52100402 Leeuwarden Retaivisie onderbouwing dienstenrichtlijn_150622.pdf

GEMEENTE LEEUWARDEN RETAILVISIE ONDERBOUWING DIENSTENRICHTLIJN 15 JUNI 2022

GEMEENTE LEEUWARDEN RETAILVISIE ONDERBOUWING DIENSTENRICHTLIJN 15 JUNI 2022

Status: concept Datum: 15 juni 2022 Een product van: Bureau Stedelijke Planning bv Silodam 1E 1013 AL Amsterdam 020 - 625 42 67 www.stedplan.nl BSP-Amsterdam@sweco.nl Team Winkelen Ellen Scholten MSc Drs. Femke Wokke Floor Planken MSc Voor meer informatie: Drs. Femke Wokke, femke.wokke@sweco.nl Review: Drs. Femke Wokke In opdracht van: Gemeente Leeuwarden

De in dit document verstrekte informatie mag uitsluitend worden gebruikt in het kader van de opdracht waarvoor deze is opgesteld. Elk ander gebruik behoeft de voorafgaande schriftelijke toestemming van Bureau Stedelijke Planning BV©. Projectnummer: 52100402c Referentie: 52100402 Leeuwarden afronden retailvisie

INHOUDSOPGAVE

INLEIDING 1

7

TOEPASSING EUROPESE DIENSTENRICHTLIJN ..................................................... 8 1.1 ESSENTIE DIENSTENRICHTLIJN 1.2 RETAILVISIE LEEUWARDEN

2

ANALYSE CONSISTENTIE BELEID ........................................................................ 10 2.1 BELEIDSKADERS EN DOELEN LEEUWARDEN 2.2 CONCLUSIE: SPRAKE VAN CONSISTENT BELEID

3

TOETS GESCHIKTHEID VAN DE MAATREGEL ..................................................... 12 3.1 AFWEGING GESCHIKTHEID MAATREGEL 3.2 CONCLUSIE: MAATREGELEN ZIJN GESCHIKT

4

DRAGEN MAATREGELEN BIJ AAN DOEL? ........................................................ 15 4.1 BEHOEFTETOETS EN EFFECTEN UITBREIDING DETAILHANDELSAANBOD 4.2 LEEFBAARHEID EN KWALITATIEVE ARGUMENTEN 4.3 QUICKSCAN EVENREDIGHEID – DRAGEN DE BRANCHEBEPERKINGEN BIJ AAN DE BELEIDSDOELEN 4.4 SLOTSOM

INLEIDING

7

INLEIDING

De gemeente Leeuwarden heeft Bureau Stedelijke Planning gevraagd een onderbouwing op te stellen voor het uitwerken van de dienstenrichtlijn als aanvulling op de Retailvisie. De dienstenrichtlijn biedt de mogelijkheid om beperkingen te formuleren rondom de algemene vestigingsvrijheid, maar daarbij is sprake van een aantal voorwaarden of eisen. Het gaat dan om de onderbouwing van de noodzakelijkheid (dwingende reden van algemeen belang) en de evenredigheid ervan in zowel de landelijke situatie als de specifieke situatie in Leeuwarden. De evenredigheidsvereiste is complexer dan de noodzakelijkheidsvereiste omdat deze een verdere vertaling krijgt in deeleisen met betrekking tot vestigingsbeperkingen. Van belang zijn: • Een coherente en systematische beleidsvoering; • De geschiktheid van de maatregel; • Die niet verder gaat dan noodzakelijk, en; • Waarvoor geen andere, minder vergaande maatregel mogelijk is om eenzelfde effect te bereiken. Samen met de gemeente Leeuwarden heeft Bureau Stedelijke Planning de specifiek gewenste vestigingsbeperkingen vastgesteld als wel als de dwingende reden van het algemene belang. Vanuit deze twee onderdelen is de eerste betooglijn opgesteld voor de evenredigheidsvereiste die in dit rapport verder uitgewerkt zal worden.

8

TOEPASSING EUROPESE DIENSTENRICHTLIJN

1 TOEPASSING EUROPESE DIENSTENRICHTLIJN

Het Europese Hof van Justitie heeft in januari 2018 geoordeeld dat detailhandel als een dienst moeten worden beschouwd, waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Voorheen werd algemeen aangenomen dat dit niet het geval was. Het van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn heeft grote gevolgen voor ruimtelijk detailhandelsbeleid en het ruimtelijk toewijzen van detailhandelsmogelijkheden in bestemmingsplannen. In dit hoofdstuk is kort toegelicht wat de gevolgen zijn, toegespitst op de retailvisie van de gemeente Leeuwarden.

