Discussienota adviesrol gemeenteraad Omgevingswet

DISCUSSIENOTA ADVIESROL GEMEENTERAAD IN HET KADER VAN DE IMPLEMENTATIE VAN DE OMGEVINGSWET Inleiding In deze nota wordt ingegaan op de mogelijkheid in de Omgevingswet voor de gemeenteraad om categorieën van gevallen aan te wijzen waarbij een omgevingsvergunning alleen door het college van B&W kan worden verleend als de gemeenteraad daar positief over heeft geadviseerd. Daarnaast wordt in deze nota ingegaan op de mogelijkheid om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. Dit is geen bevoegdheid van de gemeenteraad maar van het college. Gezien de samenhang met de adviesrol van de gemeenteraad wordt dit punt in samenhang aan uw gemeenteraad voorgelegd. Het ligt namelijk voor de hand om een verzwaarde adviesprocedure te koppelen aan de mogelijkheid van een langere proceduretijd. Verder kan ook met het onderwerp ‘participatie als aanvraagvereiste bij een omgevingsvergunning’, dat al eerder aan de hand van een discussienota is besproken in uw gemeenteraad, een verband worden gelegd: uit het participatietraject blijkt namelijk de mate van draagvlak voor een project. Er kan in de praktijk overlap zijn tussen de lijst van buitenplanse activiteiten waar de gemeenteraad over wil adviseren en buitenplanse activiteiten met verplichte participatie.

Het tweede gedeelte van deze nota is opgesteld in de vorm van een discussienota met twee scenario’s en gaat specifiek over de keuzemogelijkheid die de gemeenteraad heeft om ‘gevallen’ aan te wijzen (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (opa)) waarbij een omgevingsvergunning alleen kan worden verleend als de gemeenteraad daar positief over adviseert. Tot slot wordt ingegaan op de vraag welke ‘gevallen’ op deze lijst zouden kunnen worden geplaatst. Huidige situatie Voor activiteiten in strijd met het bestemmingsplan kan de gemeenteraad in de huidige situatie voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet - beslissen dat er ‘geen bedenkingen’ zijn, met een zogenoemde ‘verklaring van geen bedenkingen’ (vvgb). Om het werkbaar te houden heeft de gemeenteraad gevallen aangewezen waarbij die verklaring van geen bedenkingen niet nodig is in de ‘aanwijzingslijst gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is’. Voor alle overige gevallen is deze verklaring dus wel nodig. De vvgb speelt alleen een rol als de uitgebreide procedure van toepassing is op een aanvraag. De Rijksoverheid heeft in het huidige stelsel een ‘kruimelgevallenlijst’ opgesteld van gevallen waar de reguliere procedure van toepassing is en er dus geen sprake is van een vvgb.

De huidige procedure met de vvgb door de gemeenteraad bestaat sinds de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010. Sinds de invoering van dit stelsel is naar schatting in 150 gevallen een vvgb afgegeven door de gemeenteraad. In een enkel geval is er discussie geweest tussen de gemeenteraad en het college over details van een project. In alle gevallen stemde de gemeenteraad uiteindelijk (na een aantal aanpassingen in de planvorming) in met het collegevoorstel over het afgeven van de vvgb. Nieuwe situatie Onder de Omgevingswet is het precies omgekeerd. Dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin wel een bindend advies nodig is van de gemeenteraad om af te wijken van het omgevingsplan. De gemeenteraad geeft advies over die buitenplanse opa’s, waarvan de gemeenteraad heeft vastgelegd hierbij gebruik te willen maken van het adviesrecht. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit kan het college dus niet zelfstandig afdoen. Als de gemeenteraad een negatief advies geeft, dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen. Voor de nietaangewezen gevallen is er geen adviesrecht. Regelt de gemeenteraad niets, dan hoeft het college niet naar de gemeenteraad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan.

De gemeenteraad moet - vóórdat de Omgevingswet in 2022 van kracht wordt - een besluit nemen over de gevallen waarin hij advies wil geven. Het huidige raadsbesluit ‘aanwijzingslijst gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is’ vervalt op dat moment voor nieuwe aanvragen.

