Bijlage raadsvoorstel: motivering beslissing op bezwaar met bijlagen

Bijlage: Motivering beslissing op bezwaar Heerenstede Vastgoed b.v. en Winkelplein Hemrik Vastgoed b.v. Zaaknummer: BZW.1.23.0154.01 Inleiding In aanloop naar de vaststelling van het nieuwe Beleidskader Retail heeft RetailPlan BV bij brief van 30 juli 2021 namens de eigenaren van de percelen op en rond de detailhandelslocatie Avondsterweg/Planetenlaan een verzoek ingediend om het bestemmingsplan "Leeuwarden — Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik" zodanig aan te passen dat op deze locatie een winkelcentrum mogelijk is met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC-project waarin ook supermarkten worden toegestaan. De strekking van het verzoek is dat de huidige bestemming ‘Bedrijventerrein - 2’ met functieaanduiding ‘detailhandel perifeer’ eisen bevat die strijdig zijn met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, omdat branchering alleen is toegestaan indien deze op grond van artikel 15 is gemotiveerd. De voorgeschreven motivering ontbreekt. Het verzoek is deze branchering zodanig te wijzigen dat supermarkten worden toegelaten. Feiten en omstandigheden De gemeenteraad heeft op 6 juli 2022 het Beleidskader Retail 2022 vastgesteld. Dit betreft een voortzetting van bestaand detailhandelsbeleid doormiddel van branchering, zoals dit in de bestemmingsplannen van de gemeente Leeuwarden tot uitdrukking is gebracht.

Dit beleid wordt naar de toekomst voortgezet. Het Beleidskader Retail 2022 is getoetst aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn en dient als onderbouwing voor de bestaande en toekomstige branchering. RetailPlan heeft bij brief d.d. 2 augustus 2022 de raad in gebreke gesteld om binnen twee weken een besluit te nemen op het verzoek van RetailPlan. Nadat binnen deze termijn nog geen besluit was genomen heeft RetailPlan op 22 september 2022 een verzoek gedaan aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State om de raad van de gemeente Leeuwarden een last op te leggen tot het nemen van een besluit en deze last te versterken met een dwangsom. In de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2022 wordt de raad van de gemeente Leeuwarden opgedragen een besluit te nemen op de aanvraag van RetailPlan BV tot: “het wijziging van het bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik" zodanig dat op deze locatie een winkelcentrum mogelijk is met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC-project waarin ook supermarkten worden toegestaan”. De Afdeling draagt de raad op de aanvraag te weigeren doormiddel van een afwijzingsbesluit, danwel daarin te bewilligen door een ontwerp besluit ter inzage te leggen waarin de bestemming wordt gewijzigd.

Gelet op de keuzes die door de raad gemaakt zijn in het recent vastgestelde Beleidskader Retail 2022 heeft de raad de aanvraag van RetailPlan bij besluit van 25 januari 2023 afgewezen. Bezwaar Tegen dit afwijzingsbesluit zijn Heerenstede Vastgoed b.v. en Winkelplein Hemrik Vastgoed b.v. in bezwaar gekomen. De bezwaren komen er samengevat op neer dat: A. het afwijzingsbesluit waarin een beroep wordt gedaan op het Beleidskader Retail 2022 niet voldoet aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. B. het Beleidskader Retail 2022 niet voldoet aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De commissie voor de bezwaarschriften heeft hierover op 22 juni advies uitgebracht (zie bijlage). In het advies van de commissie wordt afgeweken van de aanvraag van RetailPlan. De commissie heeft de aanvraag van RetailPlan in afwijking van de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2022 opnieuw en ook veel ruimer formuleert dan in de uitspraak van de Afdeling en welke door de raad in het afwijzingsbesluit is geciteerd. De raad moet gevolg geven aan de instructie zoals deze in de uitspraak van 10 november 2022 is geformuleerd.

Verder wordt door de commissie het onderhavige afwijzingsbesluit gelijkgesteld met een daad van wetgeving (het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan), waardoor volgens de commissie het besluit aan alle wettelijke voorschriften voor wetgeving moet voldoen, zowel naar nationaal recht als naar Europees recht. Ter onderbouwing draagt de commissie wettelijke regelingen en uitspraken aan, maar in de aangehaalde regels en jurisprudentie gaat het steeds om daden van wetgeving waarbij daadwerkelijk ingegrepen wordt op algemeen verbindende voorschriften. Zo haalt de commissie de Appingedam uitspraken aan als voorbeeld van volle toetsing aan de Dienstenrichtlijn. Dit betreft echter een toets in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan. Dat is in het onderhavige besluit niet aan de orde. Verder geeft de commissie aan dat het de raad vrij staat in het verzoek te bewilligen, danwel het verzoek af te wijzen. De commissie miskent echter dat de raad recent het beleidskader Retail 2022 heeft vastgesteld waarin de voorgestelde ontwikkeling op De Hemrik niet past. Detailhandel (waaronder supermarkten) wordt alleen aanvaard binnen de clusters van de bestaande structuur waarin detailhandel is toegestaan. De onderhavige locatie behoort daar niet toe.

Zie pagina 14 t/m 17 Beleidskader Retail 2022 De commissie gaat eraan voorbij dat de raad op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehouden om te handelen naar zijn eigen beleidsregels. De strekking van het besluit van de raad is dan ook dat er niet in het verzoek wordt bewilligd, dat er voor dit gebied al een bestemmingsplan bestaat waarin perifere detailhandel wordt toegestaan, dat de aanvraag om in dit gebied een winkelcentrum met supermarkten toe te staan niet past in het recent door de raad vastgestelde Beleidskader Retail 2022, dat dit beleidskader is getoetst aan de Dienstenrichtlijn en dat er ook overigens, op ruimtelijke gronden, geen aanleiding bestaat om in dit verzoek te bewilligen. De commissie adviseert verder dat indien de raad blijft volharden in de afwijzing er met het oog op een recente uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, gewezen nadat de raad het afwijzingsbesluit had genomen, er extra aandacht besteed moet worden aan de motivering van het besluit op het gebied van de dienstenrichtlijntoets, in het bijzonder de evenredigheidstoets. Toetsingskader Een besluit om een bestemmingsplan niet vast te stellen moet voldoen aan de algemene zorgvuldigheid eis van artikel 3:2 Awb. en wordt met in achtneming van artikel 3:46 Awb gemotiveerd op grond van een ruimtelijk relevante belangenafweging.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan de raad beleidsruimte heeft waarbij de raad de betrokken belangen moet afwegen. De Afdeling bestuursrechtspraak maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Indien de raad voor deze afweging beleid heeft vastgesteld, is de raad op grond van artikel 4:84 van de Awb gehouden om te handelen naar zijn eigen beleidsregels, waarbij de raad moet ingaan op de locatie-specifieke omstandigheden en de bestaande planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Zie in dit verband een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:836) Deze uitspraak gaat specifiek over een besluit van een gemeenteraad om geen bestemmingsplan vast te stellen. In het onderhavige afwijzingsbesluit is het bestaande planologische regiem benoemd als ‘Bedrijventerrein – 2’ met de functieaanduiding ‘bedrijven tot en met categorie 2’ en ‘detailhandel perifeer’ (De Mazzelshop en de Praxis). Voor de rest van het gebied is geen detailhandel toegestaan.