1.1 ESSENTIE DIENSTENRICHTLIJN Het Europese Hof van Justitie heeft op 30 januari 2018 geoordeeld (arrest ECLI:EU:C:2018:44) dat detailhandel in goederen een “dienst” is zoals bedoeld in artikel 4 van de Europese Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123). De bepalingen van de Dienstenrichtlijn zijn daarmee van toepassing op de uitoefening van detailhandelsactiviteiten. Voorheen werd aangenomen dat dit niet het geval was. Volgens het Hof is de Dienstenrichtlijn er niet op gericht om de vestigingslocatie van een dienst – en dus ook een winkel – afhankelijk te stellen van een geografische beperking. Simpel gezegd: daar waar in een bestemmingsplan gronden zijn bestemd voor diensten, mogen slechts onder specifieke voorwaarden nadere eisen worden gesteld ten aanzien van: • Branchering, oftewel het uitsluiten van diensten. • Omvang, oftewel het vasthouden aan een minimale of maximale maatvoering van de vestiging van een dienst. • Aantal vestigingen van een dienst, oftewel het vasthouden aan een minimaal of maximaal aantal vestigingen. De dienstenrichtlijn sluit deze beperkingen niet op voorhand volledig uit. Conform artikel 15 lid 3 zijn deze nog steeds wel mogelijk, mits wordt voldaan aan de eisen inzake: • Non-discriminatie. Eisen die geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel. • Noodzakelijkheid.

De door centrale overheden gestelde eisen aan dienstverleners zijn gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. • Evenredigheid. De door overheden gestelde beperking is geschikt om het nagestreefde doel – de dwingende reden van algemeen belang – te bereiken en gaat niet verder dan strikt genomen noodzakelijk is.

TOEPASSING EUROPESE DIENSTENRICHTLIJN

Concreet gevolg van de Dienstenrichtlijn is het omkeren van de bewijslast. Voorheen konden gemeenten verwijzen naar bestemmingsplan regels om een (ongewenst) initiatief te weigeren. Het was aan de initiatiefnemer om per geval te onderbouwen dat afwijking van de bestemmingsplanregels niet zou leiden tot ongewenste effecten. Als gevolg van de Dienstenrichtlijn moeten (decentrale) overheden hun eigen regelgeving die betrekking heeft op een vestiging van een dienst toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Op basis van de jurisprudentie inzake de Europese Dienstenrichtlijn behoeft de evenredigheidscheck de meeste aandacht. Het is dus aan de gemeente om te onderbouwen dat de maatregel (bestemmingsregeling) nodig is omwille van een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om dat doel te bereiken en dat het doel niet met andere minder vergaande maatregelen bereikt kan worden.

1.2 RETAILVISIE LEEUWARDEN In de retailvisie van de gemeente Leeuwarden wordt gesteld dat blurring een steeds vaker voorkomend concept is in de detailhandel. Dit dient volgens de retailvisie echter beperkt te worden op de perifere en grootschalige clusters in de gemeente om op deze manier de verkleuring naar reguliere retailgebieden te voorkomen. In lijn met de dienstenrichtlijn dient deze keuze door de gemeente te worden gemotiveerd. De gemeente dient de maatregel te onderbouwen omwille van een dwingende reden die het algemeen belang dient, de maatregel geschikt is om dit doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder vergaande maatregelen bereikt kan worden. De retailvisie stelt eveneens specifiek dat nieuwvestiging van supermarkten op solitaire locaties niet is geoorloofd. Een verplaatsing van een solitaire supermarkt naar een bestaand retailcluster wordt wel gefaciliteerd, mits de functie van supermarkt wordt wegbestemd voor het achtergelaten pand/locatie en de supermarkt past binnen de planologische ruimte van het desbetreffende cluster. Een motivatie aan de dienstenrichtlijn door de gemeente Leeuwarden is noodzakelijk om te onderbouwen waarom een supermarkt niet gewenst is op een bepaalde (solitaire) locatie en waarom deze precieze maatregel nodig is voor het dienen van het algemeen belang.

9

10

ANALYSE CONSISTENTIE BELEID

2 ANALYSE CONSISTENTIE BELEID

We voeren eerst een analyse uit betreft bestaande lokale, provinciale en landelijk geldende beleidsdocumenten en -regels uit. We gaan na wat de hoofdlijnen zijn en of er sprake is van consistent beleid.

