Eindrapport - armoedebeleid in de gemeente Leeuwarden
Tekst van het document
ARMOEDEBELEID IN DE GEMEENTE LEEUWARDEN
Armoedebeleid in de gemeente Leeuwarden
Colofon Samenstelling onderzoeksteam Voorzitter rekenkamer Leeuwarden : Lid rekenkamer Leeuwarden : Lid rekenkamer Leeuwarden : Secretaris :
Bert Lokhorst Miranda Domenie Emina Lukovac Reina Duijtshoff
Telefoon E-mail
058-751 2630 rekenkamer@leeuwarden.nl
: :
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|1
Inhoudsopgave 1.
2.
Inleiding ...................................................................................................................................................................... 4 1.1
Inleiding ............................................................................................................................................................ 4
1.2
Aanleiding ........................................................................................................................................................ 4
1.3
Onderzoeksvragen ........................................................................................................................................ 5
1.4
Afbakening onderzoek ................................................................................................................................ 5
1.5
Onderzoeksverantwoording..................................................................................................................... 6
1.6
Leeswijzer ........................................................................................................................................................ 8
Bestuurlijke nota ..................................................................................................................................................... 9 2.1
Belangrijkste bevindingen en conclusies hoofdvraag .................................................................... 9
2.2
Belangrijkste bevindingen en conclusies deelvragen ..................................................................10
2.2.1
Beleid ......................................................................................................................................................10
2.2.2
Uitvoeringspraktijk ...........................................................................................................................11
2.2.3
Budgetten en sturing........................................................................................................................12
2.2.4
Doeltreffendheid ................................................................................................................................13
2.2.5
Beleving van inwoners en organisaties ....................................................................................14
2.2.6
Monitoring en verantwoording ...................................................................................................15
2.3 3.
4.
Aanbevelingen ..............................................................................................................................................16
Beleid .........................................................................................................................................................................19 3.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................19
3.2
Totstandkoming van de armoedevisie en het beleid in 3 pijlers.............................................19
3.3
De instrumenten van het armoedebeleid..........................................................................................24
3.4
Integraliteit van het beleid ......................................................................................................................28
3.5
Beleidsdoelen en indicatoren.................................................................................................................28
Uitvoeringspraktijk ..............................................................................................................................................30 4.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................30
4.2
De gemeentelijke regelingen ..................................................................................................................30
4.2.1
De inrichting van de gemeentelijke regelingen.....................................................................30
4.2.2
Leeuwarden vergeleken met 15 andere gemeenten...........................................................31
4.2.3
De toegang tot de gemeentelijke regelingen ..........................................................................32
4.3
De kindregelingen .......................................................................................................................................34
4.3.1
De inrichting en uitvoerders van de kindregelingen ..........................................................34
A R M O E D E B E L E I D
4.3.2 4.4
6.
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|2
De toegang tot de kindregelingen ...............................................................................................34
Regie op samenwerking ...........................................................................................................................34
4.4.2
Samenwerking en regievoering in de praktijk ......................................................................35
Inwonersparticipatie en ervaringsdeskundigheid ........................................................................37
Budgetten en sturing ...........................................................................................................................................39 5.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................39
5.2
Op welke wijze is budgettaire sturing georganiseerd? ...............................................................39
5.3
Welke kosten vallen onder armoedebeleid? ....................................................................................40
5.4
Wat zijn de kosten van de uitvoering?................................................................................................42
5.5
Is het budget toereikend? ........................................................................................................................43
5.6
Toekomst van budgetten en ontwikkelingen en risico’s ............................................................44
Doeltreffendheid ...................................................................................................................................................46 6.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................46
6.2
Doeltreffendheid gemeentelijke regelingen.....................................................................................46
6.2.1
Bekendheid van regelingen ...........................................................................................................46
6.2.2
Bereik van regelingen ......................................................................................................................47
6.2.3
Communicatie over de regelingen..............................................................................................50
Doeltreffendheid kindregelingen .........................................................................................................50
6.3.1
Bekendheid van kindregelingen..................................................................................................50
6.3.2
Bereik van kindregelingen .............................................................................................................50
6.4
8.
G E M E E N T E
Visie van de gemeente Leeuwarden op regievoering .........................................................35
6.3
7.
D E
4.4.1 4.5 5.
I N
Bereik beleidsdoelen .................................................................................................................................51
Beleving van inwoners en organisaties .......................................................................................................54 7.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................54
7.2
Redenen gebruik en niet-gebruik van regelingen .........................................................................54
7.3
Impact van het beleid op inwoners met een laag inkomen .......................................................55
7.4
Aansluiting van het beleid op de leefwereld van inwoners .......................................................57
Monitoring en verantwoording.......................................................................................................................60 8.1
Inleiding ..........................................................................................................................................................60
8.2
Hoe vindt verantwoording plaats aan de raad?..............................................................................60
8.3
Hoe is de raad geïnformeerd? ................................................................................................................63
8.4 Kan de raad met de huidige monitoringssystematiek controleren en - indien nodig kaders bijstellen? .......................................................................................................................................................64
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|3
Bijlage 1
Bronnen ......................................................................................................................................................66
Bijlage 2
Regelingen .................................................................................................................................................67
Bijlage 3
Factsheets ..................................................................................................................................................72
A R M O E D E B E L E I D
1. 1.1
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|4
Inleiding Inleiding
De gevolgen van armoede zijn groot. Leven in armoede wordt onder andere in verband gebracht met een lager opleidingsniveau, een slechtere woonsituatie, een slechtere gezondheid, schaamte, sociaal isolement, eenzaamheid, stress en depressies. Deze gevolgen gelden voor de ouders in armoede, maar ook voor de kinderen. Deze gevolgen van armoede zijn vervolgens ook de oorzaken van armoede en zo ontstaat een vicieuze cirkel. De maatschappelijke kosten van armoede zijn hoog. De kosten bestaan bijvoorbeeld uit talentverspilling, lagere belastinginkomsten, grotere zorgvraag en groeiende criminaliteit. De armoede- en schuldenproblematiek is in de gemeente Leeuwarden een groter probleem dan gemiddeld in Friesland en landelijk. In 2021 leefde afgerond 17% van de huishoudens in Leeuwarden van een inkomen tot 120% van het sociaal minimum (in Friesland is dat 13%). In 2021 leefde afgerond 13% van de kinderen in een gezin met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum (in Friesland is dat 9%). Landelijk - en in de provincie Friesland - leeft 6% van de kinderen in een uitkeringsgezin, in de gemeente Leeuwarden leeft 10% van de kinderen in een uitkeringsgezin. Op 1 januari 2023 had 9,9% van de Leeuwarder huishoudens (dat zijn 6.440 huishoudens) geregistreerde problematische schulden1 (in Nederland is dat 8,8% van de huishoudens.
In de periode 1 januari 2022 tot 1 januari 2023 kwamen 1.230 Leeuwarder huishoudens voor de eerste keer voor in deze registratie, dat is 2,1% van de Leeuwarder huishoudens. Landelijk was dat 2,0%. 2 Uit de inwonersenquête van de gemeente Leeuwarden blijkt dat 15% van de inwoners schulden rapporteert in een zelfrapportageonderzoek.3 Van huishoudens met een inkomen van 1.000 euro of minder rapporteert 30% schulden, bij een inkomen tussen 1.000 en 1.500 euro is dat 22%. Bij een inkomen tussen de 3.500 en 4.500 per maand is het percentage 12%.