De in het bestemmingsplan aangewezen categorieën van perifere detailhandelsactiviteiten kunnen zonder bestemmingsplanwijzigingen worden ingevuld indien daar behoefte aan bestaat. De aanvraag is daar echter niet op gericht en is ook onvoldoende concreet. De aanvrager is daarentegen wel concreet als het gaat om het toelaten van supermarkten. De aangevraagde wijziging moet uitdrukkelijk aan dat doel beantwoorden. Er is door de raad vastgesteld dat dit bestemmingsplan geen supermarkten mogelijk maakt. Daarbij is het van belang op te merken dat een supermarkt volgens het vigerende bestemmingsplan en het Beleidskader Retail 2022 niet een vorm van perifere detailhandel is. RetailPlan heeft hierover een andere perceptie. Blijkens een recente uitspraak van de afdeling van 26 april 2022 ECLI:NL:RVS:2022:1213 is die perceptie onjuist. De aanvraag is getoetst aan het beleidskader Retail 2022 welke de raad in beginsel tot wet strekt. De raad heeft het initiatief getoetst aan het beleid en volgt de regels uit het beleid om op deze locatie geen supermarkten toe te staan omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit het Beleidskader Retail 2022. De raad ziet vanwege het belang van de beleidsdoelstellingen geen redenen om van dit beleid af te wijken. Tot slot is er een locatie specifieke ruimtelijke afweging gemaakt. Deze geeft eveneens geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.

Het bestreden besluit voldoet aan bovengenoemde eisen. De Dienstenrichtlijn is strikt genomen op dit besluit niet van toepassing, omdat dit besluit op zichzelf niets wijzigt aan het rechtsstelsel zoals genoemd in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Het bestaande planologische regiem wordt door dit besluit niet gewijzigd. Het besluit is genomen met een beroep op een beleidsregel uit het Beleidskader Retail 2022. Tegen het vaststellen van beleid staan geen rechtsmiddelen open. Pas bij het nemen van een besluit waarin een beroep wordt gedaan op deze beleidsregel kan men zich verweren met een beroep op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Wanneer het een besluit van de raad betreft volgt een volle toetsing aan de Dienstenrichtlijn. Zie in dit verband de uitspraak van de afdeling van 24 november 2021 ECLI:NL:RVS 2021:2648. Daar wordt in bezwaar een beroep op gedaan. In de beslissing op bezwaar moet ook dit bezwaar worden behandeld. Voor zover bezwaarmakers menen dat het Beleidskader Retail 2022 niet getoetst is aan de Dienstenrichtlijn kan geconcludeerd worden dat deze

stelling feitelijk onjuist is. De Dienstenrichtlijn is door de raad expliciet behandeld bij de vaststelling van het Beleidskader Retail 2022. Voor zover het bezwaar gericht is op de stelling dat het Beleidskader Retail 2022 niet aan de eisen van artikel 15 lid 2 Dienstenrichtlijn voldoet wordt verwezen naar de toetsing die de raad door een ter zake deskundige heeft laten uitvoeren en welke betrokken is bij de besluitvorming tot vaststelling van het beleidskader Retail 2022. Daarin zijn alle onderdelen van de toets behandeld. Nadien heeft zich in de rechtspraak nog wel een ontwikkeling voorgedaan. In de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2023 worden de eisen voor de “evenredigheidstoets” van artikel 15 Dienstenrichtlijn nader uitgewerkt. Nu sprake is van een gemotiveerde betwisting door de bezwaarmakers dient de raad zich ervan te vergewissen dat het deskundigenonderzoek behorende bij het Beleidskader Retail 2022 met het oog op de toetsing aan de Dienstenrichtlijn geen fouten of omissies bevat, waardoor de raad zijn afwijzingsbesluit mag baseren op de beleidsregels uit het Beleidskader Retail 2022. Het college heeft de gemotiveerde kritiek van de bezwaarmakers en het advies van de commissie met betrekking tot de dienstenrichtlijntoets dan ook terug gelegd bij de deskundige met het verzoek deze kritiek te beantwoorden.

Dat heeft geresulteerd in het rapport van de deskundige; Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik van 28 september 2023. Hierin wordt middels een uitbereide dienstenrichtlijntoets waarin alle aspecten uit de dienstenrichtlijn worden behandeld, geconcludeerd dat de planregels uit het bestemmingsplan, de beleidsregels uit het beleidskader Retail 2022, alsook het afwijzingsbesluit van de raad om geen medewerking te verlenen aan het supermarktinitiatie op De Hemrik geen strijd opleveren met de dienstenrichtlijn. Het college stelt voor: -contrair te gaan aan het advies van de commissie voor wat betreft de door de commissie aangehaalde juridische grondslagen; -over te nemen de juridische grondslagen zoals hierboven uiteengezet en toegelicht; -over te nemen de inhoud en conclusies van het rapport van de deskundige van 28 september 2023. Te besluiten: Het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit onder verbetering van de motivering dat dit besluit niet in strijd is met de dienstenrichtlijn in stand te laten.

