Informerende brief inzake Werkwijze instrumentarium Omgevingswet

Aan de gemeenteraad

Werkwijze instrumentarium Omgevingswet 2024-144948 Fysiek Domein Gebiedsontwikkeling, Economie en Strategische staf (GES) 14 058, Rico Tjepkema 16 juli 2024

Geachte leden van de gemeenteraad, Op 1 januari jongstleden is de Omgevingswet in werking getreden. De afgelopen maanden bent u in een drietal sessies geïnformeerd over respectievelijk de wet in het algemeen, het omgevingsplan Buitengebied Zuid en de omgevingsvisie inclusief de bijhorende rollen en bevoegdheden van uw raad en ons college. In de laatstgenoemde sessie van 12 juni jongstleden bent u bijgepraat over het veranderende instrumentarium dat de Omgevingswet behelst. Wij werken aan de implementatie van dat instrumentarium. Met deze brief informeren we u hier zoals toegezegd verder over en gaan we in op de veranderende rol van uw raad en die van ons college met betrekking tot het Omgevingswetinstrumentarium. De beleidscyclus van de Omgevingswet De omgevingsvisie bevat de strategische hoofdlijnen van beleid voor de fysieke leefomgeving. Er is per gemeente maar één omgevingsvisie. Daarmee beoogt de wetgever al het beleid voor de fysieke leefomgeving op één plek en integraal afgewogen te bundelen. Het vaststellen en wijzigen van de omgevingsvisie is een bevoegdheid van de raad. Daarmee stelt u de kaders voor de verdere uitwerking en uitvoering van beleid. In programma’s werkt het college de strategische hoofdlijnen van beleid (kaders) uit de omgevingsvisie verder uit en geeft het aan hoe het daar uitvoering aan geeft.

Dit kan in thematische programma’s voor beleidsthema’s (bijvoorbeeld energie), of in gebiedsgerichte programma’s voor gebieden (bijvoorbeeld Spoordok). Programma’s vormen tevens de schakel tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Het vaststellen van de programma’s is conform de Omgevingswet een collegebevoegdheid. Het omgevingsplan bevat alle regels voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan regelt daarmee de toestemming voor (of het verbod op)

Blad 2

activiteiten. Beleid uit de omgevingsvisie en programma’s wordt daarin vertaald naar eenieder verbindende regels. Om concrete regels in het omgevingsplan te kunnen opnemen is het vaak nodig dat de strategische hoofdlijnen uit de visie concreter worden gemaakt. Het programma is hiervoor een goed instrument. De raad is bevoegd tot het vaststellen van het omgevingsplan. Via een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) is het college bevoegd om af te wijken van het omgevingsplan om zo activiteiten toe te staan. Het college toetst de bopa daarbij aan het beleid dat is opgenomen in de omgevingsvisie en in de programma’s. De bopa’s moeten binnen vijf jaar verwerkt worden in het omgevingsplan. De raad heeft adviesrecht in de categorieën van gevallen waarvoor hij een lijst vaststelt, zoals uw raad dit ook heeft gedaan.

Figuur 1: Beleidscyclus Omgevingswet inclusief bevoegdheden

Huidige instrumenten: beleidskaders en ontwikkelkaders Vooruitlopend op de invoering van de wet heeft uw raad in december 2021 de Omgevingsvisie Gemeente Leeuwarden vastgesteld. Dit vormt het meest vooraanstaande beleidsmatige instrument voor de fysieke leefomgeving. Het vaststellen van deze omgevingsvisie was het startpunt voor het verder opstellen van meer beleid voor de fysieke leefomgeving voor zowel thema’s in beleidskaders (bijvoorbeeld het Beleidskader Wonen in de dorpen), als voor gebieden in ontwikkelkaders (bijvoorbeeld het Ontwikkelkader Amelandskwartier). De strategische hoofdlijnen uit de omgevingsvisie zijn in de beleids- en ontwikkelkaders verder aangevuld en uitgewerkt. Deze beleids- en ontwikkelkaders zijn ter besluitvorming aan uw raad voorgelegd. Implementatie instrumenten Omgevingswet Het werken met de instrumenten van de Omgevingswet is voor iedere gemeente een nieuwe uitdaging. Voor veel gemeenten is het nog zoeken naar de juiste werkwijze en invulling van de instrumenten. Om die reden hebben wij