1.2
Aanleiding
In 2022, tijdens het ‘rondje langs de fracties’ door de rekenkamer, opperden meerdere fracties een onderzoek naar het armoedebeleid. Leeuwarden heeft in 2021 een nieuwe, integrale visie op het armoedebeleid opgesteld: ‘Samen werken aan een armoedevrij Leeuwarden’.4 De vorige beleidsperiode is het armoedebeleid niet geëvalueerd. Gezien de verwachte stijging van de toch al omvangrijke armoedeproblematiek in Leeuwarden, is een effectief armoedebeleid uiterst belangrijk. De rekenkamer heeft eind 2022 een vooronderzoek naar het armoedebeleid uitgevoerd. Het beleidsplan is bestudeerd en er zijn gesprekken gevoerd met het Platform Armoede en Schulden Fryslân (PASF) en met beleidsmedewerkers armoede. De bevindingen zijn voorgelegd aan een klankbordgroep van raadsleden, waarin nagenoeg alle fracties waren vertegenwoordigd. De raadsleden waren vooral nieuwsgierig naar of het armoedebeleid duurzame oplossingen biedt aan alle inwoners waar het gaat om: ‘Wat werkt nou echt in de praktijk?’ De rekenkamer zag ruim voldoende relevantie en aanleiding om een onderzoek uit te voeren naar het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden. 1 Zie voor een uitgebreide definitie: https://dashboards.cbs.nl/v5/SchuldenproblematiekInBeeld/
Instanties die schulden melden voor het dashboard zijn: belastingdienst oninbare schulden, belastingdienst overige aanslagen, belastingdienst toeslagen, bijstandsvorderingen, centraal curatele en bewindregister, BKR, Wanbetaler zorgverzekeringswet en WSNP. Instanties die betalingsachterstanden melden zijn DUO, SVB, UWV, BKR, eigen bijdrage Wlz/Wmo en CJIB. 2 Zie bijlage Armoede in Leeuwarden voor meer cijfers. 3 Hypotheek en studieschuld zijn in dit onderzoek ook niet als schuld meegenomen. 4 De visie is vastgesteld in de gemeenteraad op 26 januari 2022.
A R M O E D E B E L E I D
1.3
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|5
Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag is: Hoe doeltreffend en adequaat is het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden, is er voldoende budget beschikbaar en in hoeverre kan de raad zijn controlerende en kaderstellende rol uitvoeren?
De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in meerdere deelvragen: 1. Beleid: wat zijn het beleid en de doelen, welke beleidstheorie en/of welk mensbeeld ligt aan het beleid ten grondslag en hoe is het beleid ingebed in aanpalende beleidsterreinen? 2. Uitvoeringspraktijk: welke instrumenten worden ingezet, wie zijn de uitvoerders, hoe is de toegang ingericht, hoe is de regie op samenwerking ingericht, hoe is de bewonersparticipatie georganiseerd en hoe wordt ervaringsdeskundigheid benut? 3. Budgetten en sturing: Op welke wijze is budgettaire sturing georganiseerd, wat zijn de kosten van de uitvoering (over de jaren 2020, 2021 en 2022) en is er voldoende budget? 4. Doeltreffendheid: wat is het bereik van de instrumenten, worden de beleidsdoelen bereikt? 5. Adequaatheid: wat zijn oorzaken van gebruik en niet-gebruik van regelingen, sluit de communicatie en bejegening aan op de leefwereld en wat is de impact van het beleid op de inwoners waar het om gaat? 6. Monitoring: hoe is de monitoringssystematiek ingericht en hoe vindt verantwoording plaats, wat is de informatiebehoefte van de raad en kan de raad met de huidige monitoringssystematiek controleren en – indien nodig – kaders bijstellen?
1.4
Afbakening onderzoek
Gemeentelijk armoedebeleid bestaat uit:
preventie van (gevolgen van) armoede; inkomensondersteuning (minimaregelingen); participatieregelingen (meedoen-regelingen); preventie en vroegsignalering van schulden en schuldhulpverlening.
Wettelijke taken zijn: minimaregelingen (bijzondere bijstand, studietoeslag en energietoeslag), vroegsignalering van schulden en schuldhulpverlening. Extra (bovenwettelijk) beleid in de gemeente Leeuwarden bestaat uit overige minimaregelingen (individuele inkomenstoeslag, collectieve ziektekostenverzekering, kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en de voucher witgoedwissel), preventie en participatieregelingen. Een onderzoek naar alle onderdelen van het beleid, inclusief het aanpalende beleid is door de rekenkamer te omvangrijk geacht. Er was daarom een prioritering en afbakening van het onderzoek nodig. Na afronding
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|6
van het vooronderzoek is in overleg met de klankbordgroep van raadsleden een afbakening tot stand gekomen. In onderstaande tabel is leesbaar hoe het onderzoek vooraf is afgebakend. Preventie Beleid Uitvoeringspraktijk Doelmatigheid Doeltreffendheid Adequaatheid Monitoring
Inkomens ondersteuning
X
X X
X X X X X X
Participatie regelingen X X X X X X
Preventie en vroegsignalering van schulden X X X X
Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamer besloten om de uitvoeringspraktijk en de adequaatheid van de preventie en vroegsignalering van schulden niet mee te nemen. Overige onderdelen zijn conform de tabel onderzocht.
