Data doorzien_Rathenau Instituut.pdf

Data doorzien Ethiek van de digitale transitie in de Nederlandse provincies

Rapport

Data doorzien

Auteurs Linda Kool, Roos de Jong en Rinie van Est

Redactie Frank Steverink Foto omslag Medewerkers van Milieudefensie hangen in Amsterdam meetapparatuur op om fijnstofuitstoot van verkeer nauwkeurig te meten, 2015. Foto: Michiel Wijnbergh / Hollandse Hoogte Bij voorkeur citeren als: Kool, L., R. de Jong en R. van Est (2019). Data doorzien – Ethiek van de digitale transitie in de provincies. Den Haag: Rathenau Instituut

2

Data doorzien

3

Voorwoord Nederlandse provincies experimenteren volop met de inzet van data, algoritmen en nieuwe technologie. Met live cams en automatische beeldherkenning worden populaties zoogdieren en vogels gemonitord. En met sensoren en dataanalysetechnieken wordt de luchtkwaliteit gemeten. Digitalisering levert een nieuwe bron van kennis op en stelt provincies in staat burgers en maatschappelijke organisaties nauwer te betrekken bij het beleid op voor hen belangrijke thema’s. Tegelijkertijd roept digitalisering nieuwe ethische, maatschappelijke en politieke vragen op voor provinciebesturen. Vragen over bijvoorbeeld de zeggenschap over data en controle over algoritmen. Vragen over het veiligstellen van waarden als privacy, autonomie, transparantie, rechtvaardigheid en een open, competitieve economie. Burgers zullen verwachten dat bestuur en politiek in de provincies deze gaan oppakken. In dit essay, dat we schreven op verzoek van de Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, verkennen we deze vragen. Op basis van deskresearch en gesprekken met zes vertegenwoordigers van diverse provincies onderzoeken we wat digitale technologie kan betekenen voor zes kernopgaven van de provincie: biodiversiteit; mobiliteit; lucht- water- en bodemkwaliteit; economische transitie; energietransitie; en verstedelijking.

De cases in dit essay tonen dat de datasamenleving ook terreinen beslaat waarvoor de provincies verantwoordelijkheid hebben. De inzet van data, slimme algoritmen en nieuwe technologieën verandert de bestaande beleidspraktijk. Er ontstaan nieuwe verhoudingen tussen burgers, provincies en allerlei andere partijen. Dat betekent dat provinciebesturen fundamenteel moeten gaan nadenken over hun rol in de datasamenleving. Die rol hebben provincies nog onvoldoende doordacht. Het Rathenau Instituut deed de afgelopen jaren veel onderzoek naar de maatschappelijke, economische en ethische effecten van digitalisering. Met dit essay beogen we een bijdrage te leveren aan het denken over verantwoorde digitalisering. De issues van de datasamenleving gaan dwars door alle verschillende bestuurslagen in Nederland. Juist de provincies kunnen een belangrijke verbindende rol spelen. Een mooie opgave, een mooie rol voor Nederlandse provincies. Dr. ir. Melanie Peters Directeur Rathenau Instituut

Data doorzien

4

Voorwoord Op 9 mei van dit jaar bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur de publicatie ‘Zoeken naar waarheid’ uit. Een aanbevelenswaardige publicatie over de kansen en gevaren van digitalisering bij de beïnvloeding van nieuws en berichtgeving. Dit is één van de vele maatschappelijke terreinen die onder invloed van digitalisering verandert. Zoals wellicht bij u bekend heb ik zelf een achtergrond in de wereld van transport en logistiek. Vanuit die achtergrond ben ik me zeer bewust van de impact van digitalisering op onze samenleving. Voertuigen zijn in toenemende mate rijdende data-vehikels. Deze zijn met elkaar maar ook met verkeerslichten en –centrales verbonden. Waar wij mensen via het internet al veel langer voortdurend met elkaar in contact zijn, gebeurt dat nu ook in hoog tempo voor objecten. Voor gebouwen, voertuigen, koelkasten, televisietoestellen, bruggen en sluizen. Daar zorgt het Internet of Things voor. En zo zijn er nog tal van andere technologieën die ons leven ingrijpend veranderen. Vanuit mijn rol als commissaris van de Koning reken ik het tot mijn verantwoordelijkheid om bij te dragen aan het debat over verantwoord gebruik van data en technologie. Maar wat is dat precies in deze context, ‘verantwoord’? De één denkt heel anders over de grenzen van privacy dan de ander. De digitalisering roept dan ook vooral vragen op. Kant en klare antwoorden zijn er niet.

In dat licht ben ik zeer verheugd over de publicatie die nu voor u ligt. Het Rathenau Instituut is er uitstekend in geslaagd om de dilemma’s van provinciale, digitale beleidspraktijken in kaart te brengen. Daarover zullen wij als Provincie Noord-Holland in gesprek gaan met andere overheden, burgers, bedrijven en kennisinstellingen. Want in die verbinding ligt bij uitstek een taak van het moderne midden-bestuur. Ook spreek ik de hoop en verwachting uit dat andere provincies met dit rapport hun voordeel doen. Mr Arthur Th. H. van Dijk De commissaris van de Koning van Noord-Holland

Data doorzien

5

Samenvatting Data en technologie digitaliseren de leefomgeving. Sensoren en digitale zenders monitoren verkeer en wijzen slimme auto’s de weg. In de natuur staan camera’s die automatisch dieren kunnen tellen. En burgers doen mee met het meten van luchtkwaliteit. Dat biedt nieuwe inzichten voor beleid, maar roept ook tal van maatschappelijke, ethische en politieke vragen op. In dit essay verkennen we, op verzoek van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, deze vragen. Dit doen we voor zes kernopgaven: biodiversiteit, mobiliteit, lucht, water- en bodemkwaliteit, economische transitie, energietransitie en verstedelijking (‘wonen en werken’), op basis van desk research en zes interviews met vertegenwoordigers van de provincie Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland. Deze verkenning toont dat data en technologie een nieuwe bron van kennis vormen, maar ook de bestaande beleidspraktijk veranderen. Er ontstaan nieuwe verhoudingen tussen burgers, provincie en tal van andere actoren. En er ontstaan vragen over het beheer, zeggenschap en kwaliteit van data en algoritmen, en over het veilig stellen van publieke waarden als privacy, autonomie, transparantie, rechtvaardigheid en een open, competitieve economie (zie tabel 1, volgende pagina). Dat vraagt dat provincies gaan nadenken over de digitalisering van de leefomgeving en hun rol daarin.

De provincie kent een lange traditie als het gaat om ruimtelijke ordening, mobiliteit en natuurbeleid. Ze speelt daar een regisserende en verbindende rol. Wat betreft digitalisering lijkt de provincie zich nog onwennig te voelen. We zien bij diverse kernopgaven in dit essay dat de provincie wel een aanjagende rol speelt bij het opzetten van experimenten, waarbij de focus en drijfveer vooral lijkt te liggen op technologische aspecten: begrijpen we hoe de technologie werkt? Minder aandacht is er voor maatschappelijke, ethische en juridische en organisatorische aspecten van innovatie. Hier ligt een belangrijke opgave voor de provincie. Zij kan een belangrijke rol spelen bij het tijdig aankaarten van, en anticiperen op maatschappelijke en ethische kwesties. Dat vraagt om het tijdig doorzien van de veranderingen en vraagstukken waarmee digitalisering gepaard gaat. De kansen van digitalisering zijn alleen te realiseren als de provincie, in samenwerking met andere partijen, goed omgaat met de risico’s. Dat vereist zelfbewustzijn, reflectie, en het durven nemen van

Data doorzien

6

verantwoordelijkheid. In deze verkenning geven we een impuls aan hoe de provincie deze agenderende rol in de praktijk kan realiseren.

