5. M E M O opleggen geheimhouding v0.2

Concept M E M O Aan:

Burgemeester, gemeentesecretaris en griffier

Van:

CRC

Datum:

30 augustus 2016

Onderwerp:

Omgaan met geheimhouding in besluitvorming

Registratienummer:

Aanleiding Eind april 2016 is een circulaire verschenen van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) over de wettelijke regeling inzake geheimhouding (artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet). Het doel daarvan is deze wettelijke regeling te verhelderen, omdat bij gemeenten onduidelijkheden bestaan over de interpretatie ervan. BZK vraagt gemeenten het voortduren van geheimhouding kritisch te beoordelen. Inleiding Naar aanleiding van de circulaire van BZK heeft de coördinatiegroep raadcollege (CRC) de Leeuwarder praktijk rondom geheimhouding en het voortduren daarvan beoordeeld. Wij vragen uw mening over onderstaande analyse en uw instemming met de daaruit volgende werkwijze. Achtergrond Openbaarheid is één van de grondbeginselen van het democratisch systeem. Leeuwarden hanteert het principe dat alles wat zij doet en alle stukken die zij produceert openbaar zijn. Een deel van de stukken wordt actief openbaar gemaakt, bijvoorbeeld besluiten en achterliggende stukken van het college en de raad. Een deel wordt niet op voorhand gepubliceerd maar is wel opvraagbaar. Soms is het echter onvermijdelijk dat een stuk of vergadering geheim moet zijn. In dat geval wordt geheimhouding opgelegd. Uitgangspunt daarbij is de geheimhouding zo veel mogelijk te beperken qua inhoud en tijd.

Grondslag geheimhouding De regeling inzake geheimhouding staat in de artikelen 25 (raad), 55 (college) en 86 (commissie) van de Gemeentewet. De mogelijkheid tot opleggen van geheimhouding wordt begrensd door artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur. De verplichting tot geheimhouding kan door een bestuursorgaan uit eigen beweging worden opgelegd, maar kan ook door het ene bestuursorgaan aan het andere bestuursorgaan worden opgelegd bij het delen van de betreffende informatie. Als het om stukken gaat die aan de raad worden overgelegd, moet de raad een besluit tot bekrachtiging van de geheimhouding nemen. Ten aanzien van mondeling gedeelde informatie is bekrachtiging niet vereist.

Blad 2

Schema grondslag opleggen geheimhouding Overleggen van …de raad …het college stukken aan een (ander) orgaan met verplichting tot geheimhouding Door het college op grond van op grond van aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 1 Door een op grond van op grond van commissie aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 2 Door de op grond van op grond van burgemeester aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 2 Door de raad aan… op grond van artikel 25, lid 1

…een commissie

op grond van artikel 86, lid 2 op grond van artikel 86, lid 1 op grond van artikel 86, lid 2

Schending van geheimhouding is strafbaar Artikel 272 van het Wetboek van strafrecht stelt schending van de geheimhouding strafbaar. In de praktijk worden soms de begrippen ‘vertrouwelijk’ of ‘niet openbaar’ gebruikt. Bij gebruik van deze begrippen kan over de juridische gevolgen onduidelijkheid ontstaan. BZK adviseert gemeenten daarom alleen de term ‘geheim’ te gebruiken. Die term geeft zowel de verzender als ontvanger van stukken duidelijkheid over mogelijke strafrechtelijke consequenties. Aantallen in Leeuwarden Het aantal voorstellen waarover in de afgelopen 2,5 jaar (2014 t/m juli 2016) door college en/of raad is besloten, is gemiddeld ca. 590 per jaar. 96% daarvan is openbaar, 4% is geheim. In 2,5 jaar tijd gaat het om ca. 54 geheime voorstellen (zie bijlage 1 met aantallen per jaar). Een groot deel betreft beslissingen op bezwaar en beroep (31%), de ontwikkelingen rondom het WTC (15%) en detailinformatie over de financiële positie (11%). De overige 43% betreffen onder meer de uitreiking van penningen e.d., bijdragen aan bedrijven en samenwerkingsovereenkomsten. Een aantal geheime stukken is ook aan de raad voorgelegd. In de afgelopen 1,5 jaar zijn ca. 16 raadsbesluiten tot bekrachtiging van de geheimhouding genomen. Huidige werkwijze Opleggen geheimhouding door b&w In de praktijk legt het college veelal zichzelf en soms ook de raad geheimhouding t.a.v. stukken op.