1.5
Onderzoeksverantwoording
Dit onderzoek is in eigen beheer uitgevoerd door leden van de rekenkamer. De stappen die zijn uitgevoerd om tot beantwoording van de onderzoeksvragen te komen waren als volgt: Deskresearch
Met behulp van literatuur, artikelen en bestaand (rekenkamer)onderzoek is onderzocht wat bekend is over knelpunten en good practices in de aanpak van armoedeproblematiek. Beleidsanalyse
Met een analyse van zowel het armoedebeleid als het aanpalende beleid is in kaart gebracht wat het beleid en de beleidsdoelen zijn en in hoeverre er sprake is van integraal beleid. Verder is mede op basis van de beleidsplannen inzichtelijk gemaakt hoe de monitoringssystematiek is ingericht. Documentenanalyse
Met een documentenanalyse is de uitvoeringspraktijk in kaart gebracht. Gekeken is naar welke instrumenten er zijn, hoe de toegang is ingericht, wie de uitvoerders zijn, welke opdracht zij hebben en hoe de verantwoording is geregeld. Ook is de communicatie met de raad geanalyseerd om zicht te krijgen op hoe de raad en partijen in de gemeente zijn meegenomen bij de totstandkoming van het beleid, en hoe zij worden geïnformeerd over de voortgang. Alle bestaande evaluaties en onderzoeken over het armoedebeleid in Leeuwarden zijn bestudeerd. Er is gebruik gemaakt van Leeuwarden in cijfers. Verder zijn openbare bronnen over de omvang van de armoede- en schuldenproblematiek in Leeuwarden geraadpleegd. Interviews
In de periode tussen 4 juli en 3 oktober 2023 zijn elf interviews afgenomen met de volgende partijen: bestuurder armoede beleidsmedewerkers kerngroep armoede, monitoring, aanpalend beleid (gezondheid en participatie) en financiën inkomensconsulenten uitvoerders vroegsignalering (gemeente en Amaryllis) ervaringsdeskundigen
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|7
gesubsidieerde uitvoerders van het armoedebeleid
Quickscan en verdiepende interviews niet-gesubsidieerde organisaties
Met behulp van de aangeleverde documenten, de interviews en een zoekopdracht op internet is een lijst van ongeveer 400 Leeuwarder organisaties opgesteld. Het zijn organisaties die in contact kunnen komen met inwoners met armoede en schulden en daarom ook belang hebben om bekend te zijn met minima- en armoederegelingen. De Leeuwarder organisaties hebben niet allemaal een kerntaak bij de aanpak van de armoedeproblematiek. Deze organisaties zijn benaderd met de vraag een kort, digitaal vragenformulier in te vullen over de doeltreffendheid en de adequaatheid van het armoedebeleid. Ook samenwerking en kennisdeling kwamen daarbij aan de orde. Aan de quickscan hebben 128 organisaties meegewerkt: 41 scholen, 17 cultuurverenigingen, 34 sportverenigingen, 12 maatschappelijke organisaties en 24 uitvoerders van het armoedebeleid. De uitvoerders zijn onder te verdelen in 12 kernuitvoerders, 4 consultatiebureaus en en 8 vrijwilligersorganisaties. Met een deel van deze maatschappelijke organisaties heeft een verdiepend groepsinterview plaatsgevonden. Financiële analyse
Er is financiële informatie opgevraagd over de begroting en benutting van het budget voor inkomensondersteuning en participatieregelingen. De data zijn geanalyseerd en per regeling is een financieel overzicht gemaakt van de periode 2020-2022 (en voorlopige cijfers 2023). Onderzoek onder inwoners van Leeuwarden
Er zijn 30 telefonische interviews gehouden met inwoners van de gemeente Leeuwarden die met armoedeproblematiek te maken hebben (gehad). Het interview ging hoofdzakelijk over de adequaatheid van het beleid: kennen de inwoners de regelingen, waarom gebruiken zij deze wel of niet, hoe worden de communicatie en bejegening door de uitvoerders ervaren en wat is de impact van de regelingen op het dagelijkse leven van de inwoners? Vergelijking minimaregelingen met 15 buurgemeenten
Parallel aan het onderzoek van de rekenkamer heeft een lid van de rekenkamer Leeuwarden een onderzoek uitgevoerd waarmee de minimaregelingen van zestien gemeenten in het noorden van het land met elkaar worden vergeleken.5 Het zijn de gemeenten Leeuwarden, Opsterland, Weststellingwerf, Ooststellingwerf, Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel, SúdwestFryslân, Heerenveen, Smallingerland, De Fryske Marren, Midden-Drenthe, Westerkwartier, Noordenveld, Steenwijkerland, Noordoostpolder en Westerveld. De rekenkamer Leeuwarden heeft in kaart gebracht welke keuzes de gemeente Leeuwarden heeft gemaakt bij de inrichting van de regelingen en deze keuzes vergeleken met die van de vijftien andere gemeenten. In de bijlage Regelingen is beschreven welke beleidsvrijheid er is bij de inrichting van de regelingen. Wederhoor
Het onderzoeksrapport is conform de verordening van de rekenkamer voorgelegd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Leeuwarden om na te gaan of de feiten zoals beschreven in het rapport in het licht van de onderzoeksdoelstelling en –vraagstelling, juist en volledig zijn. De ambtelijke organisatie heeft onjuistheden in het rapport aangemerkt, een aantal algemene opmerkingen over het onderzoek gemaakt in een begeleidende brief en aanvullende 5 Het rapport wordt in de zomer van 2024 openbaar gemaakt door de rekenkamer van de gemeenten
Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
|8
gegevens aangeleverd. De rekenkamer heeft op de opmerkingen gereageerd, onjuistheden hersteld en gegevens aangevuld. Het aangepaste rapport van bevindingen is uitgebreid met een bestuurlijke nota waarin de conclusies van de rekenkamer zijn opgenomen. Het rapport van bevindingen is met de bestuurlijke nota voorgelegd aan het college voor een bestuurlijk wederhoor.
1.6
Leeswijzer
De opbouw van deze rapportage is als volgt: Hoofdstuk 2 betreft de bestuurlijke nota met daarin de conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 3 t/m 8 betreft het rapport van bevindingen naar aanleiding van het onderzoek naar het armoedebeleid. In hoofdstuk 3 wordt inzicht verschaft in het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden. Hoofdstuk 4 gaat over de uitvoeringspraktijk van twee onderdelen van het armoedebeleid, namelijk de gemeentelijke regelingen en de kindregelingen. In beide gevallen gaat het om regelingen voor individuele inwoners of huishoudens van de gemeente Leeuwarden. In hoofdstuk 5 worden de budgetten en budgettaire sturing van het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden beschreven. Hoofdstuk 6 gaat over de doeltreffendheid van de gemeentelijke regelingen en de kindregelingen. Hoofdstuk 7 gaat in op de beleving van het armoedebeleid door de organisaties in Leeuwarden en de inwoners met een laag inkomen. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op eigen onderzoek van de rekenkamer: het belevingsonderzoek onder 30 inwoners, de quickscan onder 128 Leeuwarder organisaties en de twee verdiepende groepsinterviews met een selectie van deze organisaties. In hoofdstuk 8 wordt de monitoring en verantwoording aan de raad over het armoedebeleid beschreven.
Hierbij wordt ingegaan op hoe verantwoording plaatsvindt aan de raad, hoe deze wordt geinformeerd en of de raad met de huidige monitoringssystematiek kan controleren en – indien nodig – kaders kan bijstellen. Daarnaast zijn bij de onderzoekrapport diverse bijlagen toegevoegd. Bijlage 1 geeft het overzicht weer van geraadpleegde bronnen. Bijlage 2 geeft een overicht van verplichte regelingen en meest voorkomende regelingen. In bijlage 3 zijn 4 factsheets opgenomen. Factsheet ‘Armoede in Leeuwarden’. Deze factsheet is gemaakt om een beeld te geven van de aard en omvang van de armoedeproblematiek in de gemeente Leeuwarden. De cijfers zijn vergeleken met provinciale en/of landelijke cijfers. Factsheets ‘Minimaregelingen’. Deze factsheet geeft inzicht in het gebruik van de diverse minimaregelingen. Factsheet ‘Leeuwarden organisaties’. Deze factsheet geeft de uitkomsten van de Quickscan weer waaraan 128 Leeuwarer organisaties hebben deelgenomen. Factsheet ‘Belevingsonderzoek’. Deze factsheet bevat de verantwoording en uitkomsten van het belevingsonderzoek wat is uitgevoerd middels telefonische interviews onder 30 inwoners.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
2.
