Eindrapportage rekenkameronderzoek Leeuwarder Digitale Agenda.pdf

Rekenkamer Leeuwarden Bestuurlijke nota Onderzoek naar de Leeuwarder Digitale Agenda Mei 2022

Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden Voorzitter : Joop Roebroek Externe leden : Miranda Domenie Bert Lokhorst Secretaris

: Reina Duijtshoff

Telefoon: 058-751 2630 E-mail: rekenkamer@leeuwarden.nl

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Inhoudsopgave 1

Inleiding ...................................................................................................................................2 1.1

Aanleiding .......................................................................................................................2

1.2

Verloop van het onderzoek ............................................................................................3

1.3

Leeswijzer .......................................................................................................................3

2

Conclusies ................................................................................................................................4 2.1

Beleid en beleidsdoelen..................................................................................................4

2.2

Uitvoering en instrumenten ...........................................................................................4

2.3

Resultaten en monitoring ...............................................................................................5

2.4

Betrokkenheid van de raad .............................................................................................7

3

Beschouwing............................................................................................................................8 3.1 De Leeuwarder Digitale Agenda 2018-2020 en de aansluiting bij de landelijke agenda’s.......................................................................................................................................8 3.2

De aansluiting van de uitvoering op de eigen 12 leidende principes .............................9

3.3

De doeltreffendheid van de uitvoering ........................................................................10

4

Aanbevelingen .......................................................................................................................11 4.1

Aanbevelingen voor het college ...................................................................................11

4.2

Aanbevelingen voor de raad .........................................................................................13

Bijlagen ..........................................................................................................................................15

P1

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

1 Inleiding

1.1

Aanleiding

Overheden werken al lange tijd aan de verbetering en ontwikkeling van de dienstverlening aan inwoners en bedrijven. De digitalisering van de dienstverlening is daarbij een belangrijk onderdeel. Hiervoor is eind 2008 het ‘Nationaal Uitvoeringsprogramma Betere Dienstverlening en e-Overheid’ (I-NUP) opgestart. Dit programma was erop gericht dat gemeenten als toegangspoort tot de gehele overheid fungeren. In mei 2013 onderstreept minister Plasterk met de ‘visiebrief digitale overheid 2017’ nogmaals het toekomstbeeld, ‘Bedrijven en burgers kunnen uiterlijk in 2017 zaken die ze met de overheid doen, zoals het aanvragen van een vergunning, digitaal afhandelen. De ambities uit het I-NUP zijn door de Vereniging Nederlandse Gemeenten verder vertaald in een landelijke Digitale Agenda 2020 (verder genoemd: DA2020) voor alle gemeenten. Digitalisering is niet meer alleen een onderwerp van de ICT-afdeling, maar verschuift naar de kern van het functioneren van de overheid en de relatie met de samenleving. Digitalisering kent zodoende als doel een bijdrage te leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Dat heeft geleid tot een aantal veranderingen ten opzichte van de DA2020 en de komst van de Digitale Agenda Gemeenten 2024 (verder genoemd: DAG2024) als opvolger van de DA2020.

De DAG2024 vormt de invulling van de meerjarige Verenigingsagenda voor de opgave ‘Informatiesamenleving'. In deze agenda wordt de rol van gemeenten in de digitale transitie van onze samenleving beschreven aan de hand van drie doelstellingen: 'mogelijk maken', 'kansen benutten' en 'duiden en reflecteren'. Het college van burgemeester en wethouders schrijft in haar coalitieprogramma 2018-2022, de kracht van samen, “We willen (digitale) technologie als een instrument voor empowerment en efficiencyverbetering benutten. Naast een toenemende digitalisering van de informatievoorziening, komt er op dit gebied nog meer op ons af. Ook de landelijke en provinciale wet- en regelgeving (zoals de Omgevingswet), technologische innovaties (zoals bijvoorbeeld blockchaintechnologie, robotisering), het verhogen van de kwaliteit van onze data, vraagstukken rond privacy en informatiebeveiliging en de steeds hogere verwachtingen van onze inwoners en ondernemers van gemeentelijke digitale dienstverlening zullen we met kracht oppakken. De komende periode stellen we daarom een digitaliseringsagenda op”. Vanaf 2019 zijn in de begroting specifieke budgetten vrij gemaakt voor de Leeuwarder Digitale Agenda 2018 – 2020 (verder genoemd: LDA). Er is geen nieuwe LDA opgesteld voor de periode vanaf 2021.

Wel is per 1 januari 2021 een nieuwe programmamanager aangesteld voor de LDA en er is daarna een start gemaakt met het opstellen van een i-strategie. Uit een eerste vooronderzoek in april 2021 bleek dat de eerste experimenten vanuit de LDA hebben plaatsgevonden in 2020 en dat de Raad hierover is geïnformeerd op 9 december 2020. Uit verkennende gesprekken met de raad bleek dat raadsleden zich onvoldoende geïnformeerd voelden over de LDA en weinig zicht hadden op het nut, de reikwijdte, de doelen en de P2

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

voortgang van de LDA. Ook waren raadsleden benieuwd of er bij de uitvoerders van de LDA voldoende aandacht is voor de ethische kant van de informatiesamenleving. Voor de rekenkamer gaf het vooronderzoek voldoende aanleiding om een onderzoek te starten naar de LDA.

1.2 Verloop van het onderzoek

Tijdens de voorbereiding en uitvoering van het onderzoek bestond interesse voor het onderzoek vanuit de raad, het college en de uitvoerders van de LDA. Het onderzoek kan getypeerd worden als een ex-durante onderzoek. Terwijl het onderzoek werd uitgevoerd was de uitvoeringspraktijk van de LDA volop in ontwikkeling. Methoden voor de selectie en evaluatie van experimenten werden steeds verder verfijnd, steeds meer partners in en buiten de gemeentelijke organisatie werden bij de LDA betrokken en een nieuwe ronde van experimenten werd opgestart. Op 16 mei is een nieuwe i-strategie - waarvan de LDA nu onderdeel uitmaakt – gepresenteerd aan de raad. De rekenkamer heeft bij het schrijven van deze nota kennis geno‐ men van de i-strategie. In paragraaf 3 komen we hierop terug. De rekenkamer heeft een pret‐ tige, opbouwende samenwerking ervaren tijdens de uitvoering van het onderzoek. Onderzoeksbureau A:N+NE heeft het onderzoek uitgevoerd en een rapport opgeleverd waarin 14 onderzoeksvragen uitgebreid worden beantwoord (bijlage 1 bij deze bestuurlijke nota). De rekenkamer heeft Erik Fledderus, lector Digital Business & Society van hogeschool Windesheim, gevraagd mee te kijken met het onderzoek en aan de hand van vier vragen van de rekenkamer te reflecteren op het rapport van bevindingen. Zijn memo is opgenomen in bijlage 2 bij deze bestuurlijke nota.

Het rapport van bevindingen en de memo geven de rekenkamer een stevige basis om een aantal conclusies te trekken en aanbevelingen te doen voor zowel de raad als het college. Dat het rekenkamer rapport en de nieuwe i-strategie nagenoeg gelijktijdig aan de raad worden aangeboden biedt kansen om een aantal belangrijke stappen te zetten in dit dossier.

1.3 Leeswijzer We starten de bestuurlijke nota met het beantwoorden van de onderzoeksvragen (paragraaf 2). Achtereenvolgens beschrijven we de conclusies ten aanzien van het beleid en de beleidsdoelen, de uitvoeringspraktijk, de resultaten en de betrokkenheid van de raad. In paragraaf 3 geven we antwoord op de centrale vraag van het onderzoek: Sluit de uitvoering van de digitale agenda aan bij de landelijke richtlijnen en bij de eigen twaalf principes en hoe doeltreffend is de uitvoering? De bestuurlijke nota eindigt met een aantal aanbevelingen in paragraaf 4.