Tabel 1 Overzicht maatschappelijke, ethische en politieke kwesties, per kernopgave Kernopgave

Kwesties

Biodiversiteit

- toegang tot data - menselijke waardigheid (automatiseren van werk) - transparantie en uitlegbaarheid van algoritmen - veiligheid en ‘privacy van dieren’

Mobiliteit

- privacy - autonomie - veiligheid en aansprakelijkheid

Economische transitie

- standaardisatie - veiligheid - markt of overheid

Lucht, water en bodemkwaliteit

- transparantie meetmethoden en algoritmen - burgerparticipatie

Energietransitie

- betrouwbaarheid en veiligheid - privacy en autonomie - toegang en rechtvaardigheid - transparantie en inzicht in algoritmen en systemen

Wonen en werken

- privacy - governance van dataplatforms

Data doorzien

7

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................ 3 Voorwoord ............................................................................................................ 4 Samenvatting ....................................................................................................... 5 Inhoud ................................................................................................................... 7 1

Inleiding ....................................................................................................... 9 1.1 Data en technologie voor de leefomgeving ................................. 9 1.2 Rol en positie van de provincie .................................................. 11 1.3 Doel en aanpak van deze verkenning ........................................ 12 1.4 Leeswijzer .................................................................................... 16

2

Transformatiekracht van digitalisering ................................................... 17 2.1 Meer dan bits en bytes ................................................................ 17 2.2 De datawaardeketen .................................................................... 19 2.3 Digitalisering als transitie ........................................................... 21

3

Biodiversiteit ............................................................................................. 22 3.1 Digitalisering in natuurbeleid ..................................................... 22 3.2 Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties .................... 24 3.3 Conclusie ..................................................................................... 27

4

Mobiliteit .................................................................................................... 29 4.1 Digitalisering in mobiliteit ........................................................... 30 4.2 Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties .................... 34 4.3 Conclusie ..................................................................................... 36

5

Lucht, water en bodemkwaliteit ............................................................... 37 5.1 Digitalisering en nieuwe manieren van meten .......................... 37 5.2 Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties .................... 39 5.3 Conclusie ..................................................................................... 40

6

Economische transitie .............................................................................. 42 6.1 Digitalisering en circulaire economie ........................................ 42 6.2 Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties .................... 44 6.3 Conclusie ..................................................................................... 46

Data doorzien

8

7

Energietransitie ......................................................................................... 47 7.1 Digitalisering in de energietransitie ........................................... 48 7.2 Maatschappelijke, ethische en politieke vragen ....................... 51 7.3 Conclusie ..................................................................................... 52

8

Verstedelijking (wonen en werken) .......................................................... 54 8.1 Digitalisering bij wonen en werken ............................................ 55 8.2 Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties .................... 57 8.3 Conclusie ..................................................................................... 58

9

Conclusie................................................................................................... 59 9.1 Inleiding ....................................................................................... 59 9.2 Veranderende beleidspraktijken ................................................ 59 9.3 Verbreding van rol van de provincie .......................................... 61 9.4 Tot slot: data doorzien ................................................................ 62

Literatuur ............................................................................................................ 63 Bijlage 1 Overzicht geïnterviewden .................................................................. 67

Data doorzien

1

Inleiding

1.1

Data en technologie voor de leefomgeving

9

De provincie Noord-Holland staat de komende jaren voor belangrijke maatschappelijke uitdagingen op het vlak van de fysieke leefomgeving. In haar Omgevingsvisie NH2050 benoemt de provincie acht urgente ontwikkelingen: klimaatverandering, bodem, water en luchtkwaliteit, biodiversiteit, economische transitie, energietransitie, mobiliteit, verstedelijking en landschap (zie kader 1). Binnen deze provincie groeit het besef dat digitalisering een sleutelrol kan vervullen bij het realiseren van deze kernopgaven. Data en slimme algoritmen kunnen zo nieuwe kennis opleveren over leefgebieden van beschermde diersoorten, en nieuwe manieren om biodiversiteit in de provincie te vergroten. Data en nieuwe mobiliteitsdiensten (zoals informatie over reistijden), slimme wegen en slimme auto’s kunnen het mogelijk maken om verkeer beter te sturen en drukke gebieden van de provincie bereikbaar te houden. Digitale technologie is ook onmisbaar bij de overstap van fossiele brandstoffen naar een duurzamer energiesysteem gebaseerd op zonne- en windenergie. De overstap betekent dat meer energie decentraal wordt opgewekt en dat vraag en aanbod niet altijd gelijk lopen. Kunstmatige intelligentie helpt om vraag en aanbod beter te kunnen voorspellen en op elkaar af te stemmen. In 2018 heeft de provincie Noord-Holland een datastrategie opgesteld (Provincie Noord-Holland, 2018b).

De provincie verwacht dat digitalisering ingrijpende gevolgen zal hebben, zowel voor de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld waar datacenters komen, of hoe stedelijke gebieden eruitzien), als op de beleidspraktijk (het werken met data geeft bijvoorbeeld nieuwe inzichten voor te maken beleidskeuzes, bijvoorbeeld doordat nauwkeuriger kan worden voorspeld waar een beschermde diersoort leeft). De datastrategie geeft bijvoorbeeld aan dat de provincie zich met digitalisering niet alleen meer zal richten op beschrijven (wat gebeurde er?), maar dat het zich ook kan richten op ‘verklaren, voorspellen en optimaliseren’ (waarom gebeurde iets? Kunnen we voorspellen wat er gaat gebeuren, en daar op inspelen met beleid?) (Provincie Noord-Holland, 2018b, p.7-8). Met andere woorden, de provincie wil meer datagedreven gaan werken. Ze voorziet dat de inzet van data en technologie zal leiden tot ethische vragen. Bijvoorbeeld over de transparantie van de door de provincie gebruikte algoritmen, of het beoordelen van algoritmen van anderen, zoals projectontwikkelaars of gemeenten die de provincie benaderen met op data-analyses gebaseerde bouwplannen.

Data doorzien

10

Kader 1 Kernopgaven Omgevingsvisie 2050 (Provincie Noord-Holland, 2018a) Klimaatverandering Klimaatscenario’s laten een opwarming van de aarde en stijging van de zeespiegel zien. Er komen ook meer extreemweersituaties, met veel overlast en maatschappelijke overlast tot gevolg. Hoe kan de Provincie Noord-Holland zich daar op voorbereiden? Bodem, water en luchtkwaliteit Hoe zorgt de provincie voor gezonde luchtkwaliteit, bij de groeiende verstedelijking en mobiliteit? Welke keuzes maakt zij, bijvoorbeeld bodemdaling tegengaan door onder andere de CO2 -uitstoot door veenafbraak te verminderen? Biodiversiteit De afgelopen jaren was er wereldwijd verlies aan biodiversiteit. Afbreuk van ecosystemen heeft een negatieve invloed op de basis van ons leven. Wil Noord-Holland investeren in het vergroten van biodiversiteit binnen heel de provincie? Economische transitie De economie zit in een grote transitie naar een circulaire economie en digitale economie. Wil de provincie vol inzetten op een top ICT-infrastructuur en letterlijk en regeltechnisch ruimte geven aan experimenten voor circulaire economie en hybride bedrijfsvormen? Energietransitie De voortgaande klimaatverandering, geopolitieke verschuivingen en op den duur uitputting van grondstoffen, maken energietransitie naar hernieuwbare bronnen urgenter dan ooit.

Wil de provincie inzetten op het ruim baan geven aan initiatieven voor hernieuwbare energiebronnen en de aanleg van smart grids? Hoe moet de provincie daar op sturen? Mobiliteit De behoefte aan mobiliteit neemt verder toe, maar verplaatsingspatronen worden diffuser. Hoe blijven dichtbevolkte gebieden bereikbaar, en goed verbonden met minder bevolkte gebieden? Betekent dat uitbreiding en aanpassing van het regionale ov-systeem? Verstedelijking De woningbehoefte neemt nog steeds toe. De woningbehoefte op de korte termijn is groot, op de lange termijn neemt deze, volgens de huidige inzichten, af. Hoe gaan we om met genoemde onzekerheden en verschillen tussen de vraag op korte en lange termijn? Landschap Wonen, werken en recreëren concentreren zich verder in de steden, met tot gevolg druk op de stad en het omliggende landschap. Hoe verhouden verstedelijking en recreatie zich tot elkaar?