Blad 3

regelmatig contact met andere gemeenten en met experts op het gebied van de Omgevingswet en volgen we de ontwikkelingen op dit vlak nauwlettend. Uit deze verdere stappen in de implementatie blijkt dat de huidige werkwijze waarin met beleids- en ontwikkelkaders wordt gewerkt niet in het stramien van de Omgevingswet past. Die wet kent voor beleid zoals hiervoor weergegeven de omgevingsvisie en programma’s. De huidige beleids- en ontwikkelkaders zijn een mengvorm tussen de inhoud van een omgevingsvisie en programma’s zoals de wetgever ze heeft beoogd. Dat komt omdat in beleids- en ontwikkelkaders vaak enerzijds een visiegedeelte opgenomen is dat bestaat uit strategische hoofdlijnen van beleid (kaders). Dit gedeelte past in de omgevingsvisie en staat inhoudelijk op het niveau daarvan. Anderzijds bevatten beleids- en ontwikkelkaders een uitwerkings- en uitvoeringsgedeelte. Dat gedeelte past in lijn met de Omgevingswet in programma’s. Een aanpassing van het beleidsmatig instrumentarium is daarom nodig om beleidsstukken in overeenstemming te laten zijn met Omgevingswet en de inhoud daarmee stevig juridisch te verankeren. Dit is temeer noodzakelijk omdat het Rijk gemeenten in toenemende mate verplicht om met de instrumenten van de Omgevingswet te werken.

Zo moeten wij bijvoorbeeld verplicht een volkshuisvestingsprogramma opstellen en moet de warmtevisie worden vervangen door een warmteprogramma. Het werken met deze instrumenten is ook nodig voor het vestigen van voorkeursrecht, het verhalen van kosten op derden en het bieden van een stevige beleidsmatige basis voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (bopa’s) om gebiedsontwikkelingen gaande te houden. Onze huidige omgevingsvisie is daarnaast nog niet Omgevingswet-proof. Het is een beknopte visie die op strategische hoofdlijnen (kaders) aangevuld dient te worden. Zoals hiervoor al geschetst met strategische hoofdlijnen die nu in andere beleidsstukken als beleids- en ontwikkelkaders voorkomen, of die nog geformuleerd moeten worden. De visie is nu nog niet expliciet genoeg. Daarnaast is er nog geen verplichte milieueffectrapportage (MER) opgesteld voor de omgevingsvisie. Tenslotte is de huidige omgevingsvisie niet op de juiste wijze ontsloten op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).1 Volgens het overgangsrecht moeten we op 1 januari 2027 beschikken over een omgevingsvisie conform de eisen van de Omgevingswet. Nieuwe werkwijze Omdat onze huidige werkwijze met beleids- en ontwikkelkaders niet aansluit op de instrumenten van de Omgevingswet is het nodig om met een nieuwe werkwijze te komen.

Daarin is het enerzijds van belang dat uw raad in de gelegenheid is de kaders te stellen en zich uit te spreken over beleidsmatige ontwikkelingen. Anderzijds moeten we hiermee voldoen aan de eisen die de Omgevingswet stelt aan de nieuwe instrumenten: de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. Wij zijn voornemens dit als volgt te doen.

1

Het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) regelt de digitale verwerking van de wettelijke instrumenten naar een verbeelding (kaart) op het internet. De omgevingsvisie en het omgevingsplan moeten raadpleegbaar zijn op het DSO via Regels op de Kaart.