Het college neemt daartoe tijdens een collegevergadering altijd expliciet een besluit tot geheimhouding. In het geval het college aan de raad stukken overlegt met verplichting tot geheimhouding moet de raad dit ook nog eens zelf met een expliciet besluit bekrachtigen. In de brief aan de raad wordt de raad gevraagd dit te doen. Op de betreffende stukken is veelal in hoofdletters op de eerste pagina direct zichtbaar aangegeven dat ze geheim zijn. Bekrachtigen geheimhouding door raad Als een geheim stuk wordt besproken door de raad, gebeurt dit in de praktijk in een besloten deel van een formele raadsvergadering (volgend op het openbare deel). In de uitnodiging voor een dergelijke ‘geheime vergadering’

Blad 3

wordt gemotiveerd vermeld waarom de vergadering geheim is, onder verwijzing naar de betreffende artikelen in de WOB. De raad bekrachtigd tijdens de vergadering de geheimhouding van aan hen voorgelegde stukken met een expliciet besluit. Van de behandeling wordt een apart verslag gemaakt dat niet openbaar is. Net als bij b&w geldt de geheimhouding voor degenen die bij de behandeling aanwezig waren en voor hen die van de stukken kennis dragen. In de afgelopen jaren is het niet voorgekomen dat de raad zelf geheime besluiten neemt en zichzelf daarover geheimhouding oplegt. Commissies Een commissie als bedoeld in art. 86 Gemeentewet is op dit moment alleen de auditcommissie. De auditcommissie vergadert in beslotenheid, maar heeft zichzelf nog nooit geheimhouding opgelegd. Daarnaast kennen we per jaar een aantal besloten forum-bijeenkomsten (voorheen commissievergaderingen) die niet (meer) onder art. 86 Gemeentewet vallen. Rondom bepaalde dossiers wordt dan in aanwezigheid van portefeuillehouder vertrouwelijke informatie gedeeld. Ten aanzien van de gedeelde informatie in een dergelijke besloten bijeenkomst wordt een gentlemensagreement gehanteerd. Wat inhoud dat met ieders instemming vertrouwelijk met de gedeelde informatie wordt omgegaan. Gezien het advies van BZK inzake duidelijkheid over de juridische gevolgen, is het de vraag of in dit geval art. 23 lid 5 Gemeentewet1 en art.

2:5 algemene Wet Bestuursrecht2 voldoende bescherming bieden. Opheffing geheimhouding BZK vraagt ons het voortduren van geheimhouding kritisch te beoordelen. De geheimhouding rust op de stukken zolang zij niet van rechtswege komt te vervallen (art. 25 lid 3) of wordt opgeheven. Geheimhouding hoeft niet altijd voort te duren en kan soms worden opgeheven. Door het college wordt beperkt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Door de raad helemaal niet. Veelal omdat de geheimhouding moet blijven voortduren. Een lijst met geheime stukken is op ieder gewenst moment te maken. In Leeuwarden doen we daar niet actief iets mee. BZK adviseert een lijst bij te houden met stukken die (nog) geheim zijn en periodiek te toetsen of geheimhouding nog steeds noodzakelijk is. Stukken waarvan de geheimhouding wordt opgeheven kunnen alsnog openbaar gemaakt worden. Eerder is dit gebeurd met 0-besluiten van b&w en riep dit onnodig veel vragen op bij de pers. Daarom stellen wij voor om vanaf heden: • een lijst van geheime stukken (per bestuursorgaan) bij te houden en die 1x per jaar voor te leggen aan het betreffende bestuursorgaan. • Indien van toepassing, het betreffende bestuursorgaan een verzamelbesluit tot opheffing te laten nemen. • Wel dit verzamelbesluit, maar niet de betreffende achterliggende stukken vervolgens actief openbaar te maken. 1

De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegenheden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 25 geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. 2 Art. 2:5 Awb: Een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens.

Blad 4

Conclusies In Leeuwarden wordt terughoudend omgegaan met het opleggen van geheimhouding. Geheime besluiten worden vooral genomen door het college. Een aantal geheime stukken wordt ook voorgelegd aan de raad, die vervolgens de geheimhouding ervan bekrachtigd met een besluit. Het opleggen van geheimhouding door college aan zichzelf en aan de raad verloopt goed: de geheimhouding is duidelijk en goed onderbouwd. Het opheffen van de geheimhouding gebeurt zelden of nooit, veelal omdat de geheimhouding moet voortduren. In besloten forum-bijeenkomsten wordt er impliciet met ieders instemming vertrouwelijk omgegaan met de gedeelde informatie. De vraag is of u met ons van mening bent dat 23 lid 5 Gemeentewet en art. 2:5 algemene Wet Bestuursrecht in deze voldoende bescherming bieden? Op advies van BZK stellen we voor om een lijst met geheime stukken te gaan bijhouden en die 1x per jaar kritisch te beoordelen op mogelijk opheffing van de geheimhouding. De geheime stukken worden niet alsnog actief openbaar gemaakt. Stemt u in met deze werkwijze?