Data doorzien

1.2

11

Rol en positie van de provincie

De Nederlandse provincies vormen de bestuurslaag tussen rijksoverheid en de Nederlandse gemeenten. Ze hebben hun eigen volksvertegenwoordiging (Provinciale Staten) en een dagelijks bestuur (college van Gedeputeerde Staten), met als voorzitter de Commissaris van de Koning. De provincies hebben specifieke wettelijke taken, met name op het gebied van ruimtelijke ordening, wegbeheer, en milieubescherming en toezicht op gemeenten, maar houden zich ook bezig met economische ontwikkeling, en cultuur.1 Wat naast de wettelijk vastgelegde zaken tot de taak van de provincie behoort, is geregeld onderwerp van discussie (Strijp, 2018). Veel maatschappelijke opgaven beperken zich niet tot de bestuurslaag van de provincie, maar betreffen meerdere bestuurslagen. De provincie behartigt haar taken en belangen dus vaak in samenwerking met anderen, in een verticale kolom (gemeenten, rijk, Europa) en op mondiaal niveau (Teisman et al., 2018). Het vraagt steeds vaker om ‘meerlaags’ samenwerken, over diverse bestuurslagen heen (multi level governance). Anderzijds werken provincies ook op horizontaal niveau samen; ze bevinden zich in een netwerk met andere partijen, zoals bedrijven, bewonersorganisaties, en ngo’s (Strijp, 2018; Teisman, 2016).

Ze oefenen vanuit hun positie in dit netwerk invloed uit op innovatieprocessen, niet alleen vanuit een machtspositie, maar ook doordat zij door andere partijen gewaardeerd worden, vanwege bijvoorbeeld hun kennis, relaties of geld (Strijp, 2018). Ze zijn daarin echter geen neutrale partner, de provincies hebben als regionale overheid specifieke taken, verantwoordelijkheden en beleidsambities – ook op het gebied van verantwoord innoveren met digitalisering. De provincie kan dus op verschillende manieren kwesties rondom de ethiek van data en digitale technologie signaleren en agenderen. In 2014 stelden de provincies de rollen van regisseur, belangenassembleur en investeerder vast (IPO, 2014). Strijp onderscheidt zes rollen die de provincie vanuit haar verticale en horizontale middenpositie kan vervullen (Strijp, 2018): 1. Verbinden, partijen bij elkaar brengen, stimuleren en aanjagen 2. Investeren en anderszins financieel ondersteunen 3. Handhaven, bijvoorbeeld van ruimtelijke en milieuwetgeving 4. Opdrachtgeven, bijvoorbeeld aan omgevingsdiensten 5. Toezichthouden, bijvoorbeeld op de gemeentelijke financiën 1

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) onderscheidt zeven kerntaken: 1. Duurzame ruimtelijke ontwikkeling, waaronder waterbeheer. 2. Milieu, energie en klimaat, 3. Vitaal platteland, natuurbeheer & ontwikkeling natuurgebieden, 4. Regionale bereikbaarheid en regionaal openbaar vervoer, 5. Regionale economie, 6. Culturele infrastructuur en monumentenzorg en 7. Kwaliteit van het openbaar bestuur. (zie ook Kompas, 2020)

Data doorzien

6.

12

Beheren, onderhouden en ontwikkelen van provinciale wegen

We komen in de volgende hoofdstukken op deze rollen terug, als we kijken naar de kernopgaven en de inzet van data en digitale technologie, en in de conclusies, als het gaat om handelingsperspectieven voor de provincie.

1.3

Doel en aanpak van deze verkenning

In dit essay verkennen we op verzoek van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland wat digitale technologie kan betekenen voor de kernopgaven van de provincie, en welke maatschappelijke, ethische en politieke vragen daarbij naar voren komen. We illustreren voor zes kernopgaven welke dilemma’s kunnen spelen. Achterliggend doel is om de provincie Noord-Holland, en in het bijzonder het nieuwe college van Gedeputeerde Staten, meer inzicht te geven in de maatschappelijke betekenis van digitalisering, zodat zij op verantwoorde wijze vorm en richting kan geven aan technologische ontwikkelingen. Ook voor de Provinciale Staten biedt deze verkenning relevante inzichten als het gaat om inzet van digitale technologie bij hun kernopgaven. Digitalisering Als we in dit essay spreken over digitalisering, doelen we op een cluster van acht digitale technologiegebieden die nu en de komende jaren een plek gaan krijgen in onze samenleving (zie tabel 1 op de volgende bladzijde, Kool et al., 2017). Dit cluster staat ook wel bekend als de informatierevolutie. Het World Economic Forum spreekt in 2016 zelfs van een vierde industriële revolutie, verwijzend naar onder andere zelfrijdende auto’s, smart cities, robots, kunstmatige intelligentie, 3Dprinten, nanotechnologie en biotechnologie (WEF, 2016).

Deze technologiegebieden hangen met elkaar samen, en in de praktijk gaat het vaak om combinaties van meerdere gebieden. Deze technologiegebieden digitaliseren steeds meer aspecten van ons leven: de materiële, biologische en socioculturele wereld. Dat creëert een steeds verder uitdijende digitale wereld, die continu is verbonden met de fysieke wereld. Zo ontstaat een feedback loop waarin data worden verzameld, geanalyseerd en toegepast. Deze feedback loop luidt een nieuwe fase in van de digitale samenleving; het maakt namelijk real time bijsturen in de fysieke wereld mogelijk. Een voorbeeld is de slimme thermosstaat, die op basis van informatie over het huis en analyse van het gedrag van de bewoners, automatisch de temperatuur in huis regelt. Of een slimme lantaarnpaal, die via sensoren menselijk gedrag meet en via licht het gedrag zou kunnen beïnvloeden.

Data doorzien

13

Tabel 2 Overzicht technologiegebieden met korte omschrijving Technologiegebied

Omschrijving

Robotica

Robots zijn er in allerlei soorten en maten; ze kunnen lijken op machines, geïnspireerd zijn op mensen of dieren, zelfs mensen nabootsen. Bovendien kunnen ze zowel in de fysieke als in de virtuele wereld, binnenshuis, op werk, of in de publieke ruimte worden ingezet. Relevante toepassingen zijn zelfsturende voertuigen, onbemande vliegtuigen (drones) en sociale service robots.  zie Mobiliteit (hfd 4)

Internet of Things

‘Dingen’ als lantarenpalen, bruggen en (onderdelen van) voertuigen worden in toenemende mate uitgerust met sensoren, een continue verbinding met internet (en smartphones), rekenkracht en communicatiemogelijkheden. Zo verzamelen objecten gegevens over de omgeving en ontstaan er mogelijkheden tot monitoring en analyse. Dit biedt mogelijkheden om real time in te grijpen, diensten ‘op maat’ aan te bieden en onderhoudskosten te verlagen.  zie Biodiversiteit (hfd 3), Mobiliteit (hfd 4), Bodem, water en luchtkwaliteit (hfd 5)

Biometrie

Via vingerafdrukken, stemgeluid, gezicht of looppatroon, kunnen mensen uniek geïdentificeerd worden. Dit kan toegepast worden voor bijvoorbeeld misdaadbestrijding en om fysieke toegang tot bepaalde gebouwen of objecten te controleren en/of te verhinderen. Op het gebied van natuurbeheer biedt deze techniek mogelijkheden om dieren individueel te herkennen en te identificeren. zie Biodiversiteit (hfd 3)