P3

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

2 Conclusies In deze paragraaf vatten we de antwoorden op de 14 onderzoeksvragen samen.

2.1 Beleid en beleidsdoelen

De LDA beslaat maar een klein deel van alle activiteiten van de gemeente Leeuwarden op het vlak van informatie- en communicatietechnologie (ICT) en Informatiemanagement (IM). De LDA richt zich op het innoveren en experimenteren met ICT en IM met als doel om oplossingen te bieden voor maatschappelijke vraagstukken. De gemeente Leeuwarden wil technologische ontwikkelingen op dusdanige wijze inzetten dat er zoveel mogelijk ‘publieke waarde’ mee gegenereerd wordt. Naast het overkoepelende doel van de LDA om meer publieke waarde te genereren, wil Leeuwarden met de LDA kansen benutten die digitalisering en datagedreven werken bieden om: (1) het publieke domein slimmer vorm te geven in de digitale wereld (slimmere leefomgeving), (2) ervoor te zorgen dat inwoners, bedrijven en scholen elkaar steeds beter weten te vinden om gezamenlijk bepaalde doelen te realiseren (slimmer samen leven) en (3) om de eigen dienstverlening, bedrijfsvoering en bestuurswijze te verbeteren (slimmer (samen) werken). Deze drie doelstellingen zijn verder uitgewerkt in iets meer concrete doelen, met de opmerking dat men aan die doelen ‘kan denken’. Voorbeelden zijn doelstellingen als het aantrekkelijker maken van het economisch klimaat (slimme omgeving) en ICT inzetten om ‘het leven’ in onze samenleving prettiger te maken (slim (samen)werken).

In de LDA zijn twaalf richtinggevende principes geformuleerd die “helpen het management om de goede keuzes te (blijven) maken en de beperkte financiële en personele middelen voor de juiste dingen in te zetten.” Deze principes bevinden zich op meerdere niveaus en kunnen niet als randvoorwaarden beschouwd worden. In de LDA kiest Leeuwaren niet voor dezelfde invalshoek als de VNG met de DA2020 (en later de Dag2024), maar de stukken spreken elkaar ook niet tegen. Met de positionering van de gemeente Leeuwarden als ‘slimme volger’ is een bewuste strategie ingezet om bij andere gemeenten én andere overheidsorganisaties te kijken wat werkt, en hen te volgen in de experimenten die zij succesvol hebben uitgevoerd. Al met al kan geconcludeerd worden dat de LDA 2018-2020 richtinggevend is geweest. De LDA en de twaalf principes hebben ook gediend als belangrijke input voor de in het voorjaar van 2022 vastgestelde i-strategie voor het gehele domein van ICT en IM.

2.2 Uitvoering en instrumenten

Er zijn sinds de start van de LDA meer dan 20 projecten opgestart, nagenoeg evenredig verdeeld over ‘slim samenwerken’, ‘slimme leefomgeving’ en ‘slimme samenleving’. De processen rondom de selectie, uitvoering, evaluatie en verantwoording van projecten wordt door de jaren heen steeds verfijnder en gestructureerder, zonder dat de focus op de experimenteerruimte P4

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

verloren gaat. De twaalf principes spelen een substantiële rol bij de selectie (en daarmee ook het ontwerp) van de experimenten. Het ontbreekt bij veel medewerkers van de gemeente Leeuwarden aan inzicht in hoe ze ideeën kunnen omzetten in experimenten binnen de LDA. Het blijkt ook lastig voor medewerkers die betrokken zijn bij experimenten om tijd vrij te maken voor het experiment. Naarmate het project vordert en wanneer leidinggevenden vroegtijdig en duidelijk geïnformeerd worden over de impact van deelname, maken medewerkers steeds gemakkelijker tijd vrij. Er zit een zeker mate van spanning tussen de wens om slimme volger te zijn en de wens om innovatief te zijn. De samenwerking met externe partijen, zoals de provincie, andere gemeenten en bedrijven is een manier waarmee invulling wordt gegeven aan de gekozen rol van slimme volger. Het beeld van de gemeente als ‘slimme volger’ wordt overigens niet gedeeld door medewerkers die niet direct betrokken zijn geweest bij de LDA. Op sommigen van hen komt het over alsof de gemeente met de experimenten juist voorop wil lopen door vernieuwende ideeën te selecteren. In het laatste jaar komt steeds meer nadruk te liggen op het meenemen van interne en externe partners bij projecten van de LDA.

Het creëren van draagvlak is erg belangrijk, aangezien uiteindelijk de gehele organisatie en ook de hele maatschappij mee moet in de transitie naar een informatiesamenleving. Draagvlak is ook nodig om geslaagde experimenten succesvol te borgen in de staande organisatie. De LDA is gefinancierd met structurele en incidentele budgetten. Pas na de tussentijdse evaluatie van de LDA, zijn de werkzaamheden binnen de LDA structureel geborgd in een financieel kader. Als een experiment is afgerond, kan het een vervolg krijgen in de bestaande gemeentelijke organisatie, als dit mogelijk en wenselijk is. Er zijn geen criteria vastgesteld op basis waarvan een experiment een vervolg krijgt. Wel is er een zogenaamde ‘bruidsschat’ beschikbaar, die kan worden toegekend aan een afgerond experiment om deze te bestendigen binnen de organisatie. Dit is sinds de start met één project gebeurd. De financiële en projectadministratie van de LDA schiet op verschillende aspecten tekort. Een gedetailleerde, systematische en formele verantwoording van de werkzaamheden binnen de LDA, alsook de kosten die daarmee gemoeid zijn, ontbreekt. Hierdoor is het vanuit financieel oogpunt niet mogelijk.

2.3 Resultaten en monitoring Monitoring van projecten De programmanager zorgt ervoor dat er een gepaste balans is in het soort experimenten die worden gekozen en stemt de resultaten van de experimenten af met de doeleigenaren om deze uiteindelijk te rapporteren aan de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever.

P5

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Waar de twaalf principes een substantiële rol spelen bij de selectie (en daarmee ook het ontwerp) van de experimenten, spelen ze geen duidelijke rol in de evaluatie van de experimenten. Er is geen formele procedure om de experimenten te evalueren. Evaluaties tijdens de looptijd van projecten richten zich op experiment-specifieke doelen. De experimentfase wordt afgesloten met een eindpresentatie die vooral wordt aangepakt als een moment om te werken aan de persoonlijke ontwikkeling van medewerkers.

Monitoring van de LDA als geheel De LDA is in december 2020 in zijn geheel nogal summier geëvalueerd door leden van het kernteam van de LDA. Onderwerpen van de evaluatie waren de interne en externe bekendheid met de LDA, de aanpak, handhaving van principes en de monitoring en besturing van het programma. De evaluatie was vooral gericht op het proces en in veel mindere mate op de resultaten. Wel wordt er in de evaluatie van de LDA expliciet aandacht gegeven aan de wijze waarop de twaalf principes zijn toegepast en worden knelpunten en verbeterpunten openlijk besproken om zo hieruit lering te trekken. Een aantal aandachtspunten die zijn opgenomen in het evaluatieverslag zijn ook opgepakt door het kernteam. Zo is n.a.v. de evaluatie gewerkt aan een ethisch toetsingskader, is er een informatieve raadsbijeenkomst over data-ethiek georganiseerd en wordt sinds kort het kernteam extra ondersteund door een communicatieadviseur.