2.1 BELEIDSKADERS EN DOELEN LEEUWARDEN De vraag of brancheverbreding op bedrijventerreinen negatieve effecten heeft voor de gemeente Leeuwarden dient getoetst te worden aan verschillende beleidsdocumenten en de belangrijkste beleidsdoelen uit het gemeentelijk, regionaal en provinciaal beleid. BINNENSTAD VAN LEEUWARDEN FOCUSPUNT VOOR DETAILHANDEL

In beleid van de gemeente en de provincie wordt ingezet op het behouden en verbeteren, toekomstbestendig maken, van de hoofdwinkelgebieden. In de gemeente Leeuwarden gaat het dan om de binnenstad van Leeuwarden. Een van de actiepunten die de gemeente hiervoor formuleerde in de Detailhandel Structuurvisie (2014) is het compacter maken van het winkelgebied in de binnenstad. De wens is om detailhandel verder te concentreren in het centrum en op die manier een levendig centrum te behouden voor de toekomst. Ook de Omgevingsvisie van de gemeente geeft aan dat de binnenstad het vlaggenschip van de gemeente dient te zijn. Om dit te bereiken worden twee verschillende stappen genomen: 1. Detailhandel concentreren in het centrum van Leeuwarden. Om de investeringen die de laatste jaren in de binnenstad zijn gedaan te optimaliseren investeert de gemeente in aantrekkingskracht waarbij wordt ingezet op beleving en het tegengaan van leegstand. 2. Ten tweede wordt over de gehele provincie overcapaciteit teruggedrongen en wordt overbodige plancapaciteit in winkelmeters en leegstand wegbestemd. PERIFERE DETAILHANDEL OP GESELECTEERDE BEDRIJVENTERREINEN

Detailhandel is verboden op bedrijventerreinen in Leeuwarden. Echter zijn er langs de hoofwegenstructuur van de bedrijventerreinen concentraties van detailhandel mogelijk. Het gaat hierbij expliciet om perifere detailhandel. Deze perifere detailhandel is enkel mogelijk op speciaal aangewezen locaties en zijn hiermee een uitzondering op de regel. De mogelijke uitbreiding van deze locaties is mogelijk wanneer dit wenselijk wordt geacht, enkel alleen voor perifere

ANALYSE CONSISTENTIE BELEID

11

detailhandel. De definitie die de gemeente Leeuwarden handhaaft voor perifere detailhandel is als volgt:

Detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in woninginrichting, tenten, keukens en sanitair, meubelen, bouwmaterialen en fietsen en auto-accessoires. REGIONALE FUNCTIE OP HET GEBIED VAN PDV EN GDV

Leeuwarden heeft een sterke regionale functie op het gebied van PDV en GDV. De gemeente werkt al sinds ten minste 2007 aan deze doelstelling en tracht de functie ook te behouden naar de toekomst. Om dit te kunnen blijven doen dient de gemeente voldoende ruimte te blijven bieden aan de traditionele perifere detailhandel op aangewezen locaties zoals De Centrale en het WTC gebied. Dit is onderdeel van het beleid waarbij complementariteit aan de binnenstad van deze gebieden centraal staat. SUPERMARKTEN

Specifiek voor supermarkten is het speerpunt van het beleid sinds 2007 om te streven om de voorzieningen voor dagelijkse boodschappen op buurt- en wijkniveau in stand te houden. Waarbij wel wordt aangehaald dat de dagelijkse sector onderhevig is aan trends in consumentengedrag die uiteindelijk doorslaggevend zijn voor het economisch functioneren van voorzieningen. Door schaalvergroting staan kleinere buurtvoorzieningen daardoor onder druk. In 2014 is toegevoegd aan het beleid dat Leeuwarden beschikt over voldoende supermarktmeters waarbij de spreiding over het stedelijk gebied niet optimaal is. Nieuwvestiging van supermarkten is mogelijk indien het gaat om verplaatsing van bestaande supermarkt(meters).

2.2 CONCLUSIE: SPRAKE VAN CONSISTENT BELEID De huidige beleidsvoering van de gemeente Leeuwarden wordt al sinds 2007 ingezet, door de Detailhandel Structuurvisie (2007, 2014). Door de focus te leggen op het hoofdwinkelgebied, de binnenstad van Leeuwarden, en enkele perifere detailhandel toe te staan op aangewezen bedrijventerreinen en retailconcentraties laat het beleid zien sindsdien consistent te zijn geweest. Ook voor supermarkten initiatieven zijn kaders gesteld waarbij behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau centraal staat. Nieuwvestiging is mogelijk indien het een verplaatsing van bestaande supermarktmeters betreft, aangezien er reeds voldoende aanbod aanwezig is.

12

0

3 TOETS GESCHIKTHEID VAN DE MAATREGEL

In lijn met de evenredigheidseisen in de Europese Dienstenrichtlijn doen we een eerste toets of de gemeente Leeuwarden zo bijzonder of afwijkend is dat de toepasbaarheid van de op landelijke gegevens gebaseerde onderzoeken en onderhevige branchebeperkingen hier niet gelden.