Bestuurlijke nota
2.1
Belangrijkste bevindingen en conclusies hoofdvraag
|9
De centrale onderzoeksvraag is: Hoe doeltreffend en adequaat is het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden, is er voldoende budget beschikbaar en in hoeverre kan de raad zijn controlerende en kaderstellende rol uitvoeren? Armoede is een relatief begrip, er zijn altijd huishoudens met een inkomen op het sociaal minimumniveau of net iets daarboven. Het sociaal minimum zou in de basis voldoende moeten zijn om rond te kunnen komen en waardig mee te kunnen doen met de samenleving. Uit diverse recente onderzoeken is echter gebleken dat het sociaal minimum ontoereikend is. In de zomer van 2022 heeft de minister voor armoedebeleid, participatie en pensioenen de “Commissie sociaal minimum” ingesteld om te onderzoeken wat verschillende huishoudtypes nodig hebben om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen in de maatschappij. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat het sociaal minimum niet toereikend is voor wat minimaal noodzakelijk is om van te leven en een buffer voor tegenvallers op te kunnen bouwen, maar afhankelijk van de gezinssamenstelling - tot een tekort van honderden euro’s per maand kan leiden. Ook heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel voorspelbaarder en toegankelijker moet worden, zodat huishoudens gebruikmaken van de voorzieningen waar zij recht op hebben.
De derde conclusie is dat de verschillen tussen gemeenten op het gebied van aanvullend inkomensbeleid erg groot zijn geworden. Door de gemeente waar je woont kan het honderden euro’s per maand verschil maken in waar je recht op hebt op het gebied van aanvullende inkomensondersteuning. Als oplossingsrichtingen stelt de Commissie voor dat het besteedbaar inkomen van lage inkomensgroepen verhoogd moet worden. Dit moet in hun ogen gedaan worden door landelijke regelingen aan te passen, zoals de hoogte van de bijstand en het minimumloon, maar ook de hoogte van de huurtoeslag en de kinderbijslag en/of het kindgebonden budget. Daarnaast spelen volgens de Commissie de gemeentelijke armoederegelingen een rol bij het oplossen van deze problematiek. De nationale ombudsman schetst aan de hand van diverse onderzoeken in 2022 eenzelfde beeld in de reflectie “Sociale minima in de knel”. Ongeveer 1 miljoen Nederlanders moeten rondkomen van een inkomen rond het sociaal minimum, maar kunnen het hoofd niet altijd boven water houden en kunnen vaak geen enkele buffer opbouwen terwijl dit wel noodzakelijk is. De ombudsman stelt ook dat het sociaal minimum ontoereikend is en dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten in inkomensgrenzen voor minimaregelingen. Deze verschillen zijn volgens de nationale ombudsman niet uit te leggen.
Gemeenten hebben dus geen directe invloed op de hoogte van het sociaal minimum, maar kunnen met het armoedebeleid wel bijdragen aan het kunnen rondkomen en participeren door inwoners met een laag inkomen. Ook kan de gemeente beleid voeren om de groep met een laag inkomen te verkleinen. Bijvoorbeeld beleid om overerving van armoede te remmen of beleid om inwoners met schulden zo snel mogelijk weer schuldenvrij en zelfredzaam te maken. Gemeente Leeuwarden heeft hiervoor in 2021 de visie ‘Samen werken aan een armoedevrij Leeuwarden’ opgesteld.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 10
De visie is gebaseerd op een gedegen analyse van de problematiek. De probleemanalyse wordt herkend door het maatschappelijk middenveld, bestaande uit partners die ook bij de totstandkoming van het beleid en de visie betrokken zijn. De visie dat de verbetering van de omvangrijke armoedeproblematiek in Leeuwarden moet starten bij de aanpak van de overerving van armoede is een duidelijke visie. Wat ook helder naar voren komt in de visie, is dat de aanpak van de armoedeproblematiek in de gemeente Leeuwarden niet beperkt kan blijven tot een beleidsveld armoede, maar dat er tal van raakvlakken zijn met andere beleidsterreinen, zoals participatie, gezondheid, wonen, jeugdzorg en de sociale basis. Beleidsmedewerkers voelen zich in de breedte van de organisatie (of in ieder geval het sociaal domein) medeverantwoordelijk voor de aanpak van de armoedeproblematiek. Het beleid en de instrumenten zijn bekend bij aanpalende beleidsterreinen en er wordt een gedeelde verantwoordelijkheid gevoeld. Doorbreken van overerving is een kwestie van een lange adem, dat wordt in Leeuwarden duidelijk (h)erkend. In de visie zijn daarom korte en lange termijn doelen opgenomen. De keuze van de instrumenten is minder weloverwogen tot stand gekomen. Veel instrumenten bestonden al voor de visie en zijn niet of nauwelijks geëvalueerd op doeltreffendheid of maatschappelijke impact.
Het huidige dashboard meet de voortgang van de uitgaven op minimaregelingen en het bereik van participatieregelingen. Daarmee wordt niet de effectiviteit van het instrumentarium gemeten. De effectiviteit van het instrumentarium wordt onvoldoende in samenhang gemonitord en uitvoerders van buiten het eigen team worden niet bij de monitoring betrokken. Veel aandacht is gericht op Leeuwarden-Oost, waar volop wordt ingezet op een integrale aanpak en monitoring daarvan. Maar armoedeproblematiek bevindt zich niet uitsluitend in Leeuwarden-Oost en Leeuwarden heeft geen tijd (en het is ethisch onjuist) om minder aandacht te hebben voor de werking van het armoedebeleid in de rest van de gemeente Leeuwarden. Wat ontbreekt is doeltreffende sturing op het onderwerp. Wat is de voortgang op de korte en lange termijn doelen, past het instrumentarium nog bij de opgave, wie werkt aan welke doelen en hoe sturen we bij?
2.2
Belangrijkste bevindingen en conclusies deelvragen
2.2.1
Beleid
Wat zijn het beleid en de doelen, welke beleidstheorie en/of welk mensbeeld ligt aan het beleid ten grondslag en hoe is het beleid ingebed in aanpalende beleidsterreinen? In de visie is in de definiëring van ‘armoede’ zo breed mogelijk gekeken naar dit onderwerp: ‘weinig financiële middelen gaan vaak samen met ongunstige levensomstandigheden en werken sociale uitsluiting in de hand.’ Het beleid is gericht op het doorbreken van de overerving van armoede, het versterken van de bestaanszekerheid en het voorkomen en oplossen van schulden. Het doel bij het opstellen van de visie was een integraal beleid. Externe en interne stakeholders zijn bij het opstellen van het beleid en de visie betrokken, ook ervaringsdeskundigen zijn betrokken. Het beleid is getoetst bij aanpalende beleidsterreinen. Uitgangspunten van het beleid zijn de individuele behoeften van de inwoners (maatwerk) en -
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 11
meer dan voorheen – handelen vanuit de bedoeling en geest van de wet. Armoedeproblematiek wordt meer opgavegericht-, vraaggericht- en ketengericht benaderd. Belangrijkste bevindingen met betrekking tot het beleid zijn: Analyse van problematiek is goed, wetenschappelijke kennis is meegenomen en er is besef dat de aanpak echt anders moest. Er is kennis van buiten betrokken bij de totstandkoming van de visie en het beleid. Het beleid is integraal. Er zijn raakvlakken met onder andere wonen, participatie, gezondheid, jeugd en de sociale basis. Er zijn lange en korte termijn doelen geformuleerd, passend bij de bevinding dat het doorbreken van de overerving een langdurig beleid vraagt en dat tussentijds bijgestuurd moet kunnen worden. Accenten liggen, passend bij de visie, op schulden en preventie. Aan elk onderdeel van het beleid zijn instrumenten gekoppeld. Er zijn veel instrumenten op het gebied van algemene preventie, vroegsignalering van schulden en overerving van armoedeproblematiek met veel verschillende uitvoerders. Evaluatie van eerder beleid had beter, meer gestructureerd gekund, vooral op het gebied van instrumenten. Hoe elk instrument bijdraagt aan het doelbereik is onvoldoende duidelijk.