Resultaten De relatie tussen technologie en maatschappij krijgt (bottom-up) vorm doordat de LDA investeert in experimenten. Voor elk experiment wordt gezocht naar een goede afstemming tussen maatschappelijke relevantie en nieuwe digitale technologieën. Daarbij vormt de mate waarin de technologie vernieuwend is in een bepaalde context, de leidende factor. Ook moet de voorgestelde oplossing passen binnen een maatschappelijk vraagstuk. Dit uitgangspunt is vertaald in de beoordelingscriteria voor experimenten. Bij sommige experimenten wordt de doelgroep actief betrokken bij de uitvoering van het experiment, bij andere experimenten worden burgers als ‘klant’ gedefinieerd en worden zij pas betrokken als – figuurlijk gezegd – het product op tafel ligt. Bij betrokkenen bestaat het droombeeld om inwoners en gebruikers nog veel meer bij de LDA te gaan betrekken. De specifieke doelstellingen zijn dermate ongespecificeerd geformuleerd dat het zeer moeilijk is om op eenduidige wijze vast te stellen of de doelstellingen daadwerkelijk zijn behaald. Het effect van de experimenten in termen van maatschappelijke waarde wordt tot dusver beschreven als ‘speldenprikjes’. Het zijn eerste, bescheiden stappen die de gemeente heeft gezet om via nieuwe digitale toepassingen tegemoet te komen aan bepaalde maatschappelijke behoeftes.

Het directe effect op maatschappelijke waarde creatie van veel experimenten is echter moeilijk aantoonbaar, aangezien het effect niet consequent wordt gemeten op vooraf gestelde doelen. Van de experimenten waar het directe effect beter in beeld is, is dit directe effect tot dusver relatief bescheiden, maar niettemin waardevol. Medewerkers en externen die P6

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

betrokken zijn (geweest) bij de LDA noemen vooral indirecte opbrengsten van de LDA tot nu toe: (1) medewerkers leren om innovatief te denken en experimenteerruimte te benutten, (2) medewerkers gaan door hun deelname anders kijken naar digitaliseringsmogelijkheden van hun reguliere werkzaamheden en (3) medewerkers leren elkaar kennen door de multidisciplinaire aanpak van experimenten: de LDA ontschot. De invulling van de LDA gebeurt vanuit de beschikbare financiële kaders en daarom is het budget per definitie toereikend. Of het ook toereikend is om de ambities te behalen kan niet worden vastgesteld, omdat de ambities daarvoor te algemeen zijn geformuleerd.

2.4 Betrokkenheid van de raad Raadsleden zijn in het begin met name betrokken bij de LDA door hen actuele kennis aan te bieden over digitale ontwikkelingen en de impact daarvan. In de oriënterende fase van de LDA heeft de raad de ruimte gekregen om met elkaar de randvoorwaarden te schetsen voor de digitaliseringsagenda in Leeuwarden. De positionering van de gemeente Leeuwarden als ‘slimme volger’ is bijvoorbeeld een besluit dat mede door input vanuit de raad is genomen. Het ethisch toetsingskader, waar de raad input voor heeft gegeven in de oriënterende fase, begint echter in 2022 pas concrete vormen aan te nemen, ondanks dat er al vanaf 2019 een ondersteuningsteam ‘Publieke waarde en ethiek’ binnen de LDA was. Toen de LDA eenmaal op stoom was gekomen, is de raad – zo is hun ervaring – in mindere mate betrokken. In de meest recente jaarstukken (van 2020) wordt weliswaar aangegeven welke activiteiten zoal in het kader van de LDA hebben plaatsgevonden, maar de informatie is zeer summier en ook niet compleet. Het is dan ook niet verwonderlijk dat vrijwel alle gesproken raadsleden onbekend zijn met welke experimenten er uiteindelijk hebben plaatsgevonden en het is hen onduidelijk wat de resultaten hiervan zijn geweest.

Na afloop van de laatste sessie met de raad over data-ethiek op 11 oktober 2021 is afgesproken dat de experimenten die hebben plaatsgevonden minstens één keer per jaar worden gepresenteerd.

P7

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

3 Beschouwing In deze paragraaf kijkt de Rekenkamer in meer beschouwende zin terug op de resultaten van het onderzoek en wil zij de hoofdvraag van dit onderzoek beantwoorden: Sluit de uitvoering van de digitale agenda aan bij de landelijke richtlijnen en bij de eigen twaalf principes en hoe doeltreffend is de uitvoering? Deze hoofdvraag bestaat uit een drietal deelvragen en deze worden afzonderlijk beantwoord.

3.1 De Leeuwarder Digitale Agenda 2018-2020 en de aansluiting bij de landelijke agenda’s Met het coalitieprogramma ‘De kracht van samen’ van 2018 werd de aanzet gegeven voor de ontwikkeling van de LDA. Vanuit het coalitieakkoord werd een groot aantal thema’s aangereikt die zouden kunnen worden aangepakt, variërend van verdere digitalisering van de dienstverlening tot technologische innovaties en vraagstukken van empowerment en privacy. Al in de prille ontwikkelingsfase van de LDA wordt een hoofddoel kenbaar gemaakt: “De gemeente Leeuwarden wil technologische ontwikkelingen op dusdanige wijze inzetten dat er zoveel mogelijk ‘publieke waarde’ mee gegenereerd wordt (bijvoorbeeld schonere straten, hogere leefbaarheid, grotere duurzaamheid en betere zorg”. Ook over de twaalf principes wordt al in een vroeg stadium nagedacht. Als in maart 2019 de LDA wordt opgeleverd door het kernteam, wordt het LDA gedefinieerd als: “Een meerjarenperspectief dat koers geeft en in hoofdlijnen beschrijft wat we moeten veranderen en hoe we dat gaan doen, als eerste stap richting de digitale toekomst”. Dat meerjarenperspectief is vervolgens ingekleurd met een drietal inhoudelijke thema’s of toepassingsgebieden (slimme omgeving, slim samenleven en slim (samen)werken) en de twaalf principes van de LDA, waaronder het centraal stellen van de maatschappelijke waarde-creatie.

In die zin sluit de LDA goed aan op de DA2020 waarin prioritaire thema’s zijn genoemd zoals gemeentelijke dienstverlening richting inwoners en ondernemers en slim gebruik van informatie voor proactieve beleidssturing. Dergelijke prioritaire thema’s hebben hun vertaling gekregen in meerdere experimenten en in de leidende principes van de LDA. De gemeente richt zich in de LDA vooral op het benutten van kansen die verdere digitalisering te bieden heeft voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen, een van de drie doelstellingen van de DA2020. De LDA staat wat verder af van de DAG2024, die zich meer richt op de digitale samenleving en de overheid in plaats van de digitale infrastructuur en overheid. Dit is ook logisch, omdat de DAG2024 nog niet gepubliceerd was toen de LDA werd vastgesteld. De DAG2024 kent brede, wat minder concrete doelstellingen naast het ‘kansen benutten’ het ‘mogelijk maken’ (scheppen van randvoorwaarden waarop ontwikkelingen in de informatiesamenleving plaatsvinden) en ‘duiden en reflecteren’ (de lokale overheid formuleert hoe het om wil gaan met deze ontwikkelingen om de publieke waarden in de samenleving te beschermen). De doelstellingen ‘mogelijk maken’ en ‘duiden en reflecteren’ lijken minder prominent aanwezig in de oorspronkelijke LDA, ook al ziet de gemeente Leeuwarden zich in een

P8

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

van de leidende principes wel als ‘hoeder en borger van publieke waarden bij de ontwikkeling van de digitale samenleving en overheid’. Met de komst van de i-strategie haakt Leeuwarden overigens geheel aan bij de DAG2024. In deel B van de i-strategie ‘Bouwen aan – en werken in de (Informatie)samenleving’ wordt in het voorgenomen programma uitdrukkelijk gebouwd op de doelstellingen van de DAG24. En deze doelstellingen worden verbonden aan concrete maatschappelijke opgaven waarvoor de gemeente zich geplaatst weet.