3.1 AFWEGING GESCHIKTHEID MAATREGEL GEOGRAFISCHE KENMERKEN

Ruimtelijke kenmerken kunnen van invloed zijn op haalbaar winkelaanbod, de detailhandelsstructuren en -beleid. Het gaat daarbij onder andere over grote fysieke barrières. Voorbeelden die invloed hebben op het detailhandels- en voorzieningenaanbod zijn de Noordzee en de grote rivieren. Ook kan de ligging nabij de Belgische of Duitse grens van invloed zijn. Wat de geografische kenmerken betreft geldt voor de gemeente Leeuwarden geen grote fysieke barrière die invloed heeft op het detailhandels- en voorzieningenaanbod. Ook is daarbij geen sprake van een grensligging, waardoor de uitwisseling met andere landen gering zal zijn. DEMOGRAFISCHE EN SOCIAAL-ECONOMISCHE STRUCTUUR

Voor het detailhandelsaanbod in een gemeente is de demografische en sociaaleconomische structuur één van de bepalende factoren. Vooral het aantal inwoners, de leeftijdsopbouw en het inkomensniveau bepalen deze structuur. Deze factoren beïnvloeden namelijk het potentieel dat te besteden is in de winkels. INW. Nederland

% 0-15 % 1525

% 2545

% 4565

% 65+ GEM. HH. GROOTTE

GEM. INK. PER INW.

16%

12%

25%

28%

20%

2,1

€ 27.100

Gemeente Leeuwarden

124.481

15%

15%

26%

26%

19%

1,9

€ 23.700

Leeuwarden (stad)

84.320

13%

16%

28%

24%

19%

1,8

€ 22.300

VERGELIJKBARE GEMEENTEN Gemeente Zwolle

129.840

17%

13%

28%

25%

16%

2,1

€ 26.400

Gemeente Deventer

101.236

16%

12%

25%

28%

18%

2,1

€ 25.400

Gemeente Apeldoorn

164.781

15%

12%

23%

28%

21%

2,2

€ 26.700

0

13

TABEL 1 DEMOGRAFISCHE OPBOUW LEEUWARDEN EN NEDERLAND Bron: CBS Statline 2021 (inkomen 2019, meest recent)

In de gemeente Leeuwarden zijn ca. 124.500 inwoners woonachtig en in de stad Leeuwarden ca. 84.300 inwoners. De leeftijdsopbouw van zowel de gemeente als de stad Leeuwarden zijn vergelijkbaar met dat van Nederland. De demografische structuur is daarmee niet bijzonder of sterk afwijkend van het Nederlands gemiddelde. Ook in vergelijking met andere gemeente van een vergelijkbare grote is de demografische structuur van de gemeente Leeuwarden vergelijkbaar. Voor de sociaaleconomische structuur is met name het inkomensniveau van de bewoners relevant voor de mogelijkheden voor detailhandel. Het gemiddeld inkomen van de inwoners van de gemeente Leeuwarden (en de stad) ligt onder het landelijk gemiddelde. Dit is echter niet dusdanig afwijkend dat Leeuwarden niet gezien kan worden als een gemiddelde gemeente. TOERISME

Het aantal toeristen dat de provincie Friesland weet te vinden is de laatste jaren toegenomen. Als hoofdstad van Friesland trekt ook Leeuwarden een deel van deze toeristen aan. Het toerisme verspreidt zich echter over de gehele provincie en plaatst Leeuwarden niet als een uitzondering op de regel, niet in de provincie maar ook niet in vergelijking met andere provinciale hoofdsteden. De gemeente heeft dan ook niet een dusdanige aantrekkingskracht voor toeristen dat er sprake is van substantieel hogere winkelbestedingen. (RUIMTELIJKE) DETAILHANDELSSTRUCTUUR

Ook de ruimtelijke detailhandelsstructuur van de gemeente Leeuwarden is niet uitzonderlijk. Er is een centrumgebied waar de niet-dagelijkse detailhandel geconcentreerd is, met daarom heen ondersteunende wijk- en buurtcentra. Daarnaast zijn er in verschillende dorpen in de gemeente dorpscentra aanwezig die geclusterd zijn rondom supermarkten. Ook kent de gemeente een perifeer detailhandelscluster (De Centrale). Hiermee is Leeuwarden zeer vergelijkbaar met andere gemeenten van eenzelfde omvang.

3.2 CONCLUSIE: MAATREGELEN ZIJN GESCHIKT Geconcludeerd kan worden dat de gemeente Leeuwarden op geen van deze deelaspecten bijzonder afwijkend is. Leeuwarden is een gemeente die zowel op geografische kenmerken, demografische structuur, sociaaleconomische structuur, toerisme en de ruimtelijke detailhandelsstructuur niet afwijkt van het gemiddelde. Conclusie luidt dat Leeuwarden niet bijzonder of afwijkend is ten opzichte van andere gemeenten. Dit betekent dat de uitgangspunten in beleidsstukken en

14

(landelijke) kengetallen en analyses ook van toepassing zijn op de gemeente Leeuwarden.

