.
2.
Dubbele rol van de gemeente: door deelname in een verbonden partij (een rechtspersoon) wil de gemeente een publiek belang dienen, maar als bestuurder/eigenaar van deze rechtspersoon behoort men de belangen van deze rechtspersoon te dienen. Deze belangen hoeven niet altijd parallel te lopen.
Juist vanwege de mogelijke strijdigheid van belangen die kunnen voortkomen uit de dubbelrol die de gemeente bij verbonden partijen heeft, is er vanuit het denken over ‘good governance’ discussie over verbonden partijen als instrument. Een grondige afweging van de bestuurlijke voor- en nadelen van participatie in een verbonden partij voorafgaande aan deelname is derhalve van cruciaal belang. Het hierna volgende afwegingskader kan daar behulpzaam bij zijn. Deelname aan een verbonden partij vereist per geval een specifieke afweging. Doel van het besliskader is te komen tot een verantwoord besluit over deelname aan een verbonden partij of het juist afzien daarvan. De keuzemogelijkheden in dat opzicht laten zich als volgt illustreren.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 5 / 30
Taak
Zelf doen
Samenwerken
Niet meer doen
Uitbesteden
Bestuurlijke Eigen organisatie
Samenwerking (WGR)
Deelneming (NV/BV/PPS)
Subsidies
Inkoop
Bij een deelname aan een verbonden partij moet volstrekte duidelijkheid bestaan over zaken als werkwijze, zeggenschapsverhoudingen, winst- en risicoverdeling, opstarten en beëindigen van een verbonden partij en de termijn waarbinnen wederzijds geëvalueerd moet worden of de verbonden partij nog waarde toevoegt. In paragraaf 2.2 is dit nader uitgewerkt.
2.2
Besliskader en afwegingen
Om tot een oordeel te kunnen komen of deelname in een verbonden partij op de één of andere wijze een zinvolle
maatregel is, moeten een aantal elementaire vragen worden beantwoord. Die zien op 6
onderscheidende stappen die in het navolgende schema zijn weergegeven:
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 6 / 30
De zes onderscheidende stappen worden in navolgende sub-paragrafen behandeld. 2.1.1 Stap 1: Is er sprake van een publiek belang? Uitgangspunt is dat wij alleen deelnemen in een verbonden partij indien daarmee een publiek belang is gediend. Wat er onder publiek belang wordt verstaan, verandert steeds, gekoppeld aan veranderende inzichten over rol en taak van de overheid. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) geeft aan dat het publieke belang politiek/ideologisch van aard is. De gemeente moet dit zelf omschrijven. Daarbij geldt dat de overheid maatschappelijke belangen pas hoeft te behartigen wanneer de markt of de samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De WRR maakt een onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. Niet altijd is de betrokkenheid van de overheid een vereiste. De
markt kan ook een maatschappelijk belang behartigen, zoals openbaar vervoer. Wanneer de betrokkenheid van de overheid vereist is, is er volgens de WRR sprake van een publiek belang. Voor de gemeente geldt dus een belangrijke taak om te kunnen motiveren waarom er (objectief) gezien een publiek belang wordt gediend. Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 7 / 30
2.1.2 Stap 2: Is volledige overheidsbetrokkenheid nodig voor uitvoering? Voor volledige gemeentelijke betrokkenheid kunnen verschillende redenen zijn die per situatie moeten worden afgewogen. Als bij de behartiging van het publieke belang volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, zal de activiteit binnen de gemeente worden ondergebracht en door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Indien er geen reden is voor 100% betrokkenheid van de gemeente dan volgt stap 3. 2.1.3 Stap 3: Kan overheid als opdrachtgever, subsidieverstrekker of regelgever het doel behartigen? De publieke taak kan niet door de overheid zelf in de hoedanigheid van publiekrechtelijke rechtspersoon behartigd wordt. Naast de uitvoering in eigen beheer bestaan er drie opties: •
Uitvoering van de publieke taak door het verstrekken van een opdracht aan externe uitvoerders op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten ;
•
Uitvoering van de publieke taak door het verstrekken van subsidies;
•
Uitvoering van de publieke taak door het stellen van regels het toezien op handhaving van deze voorschriften;
Indien volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publieke belang niet noodzakelijk is en de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan behartigen, dan kan de taak worden uitbesteed of met toezicht door de markt worden uitgevoerd. Criterium daarbij is dat de gemeente voldoende vertrouwen heeft dat de taak in kwestie efficiënt en conform de onderliggende beleidsdoelstelling door de externe partij kan worden uitgevoerd. Als de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie-, of regelgever niet voldoende kan behartigen volgen stappen 4 tot en met 6. De keuze voor een publiekrechtelijke dan wel een privaatrechtelijke samenwerkingsvariant is niet geheel vrij. Belangrijk uitgangspunt bij deze keuze is de mogelijkheid om overheidsinvloed uit te oefenen en invulling te geven aan democratische controle met als doel publieke belangen te borgen. De behartiging van het openbaar lichaam dient bij voorkeur langs de publiekrechtelijke weg te gaan, bijvoorbeeld via een GR. Dit alles omdat via deze weg de openbaarheid en controle het grootst is. Bovendien geeft wet- en regelgeving aan, dat de overheid bij zijn taakvervulling alleen gebruik mag maken van de privaatrechtelijke weg als dat geen onaanvaardbare doorkruising is van de publiekrechtelijke weg.