Bijlagen:

-Het advies van de commissie voor de bezwaarschriften d.d.22 juni 2023

-Het rapport van Sweco d.d. 28 september 2023

Leeuwarden, 22 juni 2023

Advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, Algemene Kamer aan de gemeenteraad van de gemeente Leeuwarden

Samenstelling van de commissie: de heer M. Hoekstra, voorzitter de heer B.C. Star, lid de heer mr. M.H. Bakker, lid mevrouw A.F. van Daalen, secretaris

Bezwaarschrift nr: BZW.1.23.0154.01

Indiener: Gemachtigde: de heer W. Eilering van RetailPlan b.v. Torenstraat 23A 9203 BD DRACHTEN Bezwaarden: Heerenstede Vastgoed b.v. en Winkelplein Hemrik Vastgoed b.v.

Onderwerp: de afwijzing van het verzoek tot herziening van het bestemmingsplan 'Leeuwarden Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik' (vestigen van een supermarkt).

Datum van de hoorzitting: 22 mei 2023

Advies van de commissie: De commissie adviseert de gemeenteraad dat de afwijzing aanvraag herziening bestemmingsplan in de huidige vorm niet in stand kan blijven, aangezien zij van oordeel is dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is en dat mede aan de hand daarvan een nieuw raadsbesluit moet worden genomen. Indien dan alsnog tot een herziening van het bestemmingsplan wordt besloten, dient de afwijzing te worden ingetrokken. Indien alsnog het verzoek wordt afgewezen, de afwijzing onder verbetering van de motivering in stand te laten.

Bijlage: verslag van de hoorzitting

BZW.1.23.0154.01 Blad 2

1. Inleiding De Adviescommissie bezwaarschriften brengt hierbij advies uit over het bezwaarschrift d.d. 21 februari 2023, ontvangen 22 februari 2023, van Heerenstede Vastgoed b.v. en Winkelplein Hemrik Vastgoed b.v., vertegenwoordigd door de heer W. Eilering van RetailPlan b.v.. Dit bezwaarschrift is gericht tegen de beslissing van de gemeenteraad d.d. 25 januari 2023, ontvangen door aanvrager d.d. 3 februari 2023 en gepubliceerd in het Gemeenteblad d.d. 15 februari 2023, kenmerk 2022-250169, waarbij het verzoek tot herziening van het bestemmingsplan 'Leeuwarden Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik' ten behoeve van het vestigen van een supermarkt door de gemeenteraad is afgewezen. De commissie heeft op 22 mei 2023 een openbare hoorzitting gehouden. Op de hoorzitting was de heer W. Eilering van RetailPlan b.v. als gemachtigde namens Heerenstede Vastgoed b.v. en Winkelplein Hemrik Vastgoed b.v. aanwezig om het bezwaarschrift toe te lichten. Het verslag van de hoorzitting is als bijlage bij dit advies gevoegd. In dit advies zal de commissie eerst aangeven wat de relevante regels zijn. Vervolgens worden de feiten kort weergegeven. Daarna volgt een opsomming van de bezwaren. Tenslotte zal de commissie de bezwaren beoordelen en daarover een advies uitbrengen. 2.

Regelgeving en beleid Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Wet ruimtelijke ordening (Wro) Artikel 3.1 1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. (...). Artikel 3.9 1. Artikel 3.8 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. (...)

BZW.1.23.0154.01 Blad 3

Besluit ruimtelijke ordening (Bro) Artikel 1.1.2 Bij het stellen van regels in een bestemmingsplan, wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet, rijks bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10.3 van de wet of beheersverordening, bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken wordt voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376). Een wijziging van de richtlijn, bedoeld in de eerste volzin, gaat voor de toepassing van die volzin gelden met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven. Artikel 3.1.2 1.(...) 2. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten: a. (...) b. met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Dienstenrichtlijn Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt Artikel 1 Onderwerp 1.

Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten. (...) Artikel 4 – Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1. “dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag; (...) 6. “vergunningstelsel”: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; 7. “eis”: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; 8.

“dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; (...).

BZW.1.23.0154.01 Blad 4

Artikel 14 – Verboden eisen De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: (...) 5. de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang; (...) Artikel 15 – Aan evaluatie onderworpen eisen 1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a.

kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; (...) 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c. evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 4. De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert. 3. Feiten

Op 2 augustus 2021 wordt een verzoek ingediend door Retailplan bv, gericht aan de gemeenteraad, tot herziening van het bestemmingsplan “Bestemmingsplan Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik”. De eigenaren van de percelen op en rond de detailhandelslocatie Avondsterweg/ Planetenlaan, waar onder andere de Praxis en de Mazzelshop zijn gevestigd, hebben het voornemen om te gaan nieuw- en verbouwen met uitbreiding van perifere detailhandel. De voorgenomen activiteiten zijn strijdig met de gebruiksvoorschriften in het bestemmingsplan die een beperking kennen ten aanzien van branchering. Dat strijdig gebruik dient te worden opgeheven om het project mogelijk te maken. Gevraagd wordt om namens de eigenaren de beperkingen die zijn opgenomen in het bestemmingsplan te schrappen en daarmee de vestiging van perifere- en uitgebreide perifere detailhandel, waaronder ook een supermarkt, toe te staan. Op 2 augustus 2022 verzoekt Retailplan bv om in de eerstvolgende raadsvergadering van 21 september 2022 een beslissing te nemen op het verzoek dat precies een jaar eerder is ingediend tot herziening van het bestemmingsplan “Bestemmingsplan Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik”. De beslistermijn op een dergelijk verzoek bedraagt 14 weken zodat de gemeenteraad daarmee inmiddels ruimschoots in gebreke is.

BZW.1.23.0154.01 Blad 5

Op 22 september 2022 dient Retailplan beroep in bij de Raad van State tegen het uitblijven van de beslissing door de gemeenteraad. Verzocht wordt om het beroep gegrond te verklaren en de gemeenteraad van Leeuwarden op grond van artikel 8:55d van de Algemene wet bestuursrecht op te dragen binnen twee weken, of in ieder geval zo spoedig mogelijk, alsnog een besluit te nemen. Ook wordt verzocht om de gemeenteraad een dwangsom op te leggen indien besluitvorming alsnog uitblijft. Op 10 november 2022 verklaart de Afdeling bestuursrechtspraak het ingediende beroep gegrond. De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad niet binnen 14 weken na ontvangst van de aanvraag op 2 augustus 2021 een besluit heeft genomen noch een ontwerp van een besluit ter inzage heeft gelegd. De gemeenteraad heeft dan ook niet tijdig een besluit genomen. De gemeenteraad wordt opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een besluit te nemen. De gemeenteraad verbeurt aan RetailPlan B.V. voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden een dwangsom. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 100,00 per dag met een maximum van € 15.000,00. Op 25 januari 2023 wijst de gemeenteraad het verzoek tot herziening van het bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” af. Op 3 februari 2023 wordt het raadsbesluit aan RetailPlan bekendgemaakt.