0

0

15

4 DRAGEN MAATREGELEN BIJ AAN DOEL?

In dit hoofdstuk onderbouwen we dat de beperking (reguliere detailhandel niet toestaan op bedrijventerreinen en geen nieuwvestiging van solitair gelegen supermarkten) een zinvolle bijdrage leveren aan het bevorderen van de leefbaarheid binnen de gemeente en van het centrum specifiek en daarbij leegstand wordt voorkomen.

4.1 BEHOEFTETOETS EN EFFECTEN UITBREIDING DETAILHANDELSAANBOD Doordat de gemeente inzet op het versterken van de binnenstad en het tegen gaan van leegstand en verminderen van de plancapaciteit, zijn de behoefte en effecten relevant. Door inzicht te hebben in de behoefte kunnen we beantwoorden of de toevoeging ook een kwalitatieve impuls betekent (door huidig beperkt aanbod). En de effecten geven inzicht in of de ontwikkelingen effect hebben op de leegstand. BEHOEFTE DETAILHANDEL

In de door ons opgesteld retailvisie (2022) voor de gemeente Leeuwarden wordt duidelijk dat er momenteel in geen enkele sector van de detailhandel behoefte is aan verdere uitbreiding. De gemeente Leeuwarden kent momenteel een overaanbod van detailhandel. Dit overaanbod zal naar verwachting in de toekomst gelijk blijven, ook dan zal er dus geen marktruimte zijn voor verdere uitbreiding van het detailhandelsaanbod (zie ook Figuur 1). Op basis van kwantitatieve argumenten is het toevoegen van detailhandel buiten de bestaande structuur in de gemeente Leeuwarden niet te motiveren.

16

0

FIGUUR 1 INDICATIEVE MARKTRUIMTE GEMEENTE 2035, MET MINIMALE EN MAXIMALE MARKTRUIMTE (RESPECTIEVELIJK MINIMALE EN MAXIMALE BINDING - EN RESPECTIEVELIJK AFNAME FYSIEKE BESTEDINGEN 5% EN 0%) Bron: Koopstromenonderzoeken Randstad (2021) Randstad (2018) en Oost Nederland (2019), informatie retailers en Koopstromenonderzoek Friesland 2017, Locatus 2022, Bureau Stedelijke Planning

MOGELIJKE EFFECTEN (OP DE LEEGSTAND)

De leegstand binnen een gemeente met overaanbod zoals in de gemeente Leeuwarden zal door het breken met de bestaande structuur sneller toenemen. Dit heeft te maken met gemiddelde functioneren (onder het landelijk gemiddelde) van het aanbod in de gemeente Leeuwarden. Daarbij wordt het effect van leegstand en verdringing groter. De mate van verdringing voor individuele detailhandel en winkelgebieden hangt vooral af van: •

Overlap in formule en functie: Hoe meer gelijkenis met het format en overlap

in functie (metrage, verzorgingsbereik, formule, prijsstelling, doelgroep), hoe groter het effect.

0

17

•

Uitbreiding dan wel nieuwvesting: In aansluiting hierop speelt mee of het een

uitbreiding of een nieuwvestiging betreft. Bij een uitbreiding is de additionele omzetclaim beperkter dan die van een nieuwe winkel. Immers, een belangrijk deel van de omzet van een uit te breiden winkel is reeds aanwezig. •

Overlap in verzorgingsgebied en afstand tot vestiging: Hoe groter de overlap, des

te groter het effect. De afstand (in reistijd) tussen het project en de desbetreffende supermarkt is vaak maatgevend. Buiten de 10 minuten reisafstand is het effect vaak verwaarloosbaar. •

Het functioneren van de betreffende detailhandel: Detailhandel die al matig of

slecht functioneren, lopen een groter gevaar onvoldoende perspectief te hebben als gevolg van de nieuwvestiging, gesteld dat er sprake is van overlap in functie, verzorgingsgebied en formule.

