2022-05-24 Eindrapport bestuurlijke rapportage WOB Leeuwarden.pdf

9

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Voor veel kwantitatieve vragen in de vragenlijst cijfers hebben we cijfers opgevraagd voor drie afzonderlijke jaren (2018, 2019 en 2020) en vervolgens de mogelijkheid gegeven om schattingen te geven, als exacte cijfers niet beschikbaar waren. Om zoveel mogelijk ontvangen cijfers mee te kunnen rekenen, maken we in de totaalbeelden geen onderscheid tussen schattingen en exacte cijfers. Schattingen per jaar zijn meegerekend met de exacte cijfers van die jaren. Als afzonderlijke getallen of schattingen over 2018, 2019 en 2020 niet beschikbaar waren, konden overheden (een schatting van) het totale aantal over de gehele periode 2018-2020 opgeven. In de tabellen presenteren we zo mogelijk de getallen per jaar, aangevuld met een aantal responsen over de hele periode. Als laatste stap presenteren we het gemiddelde over de drie jaar op basis van een combinatie van de afzonderlijke observaties per jaar en de (geschatte) observaties over de driejarige periode. Alle overheden hebben de mogelijkheid tot het geven van een technische reactie op de bevindingen (wederhoor) gekregen. Het was daarbij opvallend dat hierbij geregeld correcties op de door de betreffende overheid zelf ingevulde vragenlijst werden aangebracht.

Als correcties doorgegeven werden op vragen die vanwege de routering van de online vragenlijst niet aan de betreffende overheid getoond werden, zijn de aanvullingen en/of correcties niet (allemaal) verwerkt in de dataset (maar alleen in de betreffende factsheet van die overheid incl. vermelding ‘aangepast na wederhoor’).13 Websiteonderzoek Van alle 93 overheden is de website geraadpleegd op de aanwezigheid van informatie over de Wob. Het ging daarbij niet alleen om informatie over beleid en uitvoering rondom de actieve en passieve openbaarmaking maar ook over de rechtsbescherming voor verzoekers en andere belanghebbenden. Op veertien (gemeentelijke) websites is in het geheel geen informatie over de Wob aangetroffen. Op één website van een provincie zijn alleen besluiten op afgehandelde Wob-verzoeken gepubliceerd. Jurisprudentieonderzoek Via rechtspraak.nl zijn de op de onderzoeksperiode betrekking hebbende gepubliceerde uitspraken in (hoger) beroepzaken en voorlopige voorzieningen voor alle 93 overheden geraadpleegd. In totaal zijn 32 uitspraken gevonden en betrokken in het onderzoek. Focusgroepen met volksvertegenwoordigers In drie afzonderlijke bijeenkomsten is gesproken met leden van raden, statenleden en leden van het algemeen bestuur. Per bijeenkomst zijn, gespreid over grootte en ligging, volksvertegenwoordigers van meerdere overheden uitgenodigd.

In totaal hebben elf volksvertegenwoordigers deelgenomen aan de bijeenkomsten; zie bijlage 4. Zij zijn bevraagd over hun bekendheid met de uitvoering van de Wob bij hun overheid en over de informatievoorziening daarover in hun richting. Analyse, rapportage en factsheets Voor het analyseren van de aangeleverde informatie is gebruik gemaakt van vooraf opgestelde checklists. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek worden gepresenteerd in het voorliggende onderzoeksrapport. Naast dit onderzoeksrapport is per overheid een eigen ‘factsheet’ opgesteld. Dit document bevat alle onderzoeksbevindingen, gepresenteerd 13 Voorbeeld: als bij de vraag ‘Op welke manieren kan een Wob-verzoek bij uw organisatie worden ingediend?’ de antwoordoptie

‘per mail’ niet was aangekruist, dan kwamen de vervolgvragen over het indienen van Wob-verzoeken per mail in de online vragenlijst ook niet in beeld. Correcties in wederhoor op deze vervolgvragen zijn in die gevallen dan ook niet verwerkt in het totaalbeeld.