Uit een vergelijking van de gemeentelijke regelingen met die van 15 andere gemeenten in het noorden van het land zijn de regelingen in Leeuwarden minder ruimhartig ingericht. In Leeuwarden is sprake van één aanvullende, lokale regeling bovenop de verplichte wettelijke regelingen (de witgoedregeling), de meeste andere gemeenten hebben meerdere aanvullende, lokale regelingen. De vermogensgrens voor bijzondere bijstand is laag. Er is 1 pakket voor de collectieve ziektekostenverzekering en geen compensatie eigen risico. De energietoeslag was in 2022 juist ruimhartiger ingericht dan in de meeste andere gemeenten. Er zijn participatieregelingen voor kinderen. Sinds 2024 is er ook een participatieregeling voor volwassenen, die werd gemist. 2.2.2
Uitvoeringspraktijk
Welke instrumenten worden ingezet, wie zijn de uitvoerders, hoe is de toegang ingericht, hoe is de regie op samenwerking ingericht, hoe is de inwonersparticipatie georganiseerd en hoe wordt ervaringsdeskundigheid benut? De gemeentelijke regelingen en de kindregelingen worden conform het beleid uitgevoerd. De uitvoeringspraktijk van preventie en van de vroegsignalering van schulden valt buiten de scope van dit onderzoek en is dan ook niet onderzocht. Er is in het veld overeenstemming over wat de armoedeproblematiek inhoudt en welke impact dat heeft op inwoners (niet in de basisbehoeften kunnen voorzien, problemen in de geestelijke en/of fysieke gezondheidssfeer en gezinsproblematiek). Ook over de mogelijke oplossingen is consensus onder de uitvoerders: er is behoefte aan betere bestaanszekerheid (door de Rijksoverheid), duurzame oplossingen van onderliggende problemen, op maat aanbieden van ondersteuning aan inwoners en een meer waardige en respectvolle bejegening van inwoners, zodat het gebruik van voorzieningen toeneemt. Concreet voor de inrichting van de uitvoeringspraktijk zien uitvoerders verbeterpunten: minder loketten, gemakkelijkere procedures, transparantie, minder digitalisering en meer rekening houden met laaggeletterden.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 12
Uitvoerders vinden verder dat er te veel wordt doorverwezen en dat er te weinig wordt aangepakt. In de samenwerking, casusregie, ondersteuning en integraliteit van de aanpak zien de ketenpartners en andere betrokken organisaties verbeterpunten. Organisaties willen graag met elkaar en met de gemeente Leeuwarden samenwerken om de armoedeproblematiek aan te pakken. Hoe groter de taak van een samenwerkingsorganisatie is, hoe beter de samenwerking met de gemeente Leeuwarden al wordt beleefd. De grotere organisaties hebben weinig tijd om te besteden aan samenwerking en regie. De tijd die ervoor is, willen zij besteden aan constructieve, inhoudelijke samenwerking en niet aan het informeren van andere organisaties met een kleine taak (in bijvoorbeeld informerende armoedetafels). De gemeente Leeuwarden heeft geen duidelijk plan van aanpak of visie op hoe in gezamenlijkheid aan de opgave gewerkt wordt. Leeuwarden ziet het nut van procesregie wel in en wijst voor de uitvoering naar de Moedige Dialoog. Tijdens het ambtelijk wederhoor is gemeld dat de Moedige Dialoog niet meer bestaat. De vraag is dan hoe de regie nu is of zal worden ingericht. Ervaringsdeskundigheid wordt met succes ingezet door Amaryllis in het project vroegsignalering. Verder komt de inzet van ervaringsdeskundigheid nog amper van de grond.
Belangrijkste bevindingen met betrekking tot de uitvoeringspraktijk zijn: Voor elk instrument is een toegang georganiseerd: inkomensondersteuning via Inkomen en Zorg, kindregelingen via Sam& en de meedoenregelingen voor volwassenen via het Volwassenenfonds. Schuldhulpverlening via KBNL of Amaryllis. Er is veel aandacht voor preventieprojecten en pilots en betrokken grote uitvoerders zijn tevreden over de bilaterale inrichting van en sturing op subsidies hiervoor. Leeuwarden denkt mee, is een goede samenwerkingspartner voor deze uitvoerders en zoekt naar mogelijkheden. Leeuwarden is actief en gericht op verbetering van de situatie van inwoners. De meeste regelingen kunnen digitaal worden aangevraagd en er zijn digitale tools die inwoners ondersteunen. Maar er is weinig casusregie op gemeentelijke regelingen, geen programma of werkafspraken hierover, ook geen warme relatie met kindregelingen. Voor niet-vaardige inwoners zijn er veel partijen actief. Gemeente Leeuwarden zelf verwijst door naar de buurtservicepunten of Humanitas voor ondersteuning. Die partijen zijn niet tevreden over de ondersteuning die zij hierbij ontvangen van de gemeente Leeuwarden. Leeuwarden is slecht bereikbaar en de informatie is versnipperd vindbaar. Inwonersparticipatie is niet georganiseerd. 2.2.3
Budgetten en sturing
Op welke wijze is budgettaire sturing georganiseerd, wat zijn de kosten van de uitvoering (over de jaren 2020, 2021 en 2022) en is er voldoende budget? Het armoedebeleid valt volgens de programmabegroting onder het Beleidsproduct 31 Armoedebestrijding binnen het domein Sociaal Domein, programma Werk en Inkomen.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 13
De budgettaire sturing op het armoedebeleid wordt bemoeilijkt doordat de regelingen en ondernomen interventies van het armoedebeleid financieel niet (allemaal) separaat inzichtelijk zijn gemaakt in de voor de Raad en het College6 beschikbare documenten die via de bestaande Planning & Control cyclus worden gedeeld. In de periode 2020 tot en met 2022 is gebleken dat het budget van het beleidsproduct Armoedebestrijding toereikend is geweest. Respectievelijk bleef over de jaren 2020, 2021 en 2022 een bedrag over van € 715.000, € 846.000 en € 343.000 (budget dat aan het eind van het jaar niet is uitgegeven). Er is niettemin een tekort op de structurele middelen voor armoedebestrijding en hiermee is de begroting structureel niet sluitend. Tot 2023 is besloten de in de visie opgenomen ambities te realiseren met de beschikbare middelen (met aanvulling vanuit incidentele middelen). Het financieel vraagstuk rondom een sluitende begroting dient nog afgewogen te worden. Daarnaast bestaat het risico dat er onvoldoende financiële ruimte is om de interventies met een positief effect structureel door te voeren. Verder zijn de opgenomen bedragen in het financieel kader gebaseerd op een inschatting van de verwachte kosten, maar houden ze ook rekening met eventuele toename in bereik van minimaregelingen.