In de begeleidende e-mail wordt aangegeven dat het besluit zal worden gepubliceerd middels een openbare bekendmaking, waarna het gedurende 6 weken ter inzage zal worden gelegd. Gedurende deze termijn kan tegen het besluit beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op 21 februari 2023 wordt hiertegen een bezwaarschrift ingediend met de opmerking dat de bekendmaking van het raadsbesluit is voorzien van een onjuiste rechtsmiddelenclausule. Tegen een beslissing van de raad (weigering) dient eerst bezwaar te worden ingediend. Na ontvangst van het bezwaarschrift wordt met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb, het bezwaarschrift doorgezonden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ter behandeling als beroepschrift. Op 14 maart 2023 worden de reeds verzonden stukken teruggestuurd met de opmerking van de Afdeling bestuursrechtspraak dat niet de Afdeling maar de gemeenteraad van Leeuwarden bevoegd is om van het bezwaarschrift kennis te nemen. Op 22 mei 2023 vindt de hoorzitting plaats waar bovenvermeld bezwaar wordt behandeld. Naar aanleiding van deze hoorzitting verzoekt de adviescommissie bezwaarschriften om de vastgestelde Retailvisie en bijbehorende stukken waarop de afwijzing van het verzoek tot herziening van het bestemmingsplan is gebaseerd.

Op 23 mei 2023 worden de gevraagde stukken aan de commissie verstrekt. De commissie zal deze onderliggende stukken betrekken bij haar advisering. 5.Beoordeling van de bezwaren en de gevolgde procedure Ontvankelijkheid Ten aanzien van de ontvankelijkheid overweegt de commissie het volgende. Een ieder kan een verzoek tot afwijking of herziening van het bestemmingsplan indienen. De afwijzing aanvraag herziening bestemmingsplan is geen besluit, maar moet worden gelijk gesteld met een besluit1. Beantwoording van de vraag of het verzoek om vaststelling van een bestemmingsplan al dan niet door een belanghebbende is gedaan, is niet aan de orde. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet geen reden om tot een ander oordeel te komen in het geval de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen, een reactie is op een verzoek van een niet-belanghebbende2. Bezwaarmaker is ontvankelijk in zijn bezwaar.

1 ECLI:NL:RVS:2017:948 d.d. 5 april 2017

2 ECLI:NL:RVS:2022:2625 d.d. 7 september 2022

BZW.1.23.0154.01 Blad 6

Het bezwaarschrift is ontvangen op 22 februari 2023, terwijl de bestreden afwijzing is bekendgemaakt aan aanvrager op 3 februari 2023. De commissie stelt vast dat het bezwaarschrift tijdig is ingediend en ook overigens aan de te stellen eisen voldoet (artikelen 6:5 en 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna te noemen Awb). Hierdoor dient reclamant ontvankelijk te worden verklaard in zijn bezwaar en dient een materiële beslissing op het bezwaarschrift te volgen. Ten aanzien van de bezwaren Samenvattend is er bezwaar ingediend met de volgende bezwaargronden. 1. Er is een onjuiste rechtsmiddelenclausule bij de bekendmaking van de bestreden afwijzing gevoegd. Er wordt naar de Raad van State verwezen terwijl tegen een beslissing van de gemeenteraad eerst bezwaar moet worden ingediend bij de gemeenteraad. 2. De bestreden afwijzing voldoet niet aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn. Bij de aanvraag is een beroep gedaan op de Europese Dienstenrichtlijn. De afwijzing dient hieraan te worden getoetst en voldoet daar niet aan. Het moet duidelijk worden dat de brancheringsbeperkingen die thans zijn opgenomen in het bestemmingsplan, in overeenstemming zijn met de eisen van de EU Dienstenrichtlijn, artikel 15, derde lid. 3. Er zou geen concreet plan zijn voorgelegd. 4. Er is geen reactie ontvangen op de inspraakreactie in de raad. 5.

Het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet te herzien, is onvoldoende gemotiveerd en dient te worden herroepen. Ten aanzien van de gevolgde procedure Bezwaarmaker verzoekt om herziening van het bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik”. De eigenaren van de percelen op en rond de detailhandelslocatie Avondsterweg/Planetenlaan, waar onder andere de Praxis en de Mazzelshop zijn gevestigd, hebben het voornemen om te gaan nieuw- en verbouwen met uitbreiding van perifere detailhandel. De beoogde ontwikkeling is een winkelcentrum met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC project waarin ook supermarkten worden toegestaan. De voorgenomen activiteiten zijn strijdig met de gebruiksvoorschriften in het vigerende bestemmingsplan die een beperking kennen ten aanzien van branchering. Dit strijdig gebruik dient opgeheven te worden om het project mogelijk te maken. De commissie stelt vast dat in de Wet ruimtelijke ordening het bestemmingsplan het belangrijkste instrument is voor de ruimtelijke ordening. Het bestemmingsplan is het enige plan dat burgers rechtstreeks bindt. Deze binding is zowel preventief als repressief.

Preventief in die zin dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen alleen kan worden verleend als deze activiteit in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Deze toetsing vindt vooraf plaats. Repressieve werking heeft het bestemmingsplan ten aanzien van het daarin toegelaten gebruik van grond en gebouwen voor zover geen omgevingsvergunning is vereist. Bij niet naleving van gebruiksregels zijn handhavingsmaatregelen mogelijk. Ter uitvoering van de zogenaamde Dienstenrichtlijn is op 1 januari 2010 het laatste deel van de Dienstenwet in werking getreden (Stb. 2009, 505). De Dienstenrichtlijn beoogt de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten te vergemakkelijken. De Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet zijn vooral van betekenis voor de wijze waarop brancheringsbepalingen als bedoeld in artikel 3.1.2, van het Bro, worden gesteld. Met dit artikel is beoogd buiten twijfel te stellen dat aan het stellen van regels in een bestemmingsplan of beheersverordening, aan het nemen van een projectbesluit en aan de beslissing op een aanvraag om ontheffing van een bestemmingsplan of van een beheersverordening, ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag moeten liggen. Dit is met name van belang in die gevallen waar het gaat om de vestiging van diensten, zoals detailhandel.