10

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

per onderzoeksmethode, die betrekking hebben op die overheid. Omwille van het kunnen vergelijken van onderzoeksresultaten zijn deze ‘factsheets’ ook opgesteld met de samenvatting van de bevindingen van alle overheden en de gemeenten. Omdat er slechts twee waterschappen zijn aangemeld voor het onderzoek is er, vanwege de herleidbaarheid, voor gekozen geen overzichtsdocument voor de waterschappen op te stellen. Voor de provincies volgt nog aanvullend (dossier)onderzoek (in opdracht van de provinciale rekenkamers); een factsheet over alle provincies is daarom (nog) niet opgesteld. Wederhoor De overheden zijn alle in de gelegenheid gesteld tot een technische reactie op de opgestelde factsheets. Onjuistheden in de weergave zijn uiteraard aangepast.

1.5

Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we hierna de context van de Wob en vooral de in aantocht zijnde Wet open overheid (Woo). Het derde hoofdstuk neemt de lezer mee in het Wob-beleid en de organisatorische inrichting bij de overheden. Daarbij wordt zowel ingegaan op het verstrekken van informatie op verzoek (artikelen 3 tot en met 7 Wob) als op het verstrekken van informatie uit eigen beweging (artikelen 8 en 9 Wob). Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop de Wob uitgevoerd wordt waar het gaat om informatie op verzoek. Het vijfde hoofdstuk behandelt de rechtsbescherming, zowel bezwaar, (hoger) beroep als verzoeken om voorlopige voorziening worden hierin besproken. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. De beantwoording van de onderzoeksvragen en de slotbeschouwing zijn opgenomen in het zevende en laatste hoofdstuk.

11

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2 Context en juridisch kader

2.1

Inleiding De Wet openbaarheid van bestuur geeft invulling aan een belangrijk beginsel in onze rechtsstaat dat de transparantie van het overheidsbestuur betreft. Dat uitgangspunt is ook in de Grondwet vastgelegd. Artikel 110 van de Grondwet stelt ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen’. De Wob geeft invulling aan dat Grondwettelijke artikel. Leeswijzer In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de essentie van de wet en komen de belangrijkste elementen aan de orde (paragraaf 2.2). In paragraaf 2.3 staan we uitgebreider stil bij de Wob en in paragraaf 2.4 bespreken we de Wet open overheid (Woo) die op 1 mei 2022 inwerking treedt.14

2.2

De Wob op hoofdlijnen De Wob geeft eenieder een aanspraak op overheidsinformatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 3, eerste lid, Wob Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

De wet ziet op bestuursorganen, die in artikel 1a nader worden aangeduid: a. ministers; b. bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties;

14 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500).

12

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn (denk aan de Nationale Politie, zorginstellingen en onderwijsinstellingen); en d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd. Een verzoek kan worden gedaan gericht op informatie die is vastgelegd in documenten. Dat kan zijn in een schriftelijk document, maar ook elektronisch vastgelegde informatie (denk aan WhatsApp, e-mail en sms) op een USB-stick, harde schijf of in de cloud is opvraagbaar. De wet kent in de artikelen 10 en 11 een aantal uitzonderingsgronden en beperkingen, die regelen wanneer openbaarmaking achterwege kan blijven. Denk daarbij aan persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad.15 Dit punt is de afgelopen periode veelvuldig in het nieuws geweest vanwege het onderzoek uitgevoerd door de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en de in het rapport gewraakte ‘Rutte-doctrine’.16 Hoewel dit strikt genomen betrekking had op de informatievoorziening door het kabinet aan de Eerste en Tweede Kamer (gereguleerd via artikel 68 Grondwet), lijkt deze discussie inmiddels ook zijn invloed te hebben op de praktijk onder de Wob. Een andere weigeringsgrond betreft ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’17 en ‘het belang van inspectie controle en toezicht door bestuursorganen’18.