3.2 De aansluiting van de uitvoering op de eigen 12 leidende principes

In de LDA zijn twaalf richtinggevende, leidende principes geformuleerd die “helpen het management om de goede keuzes te (blijven) maken en de beperkte financiële en personele middelen voor de juiste dingen in te zetten.” Deze principes zijn gebaseerd op meerdere bronnen, zoals publicaties over de digitale transitie bij overheden en ideeën en opvattingen van medewerkers van de gemeente, maar ook de raadsleden hebben hierin hun inbreng gehad. Zo heeft de raad opmerkingen gemaakt over het waarborgen van de privacy van burgers, (on)gewilde digitale exclusie, vergaande samenwerking met andere gemeenten en de gemeente Leeuwarden als ‘slimme volger’. De Rekenkamer constateert op grond van het onderzoek dat de leidende principes vooral een rol spelen bij het ontwerpen en selecteren van experimenten, en niet of nauwelijks bij de uitvoering, monitoring en evaluatie van de afzonderlijke experimenten en de LDA in zijn geheel.

Bij het ontwerpen en selecteren van projecten zijn vooral de drie toepassingsgebieden (slimme omgeving, slim samenleven en slim (samen)werken) en de leidende principes ‘maatschappelijke waarde-creatie centraal’, ‘experimenteren met nieuwe toepassingen’, ‘Leeuwarden is slimme volger’, ‘conformeren aan Samen Organiseren, de +1-Gemeente en Common Ground’, ‘samenwerking in de regio’ en ‘hoeder van publieke waarden’ van belang, en dan in het bijzonder de eerste drie genoemde principes. Daarnaast spelen bij de inhoudelijke selectie van projecten ook andere criteria zoals de bijdrage aan de organisatieontwikkeling een rol. De andere leidende principes zijn bij het ontwerpen, selecteren en uitvoeren van experimenten van minder belang doordat deze zich meer richten op de voorwaarden/afspraken met betrekking tot de programma-organisatie, de opbrengsten van de projecten en de borging daarvan in de ambtelijke organisatie. Vanaf de eerste experimenten wordt duidelijk dat de LDA vooral een lerend programma is, waarin ook gewerkt wordt aan concretisering van de leidende principes. Zo wordt het principe ‘maatschappelijke waarde-creatie’ anno 2022 bij de selectie van projecten vertaald naar het meer betrekken van externe partijen, het van buiten naar binnen werken en meer aansluiting zoeken bij de leefwereld van de samenleving.

En zo wordt er ook geleidelijk aan nadere invulling gegeven aan het principe ‘hoeder van publieke waarden’. Nu al wordt een ethisch toetsingskader bij de selectie van experimenten ingezet, niet zo zeer om experimenten uit te sluiten, maar wel om risico’s te adresseren en te beheersen. Daarnaast wordt er gewerkt aan het ontwikkelen van een plan van aanpak voor de invoering van verantwoorde data-ethiek, waarmee ook weer meer aansluiting wordt gevonden bij de doelstelling ‘duiden en reflecteren’ van de DAG2024.

P9

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Het geheel overziend komt de Rekenkamer tot de slotsom dat de twaalf leidende principes waardevol zijn, maar onvoldoende consistent zijn uitgewerkt om een goede leidraad te kunnen vormen voor de uitvoering van de LDA.

3.3 De doeltreffendheid van de uitvoering In dit stadium van de LDA is het niet goed mogelijk een overall oordeel te geven over de doeltreffendheid van de uitvoering. Dat komt enerzijds omdat de LDA nog een relatief jong programma is waarvan eerst het fundament moest worden gebouwd. De eerste experimenten vonden (pas) in 2020 plaats. In de aanloop daar naar toe moesten ideeën ontwikkeld en keuzes gemaakt ten aanzien van de inrichting van de programma-organisatie, de ontwikkeling van de agenda zelf, de te volgen procedures en werkwijzen bij het aandragen van onderwerpen, het ontwerpen, selecteren en uitvoeren van experimenten, de evaluatie van experimenten, de operationalisering van de leidende principes etc. De eerste twee ronden met experimenten stonden dan ook vooral in het teken van inzichten en vaardigheden opdoen en lessen trekken uit de eerste experimenten. Dat leren is ook de laatste jaren niet gestopt. Anderzijds ontbeert het ook aan duidelijke (al dan niet smart) geformuleerde doelstellingen in het LDA, waardoor de inhoudelijke doeltreffendheid van het programma van experimenten niet goed vast te stellen is.

De Rekenkamer heeft niettemin wel de indruk dat er op het niveau van de experimenten zelf resultaten worden geboekt waar het gaat om de ontwikkeling van producten/diensten, maar is er ook tijdens het onderzoek weinig zicht ontstaan op de mate van doorwerking in de vorm van implementatie van die producten. Eenmalig is een ‘bruidsschat’ beschikbaar gesteld om een afgerond experiment te bestendigen binnen de organisatie. Vandaar ook dat de Rekenkamer het van belang vindt het interne draagvlak voor de LDA te versterken en te werken aan vergroting van de (eind-)gebruikerswaarde van de experimentresultaten. Daar staat tegenover dat afgelopen twee jaar er wel een flink aantal experimenten is opgestart nagenoeg evenredig verdeeld over ‘slim samenwerken’, ‘slimme leefomgeving’ en ‘slimme samenleving’. Een flinke prestatie in twee jaren die sterk in het teken stonden van de Coronapandemie, met alle beperkingen die dat met zich meebracht. Ook in vergelijking met andere middelgrote gemeenten is dit een prestatie van formaat. Leeuwarden kan wat betreft het experimenteren met digitalisering tot de koplopers worden gerekend. En daarin wordt duidelijk ook steeds meer de samenwerking met externe partijen gezocht als volger, maar soms ook als co-creator.

Het geheel overziend komt de Rekenkamer tot de slotsom dat de LDA tot nu toe richtinggevend is geweest, maar toch vooral procesdoelen heeft bereikt.

P 10

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

4 Aanbevelingen Op grond van de resultaten van het onderzoek komt de Rekenkamer tot de volgende aanbevelingen:

4.1 Aanbevelingen voor het college

Herijk de twaalf leidende principes en geef ze een meer prominente rol in discussies met inwoners, ketenpartners en raadsleden.

De huidige twaalf principes zijn wel belangrijk, maar bieden geen duidelijke kaders en ze ontberen samenhang en richting. De principes bevinden zich op meerdere niveaus, waaronder voorwaarden, richting, samenwerking, uitvoering en principieel. Ze zijn aan herijking toe: ze kunnen worden opgeschoond, coherent gemaakt en verduidelijkt. Na herijking van de twaalf principes tot een consistent verhaal kunnen ze naast hun rol bij het ontwerpen, selecteren en uitvoeren van projecten ook een rol spelen bij de monitoring en evaluatie van experimenten alsmede voor het gesprek met zowel ketenpartners, inwoners als raad.

Versterk de samenwerking met inwoners en ketenpartners voor kaderstelling en draagvlak, overweeg vorming van thema-allianties.

Voor een groter draagvlak voor de LDA in de Leeuwarder samenleving is het van belang dat er inhoudelijke discussie plaatsvindt met de raad, maar ook met maatschappelijke organisaties, inwoners en hun organisaties. Welke publieke waarden vinden zij belangrijk? Waar liggen inwoners wakker van? Daarna kan gezocht worden of en hoe digitalisering bij kan dragen aan de oplossing voor de Leeuwarder samenleving. In het kader van het realiseren van voorwaarden voor verdere digitalisering en maatschappelijke waarde-creatie zouden themagewijs – te denken valt bijvoorbeeld aan cultuur, zorg, participatie, energietransitie - allianties van gebruikers (maatschappelijke instellingen, ondernemers, organisaties van inwoners, individuele inwoners en raadsleden) kunnen worden gevormd die over hun digitale agenda het gesprek aangaan met de gemeente, daarover afstemming zoeken en betrokken worden bij de uitvoering van zo’n thema agenda.