BZW.1.23.0154.01 Blad 7

Detailhandel moet worden aangemerkt als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn 20063. Daarmee valt detailhandel onder de toetsingscriteria voor vrij verkeer van diensten, hetgeen impliceert dat voor een bestemming detailhandel niet als voorwaarde mag worden gesteld dat er een economische behoefte of marktvraag is, als bedoeld in artikel 3.1.6, lid 4, van het Bro. Wel moet uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening worden onderbouwd dat wordt voldaan aan de drie criteria uit artikel 15, derde lid, Dienstenrichtlijn 2006: 1. non-discriminatie: niet bedoeld om concurrentie te reguleren; 2. noodzakelijkheid: hetgeen wil zeggen dat uitsluitend vanwege milieu (waaronder een goede ruimtelijke ordening en parkeerproblematiek), volksgezondheid en veiligheid planologische medewerking kan worden geweigerd; 3. evenredigheid: de beperkingen moeten evenredig zijn ten opzichte van het beoogde doel en onderzocht moet worden of een oplossing anderszins mogelijk is, bijvoorbeeld met aanvullende parkeervoorzieningen of een parkeergarage. In de tussenuitspraak van de ABRvS4 (Appingedam) is bovenvermeld arrest toegepast. Hieruit volgt dat ten behoeve van de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling zoals in het plan opgenomen, twee opeenvolgende stappen kunnen worden gezet, namelijk 1.

onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstroomonderzoek en 2. beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam. Er moest een vertaling worden gemaakt van de algemene gegevens naar de specifieke situatie. De gemeenteraad heeft extra onderzoek laten doen naar de gevolgen van vestigingsmogelijkheden op de betreffende locatie op de samenstelling van het winkelaanbod en leegstand in het centrum en daarmee tevens naar de effectiviteit van branchering. Volgens de Afdeling kon daarbij gebruik gemaakt worden van gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek met al beschikbare (onderzoeks)gegevens. De Afdeling concludeert in haar einduitspraak5 dat door de overgelegde gegevens over de effectiviteit van branchering – die in dit geval mode en luxe in de periferie uitsluit – als onderdeel van ruimtelijk detailhandelsbeleid, een analyse gebaseerd op gegevens is overgelegd, op basis waarvan in redelijkheid de conclusie kon worden getrokken dat branchering in het algemeen effectief is ter voorkoming van leegstand en tot behoud van leefbaarheid in het centrum.

Daarnaast heeft de raad met het overgelegde rapport aannemelijk gemaakt dat de toepasbaarheid van de resultaten van het algemene onderzoek zich in de specifieke situatie van Appingedam bij uitstek voordoet. De door Retailplan B.V. voorgestelde ontwikkeling is een winkelcentrum met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC project waarin ook supermarkten worden toegestaan (specifiek het vestigen van een supermarkt aan de Avondsterweg/Planetenlaan). In onderhavige kwestie heeft de gemeenteraad besloten om het verzoek van Retailplan B.V. tot herziening van het bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” af te wijzen. De commissie dient te beoordelen of de raad het verzoek van bezwaarmaker om bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” te herzien, meer specifiek door tenminste de beperkingen in de planregels voor detailhandel in artikel 4.1 op te heffen terecht en op goede gronden heeft afgewezen.

3 ECLI:EU::C:2018:44 HvJ EU d.d. 30 januari 2018 4 ECLI:NL:RVS:2018:2062 d.d. 20 juni 2018 (AB 2018/246) 5 ECLI:NL:RVS:2019:2569 d.d. 24 juli 2019

BZW.1.23.0154.01 Blad 8

Indien de beperkingen, voortvloeiend uit artikel 4.1 van de bestemmingsplanregels “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” worden aangemerkt als eis in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, dan dient de weigering om de planregel vanwege deze eis te herzien, te worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Vastgesteld dient daarom te worden of er sprake is van een dergelijke eis. Het begrip ‘eis’ dient aldus te worden verstaan dat daaronder ook ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’ wordt verstaan (HvJ EU d.d. 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44). Op de gronden waaraan de enkelbestemming “Bedrijventerrein – 2” is toegekend, zijn andere activiteiten dan de activiteiten die staan genoemd in de omschrijving zoals neergelegd in artikel 4.1 van voornoemd vigerend bestemmingsplan niet bij recht toegestaan. Deze gronden zijn o.a. ingevolge artikel 4.1, onder a, sub 6, bestemd voor perifere detailhandel in de vorm van ABCgoederen. In de begripsbepalingen is onder artikel 1.6 opgenomen dat onder ABC-goederen wordt verstaan: auto’s, boten, caravans, landbouwwerktuigen en daarmee samenhangende artikelen, zoals accessoires, onderhoudsmiddelen, onderdelen en/of materialen en daarnaast brandbare en explosieve stoffen.

Ook zijn deze gronden ingevolge artikel 4.1, onder a, sub 7, van de begripsbepalingen bestemd voor: perifere detailhandel, ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel perifeer’. In de begripsbepalingen is onder artikel 1.46 opgenomen dat onder perifere detailhandel wordt verstaan: Detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden en fietsen en autoaccessoires. De planregel heeft hier specifiek tot doel om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde dienstenactiviteiten zich kunnen vestigen. Daarmee merkt de commissie de bestemmingsplanregels aan als een eis, nu zij de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk stellen van een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Om die reden dient het besluit van de raad om niet mee te werken aan een herziening van deze planregels, teneinde op de gronden waaraan de bestemming “Bedrijventerrein – 2” is toegekend, alsnog de vestiging van detailhandel en dan specifiek supermarkten, mogelijk te maken, in overeenstemming te zijn met de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn6. Uit vaste jurisprudentie7 blijkt dat, wanneer de raad een besluit neemt naar aanleiding van een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan, bij de beoordeling van dit besluit van de raad plaats is voor een volle toets. Daarbij is ook plaats voor een volle toets van het relevante gemeentelijke detailhandelsbeleid. Dit neemt niet weg dat de raad bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte heeft8. Uit de eerder genoemde jurisprudentie volgt dat, nadat degene die een beroep op de Dienstenrichtlijn heeft beargumenteerd dat er sprake is van een eis die een beperking oplevert, het op de weg van de raad ligt om bij de beslissing over de weigering om een planregel te herzien, te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.