Deze hebben een open-eind karakter: vooraf is er geen maximum aan kosten aan te geven omdat de kosten afhankelijk zijn van de mate waarin er gebruik wordt gemaakt van de minimaregelingen. Het open-eind karakter komt voort uit de wettelijke zorgplicht die de gemeente heeft richting haar inwoners. Ook dit is van invloed op de benodigde middelen. Het kan dus zijn dat aan het einde van het jaar tekorten kunnen zijn omdat er meer dan verwacht gebruik is gemaakt van de regelingen. 2.2.4
Doeltreffendheid
Wat is het bereik van de instrumenten en worden de beleidsdoelen bereikt? Behalve de energietoeslag en de kwijtschelding gemeentelijke belastingen, zijn de minimaregelingen bij lang niet alle inwoners met een laag inkomen bekend. De kindregelingen zijn bekend bij de inwoners (met kinderen). Het bereik van de kindregelingen is erg hoog en neemt nog altijd toe. Het bereik van de energietoeslag naderde in 2022 100%. Het bereik van de andere regelingen is moeilijk te meten, omdat er - behalve het inkomen - andere voorwaarden gelden voor elke regeling. Duidelijk is wel dat het bereik van de individuele inkomenstoeslag laag is, ondanks de extra inzet van de gemeente Leeuwarden op de bekendheid van deze regeling. De gemeente Leeuwarden streeft naar een hoger bereik van de gemeentelijke regelingen en heeft daar een beleidsdoel aan gekoppeld. In 2022 heeft de gemeente een ‘Actieplan communicatie minimaregelingen’ geschreven. Het college rapporteert niet over welke communicatiemiddelen zijn ingezet. In november 2023 is huis-aan-huis een Geldkrant verspreid, die ook digitaal vindbaar is.
6 Wij hebben ook geen stukken gezien waaruit blijkt dat de Raad en/of het College vragen om deze informatie
inzichtelijk te maken in de bestaande Planning & Control cyclus documenten.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 14
Over het bereik van de beleidsdoelen wordt niet gestructureerd gerapporteerd en er heeft geen (tussen)evaluatie van het beleidsplan plaatsgevonden. In de programmabegroting kondigt het college hoofdzakelijk aan welke activiteiten en instrumenten de gemeente Leeuwarden wil inzetten, verbeteren of ontwikkelen binnen de drie pijlers. In de jaarstukken wordt ook verantwoording afgelegd over de stappen die zijn gezet en over de ingezette interventies en pilots (‘throughput’), echter wordt niet over de effecten (resultaten en impact) verantwoord. Belangrijkste bevindingen met betrekking tot de doeltreffendheid zijn: 21% van de inwoners met een bijstandsuitkering heeft een bewindvoerder, waarvan ongeveer de helft schuldenbewind. De helft van de Leeuwarders en 83% van de inwoners met een laag inkomen kan niet gemakkelijk rondkomen. Veel regelingen zijn onbekend bij de ondervraagde inwoners met een laag inkomen. Alle ondervraagde inwoners zeggen dat de regelingen een beetje of veel bijdragen als oplossing om rond te komen, maar ze zijn niet afdoende. 2.2.5
Beleving van inwoners en organisaties
Wat zijn oorzaken van gebruik en niet-gebruik van regelingen, sluit de communicatie en bejegening aan op de leefwereld en wat is de impact van het beleid op de inwoners waar het om gaat?
De gemeentelijke regelingen zijn nog steeds niet bij de hele doelgroep bekend, ondanks de inzet op communicatie. Het aanvragen van regelingen is ook voor veel inwoners complex. De helft van de aanvragers van de energietoeslag in 2022 kan de regelingen niet zelfstandig aanvragen. Ook de ondervraagde Leeuwarder organisaties geven aan dat inwoners betere ondersteuning op maat nodig hebben bij hun financiën. Verder geven zij aan dat de bestaanszekerheid van inwoners versterkt moet worden, vooral door de Rijksoverheid, waardoor inwoners minder afhankelijk worden van de complexe regelingen en potjes waarvoor zij ook telkens een stukje waardigheid moeten inleveren. Dit leidt vervolgens tot een gevoel van minderwaardigheid en gebrek aan slagkracht van inwoners, waardoor vaker ongezond gedrag, ongezonde keuzes en een gebrek aan participatie volgen. Mensen worden lamgeslagen en het wordt steeds moeilijker om uit deze situatie te ontsnappen. Het vertrouwen in de overheid en in de medemenselijkheid wordt steeds kleiner. Belangrijkste bevindingen met betrekking tot de beleving van inwoners en organisaties zijn: Veel regelingen zijn onbekend bij de ondervraagde inwoners met een laag inkomen. De helft van de ondervraagde inwoners vraagt regelingen niet zelfstandig aan; iemand anders doet het voor hen (meestal een bewindvoerder) of de inwoner heeft er hulp bij nodig.
Contact over een aanvraag tussen de ondervraagde inwoners en de gemeente Leeuwarden verloopt meestal positief, maar er zijn ook (zeer) kritische verhalen. Financiën zijn complex voor veel inwoners: 21% van de inwoners met een bijstandsuitkering heeft een bewindvoerder, van aanvragers met een laag inkomen en zonder bijstandsuitkering heeft 9% een bewindvoerder. De ondersteuners (Humanitas en de buurtservicepunten) vinden het moeilijk om overzicht te houden over de details van de verschillende regelingen en andere mogelijkheden. De inrichting van de ondersteuning van de ondersteuners is daarbij niet helpend.
A R M O E D E B E L E I D
2.2.6
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 15
Tweederde van de Leeuwarder organisaties die zich uitlaten over de gemeentelijke regelingen zijn hier kritisch over: de regelingen sluiten onvoldoende aan, inwoners vragen ze niet aan uit schaamte en de regelingen zijn niet toereikend, volgens hen. Meer dan de helft van de Leeuwarder organisaties die zich uitlaten over de kindregelingen is positief over de kindregelingen: kinderen kunnen hierdoor meedoen. Organisaties – vooral scholen – noemen ook drempels bij het aanvragen, meestal schaamte bij de ouders. Leeuwarder organisaties denken dat inwoners weinig vertrouwen hebben in ondersteuning door de gemeente Leeuwarden en door Amaryllis. Monitoring en verantwoording
Hoe is de monitoringssystematiek ingericht en hoe vindt verantwoording plaats, hoe wordt de raad geïnformeerd en kan de raad met de huidige monitoringssystematiek controleren en – indien nodig – kaders bijstellen? In het visiedocument kondigt de gemeente Leeuwarden een armoedemonitor met prestatieindicatoren per pijler aan en een tussenevaluatie van het beleid. In de interviews wordt verwezen naar het dashboard waarmee het beleid gemonitord zou worden. In het dashboard worden gegevens over het gebruik van de gemeentelijke regelingen en kindregelingen verzameld. Ook de uitnutting van de budgetten voor gemeentelijke regelingen is inzichtelijk. Cijfers over de instroom in schuldhulpverleningstrajecten van de Kredietbank en over vroegsignalering door Amaryllis zijn ook zichtbaar. De prestatie-indicatoren die in de visie zijn opgenomen zijn niet structureel aan het dashboard gekoppeld. Er zijn enkele verbanden tussen de beschikbare gegevens en de beleidsdoelen. In de armoedemonitor worden cijfers uit het dashboard gecombineerd met gegevens uit inwonersenquêtes over het kunnen rondkomen en over schuldproblematiek. Ook in de armoedemonitor worden geen koppelingen gemaakt met de beleidsdoelen. Monitoring van het bereik van beleidsdoelen vindt niet plaats en de beloofde tussenevaluatie is niet uitgevoerd.