4.2 LEEFBAARHEID EN KWALITATIEVE ARGUMENTEN In de vorige paragraaf is aangetoond dat een te groot aanbod aan detailhandel kan leiden tot een oplopende leegstand. De gemeente Leeuwarden wenst deze leegstand te voorkomen zodat negatieve effecten uitblijven. Ook ten behoeve van de leefbaarheid is het bestendigen van buurt- en wijkcentra van belang en daarmee het inperken van solitaire detailhandel, reguliere detailhandel op bedrijventerreinen en reguliere detailhandel op PDV en GDV locaties. In deze paragraaf gaan we na in hoeverre het loslaten van de bestemmingsregeling een negatief effect heeft op de leefbaarheid. LEEGSTAND HEEFT NEGATIEVE GEVOLGEN VOOR LEEFBAARHEID

Ten eerste kan de oplopende leegstand door toedoen van toevoeging van detailhandel buiten de bestaande structuur negatieve gevolgen hebben voor de leefbaarheid. Leefbaarheid is te duiden als hoe aantrekkelijk en/of geschikt een gebied is om te wonen, werken en/of te verblijven. Door oplopende leegstand kan de sociale veiligheid in het geding komen. De gebruikers van panden en fungeren als de ‘ogen en oren’ van het centrum, dit zal afnemen wanneer de leegstand toeneemt. Het afnemen van de sociale veiligheid heeft een negatief effect op de beleving van het centrum (of een ander winkelgebied) en de leefbaarheid. Leegstand is een maatschappelijk probleem wanneer er negatieve effecten van uitgaan voor de omgeving, de rest van de plaats of delen daarvan. Dit is het geval wanneer meerdere winkelpanden in een winkelgebied voor langere tijd leegstaan. Leegstaande winkels kunnen daarbij weer negatieve effecten hebben op verdiensten van andere winkels door afname van passantenstromen. Dit kan leiden tot afsterving en versnippering van een winkelgebied aangezien winkels, horeca of bewoners zich niet willen vestigen in gebieden met veel leegstand. Dan

18

0

ontstaat het gevaar van een neerwaartse spiraal en kan er verloedering en verpaupering optreden. Hoe meer van de plint is ingevuld hoe aantrekkelijker de plint is, en hoe groter de kans op ontmoetingen is. Plinten met relatief gesloten, of ontoegankelijke fronten (zoals ontstaat bij een toename van de leegstand) hebben een negatief effect op de leefbaarheid. Aantrekkelijke winkelgebieden hebben bij bezoek verschillende stoppunten onderweg, het liefst op beperkte afstand van elkaar. Als de voordeuren van verschillende (entrees van) retailers te ver uit elkaar liggen gaat dit ten koste van het winkelgebied als ontmoetingsplek1

FIGUUR 2 THEORETISCHE WEERGAVE EFFECT BELEVING EN ONTMOETING GROTERE AFSTAND TOT ENTREE VOLGENDE RETAILER Bron: o.b.v. Anne Mikoleit en Moritz Pürckhauer (2011)– Urban Code, 100 lessons for understanding the city; Bewerking Bureau Stedelijke Planning

Leegstand heeft ook financiële consequenties die maatschappelijk relevantie hebben. Waardeverlies van leegstaand vastgoed kan leiden tot een lokaal dominoeffect met nieuwe leegstand en meer waardeverlies van vastgoed tot gevolg. In extreme gevallen kan het imago van een gebied of stad hierdoor zelfs een deuk oplopen. Waardeverlies van vastgoed raakt ook institutionele beleggers, waaronder verzekeraars en pensioenfondsen die met maatschappelijk vermogen werken. Naast financiële consequenties, een negatief effect op het gevoel van veiligheid en de neerwaartse spiraal van de leefbaarheid heeft leegstand ook effect op de beleving van klanten. De gemeente Leeuwarden heeft de laatste jaren een hoop tijd en geld gestoken in het versterken en aantrekkelijk maken van het centrum van Leeuwarden. Ook blijkt uit het beleid dat het aantrekkelijk houden en toekomstbestendig houden van de wijk-, buurt-, en dorpscentra van belang is voor de gemeente. Het toestaan van detailhandel buiten de structuur kan dit werk en dit streven te niet doen, wanneer gevestigde detailhandel vertrekt uit deze gebieden waardoor de leefbaarheid af zal nemen. De kans bestaat dan dat bovengenoemde effecten zonder locatie beperkingen voor retail in werking zullen treden in de gemeente Leeuwarden.

Voorbeeld Appingedam De gemeente Appingedam heeft in juni 2014 het Bestemmingsplan Stad Appingedam vastgetseld. Hierin waren onder meer branchebeperkingen opgenomen om op deze manier het centrum van Appingedam aantrekkelijk

1 Anne Mikoleit en Moritz Pürckhauer (2011) – Urban Code, 100 lessons for understanding the city

0

19

te houden voor een zo compleet mogelijk aanbod van branches en het voorkomen van leegstand. De mogelijke vestiging van een schoenenzaak die in strijd was met deze branchering was de aanleiding voor zes jaar lang procederen, de eigenaar van het pand maakte bezwaar tegen het bestemmingsplan. Uiteindelijk kwam de Raad van State tot de conclusie dat de gemeente Appingedam de schoenenzaak mag weren, dit omdat het ten goede komt van de bestaande verzorgingsstructuur van Appingedam. Dit voorbeeld toont aan dat het uitsluiten van detailhandel (supermarkten, mode & luxe en andere sectoren) buiten de bestaande structuur ten goede komt aan de verzorgingsstructuur in een gemeente.