1

Onder de Omgevingswet vervalt de ‘kruimelgevallenlijst’ en is in beginsel de reguliere procedure (beslistermijn 8 weken) van toepassing op een buitenplanse opa. Het omgevingsplan algemeen De Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad een omgevingsvisie en een omgevingsplan vaststelt. Terwijl de omgevingsvisie gaat over de langere termijn en de opgaven waar de gemeente mee aan de slag gaat, staan in het omgevingsplan regels voor de fysieke leefomgeving. In het omgevingsplan kan bijvoorbeeld geregeld worden dat een bepaalde activiteit binnen een bepaald thema wel of niet is toegestaan en onder welke voorwaarden. De regels in het omgevingsplan kunnen ‘direct werkende’ algemene regels zijn. Dat wil zeggen dat inwoners en ondernemers zich daaraan moeten houden. Er kunnen ook regels worden opgenomen die ‘direct werkend met meldingsplicht’ zijn. In dat geval moeten initiatiefnemers, voordat ze met een activiteit beginnen, dat melden. Bij sommige regels geldt voor bepaalde activiteiten een vergunningplicht, oftewel alleen toegestaan met een omgevingsvergunning. In dat geval beoordeelt het college een activiteit inhoudelijk aan de hand van die regels en geeft dan wel of geen vergunning af. Over initiatieven en (bouw)plannen die passen binnen het omgevingsplan, maar waarvoor een vergunning is vereist, geeft het college eenvoudig en snel uitsluitsel.

Op deze manier is het omgevingsplan het toetsingskader voor vergunningverlening en toezicht en handhaving binnen een gemeente. Afwijkingen van het omgevingsplan Het is onmogelijk om alles van tevoren te voorzien. Misschien heeft een initiatiefnemer een plan dat niet in het omgevingsplan past, maar wel op de een of andere manier bijdraagt aan de gemeentelijke lange termijn opgaven. Soms kan het nodig zijn voor een concreet initiatief van het omgevingsplan af te wijken met een buitenplanse opa. In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. Het college krijgt wel meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de gemeenteraad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het controleren van de resultaten. Bij buitenplanse opa’s is standaard de reguliere procedure van toepassing. Dat wil zeggen een uiterste proceduretermijn van acht weken met een mogelijkheid van een eenmalig verlenging met 6 weken. Er zijn enkele gevallen waarbij de termijn kan worden verlengd door de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. Dat kan onder meer op verzoek van de aanvrager of als het bevoegd gezag dat beslist vanwege aanzienlijke gevolgen voor de omgeving en mogelijke bedenkingen van belanghebbenden.

Indien een advies van de gemeenteraad noodzakelijk is alvorens een omgevingsvergunning kan worden verleend, dan lukt vergunningverlening niet binnen de wettelijke termijn van reguliere vergunningverlening. Het ligt voor de hand dat het college die gevallen aanwijst als gevallen waarvoor de uitgebreide procedure van toepassing zal zijn. Op deze wijze leidt het adviesrecht van de gemeenteraad indirect tot een langere proceduretijd. De gemeenteraad moet bij het bepalen van de op te stellen lijst meewegen dat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Indien de gemeenteraad het bindend advies wil toepassen bij een zeer groot aantal procedures dan kan dat leiden tot vertraging of tot meer en langere gemeenteraadsvergaderingen. Een dergelijke procedure neemt namelijk al snel een half jaar in beslag. Evaluatie Graag willen we hier expliciet noemen, dat genoemde lijst te allen tijde kan worden aangepast door middel van een besluit, net als bij de huidige vvgb lijst. Zodoende kan dus op elk gewenst moment een evaluatie en zo nodig een aanpassing aan de lijst plaatsvinden.

2

Keuzemoment: Gevallen waarbij bindend advies aan de orde is: ‘Lijst van gevallen’ Hierna volgt de discussie over de wenselijkheid om wel of niet een ‘lijst van gevallen’ te maken waarbij bindend advies aan de orde is. Indien het antwoord ja is, moet ook worden nagedacht welke gevallen de gemeenteraad op de lijst wil plaatsen. Hiervoor is het ook belangrijk om te bezien in hoeverre de lijst van gevallen overeenkomt met de lijst waarvoor verplichte participatie door de initiatiefnemer wordt ingesteld en de lijst van buitenplanse opa’s waarvoor de uitgebreide procedure gaat gelden (collegebesluit dat op een later moment zal worden genomen). Zoals hiervoor eerder aangegeven zal na invoering van de Omgevingswet de gemeenteraad nog nadrukkelijker belast zijn met de hoofdlijnen en zijn de bevoegdheden van het college nog meer gericht op de uitvoering. Dit betekent dat, conform de intentie van de Omgevingswet, het bindend adviesrecht zou moeten worden ingezet voor ontwikkelingen met grote impact waarvoor nog geen kaders voor zijn vastgesteld. Discussienota met twee scenario’s De vraag is nu of de gemeenteraad wel of geen lijst van gevallen met bindend advies wil aanwijzen. Hierna worden beide scenario’s aan de hand van een aantal vragen besproken. Scenario 1 De gemeenteraad wijst geen ‘lijst van gevallen’ met bindend advies aan. Vragen 1. Wat zijn de voordelen?