Blad 4

De omgevingsvisie en kaderstelling Met het gebruiken van de beleidsinstrumenten van de Omgevingswet worden de strategische hoofdlijnen van beleid – de kaders die door de raad gesteld worden – voortaan ondergebracht in de omgevingsvisie. Uitwerking en uitvoering wordt door het college in programma’s gedaan. De beleids- en ontwikkelkaders die we nu kennen zijn mengvormen. In deze documenten staan namelijk zowel strategische hoofdlijnen van beleid (op het niveau van de omgevingsvisie), als verdere uitwerking en uitvoering (op het niveau van programma’s). Deze typen beleidsstukken worden in de toekomst niet meer ingezet. Wij willen uw raad graag in de gelegenheid stellen om de kaders te stellen. Als uw raad die kaders voor een gebied of thema nog niet voldoende heeft kunnen stellen, of als een wijziging van de gestelde kaders wenselijk is, dan zullen wij daarvoor besluitvorming voorbereiden in de vorm van een addendum op de omgevingsvisie. Een addendum op de omgevingsvisie is een beleidsstuk waarmee de omgevingsvisie aangevuld of gewijzigd wordt en bevat de strategische hooflijnen van beleid voor een gebied of thema. Uw raad is bevoegd tot besluitvorming over deze addenda. Wij stellen voor de omgevingsvisie om de vier jaar te herzien.

Bij een herziening wordt beleid van de gemeente dat in de tussentijd is vastgesteld opgenomen en worden relevante beleidswijzigingen van bijvoorbeeld het Rijk en de provincie in het hoofddocument vertaald. Addenda op de omgevingsvisie worden daar dan ook in ondergebracht. Een herziening van de omgevingsvisie is ook een logisch moment om nieuwe ambities te stellen. Uw raad is bevoegd tot besluitvorming. Wij zijn voornemens het proces om te komen tot een eerste herziening van de huidige omgevingsvisie in de loop van 2025 te starten. Met die eerste herziening beogen wij de omgevingsvisie ook Omgevingswet-proof te maken. Hierover zullen wij u op een later moment informeren. Beleidsprogramma’s en ontwikkelprogramma’s Wanneer wij de door uw raad gestelde kaders verder uitwerken en daar uitvoering aan geven, zullen wij gebruik maken van het nieuwe instrument programma onder de Omgevingswet. Voor thema’s (bijvoorbeeld energie) zullen wij dit doen in beleidsprogramma’s. Voor gebieden (bijvoorbeeld Spoordok) maken we gebruik van ontwikkelprogramma’s. Zoals hiervoor al aangegeven is het vaststellen van programma’s wettelijk een bevoegdheid van ons college. Wij hechten er echter waarde aan dat u zich uit kan spreken over de door ons opgestelde doorvertaling van de door uw raad gestelde hoofdlijnen in de omgevingsvisie.

Daarom willen wij u in het opstellen van beleids- en ontwikkelprogramma’s meenemen zodat wij hierover met elkaar het gesprek kunnen voeren, nog voordat wij deze documenten vaststellen. Voorafgaand aan de vaststelling van beleids- en ontwikkelprogramma’s zullen wij u daarom in de gelegenheid stellen om via een besluit aan te geven of u zich kan vinden in onze verdere uitwerking van de door u gestelde kaders. In gevallen waar sprake is van substantiële politieke lading, complexiteit en langlopende dossiers kunnen wij ervoor kiezen om een startnotitie op te stellen als startpunt voor een beleidstraject. Deze startnotities zullen dan met uw raad worden gedeeld. Ook op die momenten heeft uw raad de gelegenheid zich hierover uit te spreken.