Persuasieve technologie

De combinatie van inzichten uit de psychologie, big data en slimme software maakt het mogelijk menselijk gedrag te profileren en te beïnvloeden. Systemen worden ontworpen om gedragsverandering tot stand te brengen. De provincie kan dit inzetten voor energiebesparing of wonen en werken. zie Wonen en werken (hfd 8)

Digitale platformen

Nieuwe digitale platformen verstoren ‘oude’ organisatiemodellen en maken nieuwe transactieprocessen mogelijk. Blockchaintechnieken maken nieuwe manieren van afspraken vastleggen mogelijk. E-commerceplatformen maken het fysieke winkels moeilijk in de concurrentie om de consument en vereisen grote distributiecentra op centrale locaties. De nieuwe diensten en platformen hebben daardoor ook ruimtelijk-economische gevolgen. zie Economische transitie (hfd 6), Energietransitie (hfd 7)

Virtual and Augmented Reality

Slimme brillen of geavanceerde digitale kaarten kunnen extra informatie geven bij wat je ziet (AR-augmented reality), en volledig computergegenereerde omgevingen waarmee fysieke interactie mogelijk is (VRvirutal realtiy) zorgen voor een versmelting tussen de virtuele en fysieke wereld. De techniek biedt mogelijkheden voor innovatieve informatievoorziening vanuit de provincie, bijvoorbeeld over het aanbod qua wonen en werken.  zie Wonen en werken (hfd 8)

Data doorzien

14

Big data

Camera’s bij wegen en stations, sensoren in objecten, smartphones en sociale netwerken, vormen allemaal databronnen. Ook de provincies beschikken over steeds meer data, en krijgen te maken met vragen over beheer en kwaliteit van die data  zie alle kernopgaven

Kunstmatige intelligentie (AI)

AI-technieken als machine learning en deep learning2 kunnen patronen uit data halen. Door AI worden algoritmen complexer, minder transparant en soms zelflerend. AI ondersteunt vele andere toepassingen op het gebied van robotica en slimme omgevingen. De provincie krijgt te maken met afwegingen over het gebruik van en de controle over slimme algoritmen en AI.  zie Biodiversiteit (hfd 3), Mobiliteit (hfd 4), Energietransitie (hfd 7)

Wat zijn maatschappelijke, ethische en politieke kwesties? Het beleid dat datagedreven werken stimuleert en digitale technologieën die realtime bijsturen mogelijk maakt, roept tal van ethische, maatschappelijke en politieke vragen op. We verhelderen hier wat we in deze verkenning onder deze begrippen verstaan. Ethiek is geen eenduidig begrip, maar gaat over het denken over goed handelen. Dat gebeurt niet in het luchtledige: normen en waarden geven aan wat in de samenleving als geaccepteerd gedrag wordt gezien. Met ethiek bedoelen we in dit essay de systematische reflectie op het geheel aan normen en waarden dat in een samenleving aanwezig is (Van de Poel & Royakkers, 2011). Het gaat dus om meer dan enkel afwegingen op individueel niveau; het gaat ook om afwegingen op maatschappelijk niveau. Maatschappelijke kwesties kunnen we zien als kwesties die voor de samenleving als geheel van belang zijn, waar behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is (WRR, 2000, p.20). Deze maatschappelijke belangen kunnen uitgroeien tot publieke belangen als de overheid de behartiging van deze belangen op zich neemt (vanuit de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt), en ze tot doelstelling van overheidsbeleid maakt (idem).

De vraag of een maatschappelijke en ethische kwestie een publiek belang vertegenwoordigt, is daarmee een normatieve, en bij uitstek politieke vraag (idem). Daarom spreken we in deze verkenning niet alleen over maatschappelijke, maar ook ethische en politieke kwesties.

2

Machine learning is gebaseerd op het detecteren en leren van patronen in data. Machine learning gaat om de ontwikkeling van software die de eigen prestaties verbetert, en leunt sterk op statistische wetenschap. Deep learning is een vorm van machine learning, gebaseerd op neurale netwerken (geïnspireerd op de biologie van ons brein). Hierbij draait het om het combineren van gewichten met input om deze te classificeren en te clusteren.

Data doorzien

15

Op basis van wetenschappelijke literatuur identificeerden we in Opwaarderen zeven ethische en maatschappelijke thema’s: privacy, autonomie, veiligheid, controle over technologie, menselijke waardigheid, rechtvaardigheid en machtsverhoudingen (Kool et al., 2017). Deze thema’s zijn nauw verwant aan grond- en mensenrechten. In deze verkenning gebruiken we deze thema’s om maatschappelijke, ethische en politieke kwesties die in de praktijk naar voren komen, te illustreren. Deze kwesties gaan in essentie over de vraag in welke samenleving we willen leven, en hoe we vinden dat daarmee om moet worden gegaan. Kernopgaven en technologiegebieden: selectie interviews In deze verkenning koppelen we de technologiegebieden aan de kernopgaven van Noord-Holland (zie tabel 2). We verkennen aan de hand van zes ‘combinaties’ hoe digitalisering in de praktijk wordt ingezet en welke maatschappelijke, ethische en politieke vragen daarbij naar voren komen. We hebben zes interviews gehouden met beleidsmedewerkers van dataprojecten bij diverse provincies (zie bijlage 1), en gebruik gemaakt van literatuuronderzoek en deskresearch. De selectie voor de projecten en interviews maakten we tijdens een startbijeenkomst van de provincie Noord-Holland, waarbij ook andere provincies aanwezig waren. Daarbij vroegen we naar relevante projecten voor deze verkenning.

De gekozen voorbeelden verschillen in aard en omvang. Sommige projecten vinden al toepassing in de praktijk (zoals data-analyse in natuurbeheer). Andere projecten zijn nog in de opstartfase (zoals blockchain voor de energietransitie). Per voorbeeld/project is één interview afgenomen. Onze voorbeelden bieden daarmee geen uitputtend overzicht van activiteiten van de provincies in Nederland op het gebied van data en nieuwe technologie. De zes geselecteerde projecten geven een beeld welke kwesties in de praktijk voorkomen.

Data doorzien

16

Tabel 2 Overzicht kernopgaven en technologiegebieden

In tabel 2 is te zien welke technologie-kernopgave combinaties in de interviews aan het licht kwamen. De meeste interviews concentreerden zich op één specifiek project of thema binnen een bredere kernopgave. Zoals we al eerder aangaven, vallen de gebruikte technologieën niet altijd strikt te scheiden.

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk twee gaan we in op de transformatiekracht van digitalisering. De provincie verwacht dat data en digitale technologie ingrijpende gevolgen zullen hebben. Maar hoe kunnen we deze gevolgen begrijpen? En waarom zijn die zo ingrijpend? In hoofdstuk drie tot en met acht gaan we specifiek in op zes kernopgaven voor de leefomgeving: biodiversiteit, mobiliteit, lucht, water en bodemkwaliteit, economische transitie, energietransitie, en verstedelijking (‘wonen en werken’). We geven per hoofdstuk (per kernopgave) aan hoe digitalisering ingrijpt in de bestaande situatie, en illustreren welke maatschappelijke, ethische en politieke vragen daarbij naar voren komen. In hoofdstuk negen gaan we in op wat deze veranderingen betekenen voor de provincie.

Data doorzien

2

17

Transformatiekracht van digitalisering

De provincie verwacht dat data en digitale technologie ingrijpende gevolgen zullen hebben voor de provincie. In de inleiding gaven we aan wat we in deze verkenning onder digitalisering verstaan: een cluster van acht technologiegebieden. Maar hoe kunnen we de betekenis van deze technologiegebieden voor de provincie begrijpen? Waarom is die mogelijk zo ingrijpend? In dit hoofdstuk gaan we in op de transformatiekracht van digitalisering, en laten we zien hoe digitalisering steeds vaker als ‘transitie’ wordt gezien. In de volgende hoofdstukken richten we onze blik op de praktijk in de provincie: op welke manier worden data en technologie al gebruikt in de leefomgeving, hoe verandert de beleidspraktijk daardoor, en tot welke maatschappelijke en ethische kwesties leidt dat?