2.

Wat zijn de nadelen?

3.

Wat betekent dit voor de burger?

4.

Invloed op de kwaliteit van de besluitvorming?

5.

Wat betekent dit voor de ambtelijke dienst, qua kosten en tijdsbesteding/werkdruk?

6.

Wat verandert er in de verhouding gemeenteraad/college? Wat betekent dit voor de rol van de gemeenteraad?

7. 8.

Wat betekent dit voor de rol van het college?

9.

Wat betekent dit voor het totaal proces (doorlooptijd)?

Beantwoording/argumentatie Er is geen verlenging van de proceduretijd nodig. De werkdruk voor de gemeenteraad wordt kleiner dan nu het geval is. De gemeenteraad kan niet rechtstreeks sturen op ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Voor de initiatiefnemer is er geen sprake van een langere proceduretijd. Belanghebbenden (bijvoorbeeld initiatiefnemers en omwonenden) kunnen hun mening over de voorliggende plannen niet, in het kader van de procedure, via een ‘politiek podium’ (inspreken) onder de aandacht brengen. Er is geen directe sturing vanuit de gemeenteraad op besluitvorming door het college. Ten opzichte van de huidige situatie, waarbij de ambtelijke dienst de verklaring van geen bedenkingen opstelt namens de gemeenteraad, neemt de tijdsbesteding en werkdruk af. Het college kan zelfstandig beslissen over buitenplanse opa’s. Als er geen lijst gevallen is, dan neemt het college een besluit en heeft de gemeenteraad geen rol. Deze keuze zorgt ervoor dat het college zelfstandig kan beslissen over alle afwijkingen van het omgevingsplan. De doorlooptijd wordt alleen verlengd indien de gemeente beslist om een uitgebreide procedure te doorlopen. Naar verwachting is

3

het van toepassing verklaren van de uitgebreide procedure niet nodig als er geen bindend advies van de gemeenteraad nodig is. Geen lijst maken zorgt ervoor dat omgevingsvergunningen binnen de termijn van 8 weken kunnen worden verleend. Scenario 2 De gemeenteraad wijst een ‘lijst van gevallen’ voor bindend advies aan. Vragen 1. Wat zijn de voordelen? 2. 3.

Wat zijn de nadelen? Wat betekent dit voor de burger?

4.

Invloed op de kwaliteit van de besluitvorming?

5.

Wat betekent dit voor de ambtelijke dienst, qua kosten en tijdsbesteding/werkdruk?

6.

Wat verandert er in de verhouding gemeenteraad/college?

7.

Wat betekent dit voor de rol van de gemeenteraad?

8.

Wat betekent dit voor de rol van het college

9.

Wat betekent dit voor het totaal proces (doorlooptijd).

Beantwoording/argumentatie De gemeenteraad heeft direct invloed op besluitvorming in afwijking van het omgevingsplan. Procedures zullen langer duren. Procedures zullen langer duren. De legeskosten voor de procedure zullen naar verwachting hoger worden aangezien er meer werk moet worden verricht (met name opstellen nota’s voor college en gemeenteraad en meerdere publicaties). Belanghebbenden (bijvoorbeeld initiatiefnemers en omwonenden) kunnen hun mening over de voorliggende plannen, in het kader van de procedure, via een ‘politiek podium’ (inspreken) onder de aandacht brengen. Feitelijk beslist de gemeenteraad over het verlenen van een buitenplanse opa. Er valt niet aan te geven wat de invloed hiervan is op de kwaliteit van besluitvorming. Eén en ander is te vergelijken met de huidige werkwijze rond de vvgb. Dit is afhankelijk van de invulling van de lijst en het aantal gevallen dat derhalve gaat vallen onder het bindend advies. De ambtelijke dienst heeft meer werkdruk door het schrijven van voorstellen voor het bindend advies en het doorlopen van uitgebreide procedures dan in scenario 1. Naar verwachting blijft de werkdruk vergelijkbaar met de huidige situatie, behalve als besloten wordt tot een heel uitgebreide lijst van gevallen. Extra kosten voor procedures kunnen via de leges worden verhaald op de initiatiefnemers.

Het college is bevoegd om de vergunning te verlenen, maar de gemeenteraad bepaalt of de omgevingsvergunning verleend kan worden. De gemeenteraad bepaalt wanneer bindend advies door de gemeenteraad vereist is. De uiteindelijke belangenafweging bij een verzoek om af te wijken van het omgevingsplan ligt bij de gemeenteraad. Het college kan niet zelfstandig besluiten over afwijkingen van het omgevingsplan in die gevallen waarvoor een bindend advies noodzakelijk is. De doorlooptijd wordt verlengd, in ieder geval door de behandeling via de gemeenteraad en waarschijnlijk door het toepassen van de uitgebreide procedure.