Een belangrijk onderscheid dat de wet maakt is dat tussen ‘actieve’ en ‘passieve’ openbaarheid. Overheden kunnen ook actief informatie openbaar maken, bijvoorbeeld op hun website, in een informatieregister etc. Maar daarnaast moeten bestuursorganen reageren op een verzoek: de passieve openbaarheid. Voor actieve en passieve openbaarheid gelden dezelfde uitgangspunten, uitzonderingen en beperkingen.

2.3 2.3.1

Wet openbaarheid van bestuur 1991 Actieve en passieve openbaarheid De Wob stelt dus zowel regels voor het uit eigen beweging verstrekken van informatie door bestuursorganen, de actieve openbaarheid, als voor het verstrekken van informatie op verzoek, de passieve openbaarheid. De wet is gericht tot potentiële gebruikers (zoals burgers, journalisten en wetenschappers) waar de wet aangeeft hoe informatie van de overheid kan worden verkregen. Daarnaast richt de wet zich tot de overheid, waar de wet aangeeft wanneer actief informatie moet worden gegeven en in hoeverre informatie op aanvraag moet worden verstrekt. Tot slot is er oog voor derden over wie de informatie kan gaan, de derde-belanghebbenden. Actieve openbaarheid is slechts summier geregeld in de wet.19 De passieve openbaarheid is verder uitgewerkt.20 In beide gevallen wordt informatie uiteindelijk openbaar gemaakt met in achtneming van de uitzonderingsgronden en beperkingen.21 Deze uitzonderingsgronden zijn

15 Artikel 11, eerste lid, Wob. 16 Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020. 17 Artikel 10, eerste lid en onder c, Wob. 18 Artikel 10, tweede lid en onder d, Wob. 19 Artikel 8 Wob. 20 Artikel 3 e.v. Wob. 21 Artikelen 10 en 11 Wob.

13

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

soms absoluut, zoals ‘de eenheid van de Kroon’22 en soms relatief, zoals ‘de opsporing en vervolging van strafbare feiten’23. Relatieve uitzonderingsgronden vergen een belangenafweging tegen het belang van het verstrekken van informatie (lees: het openbaarheidsbelang). Bij informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad gelden enkele beperkingen. Openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in zo’n document moet bijvoorbeeld achterwege blijven al kan besloten worden deze geanonimiseerd te verstrekken. Deze beperking kwam in de Tweede Kamer uitvoerig aan de orde naar aanleiding van het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire Ondervragingscommissie waarna het inmiddels demissionaire kabinet toezegde voortaan af te zien van de toepassing van deze beperking in het verkeer met de Tweede Kamer.24 Een mondelinge toelichting dat dit ook het geval zou zijn in meer algemene zin – in het kader van de Wob – moest niet zo worden begrepen. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk besluitvorming bekend is waarbij de Minister van Financiën uitdrukkelijk stelt geen beroep te doen op artikel 11 van de Wob. 2.3.2

Nadere regeling Het Besluit openbaarheid van bestuur is na de wetswijziging van 1991 ingetrokken; de regels uit het besluit zijn geïntegreerd in de aangepaste wet.25 De wet, het besluit, de Aanwijzingen inzake Openbaarheid van Bestuur en de uitvoeringsregelingen bij de ministeries werden in de nieuwe wet in elkaar geschoven. De Wob maakt het mogelijk dat voor de centrale overheid bij Algemene Aanwijzingen voor de Rijksdienst nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering en de toepassing van de wet.26 Deze aanwijzingen hebben betrekking op de toepassing van de Wob door de ministers en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten en bedrijven. Zij bevatten slechts procedurele voorschriften met betrekking tot het tot stand brengen van ministeriële uitvoeringsregelingen waarin de voorschriften over de toepassing van de wet zijn neergelegd. Voorts is er een Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, dat berust op artikel 12 Wob en dat van toepassing is op het verstrekken van informatie door overheidsorganen behorend tot de centrale overheid. Besturen van provincies, gemeenten en waterschappen kunnen nadere regels over de uitvoering van de wet stellen.27 Overheden kunnen hieraan op uiteenlopende wijze invulling geven.