2.1

Meer dan bits en bytes

Letterlijk betekent digitalisering gegevens omzetten in digitale vorm: in nullen en enen. Een vhs-videoband kunnen we omzetten in een digitaal bestand dat is af te spelen op een computer. Sinds halverwege de vorige eeuw kwamen er steeds meer technieken en middelen om producten en diensten te digitaliseren. Inmiddels zijn de daaruit voortgekomen infrastructuur, digitale producten en diensten niet meer weg te denken uit economie en maatschappij: we zijn vergroeid met onze smartphones, streamen muziek, kopen onze spullen online, en bestellen via onze smartphone een taxi. Digitalisering behelst dus veel meer dan analoge gegevens omzetten in bits en bytes. Met het omzetten veranderen de eigenschappen van informatie: digitale informatie is makkelijker op te knippen, te delen en te bewerken. Digitalisering creëert zo nieuwe mogelijkheden, organisatieprocessen, (sociale) gewoontes en verdienmodellen (Negroponte 1995; Castells 1996). Het kent daardoor een radicale transformatiekracht (Prins et al., 2012). Met de opkomst van internet en smartphones werd het bijvoorbeeld mogelijk om altijd en overal alle denkbare muziek te luisteren. Maar met de digitalisering van muziek ontstonden er ook diensten als YouTube en Spotify die de manier van muziek beluisteren en de verdienmodellen van de muziekindustrie radicaal hebben veranderd.

Deze hervorming zien we in meer sectoren, zoals de online detailhandel, reis- en taxibranche.

Data doorzien

18

Het van tevoren inschatten van deze transformaties is lastig. Dat komt onder andere door de gelaagdheid van de ontwikkelingen. Allenby en Sarewitz (2011) onderscheiden drie niveaus van technologische invloed. Niveau I gaat over het directe en zichtbare effect van technologie: een proces kan bijvoorbeeld efficiënter of veiliger verlopen. Zo kunnen sensoren worden ingezet om eerder te detecteren wanneer onderhoud aan een brug of wegdek nodig is. Niveau II laat zien dat technologie onderdeel is van een groter geheel, een ‘socio-technisch systeem’, met een eigen dynamiek en sociale en culturele patronen. De inzet van sensoren verandert de manier van onderhoud aan een brug. Er is andere kennis nodig, bijvoorbeeld om de gegevens uit de sensoren te interpreteren. Ook moeten er nieuwe besliscriteria en normen komen over wanneer preventief onderhoud nodig is. Het vraagt om andere kennis en vaardigheden van monteurs, en dus om veranderingen in het onderwijs. Daarnaast ontstaan er nieuwe kwetsbaarheden, bijvoorbeeld omdat digitale gegevens kunnen worden gehackt en aangepast. Vaak leidt dit ertoe dat de ‘directe’ effecten, of verwachte opbrengsten en besparingen van niveau I, in de praktijk anders uit pakken. Tenslotte heeft technologie mondiaal invloed op culturele, ecologische, economische of politieke trends (niveau III).

Op dit niveau wordt bijvoorbeeld door de inzet van digitale technologie een mondiale trend op het gebied van automatisering en rationalisering van werk en samenleving zichtbaar. Technologie en maatschappij hebben dus een wederzijdse invloed op elkaar (Misa et al 2003). De drie lagen laten zien dat de inzet van data en digitale technologie, ook in de provincie, niet hetzelfde is als enkel digitaliseren van een analoog proces. De bestaande beleidspraktijk verandert door data en digitale technologie, soms op een ingrijpende manier. Het voorziene, directe effect kan daardoor anders uitpakken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een tragisch ongeval in de provincie Noord-Holland, als een 57-jarige vrouw om het leven komt bij het openen van de op afstand bedienbare Den Uylbrug. In het rapport ‘Meer dan de som der delen’ beschrijft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid dat de gemeente het op afstand openen en sluiten van de brug te veel benaderde als een technische kwestie: men ging er vanuit dat het veilig was zolang de techniek en camera’s maar van goede kwaliteit waren (OVV, 2016). Er werd meer verwacht van de technologie, en van de brugbedienaar op afstand, die minder overzicht had om in te grijpen, zonder dat daar de risico’s van werden geanalyseerd.

Data doorzien

19

Vaak lijken veelgehoorde drijfveren voor de inzet van digitale technologie vooral op het eerste of laatste niveau te liggen. De inzet van data en digitale technologie biedt kansen: bijvoorbeeld om het goedkoper of beter te doen (niveau I). Of er klinkt een extern gevoelde urgentie: de ontwikkelingen rondom big data, AI of Internet of Things zijn onontkoombaar, en de provincie moet mee doen om bij te blijven (niveau III). Maar wat er verandert in de praktijk, en welke maatschappelijke, ethische en politieke kwesties daaruit naar voren komen, blijft in eerste instantie vaak buiten beeld en men komt daar pas achteraf achter. Juist op dat tweede niveau wil dit essay zich ook richten.

2.2

De datawaardeketen

De waardeketen van data biedt een behulpzaam aanknopingspunt om zicht te krijgen op hoe bestaande beleidspraktijken veranderen, en welke maatschappelijke, ethische en politieke kwesties daarbij naar voren komen. Deze waardeketen bestaat uit drie elementen: het verzamelen van data, het analyseren van data, en het toepassen van data (Roosendaal et al., 2014). Het verzamelen van data Wanneer (nieuwe) partijen data inwinnen, roept dat vragen op over de toegang tot die data (het ontstaan van monopolies, de voorwaarden), maar ook over de kwaliteit, betrouwbaarheid (welke belangen spelen) en economische waarde van data. De provincie beschikt van oudsher over veel data. Het digitaliseren daarvan biedt een belangrijke basis voor beleid. Het analyseren van data Data kunnen ook op andere manieren gebruikt worden, bijvoorbeeld met behulp van data-analyse technieken, zoals machine learning. Dit roept vragen op over de transparantie en controle over aannames en keuzes in analysemodellen en meetmethoden. Wie is verantwoordelijk voor het valideren, interpreteren en toelichten van data? Hoe wordt de ‘uitlegbaarheid’ en kwaliteit van algoritmen geborgd? Hoe gaat de provincie hiermee om? Het toepassen van data Met de verzameling en exploitatie van data ontstaan ook nieuwe verdienmodellen en werkwijzen.

Dankzij real-time monitoren en evalueren kan het effect van beleid zichtbaarder worden en is ingrijpen waar nodig, mogelijk. Aan de andere kant kunnen er allerlei kwesties op het gebied van autonomie (gedragsbeïnvloeding), rechtvaardigheid en menselijke

Data doorzien

20

waardigheid gaan spelen. Bij de toepassing van data komt dan de vraag op: ‘wie zijn de winnaars en verliezers’? In de afgelopen twee jaar is er zo een groeiend bewustzijn gekomen dat digitalisering leidt tot een nieuwe wereld, tot een nieuwe economie en een andere vorm van democratie. De grote technologiebedrijven beheren via hun platformen steeds grotere delen van de datawaardeketen. Communityplatform Facebook heeft bijvoorbeeld macht over de infrastructuur van het publieke debat en de digitale omgeving die bepalend is voor verkiezingen. Bij Amazon denken we aan een handige webwinkel, maar het bedrijf heeft macht over distributie, productie, opslag en verkoop van producten en diensten. Met de kennis die Amazon opdoet over deze hele keten, staat de vrije concurrentie door andere partijen onder druk.3 Platforms kunnen snel groeien door investeringen, netwerkeffecten, schaalvoordelen en technologische innovaties - zogenaamde ‘winner-takes-all’markten - en zo publieke belangen onder druk zetten (Frenken et al., 2017; ACM, 2018).4 Europese en nationale beleidsmakers, en de toezichthouders, buigen zich daarom over wat een open, eerlijke data-economie in de 21e eeuw betekent, en welke spelregels dat behoeft (Kool et al., 2018).