Blad 5

BIJLAGE 1 Aantallen geheime stukken Aantal geheimopleggingen op stukken Door het college aan het college (art. 55 lid 1 Gemeentewet) Door het college aan het college én de raad (art. 55 lid 1 en 25 lid 2)* totaal

2014 20

2015 18

1e helft 2016 8

1

5

2

21

23

10

* Het betreft hier geen informatie waarover de raad moest besluiten. In de afgelopen 2,5 jaar is dat geen enkele keer voorgekomen.

Blad 6

BIJLAGE 2 Handreiking geheimhouding t.b.v. besluitvorming (voor medewerkers) 1. College, burgemeester, commissie of raad kunnen geheimhouding opleggen op grond van art. 25, 55 of 86 Gemeentewet (zie schema). Schema grondslag opleggen geheimhouding Overleggen van …de raad …het college stukken aan een (ander) orgaan met verplichting tot geheimhouding Door het college op grond van op grond van aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 1 Door een op grond van op grond van commissie aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 2 Door de op grond van op grond van burgemeester aan… artikel 25, lid 2 artikel 55, lid 2 Door de raad aan… op grond van artikel 25, lid 1

…een commissie

op grond van artikel 86, lid 2 op grond van artikel 86, lid 1 op grond van artikel 86, lid 2

2. Bij elk besluit tot het opleggen van geheimhouding wordt gemotiveerd aangegeven welk belang genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur prevaleert boven het belang van openbaarheid. 3. Het besluit tot opleggen van geheimhouding bevat indien mogelijk de duur van de geheimhouding, door het benoemen van een concrete datum of het beschrijven van een bepaalde situatie. 4. Een besluit tot het opleggen van geheimhouding ten aanzien van stukken die aan de raad worden overlegd, gaat vergezeld van een verzoek in de brief aan de raad tot bekrachtiging van de geheimhouding in de eerstvolgende vergadering van de raad. 5. Van de geheimhouding wordt duidelijk melding gemaakt door het vermelden van ‘GEHEIM’ op de voorpagina van betreffende stukken, met datum besluit bestuursorgaan. Zie bijlage 3 voorbeeld besluitteksten college en raad inzake geheimhouding.

Blad 7

BIJLAGE 3 Voorbeeld besluitteksten college en raad inzake geheimhouding Geheimhouding door college, opgelegd aan zichzelf Geheimhouding op te leggen ten aanzien van dit besluit/brief/bijlage over xxx op grond van art. 55 lid 1 Gemeentewet juncto art. 10, lid XXX (afhankelijk van welk belang wordt beschermd) van de Wet openbaarheid van bestuur (indien mogelijk een periode noemen). Geheimhouding door college, opgelegd aan zichzelf en aan de raad Geheimhouding op te leggen ten aanzien van dit besluit/brief/bijlage over xxx op grond van artikel 25 lid 2 en artikel 55 lid 1 Gemeentewet juncto artikel 10, lid XXX (afhankelijk van welk belang wordt beschermd) van de wet Openbaarheid van bestuur (indien mogelijk een periode noemen). Bekrachtiging geheimhouding van aan de raad overlegde stukken Nummer xxx

DE RAAD VAN DE GEMEENTE LEEUWARDEN;

BESLUIT: De geheimhouding te bekrachtigen van het besluit van het college van xxx over xxx op grond van artikel 25 lid 2 en 3 van de Gemeentewet juncto artikel 10, lid xxx (afhankelijk van welk belang wordt beschermd) van de wet Openbaarheid van bestuur. Aldus vastgesteld in de besloten vergadering van xxx,

voorzitter,

griffier.

Blad 8

Geheimhouding door raad, opgelegd aan zichzelf Nummer xxx

DE RAAD VAN DE GEMEENTE LEEUWARDEN;

BESLUIT: Geheimhouding op te leggen ten aanzien van de behandelde informatie/de aan de raad overlegde stukken over xxx op grond van art. 25 lid 1 van de Gemeentewet juncto art. 10, lid XXX ( afhankelijk van welk belang wordt beschermd) van de Wet openbaarheid van bestuur (indien mogelijk een periode noemen). Aldus vastgesteld in de besloten vergadering van xxx,

voorzitter,

griffier.