Het wettelijk criterium formuleert: “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang”. Uit de wet blijkt dus het beginsel dat openbare belangen langs publiekrechtelijke weg moet worden behartigd, zodat de democratische besluitvorming en controle kan worden gewaarborgd. In basis betekent bovenstaande, dat wordt gewerkt vanuit een publieke samenwerking, echter wel onder de voorwaarden dat: •
de samenwerkingsvorm een bijdrage levert aan het publieke belang;
•
democratische legitimiteit goed gewaarborgd is;
•
voldoende invloed en/of sturing op de samenwerkingsvorm kan worden uitgeoefend;
•
controle op de samenwerkingsvorm adequaat kan worden ingevuld.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 8 / 30
2.1.4 Stap 4: Is publiekrechtelijke participatie via WGR mogelijk? Zoals eerder aangegeven heeft het bij de keuze voor een vorm van samenwerking de voorkeur het publieke belang via het publieke domein te behartigen. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) maakt dit mogelijk voor samenwerking tussen gemeenten, maar ook voor samenwerking tussen provincies, waterschappen, openbare lichamen en combinaties van deze categorieën. In onderstaande tabel zijn de verschillende WGR-vormen samengevat: Rechts-
Besturing
Bevoegdheden
Personeel
Algemeen bestuur en
Volledige
In dienst van
dagelijks bestuur
bevoegdheid
openbaar lichaam
persoonlijkheid Openbaar lichaam
(raadsleden, collegeleden en burgemeester) Gemeenschappelijk
Algemeen bestuur en
Geen regelgevende
In dienst van
orgaan
voorzitter
bevoegdheden
gemeenten
Mandatering van
Geen regelgevende
In dienst van
bevoegdheden aan
bevoegdheden
centrum-
(raadsleden, collegeleden en burgemeester) Centrumgemeente
centrumgemeente
gemeente
Regeling zonder
Vorm te geven in
Vorm te geven in
In dienst van
meer
convenant
convenant
gemeenten
Bedrijfsvoerings-
Alleen algemeen
Alleen uitvoering
In dienst van
organisatie
bestuur en voorzitter
bedrijfsvoeringstaken
bedrijfsvoeringsorganisatie
Tabel 1: Vergelijking van verschillende samenwerkingsvormen binnen de WGR
1) 2)
Rechtspersoonlijkheid houdt in dat voor de samenwerking een nieuwe juridische entiteit wordt opgericht die zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijke en economische verkeer, personeel aan kan nemen, etc.. De samenwerkingsvorm bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat sinds 1 januari 2015.
Bij de afwegingen om tot publiekrechtelijke samenwerking te besluiten spelen veelal de motieven zoals aangegeven bij paragraaf 2.1 een doorslaggevende rol. Als het gaat om toekomstige vormen van intergemeentelijke samenwerking is van belang dat met de eerdere vaststelling van de ‘beleidsnotitie Shared Services Gemeente Leeuwarden’ de gemeente Leeuwarden bij Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 9 / 30
voorkeur kiest voor de publiekrechtelijke samenwerking waarbij in de vorm van een Centrumgemeente de gemeente Leeuwarden taken voor andere gemeenten uitvoert. Recente voorbeelden hiervan zijn de ‘centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten’ en ‘centrumregeling samenwerking Menameradiel, Franekeradeel, het Bildt en Leeuwarden’. Het belangrijkste argument hiervoor is dat de gemeente Leeuwarden (en ook de regiogemeenten) als beleid hebben dat het creëren van nieuwe zelfstandige rechtspersonen
zoveel
mogelijk
wordt
vermeden.
De
mandaat
verlenende
gemeenten
blijven
eindverantwoordelijk voor de rechtmatige uitvoering. Bij deze centrumregeling blijft de Raad verantwoordelijk voor de beleidskaders. Van belang voor deze keuze is verder dat de regeling ook een zekere mate van wederkerigheid inhoudt. Het is niet alleen de centrumgemeente of de andere gemeenten die baat heeft bij de regeling. Er moet “iets inzitten” voor alle deelnemers aan deze regeling. Deze wederkerigheid is vooral van belang om de samenwerking tussen de deelnemers te onderbouwen en te rechtvaardigen.
Bestuurlijke rollen en vertegenwoordiging Indien het creëren van een nieuwe zelfstandige rechtspersoon binnen de WGR vanuit bestuurlijke en/of bedrijfsmatige overwegingen tochten zeerste gewenst is , dan adviseert het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in haar handreiking voor verbonden partijen, ten aanzien van de bestuurlijke vertegenwoordiging, de rollen van bestuurder/eigenaar en klant/opdrachtgever zoveel mogelijk te scheiden. Bij de deelname in het AB van een gemeenschappelijke regeling is primair het uitgangspunt, dat het belang van de gemeente wordt behartigd. Daarom is de portefeuillehouder van het betrokken beleidsveld degene die als eerste de gemeente in het AB dient te vertegenwoordigen. Indien er meerdere zetels in het AB van een gemeenschappelijke regeling te vergeven zijn, heeft het de voorkeur de wethouder financiën deze zetel te laten bekleden. Indien gelet op al het vorenstaande een publiekrechtelijke participatie niet mogelijk, of niet gewenst is dan volgt stap 5. 2.1.5 Stap 5: Is er sprake van een project waarin een PPS meerwaarde heeft? Bijzondere redenen om deel te nemen aan PPS kunnen liggen op het vlak van delen of verleggen van risico’s, meerwaarde, slagvaardigheid, efficiëntiewinst (betere benutting van inzet en kwaliteit van marktpartijen) en effectiviteit. Deelname aan een PPS is een privaatrechtelijke samenwerking.