De Europese Commissie werkt bijvoorbeeld op een groot aantal dossiers aan herziening van wetgeving: consumentenrecht, mededinging, verantwoordelijkheden van platformen in het kader van desinformatie, en eerlijke voorwaarden voor handel tussen platformen en bedrijven zijn slechts enkele hiervan. Ook in de stad en de openbare ruimte is een trend te zien waarin data over de publieke ruimte meer in private handen komen en als koopwaar worden verhandeld. Data worden bijvoorbeeld terug geleased aan bedrijven (zie LuqueAyala & Marving, 2017). Bits of Freedom constateert dat ‘de collectieve middelen om het collectieve te cultiveren steeds schaarser worden’.5 Hoe kunnen publieke belangen in de stad gewaarborgd worden? Steden als Amsterdam en Eindhoven maken zich hard voor een open en toegankelijke digitale stad. Ze roepen de nationale overheid op om met spelregels voor de digitale stad te komen (Gemeente Amsterdam & Eindhoven, 2017).6 Barcelona, internationaal voorop lopend als smart

3 4 5 6

https://motherboard.vice.com/en_us/article/7xpgvx/amazons-is-trying-to-control-the-underlying-infrastructureof-our-economy Overigens is de concentratie van macht geen inherent gegeven van digitalisering. Er bestaan ook coöperatieve platformen, zoals het Nederlandse initiatief van schoenenwinkels: Topshoe. Een doorverwijzing naar een andere winkel, levert ook de verwijzer een deel van de aankoopprijs op. https://www.bitsoffreedom.nl/2018/11/15/wie-vertrouwen-we-het-collectieve-goed-toe/ In samenwerking met Geonovum en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is er in navolging daarvan een handleiding gepubliceerd voor gebruik van sensoren en sensordata in gemeenten. Ook in de nieuwe code Goed Digitaal Bestuur zal hier aandacht voor zijn. https://vng.nl/onderwerpenindex/dienstverlening-eninformatiebeleid/smart-cities/nieuws/handreiking-gebruik-van-sensoren-en-sensordata-online

Data doorzien

21

city, kwam in 2016 tot de conclusie dat een nieuw model nodig was om de voordelen van nieuwe technologie aan de stad ten goede te laten komen. Het publiceerde een roadmap voor ‘technologische soevereiniteit’, waarin coöperatieve benaderingen op basis van een ‘data commons’ centraal staan.7 Diverse Europese steden lanceerden in maart 2019 dataprincipes voor burgers met daarin tien centrale punten (Eurocities 2019). Hoe zien provincies die concentratie van macht? Kiezen zij voor een rol waarbij zij een bijdrage leveren aan het ter discussie stellen daarvan? En welke rol spelen ze bij het faciliteren van een open, competitieve data-economie in de regio?

2.3

Digitalisering als transitie

Digitalisering wordt steeds meer als een transitie gezien en het vormgeven daarvan als een opgave, in plaats van een verzameling slimme gadgets of een vraagstuk voor de IT-afdeling (Kool et al., 2018). De rol van de overheid gaat daarin verder dan puur het stimuleren van innovatie. De kansen van digitale innovatie zijn alleen te realiseren als bestuurders – ook de provincies – oog hebben voor de risico’s die nieuwe technologie met zich mee brengt (Van Est et al., 2018). Voor het in goede banen leiden van de digitale transitie, is het voor de provincie daarom van belang om niet alleen zicht te hebben op diverse digitale technologiegebieden, zoals benoemd in hoofdstuk 1. Ook kennis van de achterliggende krachten, zoals de continue strijd om het beheersen van datawaardeketens en de neiging van platformen tot monopolisering, zijn van belang om de betekenis van digitalisering te kunnen duiden en tijdig te kunnen anticiperen op deze ontwikkelingen. In de volgende hoofdstukken verkennen we wat de digitale transitie betekent voor de kernopgaven voor de leefomgeving van de provincie Noord-Holland. We geven aan hoe digitalisering ingrijpt op de bestaande situatie, en illustreren welke maatschappelijke en ethische vragen daarbij naar voren komen.

7

https://www.theguardian.com/commentisfree/2018/apr/05/data-valuable-citizens-silicon-valley-barcelona

Data doorzien

3

22

Biodiversiteit

Vanuit haar verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid, kan de provincie een voortrekkersrol spelen bij het vroegtijdig anticiperen op kwesties rondom kwaliteit van data, transparantie van algoritmen, de ondersteuning van vrijwilligers(organisaties) en privacy van dieren. De provincie kan het voortouw nemen om samen met anderen te verkennen wat een wenselijke toekomst is van het natuurbeleid. Het behoud en het stimuleren van natuur en biodiversiteit is een belangrijke taak van de provincies, zeker sinds 2013 met de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) en het ‘Natuurpact’ het natuurbeleid is gedecentraliseerd (EZ, 2013). De provincies hebben toen meer verantwoordelijkheden gekregen, en werken samen met overheden en maatschappelijke partners om beleidsdoelen te bereiken. De provincie treedt op als gebiedsregisseur en zet onder meer middelen in als grondverwerving, financiering of planologische en wettelijke bescherming voor dit doel.8 Ook vergaart de provincie, samen met anderen, kennis over de diverse aspecten van de natuur. Data en nieuwe technologieën lijken hiervoor een veelbelovend middel. Om een indruk te krijgen van de ontwikkelingen op dit vlak spraken we met Nico Jonker, beleidsmedewerker natuur bij de provincie Noord-Holland.

Jonker vertelde over initiatieven om uilensterfte in het verkeer terug te brengen met behulp van data-analyse, de inzet van statistische technieken om inzicht te krijgen in het leefgebied van de beschermde Noordse woelmuis, en de veranderende rol van vrijwilligers. Op basis van het interview en deskresearch laten we zien hoe de beleidspraktijk verandert en welke maatschappelijke, ethische en politieke kwesties daarbij naar voren komen.

3.1

Digitalisering in natuurbeleid

Natuurbeleid is een belangrijke kerntaak voor de provincie. De onderbouwing van het natuurbeleid stoelt voor een belangrijk deel op data die zijn verzameld door vrijwilligers. De natuurwereld kent een lange traditie waarbij deze data centraal worden ingezameld en voor iedereen beschikbaar zijn. Op andere beleidsterreinen, zoals verkeer en milieu, worden data vaker ingekocht bij professionele bedrijven.

8

https://ipo.nl/beleidsvelden/natuur

Data doorzien

23

De gegevens die vrijwilligers verzamelen, moeten worden vertaald naar getallen die iets zeggen over de stand van de natuur in de provincie Noord-Holland. Door de decentralisatie voelt de provincie de noodzaak om meer te begrijpen van de getallen die aan het beleid ten grondslag liggen, de duiding daarvan, en van het effect van het ingezette natuurbeleid. Nico Jonker: “Na de decentralisatie van het beleid moeten we als provincie ook verantwoording af kunnen leggen over de voortgang en kwaliteit van de natuur. We kunnen niet meer naar het rijk verwijzen. We zijn nu zelf verantwoordelijk voor de dataverzameling. Maar met data alleen zijn we er niet. We moeten ze ook kunnen interpreteren en duiden en uiteindelijk verantwoording afleggen aan Provinciale Staten en de buitenwereld. Daar zijn we met vallen en opstaan mee bezig.’ Nieuwe manieren om bestaande gegevens te analyseren Veranderingen in de beleidspraktijk komen ook voort uit de mogelijkheden van nieuwe digitale technologieën. De provincie bekijkt wat ze met nieuwe technieken uit beschikbare gegevens kan halen. Zo worden bijvoorbeeld oude schriften van vrijwilligers opnieuw onder de loep genomen door een datawetenschapper. Dat leidt tot nieuwe inzichten, en nieuwe, gerichtere, mogelijkheden om in te grijpen. Vrijwilligers ringen al dertig jaar jonge kerkuilen. Die ringen worden later teruggevonden en geregistreerd.