Het is daarom aan de raad om met specifieke gegevens te onderbouwen waarom de in het plan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde voorwaarden. Het gaat dan om een op de situatie toegespitst rapport met daarin een cijfermatige onderbouwing 9.

6 ECLI:NL:RVS:2020:624 d.d. 26 februari 2020 7 ECLI:NL:RVS:2020:624 d.d. 26 februari 2020 en ECLI:NL:RVS:2021:2648 d.d. 24 november 2021 8 ECLI:NL:RVS:2020:624 d.d. 26 februari 2020

9 ECLI:NL:RVS:2020:2864 d.d. 2 december 2020

BZW.1.23.0154.01 Blad 9

Uit de stukken is het de commissie gebleken dan niet alle specifieke gegevens ter onderbouwing van de in het plan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” neergelegde beperkingen door de raad aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd. Uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening dient te worden onderbouwd dat wordt voldaan aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het raadsbesluit is niet of onvoldoende getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de commissie daarom niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Tijdens de hoorzitting en in het verweerschrift heeft verweerder verklaard dat op de beantwoording van het ingediende verzoek en het afwijzingsbesluit de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Dit standpunt vindt de commissie onbegrijpelijk. De Dienstenrichtlijn is juist van toepassing bij een weigering omdat men vrije vestiging wil beperken. De Dienstenrichtlijn is er voor het principe van vrije vestiging. Afwijzen is één van de mogelijkheden. Daarnaast is het de commissie ook niet duidelijk wat de relevantie is om onderscheid te maken tussen perifere detailhandel en supermarkten. Het gaat om een verzoek en beiden moeten worden afgewogen.

Het verbaast de commissie ook dat verweerder stelt dat de Afdeling bestuursrechtspraak de raad heeft opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een besluit te nemen inhoudende een afwijzing van de aanvraag en dit bekend te maken. De commissie citeert de beslissing van de Afdeling: ’draagt de raad op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een besluit te nemen inhoudende een afwijzing van de aanvraag en dit bekend te maken dan wel om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een ontwerpbesluit ter inzage te leggen dat geheel of gedeeltelijk een inwilliging van de aanvraag inhoudt.’ De commissie komt tot het oordeel dat de na de hoorzitting aangeleverde stukken waaronder de Retailvisie 2022, aanknopingspunten biedt voor de raad om tot een zorgvuldig besluit te kunnen komen op de ingediende aanvraag. De richting van het gewenste beleid is duidelijk en daaraan zou goed getoetst kunnen worden. De commissie is echter wel van oordeel dat een recente objectieve analyse in een distributie planologisch onderzoek/koopstromenonderzoek ontbreekt bij de stukken. Het beleidskader geeft voldoende richting aan, maar om te komen tot een afwijzing c.q.

gedeeltelijke honorering van het verzoek, zal de toetsing aan de Dienstenrichtlijn (artikel 15, lid 3), dienen plaats te vinden en moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn, te weten a. discriminatieverbod; b. noodzakelijkheid en c. evenredigheid en zal dit voor een ieder navolgbaar in het nieuwe besluit moeten worden geformuleerd. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst de commissie volledigheidshalve naar een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak10 waarbij door de gemeente Bergen aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is getoetst ten aanzien van de wens tot vestiging van de supermarkten Lidl en Aldi. Samenvattend komt de commissie tot het oordeel dat vanwege een onvoldoende motivering en onzorgvuldige besluitvorming, de bestreden afwijzing niet in stand kan blijven. Zij zal het navolgende aan de raad adviseren.

10 ECLI:NL:RVS:2023:182 d.d. 18 januari 2023

BZW.1.23.0154.01 Blad 10

5.Advies van de commissie De commissie adviseert de gemeenteraad dat de afwijzing aanvraag herziening bestemmingsplan in de huidige vorm niet in stand kan blijven, aangezien zij van oordeel is dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is en dat mede aan de hand daarvan een nieuw raadsbesluit moet worden genomen. Indien dan alsnog tot een herziening van het bestemmingsplan wordt besloten, dient de afwijzing te worden ingetrokken. Indien alsnog het verzoek wordt afgewezen, de afwijzing onder verbetering van de motivering in stand te laten. de Adviescommissie bezwaarschriften,

de voorzitter,

de secretaris,

Rapport

Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik 5 oktober 2023

SWECO Nederland B.V. Business unit Stedelijke Planning

Onderwerp Projectnummer In opdracht van Datum Projectteam Voor meer informatie

Versie

De Holle Bilt 22 3732 HM De Bilt www.sweco.nl Handelsregister 30129769 Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik 51017765 Gemeente Leeuwarden 5 oktober 2023 Toine Hooft, Floor Planken en Femke Wokke Femke Wokke femke.wokke@sweco.nl +31 6 57643122 Definitief

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

2/345

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................................................................................. 4 Inleiding ............................................................................................................................................................ 7 1

2

3

4

5

6

Toepassing dienstenrichtlijn Leeuwarden ............................................................................................ 8 1.1

Essentie dienstenrichtlijn ..................................................................................................................... 8

1.2

Casus Industrieterrein Leeuwarden Oost de Hemrik .......................................................................... 9

Trends, ontwikkelingen en beleid ......................................................................................................... 12 2.1

Relevante trends op bedrijventerreinen ............................................................................................ 12

2.2

Relevante trends in detailhandel ....................................................................................................... 12

2.3

Beleidskaders en doelen Leeuwarden .............................................................................................. 13

Bedrijventerreinen en detailhandel in Leeuwarden ............................................................................ 16 3.1

Bedrijventerreinen ............................................................................................................................. 16

3.2

Detailhandel ...................................................................................................................................... 16

Noodzakelijkheid: nagestreefde doelen ............................................................................................... 21 4.1

Dwingende reden van algemeen belang .......................................................................................... 21

4.2

Vestigingsmogelijkheden bedrijven ................................................................................................... 21

4.3

Bescherming fijnmazige winkelstructuur ........................................................................................... 22

4.4

Bereikbaarheid en verkeersveiligheid ............................................................................................... 23