Sommige raden stellen verordeningen vast, andere gemeentebesturen stellen beleidsregels vast en weer andere gemeenteraden stellen een ‘Regeling passieve openbaarheid’ vast of een ‘Regeling tarieven openbaarheid van bestuur’.

2.3.3

Vorm van een verzoek Een verzoeker kan zijn verzoek om openbaarmaking van informatie zowel mondeling als schriftelijk doen. Hij dient zijn verzoek in bij het bestuursorgaan, of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf, waarbij de verzochte informatie berust. Zoals gezegd, hoeft een verzoeker geen belang te stellen. Wel is het van belang de bestuurlijke aangelegenheid, of het daarop betrekking hebbend document waarover de verzoeker informatie wenst te ontvangen, zo precies mogelijk te stellen. Slaagt de verzoeker daarin onvoldoende, dan moet het bestuursorgaan de verzoeker behulpzaam zijn bij het preciseren van zijn verzoek.

22 Artikel 10, eerste lid en onder a, Wob. 23 Artikel 10, tweede lid en onder c, Wob. 24 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, P, p. 8. 25 Wet openbaarheid van bestuur (oud) (Stb. 1991, 703). 26 Artikel 14, onder a, Wob. 27 Artikel 14, onder b, Wob.

14

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Het bestuursorgaan beslist mondeling of schriftelijk op het verzoek.28 Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats.29 Bij een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats als de verzoeker daarom vraagt; het bestuursorgaan moet de verzoeker op deze mogelijkheid wijzen.30 Ook vindt de beslissing schriftelijk plaats, als het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. Dan wordt ook aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie gezonden. 2.3.4

Termijnen Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek om informatie, maar uiterlijk binnen vier weken vanaf de dag na de ontvangst van het verzoek.31 Deze termijn kan het bestuursorgaan verdagen met maximaal vier weken; dat moet hij schriftelijk bekendmaken aan de verzoeker binnen deze eerste termijn.32 Bij het horen van een niet-aanvrager (een derde, bijvoorbeeld degene op wie de informatie betrekking heeft), schort het bestuursorgaan de termijn op.33 Voor verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie gelden op grond van het Verdrag van Aarhus afwijkende termijnen en schort de termijn om zienswijzen te vragen van derden de beslistermijn niet op.

2.3.5

Wijze van informatieverstrekking Het bestuursorgaan verstrekt de informatie tegelijk met de bekendmaking van het besluit als dat positief is. Dat is niet het geval als het vermoeden bestaat dan een derde daartegen bezwaar heeft. Dan dient een termijn tot uitgestelde verstrekking in acht te worden genomen.34 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de vorm waarin de verzoeker dat wil tenzij dat niet gevergd kan worden. De volgende modaliteiten worden onderscheiden in de wet, te weten verstrekking door: — een kopie ervan geven; — de letterlijke inhoud ervan in een andere vorm te verstrekken; — kennisneming van de inhoud toe te staan; — een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven; — inlichtingen uit de informatie te verschaffen.35

2.4 2.4.1

Wet open overheid Initiatiefwetsvoorstel De Wet open overheid (Woo) is een initiatiefwet van GroenLinks en D66 uit 2012, die tot doel heeft om overheden en semi-overheden transparanter te maken en de Wob te vervangen.36 De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Dit voorstel is in 2016 aangenomen in de Tweede Kamer. In januari 2019 hebben de initiatiefnemers, de Kamerleden Snels (GroenLinks) en Van Weyenberg (D66) een wetsvoorstel tot wijziging (een novelle) ingediend bij de Tweede

28 Artikel 5, eerste lid, Wob. 29 Artikel 5, tweede lid, Wob. 30 Artikel 5, tweede lid, Wob. 31 Artikel 6, eerste lid, Wob. 32 Artikel 6, tweede lid, Wob. 33 Artikel 6, derde lid, Wob. 34 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 35 Artikel 7, eerste lid, Wob. 36 Kamerstukken I 33 328.