Hieruit bleek dat de helft van de jonge kerkuilen hetzelfde jaar nog sneuvelt in het verkeer. De uilen zitten vaak direct langs de weg op de hectometerpaaltjes. De provincie is vervolgens samen met Rijkswaterstaat en vrijwilligers in actie gekomen. Op de hectometerpaaltjes zijn een soort deegrollertjes geplaatst en in de berm staan nu hogere palen, waar de uilen veiliger op kunnen landen en wegvliegen. Een ander voorbeeld is het monitoren van de beschermde Noordse woelmuis. Het beestje staat op de Rode Lijst van bedreigde en kwetsbare zoogdieren in Nederland en internationaal.9 Het monitoren van het leefgebied van de woelmuis gebeurt middels braakbalonderzoek. Omdat de locaties van de verblijfplaatsen van de eerder genoemde kerkuilen bekend zijn, kunnen de muizenresten in de braakballen aan een afstand gekoppeld worden. Met nieuwe statistische technieken kan voor het eerst bepaald worden hoeveel woelmuizen in een bepaald gebied zitten. De provincie onderzoekt of er voorspellingskaarten gemaakt kunnen worden over waar de muis waarschijnlijk leeft. Die kaart zou dan inzichtelijk kunnen maken waar gebouwd kan worden zonder de muis te bedreigen. Misschien kan dit ook het proces om vergunningen te verlenen voor een bouwlocatie, versoepelen.

Nieuwe manieren om data te verzamelen en te analyseren De provincie experimenteert ook met nieuwe manieren om data te verzamelen, bijvoorbeeld door het plaatsen van camera’s en sensoren. Daarnaast 9

https://www.zoogdiervereniging.nl/de-noordse-woelmuis-microtus-oeconomus

Data doorzien

24

stimuleert ze de ontwikkeling en het gebruik van nieuwe technieken om die data te analyseren, zoals automatische beeldherkenning. Er worden bijvoorbeeld camera’s in natuurgebieden geplaatst om otters automatisch te tellen. Ook buiten de provincie om ontstaan er nieuwe manieren om data te verzamelen. Via Waarneming.nl, onderdeel van de stichting Natuurinformatie, kan iedere geïnteresseerde een foto, genomen met een smartphone, uploaden, waarna andere gebruikers een plant of dier kunnen identificeren. Er wordt momenteel ook gewerkt aan een automatische beeldherkenning-app om dieren op de foto’s te herkennen. Waarneming.nl krijgt daardoor een steeds meer verfijnde datacollectie. Het is goed om te beseffen dat die data veel geld waard zijn: wat als een Googleachtige partij de collectie wil overnemen? Nico Jonker: ‘De provincie denkt samen met Naturalis na over hoe Waarneming.nl kan worden ondersteund. We kijken daarbij naar vragen als: van wie zijn de data? Tegen welke voorwaarden kun je ze gebruiken? Wat kan de provincie doen? We bouwen voor miljoenen natuurbruggen, maar krijgen nu ook terabytes aan data voor de monitoring. Hoe ga je daar mee om?’ Van beschrijven, naar verklaren, naar voorspellen Met de nieuwe, digitale manieren om data te verzamelen en te analyseren, ontstaan er ook nieuwe manieren om deze inzichten toe te passen.

De inzet van data en technologie verandert de datawaardeketen in het natuurbeleid. De provincie kan niet alleen een leefgebied beschrijven, maar ook verklaren en voorspellen. In de volgende paragraaf illustreren we diverse maatschappelijke, ethische en politieke dilemma’s die daarbij naar voren komen.

3.2

Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties

Toegang tot data De inzichten uit de dataverzameling en -analyse moeten worden verantwoord aan Provinciale Staten. De provincie wil de inzichten ook graag terugkoppelen aan anderen partijen, zoals vrijwilligers. Die voelen zich gewaardeerd wanneer er maatregelen getroffen worden op basis van hun data. Daarnaast biedt directe terugkoppeling een manier om kennis te maken met beleidsprocessen, en de ingewikkelde keuzes die dat soms vraagt bij het afwegen van diverse beleidsdoelen als wonen en werken, recreatie en natuurbeheer. Aan de andere kant maakt de terugkoppeling ook zichtbaar dat de provincie de data van vrijwilligers kan gebruiken om bouwlocaties aan te wijzen ten koste van

Data doorzien

25

natuur. Dit speelt bijvoorbeeld doordat de provincie Noord-Holland een grote stabiele populatie van de beschermde Noordse woelmuis herbergt. Voordat ergens gebouwd kan worden, moet een initiatiefnemer aantonen dat het beestje daar niet leeft. Nico Jonker: ‘Er was een plan om hockeyvelden aan te leggen vlakbij een Natura 2000-moerasgebied. De aannemer had de muis niet aangetroffen, maar tegenstanders wel. Vragen zoals “wie verzamelt data?” en “hoe betrouwbaar zijn die data?” gaan dan natuurlijk spelen. Dat soort situaties, waar tegenstrijdige data een project stagneren, willen we voorkomen.’ Andersom gebeurt ook: de data, of de voorspellingskaart, kunnen aantonen dat de beschermde muis ergens niet leeft. Dat kan betekenen dat de natuur plaats moet maken voor de bouw. Dat kan voor vrijwilligers lastig te verteren zijn; ‘hun data’ faciliteren een stukje afbraak van natuur. Dit kan ertoe leiden dat het delen van data door vrijwilligers niet vanzelfsprekend blijft. Daarmee komen vragen op over hoe de provincie in de toekomst toegang houdt tot data van vrijwilligers. Welke partijen verzamelen data voor de provincie, en welke voorwaarden zijn er (nodig) om daar als provincie gebruik van te maken? Deze vragen worden prangender vanwege nieuwe ontwikkelingen die deels buiten de provincie om plaatsvinden, zoals initiatieven als Waarneming.nl.

Het is niet ondenkbaar dat op het gebied van natuur een commerciële partij opstaat die een dergelijke database opkoopt, en slechts tegen een vergoeding data ter beschikking stelt. Dat leidt tot nieuwe vragen: in hoeverre kunnen er datamonopolies ontstaan, en in hoeverre zijn die onwenselijk? Hoe kan de provincie bijdragen aan een eerlijke, en open datasituatie voor natuurbeleid? Menselijke waardigheid; automatiseren van werk De aard van het vrijwilligerswerk verandert. Door de inzet van sensoren en camera’s, besteden vrijwilligers nu meer tijd achter de computer. Sommige vrijwilligers ervaren dit meer als corveewerk wat erbij hoort, en gaan liever de natuur in. Nico Jonker: ‘In een project van de Zoogdiervereniging zijn er camera’s geplaatst om otters in kaart te brengen. De beelden worden handmatig door de vrijwilligers geanalyseerd. Die brengen uren achter de pc door, om bewegende rietpluimen te scannen. Dat kan beter. We moeten zuinig op onze vrijwilligers zijn.’ Tegelijkertijd kan de inzet van automatische beeldherkenning vrijwilligers ontlasten. Een deel van het vrijwilligerswerk wordt dan geautomatiseerd: camera’s registreren, en automatische beeldherkenning interpreteert. De inzet van nieuwe technieken

Data doorzien

26

kan bovendien ook nieuwe groepen vrijwilligers aanboren. Het blijkt dat veel nietmobiele natuurliefhebbers veel tijd besteden aan het bekijken en noteren van waarnemingen op live webcams, en via die beelden graag data analyseren. Voor de provincie is het een niet te onderschatten doelgroep die via digitale technologie het gevoel krijgt weer iets in en met natuur te doen. De veranderingen leiden echter ook tot vragen over de aard en toekomst van het vrijwilligerswerk: zijn het enkel dataverzamelaars? Welke rol speelt automatisering, en is dat wenselijk? Welke kennis hebben vrijwilligers, en wat kan eigenlijk wel of juist niet worden geautomatiseerd? Een mens die in de natuur aanwezig is, ziet veel meer dan een camera die enkel een otter scant. Transparantie en uitlegbaarheid van algoritmen Met de verandering van beschrijven naar voorspellen met behulp van data, komt de provincie wat betreft haar relatie met stakeholders in een andere positie terecht. In de oude situatie, bijvoorbeeld bij het aantonen of de Noordse woelmuis ergens niet leeft, betwisten voor- en tegenstanders eerst vooral elkaar. De bewijslast ligt bij de aannemer die wil gaan bouwen. Maar als het de provincie lukt een voorspellingskaart te maken, is de provincie de leverancier van de analyse. De bewijslast ligt op dat moment bij de provincie.