Blad 5

Stedenbouwkundige en beeldkwaliteitsplannen In stedenbouwkundige plannen werd tot nu toe de gewenste situering en het programma in een te ontwikkelen gebied specifieker uitgewerkt. In de planvorming stelde uw raad stedenbouwkundige plannen vast voorafgaand aan de bestemmingsplannen, het juridisch-planologisch kader waarin ze verder vastgelegd werden. Beeldkwaliteitsplannen beschreven de gewenste beeldkwaliteit van de bebouwing en de buitenruimte. Ze kwamen ook met toetsbare criteria. Uw raad stelde ook de beeldkwaliteitsplannen vast. De Omgevingswet kent geen stedenbouwkundige en beeldkwaliteitsplannen. Om die reden gaan wij stedenbouwkundige randvoorwaarden zoveel mogelijk meenemen in ontwikkelprogramma’s in opmaat naar juridisch-planologische doorvertaling in het omgevingsplan of in bopa’s. Tegelijkertijd kan het wenselijk zijn om de stedenbouwkundige uitwerking toch concreter te maken voor een gebied. Soms is er ook geen sprake van een ontwikkelprogramma voor een gebied. Als zulke gevallen zich voordoen, dan zullen wij een stedenbouwkundig plan ter besluitvorming aan u voorleggen in de vorm van een bouwsteen voor het nog op te stellen omgevingsplan. De vaststelling van beeldkwaliteitsplannen wordt gekoppeld aan de vaststelling van het omgevingsplan.

Figuur 2: Overzicht besluitvormingsproces nieuwe werkwijze

Blad 6

Overgangsfase Vanaf heden zullen wij met de nieuwe werkwijze werken bij het opstellen van beleid voor thema’s en gebieden en u in lijn daarmee meenemen. Verscheidene beleidsstukken zijn echter al een langere tijd in de maak. Deze zijn in lijn met de voormalige werkwijze opgesteld als beleids- of ontwikkelkaders, zijn op deze manier met uw raad besproken, of liggen momenteel ter inzage in het kader van de participatie. Voorbeelden van dergelijke kaders zijn het Beleidskader Water en het Beleidskader Biodiversiteit. Het is onwenselijk om deze stukken in dit stadium nog onder te brengen in de omgevingsvisie en beleids- of ontwikkelprogramma’s en het proces daarmee deels opnieuw te doorlopen. Deze beleidsstukken zullen wij daarom volgens de oude werkwijze ter besluitvorming aan uw raad voorleggen. Bij de eerstvolgende herziening van de omgevingsvisie zullen wij de inhoud in overeenstemming met het instrumentarium van de Omgevingswet brengen. Ook voor de reeds vastgestelde beleids- en ontwikkelkaders geldt dat wij deze bij de herziening van de omgevingsvisie op eenzelfde manier tegen het licht houden. Vervolg Nieuwe beleidsstukken bereiden wij vanaf heden voor volgens de nieuwe werkwijze. In maart hebben wij u geïnformeerd over de terinzagelegging van het Ontwikkelkader Spoordok dat wij als programma vast zullen stellen om het voorkeursrecht te bestendigen (2024-053949).

Wij verwachten dit eerste gebiedsgerichte Leeuwarder programma onder de Omgevingswet in september aan uw raad te sturen, voorafgaand aan besluitvorming door ons college. In de informerende bijeenkomst van uw raad van 12 juni jongstleden werd aangegeven dat bij een deel van uw raad de behoefte leeft om de nieuwe werkwijze en bijhorende bevoegdheden samen verder te verkennen aan de hand van een concreet beleidstraject. Momenteel werken wij aan een herziening van ons energiebeleid. Hierover bent u inmiddels geïnformeerd aan de hand van een startnotitie (2024-146381). Dit traject lijkt ons een passende casus om na het reces in een klankbordvorm met (een deel van) uw raad te bespreken. Dit zullen wij verder met de griffie afstemmen. Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Leeuwarden,

burgemeester. {{Signer1}}

Blad 7

secretaris. {{Signer2}}

*Dit document is rechtsgeldig digitaal ondertekend.