Evenredigheid: is maatregel geschikt? ............................................................................................... 24 5.1

Effect op vestigingsmogelijkheden bedrijven .................................................................................... 24

5.2

Effect op reguliere winkelgebieden ................................................................................................... 24

5.3

Effect op verkeer en parkeren ........................................................................................................... 25

5.4

Conclusie: maatregel geschikt .......................................................................................................... 25

Evenredigheid: is maatregel minst beperkend? ................................................................................. 26 6.1

Getroffen maatregelen ...................................................................................................................... 26

6.2

Conclusie: minst beperkende maatregel ........................................................................................... 28

Bijlage 1: Planbeschrijving bestemmingsplan ........................................................................................... 30 Bijlage 2: Distributieve analyse .................................................................................................................... 31 Bijlage 3: Begrippenlijst ................................................................................................................................ 33

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

3/345

Managementsamenvatting RetailPlan is in geschil met de gemeente Leeuwarden over de vestiging van een supermarkt op de locatie De Hemrik. Het vigerend bestemmingsplan laat een supermarkt niet toe, maar RetailPlan beroept zich namens twee grondeigenaren op de Europese Dienstenrichtlijn om een supermarkt alsnog mogelijk te maken. In deze rapportage is onderbouwd dat de vestigingsbeperking – dat wil zeggen het uitsluiten van reguliere detailhandel in het bestemmingsplangebied – voldoet aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn, te weten de noodzakelijkheid en evenredigheid.

De uitgangsituatie Leeuwarden kent een overmaat aan detailhandelsmeters en naar de toekomst toe door verkleuring van bedrijventerreinen een gebrek aan voldoende geschikte ruimte voor bedrijvigheid. De gemeente wenst detailhandel daarom zoveel mogelijk te concentreren in de daarvoor aangewezen winkel- en verblijfsgebieden, de binnenstad voorop. Zogenaamde perifere detailhandel is ook toegestaan op aangewezen bedrijventerreinen en retailconcentraties. Voor supermarktinitiatieven zijn kaders gesteld waarbij behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau centraal staat. Nieuwvestiging is mogelijk indien het een verplaatsing van bestaande supermarktmeters betreft, aangezien er reeds voldoende aanbod aanwezig is. De bedrijventerreinen zijn primair bestemd voor behoud van economische bedrijvigheid, en niet voor reguliere detailhandel. Beleidskader Retail 2022 Leeuwarden De gemeente Leeuwarden heeft in 2022 een nieuw beleidskader retail vastgesteld, het stuk is opgesteld door Bureau Stedelijke Planning (tegenwoordig Business unit Stedelijk Planning van Sweco).

Figuur 1 Beleidsdoelen van de gemeente Leeuwarden Bron: Beleidskader Retail 2022 Leeuwarden (Bureau Stedelijke Planning)

In het stuk zijn een achttal ambities geformuleerd die aansluiten op de provinciale retailvisie die focust op een gezonde retailmarkt, versterking van het ondernemerschap, het creëren van reuring en duidelijke profilering en promotie van de winkelgebieden. De acht doelstellingen van de gemeente Leeuwarden zijn: 1. Duurzame structuur en ruimtegebruik. De retailclusters moeten in omvang en samenstelling passen bij het verzorgingsgebied en de functie van het cluster. 2. Zo veel mogelijk clusteren van detailhandel (en andere publieksvoorzieningen). Nieuwe ontwikkelingen worden alleen toegestaan in de perspectiefrijke centra en niet op solitaire locaties. 3. Kwalitatieve versterking van de bestaande perspectiefrijke (centrum)gebieden binnen de structuur en het intensievere van een gemengd aanbod aan publieksfuncties binnen deze gebieden staat boven het mogelijk maken van ontwikkelingen op nieuwe locaties.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

4/345

4. Binnenstad als vlaggenschip. Binnen de huidige structuur vervullen de meeste clusters primair een functie voor de eigen inwoners van de wijk of het dorp. Uitzonderingen hierop zijn de binnenstad van Leeuwarden en De Centrale. 5. Vitaliteit en leefbaarheid. De opgave is om vitale en leefbare dorpskernen en wijken in stand te houden en waar nodig een kwalitatieve impuls te geven. 6. Nieuwe gewenste ontwikkelingen naar de juiste plek. Binnen de grenzen van de verblijfsgebieden zijn nieuwe ontwikkelingen gewenst. Buiten de aangewezen verblijfsgebieden wordt een restrictief beleid gehandhaafd zodat de hoofdstructuur kan floreren. 7. Detailhandel PDV/GDV en volumineuze leisure en horeca zoveel mogelijk clusteren zodat het elkaar versterkt. 8. Koester en bevorder de reeds aanwezige samenwerking tussen de direct betrokkenen. Professionalisering van samenwerkingsverbanden op verschillende schaalniveaus versterkt uiteindelijk de gewenste structuur.

Noodzakelijkheid Met de geldende bestemmingsregeling in Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik worden de volgende doelen nagestreefd: • • •

Behoud van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur. Waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, door het verminderen van de verkeersbewegingen, het verminderen van de uitstoot – in het bijzonder op de langs de oude rondwegen gelegen woongebieden – en het bevorderen van de verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.

Overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn wordt onder andere het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang beschouwd. Uit overweging 40 van de Dienstenrichtlijn blijkt dat ook stedelijke ruimtelijke ordening onderdeel is van het stedelijk milieu. Bovenstaande doelen hebben betrekking op stedelijke ruimtelijk ordening. Daarmee is sprake van een dwingende reden van algemeen belang.

Evenredigheid: is maatregel geschikt? Uit de analyse blijkt dat het loslaten van de geldende bestemmings-regeling op de Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik zal leiden tot de vestiging van reguliere detailhandel aldaar. Immers, voor typische centrumbranches als supermarkten of modewinkels zijn dit relatief goedkope vestigingslocaties (“following the lower costs”). Hierdoor treden de volgende effecten op: 1. Afname van vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op de bedrijventerreinen. Binnen de gemeente Leeuwarden vindt verkleuring van bedrijventerreinen plaats ten tijden van een gelijkblijvende ruimtelijke vraag naar bedrijventerreinen. Als gevolg hiervan neemt de druk op bedrijventerreinen en de beschikbare ruimte in de gemeente Leeuwarden toe. Op provinciaal niveau zijn afspraken gemaakt over de uitbreiding van de bedrijventerreinen.1. In deze afspraken staat dat in Leeuwarden uitbreiding van de Zwette VI mogelijk is en dat in de toekomst verdere uitbreiding nodig zal zijn, waar deze precies zal plaatsvinden is nog niet gedefinieerd en wordt aan de hand van nieuw onderzoek bepaald. Deze tweede stap zorgt ervoor dat niet te vroeg wordt gestart met uitbreiding van de bedrijventerreinen om zo een overschot te voorkomen en enkel nieuwe ruimte te creëren wanneer en waar dit ook daadwerkelijk nodig is. 2.