De integrale armoedemonitor zoals aangekondigd in het visiedocument is daarmee nog niet gerealiseerd. Niet alle beleidsdoelen zijn voldoende meetbaar geformuleerd. Er zijn afspraken met uitvoerders over verantwoordingsrapportages, maar ook die zijn niet gekoppeld aan de beleidsdoelen. Niemand bewaakt de integrale voortgang van de beleidsdoelen. Ook uitvoerders van aanpalend beleid hebben geen taak bij het monitoren van beleidsdoelen die meerdere beleidsterreinen raken. De raad is voorafgaand aan de vaststelling van de visie op armoede en schuldhulp meegenomen (input opgehaald) en geïnformeerd in meerdere informatiebijeenkomsten. De raad ontvangt de armoedemonitor. Via de bestaande P & C cyclus ontvangt de raad summier informatie over enkele beleidsdoelen, als er gegevens beschikbaar zijn in de armoedemonitor. In de jaarrekening 2022 zien we een meer uitgebreide verantwoording over de behaalde (maatschappelijke) effecten dan in eerdere jaarrekeningen. In de toelichting bij de jaarrekening zijn cijfers opgenomen over de ingezette maatregelen en interventies, maar nog zonder directe link met de beleidsdoelen.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 16
Dat de raad via de P & C cyclus en via de armoedemonitor niet integraal geïnformeerd wordt over de doelrealisatie van het beleid, beperkt de mogelijkheden van de raad om kaders te stellen en te controleren. Belangrijkste bevindingen met betrekking tot de monitoring en verantwoording zijn: De beleidsdoelen zijn niet voldoende SMART geformuleerd om de voortgang te kunnen monitoren. Er is geen goed doordachte link tussen de beleidsdoelen en de informatie in het dashboard en de armoedemonitor. Er is geen goed doordachte link tussen de beleidsdoelen en de monitoringsafspraken die met uitvoerders gemaakt worden. Monitoring van het bereik van beleidsdoelen heeft nog niet integraal plaatsgevonden en er heeft ook geen tussenevaluatie plaatsgevonden. De taak van integrale monitoring en sturing is niet belegd. De raad wordt geïnformeerd op het niveau van inzet en bereik van instrumenten (throughput en soms output), niet over het bereik van beleidsdoelen (outcome).
2.3
Aanbevelingen
Aanbeveling 1: Richt integrale sturing in
De armoedeproblematiek in de gemeente Leeuwarden is omvangrijk. Armoedebestrijding bestaat uit instrumenten op het gebied van preventie, vroegsignalering, inkomensondersteuning, meedoen en schuldhulpverlening. Er zijn vele raakvlakken met andere beleidsterreinen. Armoedebestrijding is dan ook een complexe opgave. De Leeuwarder visie Armoede en Schuldhulp is een integrale visie op deze opgave. Doeltreffende sturing op deze complexe opgave vraagt eveneens een integrale benadering en samenwerking met aanpalende beleidsterreinen en externe partners. De rekenkamer adviseert een integrale sturing in te richten: a. Beleg de rol van monitoring en sturing op de opgave in de organisatie. Dat is nu onvoldoende het geval of gefragmenteerd. Het zou in ieder geval duidelijk moeten zijn welke eenheid/afdeling verantwoordelijk is voor de monitoring en de sturing. b. Stel in samenspraak met de kernuitvoerders de korte termijn en lange termijn doelen per pijler opnieuw vast en koppel daaraan SMART geformuleerde indicatoren. c. Koppel in overleg met de kernuitvoerders een activiteitenplan per pijler aan de doelen. d. Breng de voortgang op de doelen structureel in kaart: i. Korte termijn doelen: verzamel de gegevens voor de indicatoren in het dashboard en combineer deze met gegevens van de afdeling Rapportage, Statistiek en Onderzoek in de jaarlijkse armoedemonitor.
Stuur op basis daarvan bij op de korte termijn doelen. ii. Lange termijn doelen: verrijk samen met de kernuitvoerders de informatie uit de armoedemonitoren met kwalitatieve informatie. Voer periodiek een integrale analyse (beleidsevaluatie) uit en rapporteer in een voortgangsrapportage. Stuur op basis daarvan bij op de lange termijn doelen. Aanbeveling 2: Heroverweeg de inrichting van de minimaregelingen en vergroot het bereik
Minimaregelingen kunnen voor de inwoners van de gemeente Leeuwarden het verschil maken tussen wel of niet kunnen rondkomen. De Commissie sociaal minimum, ingesteld door de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen en de Ombudsman hebben
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 17
geconcludeerd dat de inrichting van de minimaregelingen grote effecten kan hebben op het besteedbaar inkomen van groepen inwoners. De bekendheid en het bereik van minimaregelingen is in Leeuwarden nog niet op het gewenste niveau. Het aanvragen van regelingen is voor een grote groep inwoners (te) complex. a. Heroverweeg de inrichting van de minimaregelingen: i. Maak inzichtelijk wat de effecten zijn van de huidige minimaregelingen op het besteedbaar inkomen van verschillende groepen inwoners in de gemeente. Verrijk deze cijfers met kwalitatieve informatie via ervaringsdeskundigen en kernuitvoerders. We bevelen aan dezelfde indeling in groepen te gebruiken als de Commissie sociaal minimum heeft gedaan. ii. Ga als college en raad met elkaar in gesprek over hoe de minimaregelingen ingericht zouden moeten zijn. Streef daarbij naar meer uniformiteit, zodat een inwoner gemakkelijker kan bepalen of deze recht heeft op een regeling. b. Vergroot het bereik van de minimaregelingen: i. Onderzoek of het aanvraagproces van de regelingen minder complex ingericht kan worden. ii. Wees uiterst transparant over de minimaregelingen. Communiceer helder met de inwoners welke regelingen er zijn, wie recht heeft op de regelingen en wat concreet de mogelijkheden zijn voor bezwaar en beroep. Wees transparant over hoe de draagkrachtberekening uitgevoerd wordt. iii.