De constructie is een verbonden partij zodra er sprake is van een afzonderlijke zelfstandige rechtspersoon bij welke de gemeente een bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt en de gemeente een financieel of faciliterend belang heeft. Een PPS constructie kan in drie vormen worden verdeeld: o
Faciliterende PPS (vrij van economische risico’s);
o
Concessiemodel (overheidsrecht tot exploitatie op de markt te zetten);
o
Participerende PPS (financieel belang en risico)
Indien er sprake is van een project waarbij een PPS-constructie mogelijk is én aantoonbare meerwaarde biedt, dient vervolgens de afweging te worden gemaakt in hoeverre de gemeente vindt dat (gedeeltelijke) bestuurlijke verantwoordelijkheid moet worden genomen. Indien dit laatste het geval is en een gezamenlijke rechtspersoon wordt opgezet, wordt een gemeentelijke vertegenwoordiger aangesteld en wordt de PPSconstructie een verbonden partij. Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 10 / 30
De valkuil bij een PPS is dat publieke en private belangen niet altijd gelijk oplopen, en niet zelden divergeren. Bij een PPS verband is de invloed van een gemeente vaak beperkt en zijn de risico’s veelal hoog. Om deze reden dient terughoudend te worden omgegaan met deze constructies. Een PPS-constructie heeft binnen de gemeentelijke context altijd een tijdelijk en projectmatig karakter. Als er sprake is van een publieke taak en er is geen sprake van een project dat zich leent voor PPS dan volgt stap 6. 2.1.6 Stap 6: Is privaatrechtelijke deelname mogelijk en opportuun? Indien er echter zwaarwegende redenen zijn om de bestuurlijke en/of financiële verantwoordelijkheid voor een publieke taak geheel of gedeeltelijk over te dragen aan een privaatrechtelijke organisatie, dan volgt de oprichting van of deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon. Als grondslag onder deze afweging speelt efficiency, kennisbundeling of de katalysatorfunctie. Een andere grondslag is dat het hier om een structurele samenwerking gaat in tegenstelling tot bijvoorbeeld een PPS, die tijdelijk van aard is. Vervolgens wordt beoordeeld welke privaatrechtelijke rechtsvorm of combinatie van rechtsvormen de voorkeur geniet. De keuze voor een specifieke rechtsvorm kan onder andere samenhangen met het te bereiken doel. Voor privaatrechtelijke deelneming onderscheiden we enkele varianten, te weten: •
Het houden van aandelen;
•
Minder- of meerderheidsbelang;
•
Joint ventures;
•
Op afstand gezette publieke dienst (waterleiding, energie, OV);
Rolverdeling en bestuurlijke vertegenwoordiging Tevens is het zo, dat binnen het college de financieel toezichthoudende rol moet worden ingevuld door de wethouder financiën. Vanuit deze rol wordt er op toegezien, dat een gezonde bedrijfsvoering en continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Op deze wijze vindt binnen het college functiescheiding plaats: de wethouder met de beleidsinhoudelijke portefeuille kan zich volledig richten op de opdrachtgeverrol, de wethouder financiën kan zich volledig richten op de aandeelhouder- of toezichthoudende rol. Hierbij wordt overigens opgemerkt dat binnen een college van burgemeester- en wethouders nooit 100% sprake kan zijn van een strikte functiescheiding omdat het college functioneert op basis van collegiaal bestuur. Ten aanzien van participatie in stichtingen en verenigingen wordt als algemene lijn gehanteerd dat teneinde de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen er geen vertegenwoordigers van de gemeente worden benoemd, voorgedragen of aanbevolen in door de gemeente gesubsidieerde instellingen of instellingen waar andere juridische en financiële banden mee worden onderhouden.
2.2
Besluitvorming
Het besluit tot deelname in een private rechtspersoon wordt niet eerder genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en de raad wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Een en ander is geregeld in artikel 160 van de Gemeentewet. Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling besluit de raad over deelname als het gaat om raadsbevoegdheden. Het besliskader wordt als leidraad gehanteerd bij de overwegingen deel te nemen in een verbonden partij. In volgorde van de stappen in het besliskader worden de afwegingen toegelicht.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 11 / 30
Bij het aangaan van een verbonden partij in de vorm van private rechtspersonen vormt dit de onderlegger van de intentieovereenkomst die het college aan de raad voorlegt. Nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen, werkt het college de plannen verder uit. Het besluit van het college behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten (Gemeentewet, art. 160 lid 2 en 3). De raad, het college of de burgemeester kunnen een gemeenschappelijke regeling aangaan, ieder voor zijn eigen taken. Bij een regeling waar raadstaken worden overgedragen, nemen de deelnemende raden afzonderlijk een gelijkluidend besluit voor het instellen van een gemeenschappelijke regeling. Als zo’n regeling louter college- of burgemeesterstaken bevat dan gaat het college de regeling aan. In dat geval moet de raad toestemming geven. De raad kan dat alleen weigeren als de regeling in strijd is met het algemeen belang (art. 1 lid 2 Wgr).
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 12 / 30
3
Sturing en control op verbonden partijen
3.1 Inleiding Deelname aan een verbonden partij brengt voor de gemeente financiële en bestuurlijke risico’s met zich mee. Daarom is het belangrijk zicht houden op de te realiseren doelen binnen de gestelde kaders en een beeld te kunnen vormen of de verbonden partij geen onverantwoorde risico’s neemt. Vanuit de verantwoordelijkheid voor het algemeen publiek belang houdt de gemeente toezicht op het beleid van de verbonden partij. De raad wordt door het college geïnformeerd over een verbonden partij via de paragraaf verbonden partijen in het kader van de reguliere P&C-cyclus zoals de begroting, jaarrekening en TURAP. Indien significante ontwikkelingen omtrent een verbonden partij zijn die niet kunnen wachten tot de reguliere verantwoording aan de Raad zal het college op grond van haar actieve informatieplicht de Raad informeren. Dit laat zich als volgt illustreren: College van B&W
Gemeenteraad (kaderstellend)
Sturen
Beheersen
Toezicht
Gemeenteraad Verantwoorden
houden
(toezicht houden, controlerend
Een ander belangrijk instrument om tijdig te reageren op ontwikkelingen bij een verbonden partij is risicomanagement. De ambtelijke dienst zorgt ervoor, dat de risico’s van een verbonden partij in beeld zijn gebracht binnen het desbetreffende programma en dat passende beheersmaatregelen zijn genomen. In zowel de begroting als verantwoording komt deze risicoparagraaf aan de orde, inclusief een doorkijk naar de benodigde weerstandscapaciteit. Betreffende het risicomanagement heeft de Raad in het najaar van 2016 een zelfstandige kadernota vastgesteld. In de volgende paragrafen komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde: •
Informatievoorziening van het college aan de raad
•
Informatievoorziening door de verbonden partij
•
Informatievoorziening ad hoc
•
Risicomanagement en beheerprofielen
Tenslotte wordt ook kort stilgestaan bij de eisen die vanuit de archiefwet gesteld worden aan de inrichting en beheer van de bij de verbonden partij aanwezige archieven. Voor de volledigheid wordt opgemerkt, dat de volgende paragrafen zijn toegespitst op de informatievoorziening. Door een tijdige, volledige en juiste informatievoorziening kan iedere betrokkene zijn rol zo optimaal mogelijk invullen en afhankelijk van de inhoud van de informatie overgaan tot actie. Wat de vorm en inhoud van deze actie is, is afhankelijk van wettelijke voorschriften en wat bij de oprichting van een verbonden partij specifiek is geregeld. Het specifieke kader (zie hoofdstuk 2) geeft op een snelle manier inzicht in de beïnvloedingsmogelijkheden.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 13 / 30
3.2
Informatievoorziening van college aan Raad
Het college dient de raad te voorzien van verantwoordingsinformatie op basis waarvan de raad controleert of de toepassing van het instrument verbonden partij goed verloopt en geschiedt conform de gestelde kaders. Deze informatie kan reden zijn voor voortzetting, bijstelling of beëindiging van bestaande deelnemingen. De gemeente moet daarbij voortdurend beseffen waarom zij deelneemt aan verbonden partijen en wat zij daarmee wil bereiken. Het college buigt zich in haar rol van toezichthouder periodiek over de vraag of er bijzondere (politieke) risico’s zijn verbonden aan het functioneren van de verbonden partij. Zowel in de begroting, als jaarrekening wordt aan dit aspect expliciet aandacht besteed. De informatievoorziening (paragrafen) worden vormgegeven volgens de geldende regels van het BBV. Voor verbonden partijen is wettelijk een aparte paragraaf in de begroting en –rekening voorgeschreven. Dit is vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording. Artikel 9 lid 2 van het BBV regelt dat verbonden partijen verplicht moeten worden opgenomen in een aparte paragraaf Verbonden Partijen. Het is daarmee een onderdeel van de beleidsbegroting- en rekening. Aanvullend regelt artikel 5 BBV dat verbonden partijen niet geconsolideerd worden in de begroting en jaarstukken. Een verbonden partij is zelfstandig verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen.