P 11

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Heb meer aandacht voor de implementeerbaarheid van de resultaten

De Rekenkamer onderschrijft het belang van experimenteren in het digitale domein, dat moet zeker doorgaan. Maar de Rekenkamer wil in deze ook een lans breken voor meer aandacht voor de implementeerbaarheid van de resultaten, als het kan al in de ontwerpfase en het selectieproces van experimenten en zo nodig na afronding van het experiment. Te vaak verzandt bij overheden de digitale vernieuwing door een te beperkte implementeerbaarheid van de innovaties of een gebrek aan compatibiliteit van het nieuwe en het oude. In dit licht zou ook het principe ‘rem op verouderde systemen’ wellicht een nadere duiding verdienen. Binnen de LDA wordt gewerkt aan nieuwe systemen, data en innovaties, maar er lijkt weinig ruimte voor experimenten gericht op het afbouwen/afbreken/aanpassen van oude systemen in het licht van de nieuwe mogelijkheden. Hoe ga je de overgang van de oude systemen naar de nieuwe systemen faseren en wat voor implicaties heeft dat voor de afdelingen en de betrokken mensen.

Zorg voor doorwerking van kennis en ervaring in de eigen organisatie: gebruik uitkomsten van experimenten als vliegwiel voor digitalisering van de gehele gemeentelijke organisatie

De impact van de digitale agenda en de informatiesamenleving op de gemeentelijke organisatie is van een dusdanige omvang dat het permanent aandacht vraagt voor zowel de medewerkers, het management, de directie als het bestuur. De Rekenkamer vindt het daarbij van belang dat de kennis en ervaring die betrokkenen bij LDA projecten opdoen ook geïntegreerd wordt in hun eigen afdeling en daarbuiten een vliegwiel kunnen gaan vormen. Nu is het nog steeds lastig tijd vrijmaken voor medewerkers en lijken leidinggevenden wel toestemming te geven maar niet echt aan te haken bij de kennis die hun medewerkers in experimenten opdoen. Het is in die zin van belang ervoor te zorgen dat de vernieuwing in de digitalisering door de gehele organisatie gaat doorsijpelen. De LDA zou organisatie-breed geadopteerd moeten worden.

Zorg voor betere project- en financiële administratie

Uit het onderzoek is gebleken dat de project- en financiële administratie niet helemaal op orde was. Dit vertroebelt het zicht op de kosten- en batenanalyse van de LDA.

P 12

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Zorg voor een passende informatiepositie van de raad

De raad is afgelopen jaren onvoldoende meegenomen in de ontwikkelingen in de LDA, zo ervaren raadsleden dat althans. Dat kan anders, bijvoorbeeld door werkbezoeken en de ontsluiting van de moderne informatiemiddelen van de LDA (storytelling en dergelijke) te integreren in de informatievoorziening aan de raad. Maar het kan ook door de i-strategie en de jaarplannen en jaaroverzichten, die in het kader van de nieuwe i-strategie ontwikkeld zullen worden, evenals de resultaten van monitoring en projectevaluaties te delen met de raad. Dat kan door aan te haken op de P&C-cyclus, maar dat leidt lang niet altijd tot een goede informatiepositie voor de raad om haar kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen. Aparte, informatieve themabijeenkomsten over de LDA kunnen de informatiepositie van de raad versterken, maar zijn voor de raad vooral relevant als tevens wordt zorggedragen voor een verbinding met politieke besluitvorming.

4.2 Aanbevelingen voor de raad Heroverweeg de rol van slimme volger

Hoewel de Rekenkamer zich, in algemene zin, kan vinden in het principe ‘Leeuwarden is slimme volger’ zou zij het betreuren als Leeuwarden daardoor de mogelijkheid mist zich als leider te manifesteren op terreinen/domeinen waarop de gemeente zich een gerespecteerde positie heeft verworven. Bij volgers horen ook leiders en die laatste rol zou Leeuwarden wellicht ook selectief naar zich toe kunnen trekken.

Vraag het college om input voor discussie over randvoorwaarden

Het gesprek tussen college en raad en tussen raadsleden onderling vindt nu onvoldoende plaats over de randvoorwaarden, de kaders waarbinnen de LDA zich ontvouwt. Als de uitkomsten van experimenten worden gedeeld met de raad is dat bij uitstek de kans om te spreken over de randvoorwaarden: wat levert een experiment op aan discussiepunten over de randvoorwaarden? Thema’s die voor de raad van belang zijn betreffen onder meer de randvoorwaarde inclusiviteit (bescherming publieke waarde) of de technische en financiële toegankelijkheid tot (snel) internet.

P 13

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Waarborg een eigen budget voor de LDA

De experimenten binnen de LDA geven ruimte aan innovatie binnen de organisatie. Het feit dat de LDA een eigen budget heeft is daarbij essentieel.

P 14

BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK LEEUWARDER DIGITALE AGENDA

Bijlagen

P 15

BIJLAGE 1: ONDERZOEKSRAPPORT “DE KRACHT VAN KLEINE STAPPEN”

Bijlage 1: Onderzoeksrapport “De Kracht van Kleine Stappen”

1

De kracht van kleine stappen Onderzoek naar de opzet, uitvoering en de resultaten van de Leeuwarder Digitale Agenda

EINDRAPPORT Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden 29 april 2022

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Inhoudsopgave ONDERZOEK NAAR DE UITVOERING VAN DE LDA

2

1. BELEID EN DOELEN

6

2. UITVOERING EN INSTRUMENTEN

15

3. RESULTATEN

34

4. ROL VAN DE RAAD

41

BIJLAGEN

47

Dit onderzoek is tot stand gekomen in nauwe samenwerking tussen ANNE en de Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden. De auteurs van dit rapport zijn Lidwien van de Wijngaert en Harnold van der Vegte. Het uiteindelijke onderzoek wordt gepresenteerd onder auspiciën van de Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden zelf.

P1

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Onderzoek naar de uitvoering van de LDA Deze rapportage bevat de antwoorden op veertien vragen die door de rekenkamer zijn gesteld over de opzet, uitvoering en resultaten van de Leeuwarder Digitale Agenda, kortweg de LDA. Dit is een programma waarin de gemeente Leeuwarden zich via experimenten klaarstoomt voor de informatiesamenleving. Nieuwe digitale toepassingen worden zo gekoppeld aan maatschappelijke opgaven. De Leeuwarder Rekenkamer heeft zich als doel gesteld om de uitvoering van de LDA laten onderzoeken. De vraag die daarbij centraal staat luidt: Sluit de uitvoering van de digitale agenda aan bij de landelijke richtlijnen en bij de eigen twaalf principes en hoe doeltreffend is de uitvoering? Om deze hoofdvraag te adresseren zijn veertien onderzoeksvragen geformuleerd in vier categorieën: Beleid en doelen 1. Welke doelstellingen heeft de gemeente Leeuwarden met de LDA geformuleerd? 2. Hoe zijn de twaalf principes tot stand gekomen? 3. Hoe sluit de Leeuwarder Digitale Agenda aan bij de Digitale Agenda 2020 en de Digitale Agenda Gemeenten 2024? 4. Welke maatschappelijke waarde verwacht Leeuwarden te creëren met de LDA? Uitvoering en instrumenten 5.

Welke voortgang is gemaakt met de uitvoering van de LDA, welke projecten zijn uitgevoerd, hoe vindt de selectie van projecten plaats en (hoe) hebben de twaalf principes hier een plaats in? (Hoe en met wie) worden bij conflicterende principes afgewogen besluiten genomen?