15

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Kamer.37 Daarmee werd de Woo aangepast om tegemoet te komen aan kritiek over de uitvoerbaarheid en de kosten van het eerdere voorstel. Het wetsvoorstel is op 26 januari 2021 door de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer heeft dinsdag 5 oktober 2021 het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer en de novelle aanvaard. Inmiddels zijn de Woo en de wijzigingswet in het Staatsblad (499 en 500) van oktober 2021 geplaatst en is duidelijk dat deze wetten per 1 mei 2022 in werking treden.38 2.4.2

Van Wob naar Woo op hoofdlijnen39 De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. Journalisten, wetenschappers of anderen ‘met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publieke informatie’ kunnen bij het Adviescollege klagen over de wijze waarop bestuursorganen informatie openbaar maken. Ook onder de Woo kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. Geen Wob-verzoek, maar een Woo-verzoek.40 De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd.41 De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. De specifiek voor milieu-informatie geldende uitzonderingsgrond wordt veralgemeniseerd. Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft.

In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. De Woo gaat er ook van uit dat tijdsverloop kan betekenen dat uitzonderingen minder snel kunnen worden ingeroepen.42 Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-)organen (op rijks-, provinciaal en gemeenteniveau).43 Persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten moeten straks door deze bestuursorganen in beginsel wél in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt. Opvallend is ook dat de Woo inzagemogelijkheden geeft voor personen om hun eigen dossier in te zien, hen die een klemmend belang kunnen opvoeren en onderzoekers.44 De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. 45

37 Kamerstukken II 35 112. 38 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500). 39 Recent verscheen een handleiding van de VNG ‘Van Wob naar Woo’. Eerder verscheen al C.N. van der Sluis, Wet open overheid.

Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam 2021. 40 Artikel 4.1 Woo. 41 Artikel 5.1 Woo. 42 Artikel 5.3 Woo. 43 Artikel 5.2, derde lid, Woo. 44 Artikelen 5.5 t/m 5.7 Woo. 45 Artikel 4.4 Woo.

16

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

De wet kent een gedetailleerde regeling van actieve openbaarheid. Bestuursorganen maken de volgende elf categorieën documenten actief openbaar: 1. Wet- en regelgeving 2. Organisatiegegevens 3. Raadsstukken 4. Bestuursstukken 5. Stukken van adviescolleges 6. Convenanten 7. Jaarplannen en -verslagen 8. Wob/Woo-verzoeken 9. Onderzoeken 10. Beschikkingen 11. Klachten Er is voorzien in specifiek overgangsrecht voor de verplichtingen op het gebied van het actief openbaar maken op grond van artikel 3.3 Woo.46 Deze actieve openbaarheidsplichten van de Woo gelden alleen voor nieuwe documenten en zien niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3.47 Ten aanzien van die documenten kan natuurlijk wel een verzoek om openbaarmaking worden ingediend.48 De verwachting van de initiatiefnemers is dat de informatiehuishouding met een termijn van acht jaar op orde zal zijn. Op dat moment zal artikel 3.3 dan ook in volle omvang gelden. Demissionair minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kondigde op 28 september 2021 bij de behandeling in de Eerste Kamer aan dat de verwachting is dat het rijk in 2023 voor vijf categorieën een en ander gereed zal hebben om te voldoen aan de eisen die artikel 3.3 Woo stelt.

46 Artikel 10.2 Woo. 47 Artikel 10.2a Woo. 48 Artikel 4.1 Woo.

17

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3 Beleid en organisatie-inrichting

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we hoe de uitvoering van de Wob er ‘op papier’ uitziet bij de betrokken overheden. We beantwoorden onderzoeksvraag 1 en 6: hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken en actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? De basis voor dit hoofdstuk is dan ook vooral de documentenstudie: de door de betrokken gemeenten, provincies en waterschappen toegestuurde beleidsstukken en interne werkdocumenten over Wob-verzoeken en openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. Maar we putten ook uit de onderdelen ‘Beleid’ en ‘Organisatie’ van de inhoudelijke vragenlijst. In hoofdstuk 4 beschrijven we vervolgens hoe de afhandeling van Wob-verzoeken er in de praktijk aan toegaat. Leeswijzer Paragraaf 3.2 gaat in op de beleidsmatige en organisatorische inrichting van openbaarmaking van informatie op verzoek.49 In paragraaf 3.3 beschrijven we hoe openbaarmaking van informatie uit eigen beweging50 beleidsmatig en organisatorisch is vormgegeven. Beide paragrafen sluiten af met een tussenanalyse. In paragraaf 3.4 volgen de tussenconclusies.