Eventuele onrechtmatigheden worden geen onderdeel van de gemeente omdat resultaten niet mogen worden geconsolideerd conform het BBV. Voor NV’s of BV’s geldt dat in de gemeentelijke jaarstukken de deelneming wordt vermeld. De betekenis van de paragraaf verbonden partijen is onder meer afhankelijk van de vraag of er een door de Raad vastgestelde actuele nota Verbonden Partijen aanwezig is die een zelfstandige kader stellende rol heeft. Bij aanwezigheid van een actuele kadernota, hetgeen in Leeuwarden het geval is, mag de paragraaf verbonden partijen in de begroting zich beperken tot de hoofdlijnen en de stand van zaken met betrekking tot het beleid (bron: notitie BBV november 2014). Indien geen kadernota Verbonden Partijen van toepassing is kan de paragraaf (in meer uitgebreide vorm) fungeren als kader stellend document. In de verantwoording is ook artikel 36 van het BBV van toepassing. Dit artikel omvat de bepaling dat kapitaalverstrekkingen en leningen aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen afzonderlijk op de balans worden opgenomen onder de financiële vaste activa.
3.3
Informatievoorziening door de verbonden partij
Met iedere verbonden partij zijn specifieke afspraken gemaakt over begrotings- en verantwoordingsstukken. Het college ziet er op toe dat de afgesproken informatie tijdig wordt verstrekt en dat de Raad hiervan in kennis wordt gesteld. Ter ondersteuning van dit proces zijn op dit punt richtlijnen opgenomen in de financiële verordening.
Veelal loopt de verantwoordingscyclus van een verbonden partij niet synchroon met de
verantwoording van de gemeente. De gemeente verantwoord normaliter binnen 5 maanden na het verstrijken van het kalenderjaar haar cijfers aan de Raad. Een verbonden partij heeft vaak meer tijd nodig voor het leveren van haar cijfers. Voor vele entiteiten geldt dat zij uiterlijk 13 maanden na het verstrijken van een kalender- dan wel boekjaar haar cijfers moet deponeren. Een en ander is geregeld in het Burgerlijk Wetboek. 3.3.1
Begroting en jaarstukken van verbonden partijen
Over de communicatie met uw raad maken we onderscheid tussen de werkwijze ten aanzien van begrotingen en jaarstukken van gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen. Voor de gemeenschappelijke regeling gelden de volgende spelregels: Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 14 / 30
Het DB van een gemeenschappelijke regeling stuurt voor 15 april van enig jaar de ontwerpbegroting voor het daarop volgende jaar aan de gemeenteraad. De Raad kan middels een zienswijze invloed aanwenden op de ontwerpbegroting.
Voor de overige verbonden partijen gelden onderstaande spelregels: Het college is (afhankelijk van het statutair geregelde) bevoegd tot, in overeenstemming met de gemeentelijke begroting en het gemeentelijk beleid, goedkeuring te geven aan begrotingen en jaarverslagen van verbonden partijen, niet zijnde gemeenschappelijke regelingen. Dit laat onverlet dat het college aan de raad vooraf inlichtingen geeft over de uitoefening van de bevoegdheden indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente (artikel 169 gemeentewet). In dat laatste geval moet de raad in de gelegenheid worden gesteld, voorafgaand aan besluitvorming door het college wensen en bedenkingen kenbaar te maken.
3.4
Termijnbepalingen
Voor gemeenten is in de gemeentewet vastgelegd dat de begroting uiterlijk 15 november voorafgaande aan het begrotingsjaar aan Gedeputeerde Staten moet worden ingezonden. De jaarstukken moeten uiterlijk 15 juli volgend op het begrotingsjaar aan Gedeputeerde Staten worden ingezonden. Voor provincies en waterschappen gelden vergelijkbare termijnen. Voor gemeenschappelijke regelingen gelden afwijkende termijnen omdat de begrotingsinformatie in de begroting van gemeenten moet kunnen worden verwerkt. In de Wet gemeenschappelijke regeling (laatste wijziging 9 juli 2014, ingaande 1 januari 2015) is in artikel 34 geregeld dat de begroting uiterlijk 1 augustus voorafgaande aan het begrotingsjaar moet zijn aangeboden aan Gedeputeerde Staten. Verder is in deze regeling een nieuw artikel opgenomen dat per 1 januari 2015 van toepassing is. Dit artikel (34b) luidt als volgt: “Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt voor 15 april van het jaar voorafgaand aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening (lees: ter kennisname) aan de raden van de deelnemende gemeenten”. De ontwerpbegroting wordt acht weken voordat deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden toegezonden aan de raden van de deelnemende gemeenten (dit was 6 weken).
Ook voor jaarrekeningen geldt dat deze voor 15 juli volgende op het begrotingsjaar aan GS moeten zijn aangeboden.