P2

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

6. Hoe vindt het proces van ontwerpen, uitvoeren, evalueren en implementeren van projecten plaats en (hoe) hebben de twaalf principes hier een plaats in? 7. Welke interne en externe partijen spelen een rol in de uitvoering van de LDA? 8. Hoe geeft Leeuwarden invulling aan de gekozen rol van ‘slimme volger’? 9. Hoe is de uitvoering van de LDA in de begroting opgenomen? Hoe is de budgettaire sturing georganiseerd? Hoe verhouden de inspanningen en kosten voor de LDA zich tot de totale kosten voor ICT en IM? Resultaten 10. Op welke wijze vindt monitoring en bijsturing plaats en hebben de twaalf principes een plaats in de monitoring? 11. In welke mate worden de ambities en doelen gerealiseerd en is er (al) sprake van de beoogde maatschappelijke waarde creatie? 12. Is het budget toereikend? 13. Hoe bewerkstelligt de LDA de transformatie van de overheid, in het bijzonder de betrokkenheid van de burger? En welke kansen worden voorzien voor participatie in de nabije toekomst? Rol van de raad 14. Welke rol heeft de raad tot nu toe gespeeld en past deze rol bij de ambities van de raad? We sluiten de rapportage af met een beschouwing over de betekenis van de antwoorden op deze vragen.

Verantwoording van het onderzoek Deze paragraaf geeft een overzicht van de activiteiten die we hebben ondernomen om tot beantwoording van de onderzoeksvragen te komen. We hebben gekozen voor een aanpak waarbij bureauonderzoek, interviews en focusgroepen worden gecombineerd.

Bureauonderzoek

Voorafgaand aan de interviews hebben we beschikbare stukken over de LDA bestudeerd. Bij de start van het onderzoek ontvingen we een beperkt aantal documenten met betrekking tot de LDA. Het ging om beleidsdocumenten, een organogram, slides van een bijeenkomst, informatie die gedeeld is met het publiek en enige informatie over enkele experimenten. Gedurende het onderzoek is daar nog een enkel document bijgekomen. Na meerdere keren informeren hebben we ook enkele documenten met betrekking tot de financiële achtergrond van de LDA P3

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

ontvangen. Al met al kan de hoeveelheid schriftelijke achtergrondinformatie als zeer beperkt worden beschouwd, ook al hebben de onderzoekers ook via de raadsinformatiesystemen (Notubox en iBabs) gezocht naar ontbrekende stukken.

Interviews

Door middel van individuele interviews met de belangrijkste spelers rondom de LDA hebben we inzicht gekregen in het beleid, de doelen, uitvoering en resultaten van de LDA. Deze interviews hebben we voorbereid door op basis van de beschikbare documenten een gespreksleidraad te formuleren. De openingsvraag van het interview was steeds: Wat is voor jou de LDA? Daarna volgden vragen over betrokkenheid van de geïnterviewde bij de LDA en bij de experimenten van de LDA. Vervolgens werden vragen gesteld over de resultaten van de LDA en de toekomst van de LDA. We hebben acht open interviews gehouden met verschillende leden van het LDA kernteam. Omdat de interviews online plaatsvonden zijn de opgenomen zodat na afloop een verslag kon worden gemaakt.

Vier focusgroepen Op basis van de resultaten van de interviews hebben we, in samenspraak met de rekenkamer, bepaald welke personen we uitnodigen voor de focusgroepen. Deze focusgroepen hebben tot doel om op onduidelijkheden op te klaren, verdiepende vragen te stellen en ruimte te geven aan meerdere perspectieven op de LDA. De volgende vier focusgroepen zijn georganiseerd:    

Focusgroep 1: Gemeenteraadsleden (7 deelnemers) Focusgroep 2: Intern betrokken binnen de LDA (5 deelnemers) Focusgroep 3: Extern betrokken binnen de LDA (3 deelnemers) Focusgroep 4: Niet direct betrokkenen vanuit de gemeente (5 deelnemers)

Op basis van de beschikbare documentatie en de resultaten uit de interviews hebben we ook voor elk van de focusgroepen een gespreksleidraad opgesteld. De belangrijkste onderdelen waren steeds  Blok 1: Introductie  Blok 2: Algemene bekendheid met de LDA  Blok 3: Specifieke bekendheid met de LDA  Blok 4: Resultaten van de LDA  Blok 5: Afronding Van elk van de focusgroepen is na afloop een verslag gemaakt. P4

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Analyse en rapportage Na afloop van de interviews en de focusgroepen hebben we de verzamelde data geanalyseerd. Dit doen we door systematisch de onderzoeksvragen die zijn geformuleerd te beantwoorden. Overeenstemmende, aanvullende of juist tegengestelde perspectieven zullen in kaart worden gebracht. In de analyse nemen we ook andere thema’s of onderwerpen mee die in de interviews of focusgroepen aan de orde zijn gekomen. Deze analyse leidt tot de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het rapport sluit af met een beschouwende paragraaf waarin conclusies en aanbevelingen worden gepresenteerd.

P5

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

1. Beleid en doelen De eerste vier vragen hebben betrekking op de overkoepelende doelen:  Vraag 1. Welke doelstellingen heeft de gemeente Leeuwarden met de LDA geformuleerd?  Vraag 2. Hoe zijn de twaalf principes tot stand gekomen?  Vraag 3. Hoe sluit de Leeuwarder digitale agenda aan bij de Digitale Agenda 2020 en de Digitale Agenda Gemeenten 2024?  Vraag 4. Welke maatschappelijke waarde verwacht Leeuwarden te creëren met de LDA? Omdat vraag 1 en 4 nauwelijks los van elkaar kunnen worden gezien beantwoorden we ze samen. Vraag 1 en vraag 4

Welke doelstellingen heeft de gemeente Leeuwarden met de LDA geformuleerd? Welke maatschappelijke waarde verwacht Leeuwarden te creëren met de LDA? De Leeuwarder Digitale Agenda (LDA) kreeg gestalte met een paragraaf in het collegeakkoord1. Hierin kondigt het college aan een digitaliseringsagenda op te stellen. Volgens het college zal de toenemende digitalisering ertoe lieden dat de samenleving gaat verandering, wat gepaard gaat met nieuwe vragen die geadresseerd moeten worden. Deze intentieverklaring leidt uiteindelijk tot de Leeuwarder Digitale Agenda. In het procesvoorstel LDA van 21 augustus 2018 wordt het onderliggende doel van de LDA verwoord: “De gemeente Leeuwarden wil technologische ontwikkelingen op dusdanige wijze inzetten dat er zoveel mogelijk ‘publieke waarde’ mee gegenereerd wordt (bijvoorbeeld schonere straten, hogere leefbaarheid, grotere duurzaamheid en betere zorg”. Oftewel: digitalisering wordt als middel aangewend om te voorzien in bepaalde maatschappelijke behoeftes2.

Collegeprogramma Gemeente Leeuwaarden 2018-2020. De kracht van samen: Bouwen aan een sociaal, vernieuwend en duurzaam Leeuwarden (21 maart 2019) (p. 40). 1

2 Zie: https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Leeuwarden/eabe38d1-881d-4249-bb56-818f4d3d1c76

P6

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

In maart 2019 wordt de LDA opgeleverd door het kernteam. In dit document wordt de LDA gedefinieerd als: “Een meerjarenperspectief dat koers geeft en in hoofdlijnen beschrijft wat we moeten veranderen en hoe we dat gaan doen, als eerste stap richting de digitale toekomst”3. Hiermee maakt het kernteam duidelijk dat de LDA bedoeld is om richting te geven aan de weg naar de toekomstige Leeuwarder informatiesamenleving.