4.3 QUICKSCAN EVENREDIGHEID – DRAGEN DE BRANCHEBEPERKINGEN BIJ AAN DE BELEIDSDOELEN De evenredigheid van de beperkingen van de bestemming van de bedrijventerreinen in de gemeente Leeuwarden wordt via een quickscan getoetst aan de hoofddoelen die uit het beleid naar voren zijn gekomen (naast inzetten kwalitatief aanbod en tegengaan leegstand in bovenstaande paragraaf). Per beleidsdoel wordt gekeken naar het effect dat een verbreding van de bestemming heeft op het beleidspunt en welke argumenten hiervoor of tegen aan te voeren zijn. BINNENSTAD LEEUWARDEN FOCUSPUNT VOOR DETAILHANDEL

Het inzetten op de binnenstad van Leeuwarden als focuspunt voor reguliere detailhandel heeft als doel dat de stad Leeuwarden zijn regionale functie kan behouden. Argumenten die aan te voeren zijn met betrekking tot dit beleidsdoel zijn: • Precedentwerking andere sectoren. Indien op basis van de huidige trend van blurring bijvoorbeeld een winkel met woonaccessoires zich mag vestigen op een perifeer bedrijventerrein zullen ook andere winkels uit andere branches van de reguliere detailhandel zich op een bedrijventerrein kunnen vestigen wanneer zij de wens hiertoe hebben. Dat geldt zeker voor winkels die zich in een grijs gebied tussen reguliere detailhandel en perifere detailhandel in bevinden (fietsenwinkels, dierenwinkels en sportwinkels), maar ook winkels uit de reguliere detailhandel (supermarkten of modewinkels). Deze winkels kunnen zich beroepen op dezelfde uitzondering als winkels met woonaccessoires. Wanneer deze winkels ook naar bedrijventerreinen mogen verplaatsen of zich er kunnen vestigen legt dit een grote druk op de binnenstad en overige bestaande winkelgebieden in de gemeente Leeuwarden.

20

•

•

•

0

Oneerlijke concurrentie met andere zittende spelers binnen de structuur. In Nederland ligt de gemiddelde huurprijs van bedrijfsruimten rond de € 63 per m². Voor winkelruimte ligt dit rond de € 160 per m² en daarmee een stuk hoger dan voor bedrijfsruimten. Deze huurprijs zal op A locaties nog hoger liggen. Hiermee zal de concurrentie ten opzichte van de huurprijs die winkels moeten betalen in winkelgebieden en de binnenstad van Leeuwarden oneerlijk zijn. Op een bedrijventerrein ligt de huurprijs fors lager waardoor spelers op bedrijventerrein met een kleinere omzet op een verglijkbaar of groter oppervlak nog steeds een gelijke of betere exploitatie behalen. Overaanbod terugdringen in plaats van vergroten. Uit de distributieve berekening voor niet-dagelijkse detailhandel blijkt dat er in de gemeente Leeuwarden een groot overaanbod is. Niet alleen bestaat dit overaanbod er voor de gehele gemeente maar ook voor de stad Leeuwarden ansich. Verruiming van vestigingsmogelijkheden voor detailhandel op bedrijventerreinen of solitaire locaties heeft een verdere versnippering, leegstand en ondermaats functioneren als gevolg. Mogelijkheid tot vestiging in centrum van Leeuwarden. De gemeente Leeuwarden kent voldoende leegstand die opgevuld kan worden. Dit geldt niet alleen voor de gemeente als geheel maar ook voor de stad Leeuwarden zelf.

Een winkel in woonaccessoires of een bijzondere supermarkt/vers concept kunnen zich wel zonder beperkingen vestigen in de binnenstad.