3.5
Ad hoc informatievoorziening
In de statuten en reglementen per verbonden partij kunnen nadere afspraken zijn gemaakt over informatie die buiten de reguliere processen aan de gemeente moet worden verstrekt De wijze waarop uw raad invulling wenst te geven aan de informele informatie-uitwisseling met besturen van verbonden partijen zal sterk afhankelijk zijn van de ontwikkelingen die er op een bepaald moment zijn en wat agenda technisch gezien mogelijk is. De actieve informatieplicht van het college is geregeld in artikel 169 van de Gemeentewet. In de geest van dit artikel zijn de volgende kaders geformuleerd. Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 15 / 30
•
Indien buiten de reguliere informatievoorziening er zich bijzondere ontwikkelingen voordoen zorgt het college ervoor dat de raad daarvan tijdig conform wat over de actieve informatieplicht in de gemeentewet is bepaald, op de hoogte wordt gesteld.
•
Ingeval er namens de gemeente een commissaris of toezichthouder in functie is aangesteld bij de verbonden partij, vindt periodiek overleg plaats tussen de vertegenwoordiger van de aandeelhouder en dat lid van de raad van commissarissen.
•
Het college regelt naar eigen inzicht en behoefte reguliere overleggen met bestuurders van verbonden partijen. Het college is erop alert dat niet de bestuurlijke verantwoordelijkheden van die partijen worden overgenomen.
3.6
Risico management
Voor de inventarisatie en beoordeling van risico’s van verbonden partijen wordt aangesloten bij de methodiek die voor risicomanagement hebben ingevoerd. Voor het risicomanagement is een specifieke kadernota. Daarbij wordt risicomanagement in het kader van verbonden partijen als volgt gedefinieerd: een risico-inventarisatie en -waardering gecompleteerd met een overzicht van bijbehorende beheersmaatregelen per verbonden partij (vanaf nu te noemen risicomanagement). Risico’s van een verbonden partij worden meegenomen in de risico inventarisatie van een specifiek programma. Het resultaat hiervan wordt vastgelegd en onderhouden in het informatiesysteem NARIS. De evaluatie en actualisatie van deze risico’s krijgen hun plek binnen het betreffende programma in de bestaande planning en controlcyclus. Op basis van de risicoanalyse van de verbonden partij zelf wordt het gemeentelijk aandeel in de risico’s in het gemeentelijk risicoprofiel meegenomen. Het heeft de voorkeur om binnen de gemeentelijke begroting/saldireserve hier weerstandsvermogen tegenover te zetten en niet bij de verbonden partij zelf. Bij de uitvoering van het risicomanagement wordt gebuikt gemaakt van “ beheerprofielen”
3.7
Beheerprofielen
Een verbonden partij streeft doelstellingen na. Afhankelijk van de conjunctuur en bestuurlijke context kan een verbonden partij rustig aan haar uitvoering werken, of komt zij in zwaarder weer. De ene verbonden partij is de ander niet, complexiteit, omvang van de verbonden partij speelt daarin ook een rol. Om rekening te kunnen houden met deze verschillende kenmerken en uiteenlopende risicopatronen wordt gewerkt met beheersprofielen. Het beheerprofiel houdt in dat mogelijke risico’s en issues die zich kunnen voordoen worden geduid. Afhankelijk van de potentiele omvang van de risico’s wordt het profiel geduid als HOOG of LAAG. Op grond van deze risico duiding worden aanvullende maatregelen getroffen in de richting van de verbonden partij. Denk hierbij aan meer frequente contactmomenten, aanvullende rapportages, aanvullende risico sessies met de verbonden partij of aanvullend toezichthouderschap. Het college is verantwoordelijk voor het treffen van passende maatregelen. De beheerprofielen liggen ten grondslag aan de informatie die is opgenomen in de paragraaf verbonden partijen bij zowel de begroting als jaarrekening. 3.7.1 Differentiatie in benadering: financieel of beleidsrijk Een verbonden partij heeft tot doel beleidsdoelstellingen de gemeente uit te voeren.
Als wordt gedacht in termen van beheersen en sturen wordt veelal geredeneerd uit de financiële omvang of financiële risico’s. Echter, er zijn ook situaties waarin verbonden zich begeven op een beleidsrijk terrein terwijl de financiële omvang of risico’s gering zijn. Voor goed beheer en sturing moet dus naast financiën vooral ook naar inhoud Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 16 / 30
met een hoge beleidsimpact worden gekeken. Een overzicht van een dergelijke duiding (stand gemeente Leeuwarden 2017) is opgenomen in bijlage 6. De in de bijlage opgenomen lijst met een totaaloverzicht is onderstaand verkort weergegeven waarbij een duiding is gegeven op beleidsimpact en financiële risico’s.
Naam
Vorm
FUMO
GR (Wgr)
GR SW/Caparis
Verbonden partij?
Wet
beleidsrelevantie
(financieel) risico
Ja
Wgr
++
+
GR (Wgr)
Ja
Wgr
++
+
WTC
Vennootschap
Nee
+
++
Proloog
Stichting
Nee
Wet primair onderwijs
++
+
Harmonie
Stichting
Nee
Subsidierelatie, ASV
+
+
In onderstaand assenstelsel is het totale bestand aan verbonden partijen beoordeeld naar enerzijds de mate waarin sprake is van “beleidsrelevantie en anderzijds naar de mate van financieel risico. . Voor de partijen in het kwadrant rechtsboven is sprake van een combinatie van (relatief) grote beleidsmatige relevantie en een verhoogd risico. Deze partijen vragen om een verscherpt toezichtsarrangement. Voor de gemeenteraad dienen deze partijen in de beschouwingen worden gezien als partijen met een verhoogd risico. Voor de goede orde is de weergave in dit assenstelsel de situatie 2017. De partijen in het kwadrant linksboven hebben een grote importantie als het gaat om beleid, het financieel risico is beperkt. Wel is zijn de partijen in dit kwadrant beleidsrelevant en daarmee dus ook zeer relevant voor de beschouwingen en overwegingen van de gemeenteraad.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 17 / 30
Aanvullend op de hiervoor omschreven sturing en control instrumenten is het verstandig om met enige regelmaat de gemeenteraad te informeren over omwikkelingen bij de verbinden partijen in de : bovenkant ”van het assenstelsel opdat zij tijdig en vooraf kunnen besluiten of ze op enige wijze hun invloed willen doen laten gelden.