Specifieke doelstellingen

Naast het overkoepelende doel van de LDA om meer publieke waarde te genereren, worden er in de LDA enkele specifieke doelstellingen genoemd die onder de drie toepassingsgebieden van de LDA vallen: slimme omgeving, slim samenleven en slim (samen)werken. Het betreft hier een expliciet niet-exhaustieve lijst met doelstellingen; in het document wordt immers aangegeven dat dit doelstellingen zijn waaraan met “kan denken”. De doelstellingen worden hieronder op een rij gezet: De slimme omgeving:  Een aantrekkelijker economisch klimaat (kwantitatief en kwalitatief).  Bijdragen aan het realiseren van klimaatakkoord met inzet van slimme ICT. Slim samenleven  ICT inzetten als grondstof voor maatschappelijke opbrengsten zoals een gezonder, duurzamer, veiliger Leeuwarden (kwalitatief) zodat ‘het leven’ in onze samenleving prettiger wordt.  Leren en ervaring opdoen in een snelkookpan omdat we onze externe oriëntatie vergroten en samenwerkingsverbanden aangaan om onze slagkracht te vergroten (kwalitatief) Slim (samen)werken  Hogere efficiëntie in de bedrijfsvoering, die bijdraagt aan de taakstelling op de bedrijfsvoering vanuit het huidige collegeprogramma (kwantitatief).  Lagere personeelslasten door het automatiseren van werk (kwantitatief).  Medewerkers die klaar zijn en toegerust voor de digitale toekomst (kwalitatief).

3 Zie ‘Leeuwarder Digitale Agenda (maart, 2019)’

P7

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Focus van de LDA

De LDA richt zich op het innoveren en experimenteren met ICT en IM met als doel om oplossingen te bieden voor maatschappelijke vraagstukken4. De LDA beslaat dus maar een klein deel van alle activiteiten van de gemeente Leeuwarden op het vlak van ICT/IM5. In andere woorden: de LDA is primair bedoeld om innovatie en vernieuwing binnen de organisatie beter te organiseren en niet zozeer om bestaande processen beter te managen6. Of zoals de voormalige programmamanager van de LDA het verwoordde tijdens een presentatie: “De LDA richt zich niet op meer en beter, maar op anders doen”7. Wel kan een experiment, wanneer het succesvol wordt afgerond, structureel worden ingebed in de bestaande processen van de gemeente en kan het experiment uiteindelijk bijdragen aan het beter managen van bestaande processen.

Relatie met de i-strategie De LDA vormt een belangrijke aanjager in de digitale transformatie van de gemeente Leeuwarden. Hoe deze transformatie er in hoofdlijnen uit moet zien, wordt volgens het kernteam van de LDA beschreven in de i-strategie. Deze istrategie moet volgens de geïnterviewden richting geven en voorzien in de kaders om de gemeentelijke informatievoorziening in den brede verder te ontwikkelen. Op het moment waarop dit onderzoek is uitgevoerd, was de i-strategie nog niet beschikbaar voor de onderzoekers. Wel lijkt er, op het eerste gezicht, overlap te bestaan tussen de doelstellingen van de LDA en de i-strategie. Volgens een van de geïnterviewden moet de LDA onderdeel worden van de bredere i-strategie. Vraag 2.

Hoe zijn de twaalf principes tot stand gekomen? De twaalf principes zijn tot stand gekomen door gebruik te maken van meerdere bronnen. In de eerste plaats is er geput uit diverse publicaties over de digitale transitie bij overheden, zoals Waardevol Digitaliseren van het Rathenau Instituut en Maak Waar! van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid. Daarnaast heeft er een rondgang plaatsgevonden langs alle domeinen binnen de gemeente om te inventariseren welke principes volgens medewerkers leidend moeten zijn in de digitale transformatie van de gemeente Leeuwarden.

4 IM staat voor informatiemanagement.

Zie presentatie LDA tijdens de informatiebijeenkomst voor raadsleden op woensdag 9 december 2020 (min. 10-12). https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Leeuwarden/eabe38d1-881d-4249-bb56-818f4d3d1c76 6 Zie Leeuwarden Digitale Agenda, Programmaplan (oktober, 2019), p. 4 7 Zie presentatie LDA tijdens de informatiebijeenkomst voor raadsleden op woensdag 9 december 2020 (min. 10-12). https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Leeuwarden/eabe38d1-881d-4249-bb56-818f4d3d1c76 5

P8

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Als laatste zijn raadsleden betrokken bij het formuleren van de twaalf principes. Op 3 oktober 2018, tijdens een rondetafelgesprek met de raad, zijn de raadsleden in de gelegenheid gebracht om ook te reageren op de voorlopige principes, vragen te stellen en wijzigingen of toevoegingen voor te stellen. De raad heeft bijvoorbeeld opmerkingen gemaakt over het waarborgen van de privacy van burgers, (ongewilde) digitale exclusie, vergaande samenwerking met andere gemeente en de gemeente Leeuwarden als ‘slimme volger’. De twee laatste opmerkingen van de raad hebben geleid tot wijzigingen in de voorgestelde principes. Op 29 juni 2019 wordt de LDA via een collegebrief aangeboden aan de raad8. In deze brief wordt toegelicht hoe het college met de input van de raad is omgegaan en worden de definitieve richtinggevende twaalf principes genoemd. Deze twaalf principes, zoals wordt vermeld in deze collegebrief, “helpen het management om de goede keuzes te (blijven) maken en de beperkte financiële en personele middelen voor de juiste dingen in te zetten.”9. De twaalf principes van de LDA zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Rem op ‘verouderde’ systemen Prioriteit bij nieuwe informatie-gerichte systemen Personele capaciteit vrijmaken voor vernieuwing Besparingen inzetten voor vernieuwing Conformeren aan Samen Organiseren, de +1-Gemeente en Common Ground Vrij (her)gebruik van data Experimenteren met nieuwe toepassingen De maatschappelijke waardecreatie centraal Leeuwarden is slimme volger Hoeder van publieke waarden Samenwerking in de regio Digitalisering vraagt permanent aandacht

Een complete lijst van de principes met korte toelichting is beschikbaar in Bijlage 1.

8 Zie ‘Collegebrief: Concept Leeuwarder Digitale Agenda, wensen en bedenkingen’ 9 Zie ‘Collegebrief: Concept Leeuwarder Digitale Agenda, wensen en bedenkingen’

P9

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Vraag 3.

Hoe sluit de Leeuwarder Digitale Agenda aan bij de Digitale Agenda 2020 en de Digitale Agenda Gemeenten 2024? Digitale Agenda (DA 2020) De Digitale Agenda (DA2020) is in 2015 gepresenteerd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze DA2020 bestaat uit vele projecten, die verkenningen, instrumenten en producten hebben opgeleverd die gemeenten in staat moesten stellen om gebruik te maken van de kansen die technologie, maatschappelijke ontwikkelingen en wetgeving bieden10. In de DA2020 worden drie ambities uitgesproken11: 





Open en transparant te zijn in de participatiesamenleving: door strategisch gebruik te maken van informatie en door intelligent voor te sorteren op maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Werken als één efficiënte overheid: door in te zetten op processtandaardisatie en automatisch gegenereerde (verantwoordings)gegevens worden administratieve lasten teruggedrongen. Massaal digitaal, maatwerk lokaal: door het gemeenschappelijk organiseren van de informatievoorziening, ontstaat er ruimte voor betere taakuitvoering door gemeenten en betere (maatwerk) dienstverlening aan inwoners en ondernemers.

Binnen iedere ambitie wordt er gewerkt aan verschillende projecten, waarbij meerdere partijen zijn betrokken. Zo is er binnen de ambitie ‘Massaal digitaal, maatwerk lokaal’ gewerkt aan vijf projecten, waaronder de uitwerking van een uitvoeringsstructuur door collectieve I-voorzieningen en dienstverlening en het onderzoeken en beoordeling van de (grootschalige) implementeerbaarheid en bruikbaarheid van onderdelen van de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI). In totaal is er aan 11 projecten gewerkt binnen de DA2020. Uit deze projecten zijn vervolgens vele verkenningen (zoals de pilot ‘Open raadsinformatie’), instrumenten (zoals ‘Waarstaatjegemeente.nl’) en producten (zoals eHerkenning) gekomen12.

