20231124.U.Memo procesverloop en consequenties def_2
Tekst van het document
Memo
Aan: Gemeente Leeuwarden Van: Olga Menger (Fiscaliade) Datum: 24 november 2023 Onderwerp: Riool- en waterzorgheffing 2024
1. Aanleiding Ten behoeve van een discussie die is ontsponnen aangaande de nieuwe Verordening rioolheffing heeft de gemeente Leeuwarden de behoefte uitgesproken om in de lijn van het proces de verschillende scenario’s te beoordelen. U heeft daarbij ons verzocht onze bevindingen te delen. Wellicht ten overvloede merken wij op dat wij niet zijn betrokken in het initiële proces, de totstandkoming van de scenario’s en de Verordening riool- en waterzorgheffing. Hierbij doen wij u onze bevindingen toekomen.
Proces tot nu toe -
-
-
Tot en met 2023 heeft de gemeente de keuze gemaakt de rioolheffing (waarin zowel de waterketentaken als de waterzorgtaken waren verenigd) te heffen van eigenaren en gebruikers van percelen met een directe of indirecte aansluiting op de (gemeentelijke) riolering. Eind 2022 heeft de VNG een modelverordening riool- en waterzorgheffing geïntroduceerd om de bekostiging van de (financieel) steeds omvangrijkere waterzorgtaken te kunnen waarborgen. Met in achtneming van de uitgangspunten van de Modelverordening is het programma Water en Riolering 2023-2027 aan de raad aangeboden. De raad heeft op 21 december 2022 middels een amendement verzocht het programma Water en Riolering 2023-2027 vast te stellen en deze op 2 punten te wijzigen. In deze wijzigingspunten is opgenomen dat de rioolheffing wordt omgevormd naar een bredere riool- en waterzorgheffing. De gemeente is middels dit amendement verzocht om de effecten van de omvorming tot een brede riool- en waterzorgheffing om de bekostiging van de klimaatopgave te verankeren in de rioolheffing middels scenario’s in kaart te brengen, in het bijzonder voor percelen zonder aansluiting. Een van de scenario’s diende te zijn het niet belasten van deze percelen. Er zijn vervolgens een aantal scenario’s nader uitgewerkt en hierover op 30 mei 2023 een informerende brief aan de raad gezonden.
In deze brief is namens het college een voorkeursvariant gekozen (scenario 2). Uit de raadsbrief blijkt dat dit scenario de voorkeur heeft omdat op basis van het collectieve belang en het verzoek deze kosten te verankeren in de rioolheffing er geen relatie meer te leggen is met het uitsluitend hebben van een (directe of indirecte) aansluiting op de riolering. Iedereen heeft profijt van een goed functionerende en klimaatbestendige openbare ruimte. De scenario’s luiden als volgt: o o
Scenario 1: Alle percelen met een rioolaansluiting worden aangeslagen met een riool- én waterzorgtarief Scenario 2: Alle percelen met een rioolaansluiting worden aangeslagen voor het riooltarief én alle bebouwde percelen met een WOZ-waarde worden aangeslagen met een waterzorgtarief.
Gemeente Leeuwarden 23 november 2023 Procesverloop Rioolheffing CONCEPT
-
In het raadsvoorstel van 18 oktober 2023 is een concept Verordening riool- en waterzorgheffing voorgelegd gebaseerd op de tarieven van scenario 2.
2. Wettelijk kader Hieronder beschrijven wij in het kort het wettelijk kader met betrekking tot de riool- en waterzorgheffing. Zoals bekend, hebben gemeenten zorgplichten met betrekking tot afval-, hemel- en grondwater. Deze zorgplichten zijn wettelijk verankerd in respectievelijk artikel 10.33 Wet milieubeheer, artikel 3.5 en 3.6 van de Waterwet. Artikel 132 lid 6 van de Grondwet bepaalt dat gemeentelijke belastingen alleen mogen worden geheven als hiervoor een wettelijke basis is. Deze wettelijke basis is geregeld in artikel 228a van de Gemeentewet waarin een zelfstandig bekostigingsinstrument is opgenomen welke is aangeduid met de rioolheffing. De rioolheffing kenmerkt zich als een bestemmingsheffing waarbij in beginsel het profijtbeginsel het uitgangspunt is. Dat betekent echter niet dat er een rechtstreekse individualiseerbare prestatie behoeft te worden bestaan (zoals bij de rechten en leges).1 Evenmin betekent dit dat in de heffingsmaatstaf of het tarief de mate van profijt verdisconteerd behoeft te worden.2 Er mag enige ruwheid in de tarieven worden betracht. Wel is het van belang dat hierin niet de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden geschonden. Een ander belangrijk gegevens is dat de landelijke wetgever de gemeenten bij het inrichten van de verordening rioolheffing een ruime (beoordelings-) vrijheid heeft gegeven.