De zorgvuldig opgebouwde fijnmazige winkelstructuur komt onder druk te staan. Naarmate er relatief meer reguliere detailhandel buiten de winkelstructuur is gevestigd, leidt dit in winkelgebieden binnen de bestaande hoofdstructuur tot een lager verzorgingsniveau (minder vierkante meters) per inwoner en een hogere (winkel)leegstand. Afbrokkeling van de zorgvuldig opgebouwde structuur ligt op de loer, alsmede de vestiging van winkels op locaties buiten de aangewezen winkelcentra. Deze visie wordt sinds de

1

Convenant bedrijventerreinen Noordwest Fryslan 2019-2030

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

5/345

detailhandelsstructuurvisie van 2014 gevolgd door de gemeente. In de doelstellingen is het centrum van de stad als speerpunt genomen tezamen met het voldoende ruimte bieden aan de traditionele perifere detailhandel. 3. Door de vestiging van publieksgerichte en publieksaantrekkende voorzieningen (reguliere detailhandel) nemen de verkeersbewegingen en de parkeerbehoefte substantieel toe, wat ten koste gaat van de bereikbaarheid van bedrijventerreinen, en leidt tot een intensiever gebruik van de oude rondwegen met meer uitstoot tot gevolg. Met name verkleuring van het bedrijventerreinen naar reguliere detailhandel leidt tot een zeer forse toename van de parkeerdruk en verkeersintensiteit aldaar. Het huidige parkeerterrein is hier niet op ingericht. Kortom, het uitsluiten van reguliere detailhandel op de Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik is een geschikte maatregel om de nagestreefde doelen te bereiken.

Evenredigheid: is maatregel minst beperkend? Met de bestemmingsregeling in Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik worden drie doelen nagestreefd: • • •

Behoud van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur. Waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, door het verminderen van de verkeersbewegingen, het verminderen van de uitstoot – in het bijzonder op de langs de oude rondwegen gelegen woongebieden – en het bevorderen van de verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.

Deze andere maatregelen hebben de gemeente Leeuwarden en andere stakeholders reeds getroffen om deze doelen te bereiken: • • • •

• • •

De gemeente Leeuwarden heeft geïnvesteerd in de infrastructuur die bedrijventerreinen en woonwijken ontlast; Er is geïnvesteerd in de fijnmazigheid van de bestaande winkelstructuur 2. Gebiedsontwikkelingen die leiden tot een afname van het aantal voorziene meters retail 3 De gemeente Leeuwarden heeft geïnvesteerd in de toekomstbestendigheid van de bestaande bedrijventerreinen. Dit is onder andere gedaan door: • Het stimuleren tot het gebruik van bedrijventerreinen voor echte bedrijven en niet voor opslag. • De gemeente onderhoud een actief accountmanagement voor de bedrijventerreinen. De gemeente werkt actief mee aan het optimaliseren van de bestaande wijkwinkelcentra. Oprichting van een initiatieventafel, waar initiatieven uit het ruimtelijk domein worden beoordeeld op passendheid door meerdere disciplines, met als uitgangspunt de juiste functie op de juiste plaats en het versterken van de economische structuur. Het investeren in de toekomstbestendigheid van de stad waar men in 2021 mee begonnen is met de agenda die doorloopt tot 20284.

Kortom, er zijn geen andere, minder beperkende, geschikte maatregelen om de nagestreefde doelen te bereiken. Enkel detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra komt in aanmerking voor vestiging buiten de reguliere winkel- verblijfsgebieden. Het moge duidelijk zijn dat supermarkten niet onder deze omschrijving zijn te scharen

2

Detailhandel Structuur Visie 2014, met een aanvulling voor supermarkten uit 2017 De gemeente Leeuwarden heeft hier een Schrapnota voor opgesteld, deze is momenteel in procedure om vastgesteld te worden door de raad, verwacht wordt dat deze in Q4 van 2023 gereed is. 4 https://www.leeuwarden.nl/wp-content/uploads/2022/10/Agenda-binnenstad-2021-2028.pdf 3

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

6/345

Inleiding De gemeente Leeuwarden is in geschil met RetailPlan over het bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik. Vrijwel het gehele plangebied van dit bestemmingsplan (bestaande uit industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik) is bedoeld en bestemd voor onder meer bedrijven op het gebied van productie, transport, groothandel, reparatie, technologie en ontwerp, productie gebonden detailhandel, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen, detailhandel in auto’s, boten, caravans en dergelijke. Op de locatie De Hemrik is tevens perifere detailhandel toegestaan. RetailPlan wil delen van het gebied gebruiken voor de vestiging van reguliere detailhandel, namelijk een supermarkt, en beroept zich in dit geschil op de Europese Dienstenrichtlijn. Die stelt dat eisen ten aanzien van de toegang of de uitoefening van ‘diensten’ slechts onder specifieke voorwaarden is toegestaan.

Onderbouwing In opdracht van de gemeente Leeuwarden heeft Sweco het supermarktinitiatief op De Hemrik beoordeeld. Het bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik is op dit onderdeel nader onderbouwd aan de vereisten van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn, te weten: • • •

Non-discriminatieverbod5. Eisen die geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel. Noodzakelijkheid. De gestelde eisen aan dienstverleners (in dit geval het uitsluiten van reguliere detailhandel op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik) zijn gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid. De gestelde eis aan dienstverleners (in dit geval het uitsluiten van reguliere detailhandel op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik): • is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken, • gaat niet verder dan strikt genomen noodzakelijk is om het doel te bereiken (het doel kan niet met minder vergaande maatregelen bereikt worden).