3.8
Archivering
Het borgen van ordentelijke archivering is noodzakelijk, zo ook voor verbonden partijen. Hierin heeft de archiefwet uit 1995 een aantal bepalingen gegeven. Daarbij wordt primair een onderscheid gemaakt tussen gemeenschappelijke regelingen en privaat publieke samenwerking (PPS). 3.8.1 Archivering gemeenschappelijke regeling Artikel 40 van de Archiefwet 1995 schrijft voor dat een regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen tevens een voorziening in stand behoort te houden omtrent de zorg voor de archiefbescheiden van bij die regeling ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke organen en dat deze voorziening zoveel mogelijk dient te worden getroffen in lijn met de bepalingen in de Archiefwet. Concreet betekent dit onder meer dat ervoor moet worden gezorgd dat er een Archiefverordening en een Besluit Informatiebeheer en/of een kwaliteitsmanagementsysteem door het algemeen en dagelijks bestuur van de verbonden partij worden vastgesteld en dat er een archiefbewaarplaats wordt aangewezen voor de te bewaren (bedrijfsvoerings-en bestuurs)archieven van de verbonden partij. Als het gaat om andere samenwerkingsvormen, waarin de verrichte overheidstaak maar een klein gedeelte van het takenpakket is, dan kan mogelijk volstaan worden met een dienstverleningsovereenkomst (DVO) waarin de afspraken over het beheer van archiefbescheiden worden opgenomen.
Denk hierbij ook aan systemen waarin deze informatie is opgenomen. De te bewaren semistatische dossiers moeten worden ondergebracht in een archiefruimte die voldoet aan de eisen uit de Archiefregeling. Als er sprake is van een volledig digitaal archief dan dient het documentmanagementsysteem (DMS) ook te voldoen aan de eisen die de Archiefregeling stelt aan een digitaal archief.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 18 / 30
3.8.2 Archivering Publiek-private samenwerking en overige vormen van samenwerking Als een overheid (provincie, gemeente, waterschap) gaat samenwerken met een private instelling of in andere samenwerkingsvormen geldt dat de bepalingen van de Archiefwet 1995 van toepassing zijn op die partijen voor zover het gaat om de uitvoering van overheidstaken. Ook een private partij zal voor haar bedrijfsvoering een ‘geordend en toegankelijk’ archiefsysteem nodig hebben, ook al hoeft dat niet te zijn ingericht conform de bepalingen van de Archiefwet. Wat geregeld moet worden is dat het beheer van de bij die taakuitvoering ontstane archiefbescheiden plaatsvindt in overeenstemming met de bepalingen van de Archiefwet 1995.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 19 / 30
4 Evaluatie, beëindiging, opheffing van of vervreemding van een verbonden partij Indien zich omstandigheden voordoen zoals een veranderende markt, gewijzigde inzichten, gewijzigde (programma) doelstellingen, kan er aanleiding zijn om een verbonden partij te beëindigen, vervreemden of opheffen (zie ook 4.1)
4.1
Eventuele beëindiging, opheffing of vervreemding
Er kunnen zich feiten en omstandigheden voordoen die nopen tot heroverweging van de relatie met de verbonden partij. Dat kan leiden tot beëindiging van de deelname in, opheffing of vervreemding van de verbonden partij. De belangrijkste omstandigheden die hiertoe aanleiding kunnen geven, zijn: •
wijziging van de doelstelling van de verbonden partij;
•
wijziging in het voortbestaan en eigenstandigheid van de verbonden partij als gevolg van fusie of integratie;
•
negatieve ontwikkelingen en daardoor verhoogd risico ten aanzien van het weerstandsvermogen;
•
een verbonden partij is niet meer de beste optie voor het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten en prestaties;
•
afwijking van de voorgenomen activiteiten en prestaties;
•
realisatie van de voorgenomen activiteiten en prestaties waarmee de opdracht aan de verbonden partij kan worden beëindigd.
Omdat er verbonden partijen zijn, waarbij vervreemding vanwege de juridische vorm geen optie is gemeenschappelijke regelingen, stichtingen – zijn de toepasselijke beleidskaders ‘vertaald’ naar alle soorten verbonden partijen. Bij beëindiging van deelname in, opheffing of vervreemding van een verbonden partij of een of meerdere delen van een verbonden partij, zijn de volgende kaders van belang:
•
Het college stelt een afwegingskader op, op basis waarvan wordt besloten wel of niet over te gaan tot beëindiging van deelname, opheffing of verkoop. In dat kader wordt tevens aandacht besteed aan het (verkoop)proces.
Daarbij
dienen
minstens
afspraken
te
worden
gemaakt
over
de
informatievoorziening naar alle partijen, zoals de aandeelhouder, RvC, AB en DB, raad, college en eventueel ook de Ondernemingsraad;
•
Het college maakt een duidelijke afweging van de voor- en nadelen om het (verkoop)proces zelf te doen of over te laten aan (een afvaardiging van) de RvC of daarmee vergelijkbaar bestuursorgaan. Voordeel van het zelf doen is dat er direct invloed is op het proces en resultaat; nadeel is dat je als aandeelhouder slechts vanaf afstand zicht uitoefent en daardoor minder zicht hebt op het functioneren van de verbonden partij dan de RvC.
•
Het college zorgt ervoor dat geen tijdsdruk ontstaat en in geval van bijvoorbeeld verkoop niet onder tijdsdruk wordt onderhandeld met één partij;
•
Het college ziet er op toe dat bij vervreemding altijd gekozen wordt voor een vendor due diligence, zodat vooraf inzicht bestaat in de waarde van de te verkopen verbonden partij.