Er zijn verschillende varianten in de maatstaf van heffing en tariefstelling mogelijk die zich het beste verhouden naar de gemeentelijke praktijk en de praktijk van de belastingheffing.3 Op die manier is het voor gemeenten mogelijk om met verschillende aspecten rekening te houden. Zo mag de gemeente bijvoorbeeld een vrijstelling opnemen voor kerken waarvoor de gemeente een geobjectiveerde rechtvaardigingsgrond had gegeven.4In jurisprudentie is het daarnaast meermalen bevestigd dat de belastingplicht niet beperkt hoeft te worden tot directe of indirecte aansluiting op de riolering. In dat kader wijst de rechtelijke macht expliciet naar de brede waterzorgtaak die de gemeente heeft. De enige verboden die de gemeente heeft in deze zijn het verbod op vermogen, inkomen of daadkracht en er mag geen sprake zijn van willekeur of onredelijkheid die de wetgever in formele zin bij de bevoegdheid niet voor ogen kan hebben gehad5. Hiervan is bijvoorbeeld sprake indien de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden (gelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel) en waarvoor geen geobjectiveerde rechtvaardigingsgrond bestond. Doelmatigheidsoverwegingen kunnen bijvoorbeeld een rechtvaardigheidsgrond zijn.6 Ook perceptiekosten kunnen mogelijk gelden als rechtvaardigheidsgrond. Vanzelfsprekend binnen de context bezien.
1 Kamerstukken II 2005-2005, 30 578, nr. 3, blz. 40) 2 Hoge Raad 9 oktober 2015, nr. 15/00639, ECLI:NL:HR:2015:3002. 3 Kamerstukken II 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78. 4 Hoge Raad 6 augustus 2021, 20/01559 ECLI:NLHR:2021:1188. 5 Hof Arnhem-Leeuwarden 17 februari 2015, ECLI:NL”GHARL:2015:1162. 6 Hoge Raad 29 april 2022, 21/02000, ECLI:NL:HR:2022:667.
2
Gemeente Leeuwarden 23 november 2023 Procesverloop Rioolheffing CONCEPT
De VNG heeft eind 2022 een nieuwe modelverordening beschikbaar gesteld om deze beter aan te laten sluiten bij de wettelijke taken van de gemeente op het gebied van de waterketen en de watersysteemtaken. Met name omdat wateroverlast en verdroging steeds meer maatregelen vragen in de openbare ruimte. Deze modelverordening gaat uit van een brede belastingplicht, omdat eenieder in de gemeente profijt heeft van de gemeentelijke waterhuishouding. Over de beleidskeuzes die een gemeente kan maken wordt in de toelichting op de modelverordening het volgende opgemerkt: “Het invullen van beleidsvrijheid betekent het rechtvaardigen van de gemaakte keuzes. Vooral bij keuzes over verschillende tarieven en vrijstellingen. Die keuzes kan de belastingrechter toetsen aan de algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheidsbeginsel. De belastingrechter kijkt dan naar een objectieve rechtvaardigingsgrond voor de gemaakte keuzes. Veel van de afwegingen die gemaakt kunnen worden staan in deze toelichting. Echter de toelichting bij de modelverordening is geen openbare informatie. Het is aan te bevelen de keuzes die de gemeente heeft gemaakt te motiveren in de aanbiedingsbrief aan de gemeenteraad. Hieraan heeft een rechter houvast bij het doen van een uitspraak en zo kan iedereen kennis nemen van de afwegingen die bij het tot stand komen van de verordening zijn gemaakt.”
Beoordeling Uit het bovengenoemde wettelijke kader blijkt dat gemeenten een ruime beoordeling bevoegdheid en vrijheid hebben, mits deze voldoet aan de uitgangspunten en uitvoeringstaken van de rioolheffing en indien afgeweken wordt van de uitgangspunten dit wordt onderbouwd. Uit de door ons ontvangen stukken blijkt het wenselijk is geweest om de bekostiging van de (binnen de rioolheffing vallende) klimaatopgave te verankeren in de rioolheffing. De klimaatopgave heeft het kenmerk dat deze niet aan een specifiek soort belastingplichtige is toe te rekenen. Immers elke inwoner en ondernemer van de gemeente heeft hier profijt van. Dit is dan – zo vermoeden wij - de reden waarom is voorgesteld om scenario 2 als uitgangspunt te nemen. Dit scenario sluit het beste aan bij de invulling van de uitgangspunten van de VNG. Mogelijkerwijs is dit ook de reden dat er geen scenario is overlegd waaruit blijkt hoe de heffingsmaatstaven en tarieven worden opgesteld indien eigenaren/gebruikers van percelen niet in de heffing worden betrokken. Wij merken op dat wij hier geen schriftelijke overweging voor hebben ontvangen. Tot en met 2023 is ervoor gekozen om alle kosten (zowel watersysteemtaken als waterzorgtaken) te verhalen op belastingplichtigen die eigenaar en gebruiker waren van een perceel met een directe of indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering.