10 https://www.vngrealisatie.nl/sites/default/files/2017-12/Tussenstand%20DA2020%20-%20DEF%2024%20november%202017.pdf 11 https://vng.nl/files/vng/brieven/2016/attachments/bijlage-digitale-agenda-2020-het-werk-in-2017.pdf

12 https://www.vngrealisatie.nl/sites/default/files/2017-12/Tussenstand%20DA2020%20-%20DEF%2024%20november%202017.pdf

P 10

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

Ieder project binnen de DA2020 moet 1) bijdragen aan de gestelde ambities, 2) opschaalbaar zijn naar andere gemeente, 3) de informatiecomponent aanwezig zijn, 4) succesvol zijn binnen 1 à 2 jaar, 5) getrokken worden door gemeenten, en 6) collectief gefinancierd worden13. Daarnaast moeten deze projecten vallen onder 1 van de 6 prioritaire thema’s op het vlak van de informatiesamenleving, die zijn benoemd in nauwe samenwerking met gemeenten. Deze thema’s zijn14:      

Inzet van trendwatchfunctie voor de selectie van kansrijke pilots Gemeentelijke dienstverlening richting inwoners en ondernemers Herontwerpen van processen binnen gemeenten, in ketens en samen met andere gemeenten Instrumenten, standaarden en voorwaarden voor informatie-uitwisseling tussen verschillende (overheids)organisaties Gebruik van Generieke Basisinfrastructuur Slim gebruik van informatie voor proactieve beleidssturing en het versterken van de verantwoording vanuit het College van B&W richting de raad.

Digitale Agenda Gemeenten 2024 (DAG2024) Op 19 mei 2020 publiceerde de VNG de Digitale Agenda Gemeenten 2024 (DAG2024), de opvolger van de eerste gemeentebrede Digitale Agenda (20152020). In de DAG2024 wordt aangegeven dat er in deze nieuwe agenda sprake is van een inhoudelijke verschuiving ten opzichte van de DA2020. Dit wordt als volgt toegelicht: “Digitalisering is niet meer alleen een onderwerp van de ICT-afdeling, maar verschuift naar de kern van de samenleving en het functioneren van de overheid. Digitalisering draagt zodoende bij het aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken”15. De nadruk van de DAG2024 ligt daarom meer op ‘(digitale) samenleving’ en ‘overheid’ in plaats van op digitale infrastructuur en overheid. De DAG2024 ordent ontwikkelingen, onderwerpen en vraagstukken die spelen in de informatiesamenleving. Op basis hiervan formuleert de VNG een drietal doelstellingen voor lokale overheden in deze digitale transitie: 

De lokale overheid schept de randvoorwaarden waarop ontwikkelingen in de informatiesamenleving plaatsvinden (mogelijk maken);

13 https://vng.nl/files/vng/brieven/2015/attachments/a_20150506_09-bijlage-2-projecten-digitale-agenda-2015-2016.pdf

14 https://vng.nl/files/vng/brieven/2015/attachments/a_20150506_09-bijlage-2-projecten-digitale-agenda-2015-2016.pdf 15 https://vng.nl/sites/default/files/2020-05/digitale_agenda_gemeenten-2024_vng.pdf

P 11

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden





29 april 2022

De lokale overheid benut de kansen van digitalisering en datagedreven werken door verbinding te leggen tussen beleid en uitvoeren, en zo de processen te verbeteren (kansen benutten); De lokale overheid formuleert hoe het om wil gaan met deze ontwikkelingen om de publieke waarden in de samenleving te beschermen (duiden en reflecteren).

Vanuit deze drie doelstellingen wordt er in de DAG2024 aandacht besteed aan de thema’s, hoofdonderwerpen en vraagstukken waar de VNG zich op zal richten. De LDA en de DA2020 De LDA wordt gepubliceerd ruim na de DA2020 en net voor de DAG2024. Het is onbekend of de DA2020 model heeft gestaan voor de LDA, maar qua opbouw zijn er wel overeenkomsten te bespeuren tussen beide documenten. Zo is het mogelijk om in de keuze binnen de LDA om leidende principes te formuleren, een overlap te zien met de ambities die binnen de DA2020 leidend zijn. Hoewel de geformuleerde principes uit de LDA en de ambities in de DA202 niet hetzelfde zijn, wordt er wel een gelijksoortige opbouw gehanteerd. Daarnaast valt ook op dat projecten binnen de DA2020 worden geselecteerd die bijdragen aan de vooraf gestelde ambities én waarbij een informatiecomponent aanwezig is. Deze top-down selectie van initiatieven zien we ook terug bij de LDA. Wel is er een verschil. Waarbij binnen de LDA wordt gekozen voor experimenten met een korte doorlooptijd, hebben de projecten binnen de DA2020 een langere doorlooptijd en kunnen deze ook meer verkennend van aard zijn, zonder dat er sprake is van een experiment met een bepaalde digitale toepassing. Oftewel: de opbouw van de DA2020 en de LDA zijn vergelijkbaar, maar de initiatieven die eruit voortvloeien hebben een ander karakter.

Ook de inhoudelijke focus van de LDA is ietwat breder. Waarbij de focus van de DA2020 met name ligt op projecten die kunnen worden geschaard binnen het LDA-toepassingsgebied ‘slim (samen)werken’ (wat ook wel blijkt uit de ambitie 2 en 3 van de DA2020), ligt de focus van de LDA ook nadrukkelijk op het inzetten van digitale toepassingen voor maatschappelijke behoeftes. Daarbij anticipeert de LDA vroegtijdig op een verschuiving in focus die ook zal plaatsvinden binnen de VNG, zoals te zien is in de DAG2024. Wel gaat de DA2020 wel wat verder op het gebied van ‘slim (samen)werken’, waarbij ook wordt gekeken naar het herontwerpen van bestaande processen, wat bewust geen onderdeel is van de LDA.

P 12

Rekenkamer van de gemeente Leeuwarden

29 april 2022

De LDA en de DAG2024 In vergelijking met de DAG2024, wordt de basis van de LDA niet gevormd door doelstellingen voor gemeenten in de digitale transitie (zoals bij de DAG2024), maar door toepassingsgebieden waarin deze digitale transitie gaat plaatsvinden. Binnen elk toepassingsgebied wordt er binnen de LDA gewerkt aan een aantal speerpunten die voortkomen uit het collegeprogramma en doestellingen van bestaande uitvoeringsprogramma’s en -projecten. De LDA onderscheidt de volgende drie toepassingsgebieden:   

Slimme leefomgeving Slim samen leven Slim (samen)werken

De verschillen tussen de LDA en DAG2024 zijn groter dan de verschillende tussen de LDA en de DA2020. Waar de LDA de inhoudelijke thema’s centraal stelt en daaruit een aantal doelen formuleert, zet de DAG2024 de doelen centraal en verbindt deze vervolgens aan inhoudelijke thema’s. Niet alleen de opbouw van beide documenten verschilt, ook het doel. Waar de DAG2024 meer een overzicht geeft van de opgaves waar lokale overheden voor staan in de informatiesamenleving, heeft de LDA als doel om invulling te geven aan de wijze waarop de gemeente Leeuwarden omgaat met deze opgaven. Als we de LDA langs de ‘meetlat’ van de DAG2024 leggen, dan zien we dat de LDA met name invulling geeft aan de doelstelling om kansen te benutten (doelstelling 2 binnen de DAG2024). Oftewel: de LDA wil de kansen benutten die digitalisering en datagedreven werken bieden om: (1) het publieke domein slimmer vorm te geven in de digitale wereld (slimmere leefomgeving), (2) ervoor te zorgen dat inwoners, bedrijven en scholen elkaar steeds beter weten te vinden om gezamenlijk bepaalde doelen te realiseren (slimmer samen leven) en (3) om de eigen dienstverlening, bedrijfsvoering en bestuurswijze te verbeteren (slimmer (samen) werken). De LDA is daarnaast minder gericht op de doelstelling om te formuleren hoe de gemeente om wil gaan met digitale ontwikkelingen (doelstelling 3 binnen de DAG2024).