•
Het college is bevoegd te besluiten tot een eventuele beëindiging van deelname, opheffing of vervreemding. Dit besluit wordt niet genomen voordat het college de raad in de gelegenheid heeft
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 20 / 30
gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken (artikel 160 lid 2 Gemeentewet). Bij gemeenschappelijke regelingen dient bij een eventuele beëindiging van deelname, opheffing of vervreemding ook een besluit door de raad te worden genomen.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 21 / 30
Bijlage 1: Bronnenlijst
• • • • • • • • •
Rapport WRR, het borgen van publiek belang, 2000, ISBN:90 12 09058 Kadernota verbonden partijen Nijmegen 2014, vastgesteld 30 september 2014 Kadernota verbonden partijen Zoetermeer 2016 Kadernota risicomanagement Gemeente Leeuwarden , 2015 Motie tijdigheid begroting en verantwoording verbonden partijen; Auditrapportage verbonden partijen gemeente Leeuwarden januari 2010, met de titel “verbonden partijen verbonden” Commissie BBV, notitie verbonden partijen 10 november 2014 Wet Gemeenschappelijke regeling, EK 33 659, A vastgesteld 16 december 2014 door de Eerste kamer Presentatie aan de Raad (en scriptie) van Rense Kamstra, oktober 2016
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 22 / 30
Bijlage 2: Begrippenlijst
Accounthouder
Functionaris in dienst van de gemeente die de operationele contacten onderhoudt met een verbonden partij. Rapporteert en escaleert aan directie en college van B&W. Bereid de annotatie voor waarmee het college van B&W of de aandeelhouders in de verbonden partij namens de gemeente, worden geadviseerd.
Beheerprofiel
Eenduidige vastlegging op welke wijze en met welke functionarissen toezicht wordt uitgeoefend op de verbonden partij. Tevens duiding van het risicoprofiel van de verbonden partij en welk pakket van beheersmaatregelen daarbij horen. Beheermaatregelen kunnen worden getroffen op sturen, controleren, verantwoorden en toezicht houden.
BBV
Besluit Begroting en Verantwoording. Een commissie die zich bezigt richtlijnen omtrent de gemeentelijke (financiële) verantwoording. Zo ook voor de verbonden partijen.
Begroting
Jaarlijkse beleidsbegroting, wordt in opdracht van het college van B&W opgesteld door de ambtelijke dienst. De gemeenteraad stelt vast.
Jaarrekening
Jaarlijkse financiële en inhoudelijke verantwoording. Wordt in opdracht van het college van B&W opgesteld door de ambtelijke dienst. De gemeenteraad laat haar accountant een controle uitvoeren op de stukken. De gemeenteraad stelt vast.
Wgr
Wet op de gemeenschappelijke regelingen. Wet- en regelgeving wordt op rijksniveau geregeld.
NAR
Nederlands Adviesbureau Risicomanagement
WRR
Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 23 / 30
Bijlage 3: Format verbonden partijen
De informatievoorziening voldoet aan onderstaand kader. Dit kader is in overeenstemming met de uitgangspunten van het BBV en is onderdeel van de gemeentelijke P&C producten
1. Algemene informatie • Algemene beschrijving van de verbonden partij; • Doel, taken en activiteiten van de verbonden partij; • Duiding van het risicoprofiel** 2. Doelstelling gemeente, gemeentelijk belang • Nut en/of noodzaak van deelname in de verbonden partij; • Het (publieke) belang van deelname van de gemeente in de verbonden partij; • Relatie met de begrotingsdoelstellingen 3. Bestuurlijke en financieel belang Toelichting op welke het bestuur wordt benoemd en op welke wijze besluitvorming plaatsvindt; Toelichting van de stand van het eigen en vreemd vermogen per 1 januari en 31 december gemeten over de voorgaande 2 boekjaren. Bij gebroken boekjaren dit expliciet toelichten. 4. Naam van zowel directie als bestuursvoorzitter. • •
** Indien het risicoprofiel als ”HOOG” wordt geduid, dan voorafgaande aan de lijst van de verbonden partijen expliciet duiden waarom het risicoprofiel hoog is en welke beheermaatregelen er zijn getroffen.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 24 / 30
Bijlage 4: Aanbeveling rekenkamer De rekenkamer heeft in januari 2010 haar onderzoeksrapport uitgebracht inzake verbonden partijen. Dit rapport draagt de titel “verbonden partijen verbonden”. Het college van B&W heeft in haar reactie aangegeven op welke wijze zij invulling geeft betreffende de aanbevelingen. Ter volledigheid is in deze bijlage een weergave gegeven van de aanbevelingen van de rekenkamer.
De rekenkamer adviseert de gemeenteraad van Leeuwarden: 1. het college op te dragen uw raad, conform richtlijn 3 van de Kadernota Verbonden Partijen, per verbonden partij een beheersprofiel / toezichtsarrangement, gebaseerd op een geobjectiveerde risico – inschatting, ter bespreking voor te leggen. 2. het college op te dragen de informatievoorziening aan uw raad verder te verbeteren door de paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarverslag aan te laten sluiten op richtlijn 11 van de Kadernota Verbonden Partijen, daarbij ook de risico’s aan te geven (nu staan de risico’s deels in de paragraaf weerstandsvermogen) en tenslotte het verband tussen de prestaties van de verbonden partijen en de doelstellingen van de gemeente nader te duiden. 3. het college op te dragen in een door u te bepalen frequentie alle deelnemingen aan Verbonden Partijen te evalueren en met u de toegevoegde waarde te bespreken. De rekenkamer adviseert het college van Burgemeester en Wethouders: 1. Formuleer een bestuursopdracht ten aanzien van de volledige implementatie van de Kadernota Verbonden Partijen en maak het Directieteam hiervoor verantwoordelijk. 2. Leg vast waarop de begroting en jaarrekening van de verbonden partijen beoordeeld worden. Ontwikkel daarbij een checklist die nagelopen kan worden bij de beoordeling. 3.
Stel, gehoord de gemeenteraad, een ‘uitvoeringsdocument ter aanvulling op de Kadernota Verbonden Partijen’ vast naar ontwerp van het controllersoverleg, waarin geformuleerd is hoe het risicoprofiel (laag, middel of hoog) doorwerkt in beheersmaatregelen.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 25 / 30
Bijlage 5: Instrumentarium wGR Verantwoordingsplicht •
• •
Het bestuursorgaan (gemeenteraad of college) dat een lid van het AB heeft aangewezen, kan dit lid ter verantwoording roepen voor het door hem in het AB gevoerde bestuur (art. 16, eerste lid jo. art. 18 Wgr). Wordt in de gemeenschappelijke regeling (GR) bijvoorbeeld in afwijking van het ‘eigen beleid’ besloten of draagt een lid het standpunt van zijn bestuursorgaan niet goed uit, dan kan hij daarvoor op het matje worden geroepen. Een lid van het AB van een college- of burgemeestersregeling kan daarnaast ter verantwoording worden geroepen door de eigen gemeenteraad dan wel één of meer leden van die raad (art. 18 en 19 Wgr). Ook op grond van de Gemeentewet zijn de burgemeester en het college aan de raad verantwoording verschuldigd over het gevoerde bestuur binnen een GR (art. 180, eerste lid, art. 169, eerste lid en art. 197 Gemeentewet).