Alhoewel dit in het licht van de zorgtaken van de gemeente een beperkte belastingplicht is, behoeft dit binnen het ruime beoordelingskader die de gemeente heeft gekregen niet tot problemen te leiden tot en met 2023, mits alle gedefinieerde belastingplichtigen in de heffing worden betrokken. Dit betekent dat wij de risico’s ten aanzien van onderhavige verordening als beperkt zien. Gelet op de openlijk ingezette koers (amendement, wijziging Programma Water en Riolering 2023-2027, geformuleerde scenario’s) en de wens om de toenemende klimaatopgave 3
Gemeente Leeuwarden 23 november 2023 Procesverloop Rioolheffing CONCEPT
bekostiging in de rioolheffing te verankeren, is het risicovol om terug te vallen op de Verordening rioolheffing 2023. De mogelijkheid bestaat dat belastingplichtigen in een nieuwe situatie stellen dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (gelijkheidsgevallen) doordat vergelijkbare gevallen niet in de heffing zijn betrokken voor de klimaatopgave kosten. Vanuit het uitgangspunt dat een aansluiting op de riolering niet relevant is voor de betreffende klimaatopgave en het uitgangspunt dat iedereen profijt heeft van deze taken, zijn wij terughoudend bij een positief advies om terug te vallen op de oude verordening. Bovengenoemde problematiek doet zich duidelijker voor wanneer scenario 1 zou worden toegepast. Immers er worden twee soorten belastbare feiten vastgesteld (rioleringsdeel en waterzorg deel) waarbij het waterzorgdeel collectieve kosten vertegenwoordigen. Door uitsluitend percelen met een directe of indirecte aansluiting in de belastingheffing te betrekking, dringt zich de vraag op of hier geen sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet zo bedoeld kan hebben en dit geen rechtvaardigingsgrond heeft. Dit is de reden waarom wij dit scenario niet aanraden.
De systematiek zou mogelijk anders zijn als er niet zo’n nadrukkelijk onderscheid gemaakt wordt tot een te betalen bedrag voor riolering en voor waterzorg. Scenario 2 voldoet het beste aan de uitgangspunten van de Modelverordening van de VNG, het amendement en het Programma Water en Riolering 2023-2027. Immers voor het rioleringsdeel worden eigenaren/gebruikers in de heffing betrokken en voor het waterzorgdeel alle eigenaren/gebruikers van de percelen. Hiermee lijkt te worden voldaan aan het uitgangspunt dat alle potentiële belastingplichtigen voor de uitvoeringstaken in de heffing worden betrokken. Ook hiervoor geldt dat wij van mening zijn dat expliciete onderscheid tussen het rioleringsdeel en waterzorg deel niet onjuist is, maar wellicht ook niet noodzakelijk.
3. Conclusie en advies -
De gemeente heeft een ruime bevoegdheid tot het vaststellen van heffingsmaatstaven en tarieven, mits daartoe een onderbouwing bestaat.
-
Het uitgangspunt voor de scenario’s is de modelverordening van de VNG, het amendement en het gewijzigde programma Water en riolering 2023-2027 geweest. Deze gaan uit van een verbrede mogelijkheid tot het heffen van riolering.
-
Door deze ingezette koers is het verleden weliswaar niet fout, maar is het mogelijk wel lastiger om ‘de weg terug te nemen’. Daarom is het advies om niet door te gaan met het huidige scenario.
-
Scenario 1 is onder andere om bovengenoemde redenen niet aan te bevelen, maar ook omdat het belastbare feit en wat het vertegenwoordigt, zich niet verhoudt tot de heffingsmaatstaven en tarieven.
-
Scenario 2 lijkt zich het beste te verhouden tot de doelstelling uit de Modelverordening VNG (alhoewel wel afwijkend opgesteld), het amendement het programma Water en Riolering 2023-2027. 4
Gemeente Leeuwarden 23 november 2023 Procesverloop Rioolheffing CONCEPT
4. Tot slot Mocht u naar aanleiding van bovenstaande informatie nog nadere vragen hebben, neemt u gerust contact met ons op. Met vriendelijke groet,
Olga Menger Specialist WOZ, lokale heffingen en btw/BCF olga.menger@fiscaliade.nl Tel: 088–3745505 of 06–12344782 De in document afgebeelde/opgenomen gegevens, waaronder begrepen teksten, berekeningen, producten, foto’s, illustraties, grafisch materiaal, (handels)namen, woordmerken en logo’s worden beschermd door auteursrecht, merkenrecht en/of enig ander intellectueel eigendomsrecht. Het gebruik of registratie van intellectuele eigendomsrechten van Fiscaliade VOF is voorbehouden aan Fiscaliade VOF en is in geen enkele situatie toegestaan tenzij Fiscaliade VOF daarvoor uitdrukkelijke toestemming heeft verleend.
5