4

Nadere informatie: ‘Lijst van gevallen’ Wanneer de keuze valt op het aanwijzen van gevallen waarvoor het bindend advies gaat gelden, dan is de vraag hoe te komen tot deze ‘lijst van gevallen’? Het afgelopen decennium is gewerkt met de lijst gevallen waarbij geen vvgb van de gemeenteraad is vereist. Aangezien deze lijst heeft geleid tot een goed werkende afstemming tussen college en gemeenteraad zou ervoor gekozen kunnen worden om deze lijst, in ieder geval in grote lijnen, over te nemen. Om een aantal redenen zal de lijst moeten worden aangepast. Ten eerste moet de formulering worden aangepast aangezien het onder de Omgevingswet gaat om gevallen waar advies wel van toepassing zal zijn in plaats van de huidige lijst van uitzonderingen op de vvgb-plicht. Ten tweede zal er, door het wegvallen van de kruimellijst van het Rijk, van gevallen waar de gemeenteraad voorheen nooit bij betrokken was, moeten worden bezien of het aantal gevallen waarvoor advies nodig is niet te veel toeneemt (de huidige kruimellijst treft u aan als bijlage 1). Ten derde is een vvgb nodig voor functieveranderingen van bestaande gebouwen in het buitengebied. In de praktijk is gebleken dat dit nooit tot discussie leidt en deze categorie zou daarom ook zonder bindend advies afgedaan kunnen worden.

Een keuze voor een lijst vergelijkbaar met onze huidige vvgb-lijst zorgt voor een lijst met concrete gevallen waarbij bijvoorbeeld boven het realiseren van een aantal woningen sprake is van adviesrecht en daaronder niet. Het voordeel van een dergelijke lijst is dat het eenvoudig is te bepalen wanneer het adviesrecht geldt. De huidige vvgb-lijst is ter informatie als bijlage 2 bij deze nota gevoegd. Er zijn echter ook andere opties hoe een dergelijke lijst kan worden opgesteld. Er zou ook gedacht kunnen worden aan advies bij ontwikkelingen die van invloed zijn op de historische binnenstad en andere beeldbepalende locaties of als uit een participatietraject blijkt dat een ontwikkeling zorgt voor veel onrust. Ook zouden zaken als de te verwachten druk op natuur- en milieu of gezondheidsrisico’s als criteria opgenomen kunnen worden. Dergelijke criteria maken het wel ingewikkelder om te bepalen of het adviesrecht van toepassing is. Het is ook denkbaar om alle buitenplanse opa’s aan te wijzen voor bindend advies. In de praktijk zal dat echter leiden tot een enorme verhoging van de werkdruk bij zowel gemeenteraad, college als ambtelijke dienst en kostenverhoging en langere procedures voor de burger.

Hiervoor is het ook belangrijk om een link te leggen met de lijst van gevallen waarvoor een verplichting tot participatie geldt en te bezien in hoeverre de lijst van gevallen overeenkomt met de lijst van buitenplanse opa’s waarvoor een uitgebreide procedure gaat gelden. Onder de Omgevingswet is er dus sprake van 3 lijsten van gemeentelijke regels rond vergunningsprocedures. Om het voor burgers en onze eigen organisatie overzichtelijk te houden lijkt het raadzaam om deze 3 lijsten onderling niet te laten verschillen. Advisering t.a.v. scenario’s  Met betrekking tot het onderwerp adviesrol raad te kiezen voor scenario 2.  De lijst voor bindend advies zo concreet mogelijk te maken, vergelijkbaar met de huidige lijst van gevallen waarbij geen vvgb van de gemeenteraad nodig is (en de hiervoor geplaatste kanttekeningen met betrekking tot aanpassingen van deze lijst).  De lijsten voor verplichte participatie en voor bindend advies gelijkluidend vast te stellen. Met het opstellen van een lijst van gevallen waarbij het bindende adviesrecht door de gemeenteraad van toepassing is houdt de gemeenteraad controle over ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Een goed opgestelde lijst zorgt ervoor dat die sturing beperkt blijft tot ontwikkelingen waar de gemeenteraad een rol voor zichzelf weggelegd ziet.

Zonder lijst heeft de gemeenteraad geen directe sturing op ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving en raakt op die wijze zijn kaderstellende rol kwijt.

5