Gebruik in de communicatie beelden en meerdere talen. iv. Zorg ervoor dat de samenwerkingspartners die inwoners ondersteunen bij het aanvragen van een regeling direct contact kunnen opnemen met de betrokken functionarissen van de gemeente Leeuwarden. Aanbeveling 3: Benut de kracht van de ketenpartners en voer daartoe een geëigende procesregie. Maak daarbij onderscheid tussen kernuitvoerders en de andere betrokken partners.
a. Kernuitvoerders zijn organisaties met een taak in de uitvoering van het beleid en die een financiële relatie met de gemeente Leeuwarden hebben op het gebied van armoedebestrijding. Deze organisaties hebben een visie op en kennis over de opgave. Benut de kennis van deze kernuitvoerders: maak afspraken over procesregie, betrek hen bij de inrichting van de integrale sturing en geef hen een taak bij de armoedemonitoren en de periodieke integrale analyse. b. Andere betrokken partners zijn Leeuwarder organisaties die armoedeproblematiek signaleren en inwoners doorverwijzen en/of ondersteunen. Deze organisaties voelen zich betrokken bij de doelgroep en de opgave. Zorg ervoor dat deze partners goed geïnformeerd en ondersteund worden voor de uitvoering van hun rol. Zie deze partners als potentieel belangrijke informant en partner vanwege hun contacten met de doelgroep. Aanbeveling 4: Versterk de inzet van ervaringsdeskundigen
Ervaringsdeskundigheid werkt goed bij de uitvoering van vroegsignalering door Amaryllis. Tijdens het onderzoek bleek de inzet van ervaringsdeskundigheid binnen de gemeente Leeuwarden nog van onvoldoende waarde. a. Blijf inzetten op de inzet van ervaringsdeskundigheid en onderzoek hoe ervaringsdeskundigheid beter en breder benut kan worden door de gemeente Leeuwarden.
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 18
Aanbeveling 5: Versterk als raad je kaderstellende en controlerende rol
De budgettaire sturing op het armoedebeleid wordt in Leeuwarden bemoeilijkt doordat de minimaregelingen en andere instrumenten van het armoedebeleid nu nog niet (allemaal) financieel separaat en op één plek (beleidsproduct Armoedebestrijding) inzichtelijk zijn voor de Raad en het College in de Planning & Control cyclus. Pak je rol bij het uitwerken van het plan voor de integrale sturing. Ga met elkaar in gesprek over: a. Welke indicatoren je terug wilt zien om te kunnen controleren en sturen op de korte en lange termijn doelen; b. Welke budgettaire informatie je nodig hebt over de opgave Armoedebestrijding, op welk aggregatieniveau, om te kunnen controleren en bijsturen. Om voldoende sturingsmogelijkheden te hebben, is het belangrijk om een niet al te hoog aggregatieniveau te hanteren bij het opstellen van de begroting. Aanbeveling 6: Vraag het college om een realistische planning voor de uitvoering van deze aanbevelingen.
A R M O E D E B E L E I D
3.
Beleid
3.1
Inleiding
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 19
In dit hoofdstuk wordt inzicht verschaft in het armoedebeleid van gemeente Leeuwarden waarbij de volgende onderzoeksvraag centraal staat: Wat zijn het beleid en de doelen, welke beleidstheorie en/of welk mensbeeld ligt aan het beleid ten grondslag en hoe is het beleid ingebed in aanpalende beleidsterreinen? Hierbij komen de volgende onderdelen / paragrafen aan bod: ●
● ●
3.2
totstandkoming van de armoedevisie en het beleid, mensbeeld / beleidstheorie, geresulteerd in armoedebeleid in 3 pijlers (preventie, bestaanszekerheid en curatieve schuldhulpverlening), instrumenten van het armoedebeleid, zie paragraaf 3.2 en 3.3; integraliteit van het beleid, aansluiting bij aanpalende beleidsterreinen, sturing op integraliteit van het beleid, zie paragraaf 3.4; beleidsdoelen en indicatoren, zie paragraaf 3.5
Totstandkoming van de armoedevisie en het beleid in 3 pijlers
In dit onderzoek zijn diverse documenten bestudeerd die ten grondslag liggen aan de totstandkoming van de armoedevisie en het huidige armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden of betrekking hebben op dit armoedebeleid. In het Collegeprogramma 2018-2022 is de volgende ambitie opgenomen: “De Kracht van Samen: Bouwen aan een sociaal, vernieuwend en duurzaam Leeuwarden en de ambitie van het college om meer integraal te werken en focus op preventie en (vroeg)signalering van armoede en schulden”. In 2020 heeft een accentverschuiving plaatsgevonden in de kijk van gemeente Leeuwarden op armoede en schuldhulp. Op basis van gesprekken met ervaringsdeskundigen en maatschappelijk betrokken partijen, de ambitie van het armoedepact (Moedige Dialoog Leeuwarden), landelijke beleidsontwikkelingen en wetenschappelijke inzichten is geconcludeerd dat de instrumenten die vanaf 2014 zijn ingezet, het armoedeprobleem in kwantitatieve zin nauwelijks hebben verminderd. Dit maakte het voor de gemeente Leeuwarden noodzakelijk om meer focus aan te brengen en dit in de nieuwe visie door te vertalen: ‘We richten ons op het doorbreken van de armoede van generatie op generatie, het vergroten van de bestaanszekerheid en het vereenvoudigen van de schuldenaanpak.’ Voor de totstandkoming van de visie zijn diverse bijeenkomsten georganiseerd7 in 2020 en 2021, zowel intern als extern (o.a.
met samenwerkingspartners, jongeren, open podium met de Raad). In deze bijeenkomsten is input opgehaald voor de uitgangspuntennotitie en daarbij hebben diverse verslagen en documenten (o.a. Armoedemonitor Leeuwarden van Datafryslân en Rapport bouwstenen PASF) als input gediend voor de visie.
7 Uitgangspuntennotitie visie- en beleidsplan armoede en schuldhulp, ambtelijke tussenrapportage 16 juni 2021,
‘geen woorden maar daden’
A R M O E D E B E L E I D
I N
D E
G E M E E N T E
L E E U W A R D E N
–
E I N D R A P P O R T
| 20
De gemeente Leeuwarden is in 2021 gestart met het opstellen van de vernieuwde visie op armoede en schuldhulp om zo mee te kunnen bewegen met de veranderende samenleving. Dit vanuit het meer opgavegericht-, vraaggericht- en ketengericht denken & werken en het samenwerken in verschillende beleidsterreinen: robuust, lenig en in verbinding. Hierbij is het dan ook de vraag wat er dan anders moest ten opzichte van het oude beleid. Wethouder armoede en schuldhulpverlening van gemeente Leeuwarden, Hein Kuiken, geeft hierover in het visiedocument het volgende aan naar aanleiding van zijn gesprekken met ervaringsdeskundigen en professionele hulpverleners en vanuit de missie van de gemeente Leeuwarden om het taboe op armoede en schuldhulpverlening te doorbreken: ‘Wat in alle gesprekken naar voren komt, is een andere manier van benadering; toegankelijker en zonder oordeel en een betere samenwerking tussen instanties, waarbij de mens centraal staat met hulp op maat. Om de armoede van generatie op generatie te doorbreken en de bestaanszekerheid te vergroten, maken we de aanpak van schulden sneller en eenvoudiger’. In de algemene visie in de uitgangspuntennotitie8 is bepaald dat de focus gericht is op het doorbreken van de regeneratie van armoede, aangevuld met: ● ● ● ●
het vergroten van de bestaanszekerheid; het verbeteren van dienstverlening en bedrijfsvoering van de financiële hulpverlening; de aanpak schuldenproblematiek; aandacht voor het ontstaan van nieuwe armoede door Corona, inzet van ervaringsdeskundigheid, versterking van de digitale dienstverlening, effectmeting en monitoring en versterking van de samenwerking.