Het kunnen uitleggen hoe de provincie tot haar besluit is gekomen, mede op basis van algoritmen, is daarom essentieel. Ook in de rechtszaal moeten deze keuzes uit te leggen en te verantwoorden zijn.10 Veiligheid en privacy van dieren Het in kaart brengen van waar bepaalde planten of dieren zich bevinden, brengt nieuwe kwetsbaarheden met zich mee. De locaties van geplaatste kasten voor kerkuilen waren vroeger openbaar. Het leidde ertoe dat boeren ongewenst bezoek kregen van mensen die de uilen wilden bekijken. Ook ontstond er handel in beschermde uilen; bij elke nieuwe Harry Potter film steeg de prijs van kerkuilen en werden er jonge uilen gestolen. Ook kwaadwillenden kunnen dus gebruik maken van de gegevens. Het levert de vraag op voor de provincie hoe open of gesloten data over de natuur moeten zijn. Door cameraregistratie is er weleens sprake van ‘bijvangst’: de camerabeelden tonen een graffitispuiter of een dief die de uil of de camera steelt. Momenteel wordt

10 Zie bijvoorbeeld een recent advies van de Raad van State over de effecten van digitalisering (Raad van State, 2018), waarin ze ingaat op het belang van inzicht in achterliggende keuze. De Raad van State verwijst als voorbeeld naar het rekenprogramma AERIUS dat Gedeputeerde Staten wettelijk verplicht zijn om te gebruiken voor het verlenen van vergunningen aan boeren. Het programma berekent stikstofwaarden. De Raad van State stelde vast dat belanghebbenden geen inzicht hadden in hoe het programma tot haar berekeningen kwam. Daardoor konden zij niet controleren op welke basis een besluit was genomen (Raad van State, 2018, p.8).

Data doorzien

27

dergelijk materiaal niet gebruikt. Toch kunnen dergelijke beelden voor andere beleidsdoelen zoals opsporing en leefbaarheid relevant zijn. Voor welke doeleinden wil de provincie de beelden wel of niet gebruiken? En hoe denken de provincie, en andere partijen, over het continu monitoren van dieren, hebben zij ook privacy? Ligt hier een morele grens? 11 Nico Jonker: ‘Ik krijg regelmatig grappig bedoelde vragen over cameraonderzoek, of dieren geen privacy hebben. Maar het is eigenlijk een reële vraag. Ons denken over dieren verandert snel. Waarschijnlijk is dit soort vragen te zien als een early warning signal. De afgelopen jaren heeft er heel veel ontwikkeling plaatsgevonden rondom de integriteit van het individuele dier, o.a. met de wet op proefdieren, maar bijvoorbeeld ook op het gebied van zenders plaatsen.’

3.3

Conclusie

Het interview met Nico Jonker laat zien dat er volop geëxperimenteerd wordt met de inzet van data en digitale technologie en vrijwilligers. Natuurbeheer kent een lange traditie van werken met vrijwilligers. De provincie heeft daardoor al ervaring met verwachtingsmanagement en zeggenschap over data. Toch is het niet vanzelfsprekend dat vrijwilligers hun data blijven delen. Hoe kan de provincie in de toekomst toegang tot belangrijke data veilig stellen? Is ‘goed verwachtingsmanagement’ voldoende, of wordt het zaak na te denken over voorwaarden over toegang tot (vrijwilligers)data? En welke voorwaarden zijn nodig, in relatie tot de opkomst van nieuwe databases, om een open en eerlijke datasituatie te realiseren? De provincie kan ook de mogelijkheden van alternatieve organisatiemodellen voor dergelijke natuurdatabases verkennen, zoals coöperatieve platformen, waarbij het eigendom in handen ligt van meerdere partijen. Kan de provincie voor de omgang met data, net als voor fysieke natuurgebieden, ook een regisseursrol vervullen? Momenteel gaat de aandacht vooral uit naar wat de provincie extra kan doen met haar data-archieven, en hoe ze die data via nieuwe analysetechnieken kan verrijken.

Kan de provincie de gedachtegang achter de gebruikte algoritmen aan belanghebbenden uitleggen? Hoe kan ze transparantie tijdens het innovatieproces inbouwen? Dat vraagt behalve technische expertise (datawetenschappers), ook om juridische en ethische expertise. Het vereist ook dat als de provincie softwareprogramma’s van anderen inkoopt, zij nu alvast nadenkt over de gewenste 11 Zie bijvoorbeeld ook berichten over monitoren van live camerabeelden van vogelnesten, https://www.volkskrant.nl/wetenschap/stop-met-de-vogelwebcams-ook-dieren-hebben-recht-opprivacy~bfc13e51/ Een Duitse wolvenonderzoekster stelt deze vraag over wolven, nadat wolven herhaaldelijk hun zenderhalsbanden bij elkaar hadden afgeknaagd (Radinger 2018).

Data doorzien

28

mate van ‘uitlegbaarheid’, en hoe de provincie hier, bijvoorbeeld via inkoopvoorwaarden, invloed op kan uitoefenen. Digitalisering verandert ook de aard van het vrijwilligerswerk. Het kan de vrijwilligers ontlasten, maar ook leiden tot automatisering van hun werk. De provincie kan een voortrekkersrol vervullen bij het verkennen, samen met de vrijwilligers, hoe een wenselijke toekomst van het vrijwilligerswerk eruit ziet.

Data doorzien

4

29

Mobiliteit

Op het gebied van mobiliteit is het bewustzijn over de mogelijkheden van digitalisering groot. Binnen de provincie, op nationaal en internationaal niveau wordt er volop geëxperimenteerd met “Smart Mobility”. Hoe kan de provincie mede vorm en richting geven aan deze ontwikkelingen? De verdeling van verantwoordelijkheden voor beheer, standaardisatie en kwaliteit van digitale infrastructuur en verkeersinformatie vragen namelijk aandacht en een actieve opstelling van de provincie en andere partijen. Net als het in het vorige hoofdstuk geanalyseerde natuurbeleid is het beheer van regionale wegen en vaarwegen een belangrijke uitvoerende kerntaak van de provincie.12 De provincie Noord-Holland beschrijft in haar Omgevingsvisie NH2050 dat de behoefte aan mobiliteit verder toeneemt en verplaatsingspatronen steeds diffuser worden (Provincie Noord-Holland, 2018a). Deze groei in mobiliteit heeft een groeiende impact op leefomgeving, veiligheid en het klimaat. Om mobiliteitsvraagstukken het hoofd te bieden, kan de provincie beleid ontwikkelen voor het uitbreiden of aanpassen van regionale OV-systemen, het investeren in fietsvoorzieningen, zorgen voor aanleg van nieuwe provinciale (vaar)wegen, en verplaatsingspatronen beïnvloeden via ruimtelijke ordening (idem). De provincie Noord-Holland is in dit kader ook actief op het gebied van ‘Smart Mobility’.