Inlichtingenplicht • • • •
Bij raads- en gemengde regelingen is het AB lid uit eigen beweging inlichtingen verschuldigd aan de raad die hem heeft aangewezen (art. 16, tweede lid, Wgr). Een dreigende begrotingsoverschrijding moet dus uit eigen beweging worden gemeld. Bij collegeregelingen geldt de inlichtingenplicht jegens het college én de raad (art. 16, tweede lid jo. art. 18 en 19 Wgr). Bij burgemeestersregelingen verstrekt het AB lid eveneens aan de ‘eigen’ raad inlichtingen (art. 16 jo. art. 19, tweede lid, Wgr). Ook op grond van de Gemeentewet geldt een inlichtingenplicht ten opzichte van de raad voor de burgemeester, het college en elk van zijn leden afzonderlijk (art. 180, tweede en derde lid en art. 169, tweede lid, Gemeentewet). Een lid van de raad kan het college of de burgemeester mondeling of schriftelijk vragen stellen (art. 155, eerste lid, Gemeentewet).
Ontslag •
• •
De raad is bevoegd een door hem aangewezen lid van het AB ontslag te verlenen indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit (art. 16, vierde lid, Wgr). Het AB lid blijft overigens wel lid van de raad of het college waaruit het lid afkomstig is dan wel blijft burgemeester (raads- en gemengde regelingen). Bij collegeregelingen is het college bevoegd tot ontslag van het AB-lid (art. 18 jo. art. 16, vierde lid, Wgr). Wil de raad bij college- of burgemeestersregelingen ingrijpen, dan moet de wethouder als zodanig worden ontslagen (art. 49 Gemeentewet) of moet de burgemeester worden voorgedragen voor ontslag (art. 61b, tweede lid, Gemeentewet).
Controle via begroting/ jaarrekening •
Het DB stuurt de raad jaarlijks voor 15 april de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar én de voorlopige jaarrekening. Daarnaast kan de raad een zienswijze geven op de ontwerpbegroting. De termijn om een zienswijze in te dienen is verlengd naar acht weken, zodat raden meer tijd hebben om hun zienswijze af te stemmen met andere raden. Met een ‘gezamenlijke’ zienswijze kunnen zij meer invloed uitoefenen.
Onderzoek rekenkamer •
Wanneer twijfels rijzen over de bedrijfsvoering van de GR, kan de raad de rekenkamer(functie) vragen onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het bestuur van
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 26 / 30
•
het samenwerkingsverband (art. 182 en 184 Gemeentewet). Ook kan de raad een onderzoekscommissie laten onderzoeken wat de bestuurders binnen het AB of DB hebben gedaan (art. 155a e.v. Gemeentewet). De deelnemers aan de GR kunnen bepalen dat een eigen rekenkamer of onderzoekscommissie wordt ingesteld (op grond van art. 25 Wgr). De GR moet dan vermelden dat het bestuur van het openbaar lichaam deze bevoegdheid bezit.
Sturing door uitoefenen van invloed op de tekst van de GR • •
De raad kan als deelnemer sturen door invloed uit te oefenen op de tekst van de GR en dus op de precieze taken en bevoegdheden die worden overgedragen, de kostenverdeling, het aantal AB leden, de stemverhouding en dergelijke. Neemt de raad niet zelf deel aan een GR, dan moet de raad wel toestemming verlenen voor het oprichten en wijzigen van de regeling. Door tijdig over het aangaan van de regeling te communiceren met het college of de burgemeester, kan de raad ook invloed uitoefenen.
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 27 / 30
Bijlage 6: Overzicht verbonden partijen
Stichting en verenigingen Naam
Beleidsrelevantie
Financieel risico
Beleidsveld
Risicoprofiel
Harmonie
Cultuur
Hoog
Hoog
Hoog
Kredietbank Nederland
Werk en Inkomen
Laag
Hoog
Laag
Proloog
Jeugd en Onderwijs
Hoog
Hoog
Hoog
Vennootschappen Naam
Beleidsveld
Risicoprofiel
WTC Beheer BV
Economie & Toerisme
Hoog
Hoog
Hoog
Parkeergarages
Infra & Mobiliteit
Laag
Hoog
Laag
Omrin (afvalsturing)
Ruimtelijke Ordening
Laag
Hoog
Laag
Omrin (NV Fryslân)
Ruimtelijke Ordening
Laag
Hoog
Laag
BV Sport
Jeugd & Onderwijs
Laag
Laag
Laag
Caparis
Werk & Inkomen
Hoog
Hoog
Hoog
NV BNG
Algemeen
Laag
Laag
Laag
Essent
Algemeen
Laag
Laag
Laag
Enexis
Algemeen
Laag
Laag
Laag
Publiek belang elektriciteitsproductie
Algemeen
Laag
Laag
Laag
Blitsaerd CV/BV
Wonen, Milieu, Ruimtelijke Ordening
Laag
Hoog
Laag
Marrekrite
Economie & Toerisme, Infra & Mobiliteit
Laag
Laag
Gemeenschappelijke regelingen Naam
Beleidsveld
Risicoprofiel
Hus en Hiem
Wonen & Milieu
Laag
Laag
Laag
Veiligheidsregio
Sociaal & Veiligheid
Laag
Hoog
Laag
Sociale werkvoorziening
Werk & Inkomen
Hoog
Hoog
Hoog
FUMO
Wonen & Milieu
Hoog
Hoog
Hoog
Centrum regelingen Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 28 / 30
Naam
Beleidsveld
Risicoprofiel
SDF
Laag
Hoog
Laag
Samenwerking Leeuwarderadeel, Menameradi el, Franekeradeel, het Bildt
Laag
Laag
Laag
Samenwerking Dienst Sociale zaken NW Fryslan
Laag
Laag
Laag
Samenwerking Ferwerderadiel
Laag
Laag
Laag
Samenwerking Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland
Laag
Laag
Laag
Kadernota verbonden partijen Gemeente Leeuwarden
pagina 29 / 30