ENKEL PERIFERE DETAILHANDEL OP AANGEWEZEN LOCATIES BEDRIJVENTERREINEN

•

Uitzonderingen gemaakt, enkel voor perifere detailhandel, geen gewone detailhandel. In het huidige detailhandelsbeleid wordt op de bedrijventerreinen van de gemeente enkel een uitzondering gemaakt voor perifere detailhandel. De gemeente Leeuwarden heeft naast een definitie voor perifere detailhandel ook een definitie opgesteld voor de verruimde perifere detailhandel. Hiervoor hanteert de gemeente Leeuwarden de volgende definitie: “Detailhandel buiten of aansluitend op bestaande winkelcentra met een aanbod van niet-dagelijkse goederen waaronder naast de onder perifere detailhandel genoemde branches worden verstaan de hoofdbranches huishoudelijke en luxe artikelen, sport en spel, speelgoed, hobby, media tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, bruin- en witgoed, evenals overige detailhandel niet eerder genoemd (restpartijen), met uitzondering van de hoofdbranches warenhuizen, kleding en mode, schoenen en lederwaren, juwelier en optiek” Voor deze verruimde perifere detailhandel is specifiek een uitzondering gemaakt in het bestemmingsplan voor De Centrale. Het feit dat deze verruiming voor een PDV-locatie als De Centrale is gemaakt, hoeft niet te betekenen dat dit ook geldt voor bedrijventerreinen. Wel zou een dergelijke winkel met woonaccessoires kunnen passen onder de noemer “verruimde perifere detailhandel”, deze regeling en afbakening van het bestemmingsplan voor

0

•

21

De Centrale is van belang, om zo op bedrijventerreinen geen problemen te krijgen met de branchering. Hindering zittende bedrijven. Reguliere detailhandel heeft een andere publieksfunctie dan de bedrijven en perifere detailhandel die op de bedrijventerreinen gevestigd zijn. Met de toevoeging van meer publieksgerichte detailhandel en dagelijkse voorzieningen zullen het aantal verkeersbewegingen significant toenemen met ongewenste verkeersopstoppingen en onveilige situaties tot gevolg.

4.4 SLOTSOM Het al dan niet verbreden van de branchering voor detailhandel op bedrijventerreinen heeft zowel positieve als nadelige consequenties. BRANCHERING POSITIEVE EFFECTEN BEDRIJVENTERREINEN Verbreden

•

Ruimte aan de ondernemer om te

(MOGELIJKE) NEGATIEVE CONSEQUENTIES •

ondernemen

Precedentwerking: andere winkeliers zijn waarschijnlijk niet tegen te houden en verplaatsen/vestigen zich ook verspreid over Leeuwarden

•

Hierdoor is er minder combinatiebezoek in reguliere clusters

•

Als gevolg zal er leegstand in de reguliere clusters ontstaan

•

Oneerlijke concurrentie zittende winkeliers

•

Minder ruimte voor bedrijven. Momenteel bestaat er al een wens om de bedrijventerreinen uit te breiden wat duidt op een tekort aan ruimte voor bedrijven

Beperkt houden

•

Bescherming zittende

•

ondernemers en tegengaan oneerlijke concurrentie met

•

wordt ingeperkt. •

Winkeliers wijken uit naar andere

zittende winkeliers in

gemeenten met ruimere

centrumgebieden.

bestemming voor detailhandel.

Er blijft ruimte voor bedrijven op bedrijventerreinen

•

Creativiteit van ondernemers

Bevordering van het clusteren van de reguliere detailhandel in het centrum van Leeuwarden en

22

0

binnen buurt- en wijkcentra en de dorpen met een gezonde structuur en leefbaarheid op de lange termijn tot gevolg. •

Geen risico op precedentwerking: branchebeperking voor bedrijventerreinen met enkel ruimte voor perifere detailhandel kunnen in stand worden gehouden.

TABEL 2 OVERZICHTSTABEL EFFECTEN BRANCHEVERRUIMING BEDRIJVENTERREINEN LEEUWARDEN

CONCLUSIE: SPRAKE VAN COHERENT EN SYSTEMATISCH BELEID WAARBIJ DE MAATREGEL BIJDRAAGT AAN HET DOEL

Met de beperkende maatregelen voor gewenste vestigingsplaatsen voor retailers uit de Retailvisie (2022) wordt het volgende doel nagestreefd:

‘het bevorderen van de leefbaarheid binnen de gemeente Leeuwarden, met een aantrekkelijke binnenstad en goede (dagelijkse) voorzieningen binnen de buurt- en wijkstructuur en in de dorpen, waardoor leegstand wordt voorkomen’’ De huidige beleidsvoering van de gemeente Leeuwarden wordt al sinds 2007 ingezet, door de Detailhandel Structuurvisie (2007, 2014). Door de focus te leggen op het hoofdwinkelgebied, de binnenstad van Leeuwarden, en enkele perifere detailhandel toe te staan op aangewezen bedrijventerreinen en retailconcentraties laat het beleid zien sindsdien consistent te zijn geweest. Ook voor supermarkten initiatieven zijn kaders gesteld waarbij behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau centraal staat. Nieuwvestiging binnen een retailcluster is mogelijk indien het een verplaatsing van bestaande supermarktmeters betreft, aangezien er reeds voldoende aanbod aanwezig is.