3.2

Informatie op verzoek Deze paragraaf gaat over de passieve informatieplicht en dus de afhandeling van Wob-verzoeken.51

3.2.1

Beleid 39 van de 93 betrokken overheden geven in de vragenlijst inhoud aan beleid over Wob-verzoeken te hebben.52 Het gaat om 35 gemeenten en vier provincies.

49 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 50 Artikelen 8 en 9 Wob. 51 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 52 n=93; 53 overheden hebben de vraag naar beleid over Wob-verzoeken met ‘nee’ beantwoord, één overheid met ‘weet ik niet’.

18

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Definitie beleid Wet- en regelgeving van overheden komt in vele vormen voor, zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Algemeen verbindende voorschriften zijn iedereen bindende voorschriften, opgenomen in bijvoorbeeld wetten (in formele zin) en verordeningen. Beleidsregels worden door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedefinieerd als ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’. Bestuursorganen stellen beleidsregels op om de buitenwereld duidelijk te maken te maken hoe ze een bepaalde bevoegdheid gebruiken. Voorwaarde daarvoor is vaststelling door het bestuursorgaan en bekendmaking van dat besluit. In dit onderzoek hanteren we de term ‘beleid’ als verzamelbegrip voor schriftelijke regels, afspraken en gedragslijnen van bestuursorganen, over de (uitvoering van de) Wob die extern (voor burgers) gelden en kenbaar zijn. Alleen binnen de organisatie bekende en werkende regels, afspraken en gedragslijnen vallen hier dus niet onder. Ook ongeschreven vaste gedragslijnen en mandaat- en delegatiebesluiten vallen buiten de reikwijdte van deze definitie.53

Hieronder is te zien welke vorm het in de vragenlijst aangegeven beleid volgens de betrokken overheden heeft, of dit beleid volgens hen is bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb54 en of het beleid volgens hen voor het publiek toegankelijk is. TABEL 3.1. VRAGENLIJST INHOUD: WELKE VORM HEBBEN DEZE REGELS/DIT BELEID/DEZE AFSPRAKEN? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=39)55

Verordening Beleidsregels Regeling (bijvoorbeeld ‘Regeling passieve openbaarheid’) Schriftelijke afspraken tussen bijvoorbeeld volksvertegenwoordiging en college/DB of college/DB en ambtelijke organisatie Mandaat- of delegatiebesluiten Ongeschreven vaste gedragslijnen Anders

Aantal

%

Publiek toegankelijk?

5% 5% 8%

Bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb? 1 0 1

2 2 3 10

26%

1

3

20 9 18

53% 23% 47%

19 3

19 7

2 0 2

De ongeschreven vaste gedragslijnen bestaan vooral uit het volgen van de wettelijke regels uit de Wob, blijkt uit de omschrijvingen die overheden geven. Ook gaat het bijvoorbeeld om de afspraak dat een Wob-verzoek alleen schriftelijk kan worden ingediend, dat zoveel mogelijk wordt ingezet op de informele aanpak (onder andere telefonisch contact opnemen met de 53 In de vragenlijst inhoud is onder het thema ‘beleid’ wel aandacht besteed aan de aanwezigheid van ongeschreven vaste ge-

dragslijnen en mandaat- en delegatiebesluiten. In deze rapportage is zichtbaar gemaakt wanneer dat het geval is geweest. 54 Artikel 3:40 Awb: ‘Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.’ Artikel 3:42 Awb: ‘De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.’ Dit komt voor decentrale overheden kort gezegd neer op publicatie in bijvoorbeeld het gemeenteblad, provincieblad of waterschapsblad. 55 Deze vraag is een vervolgvraag op de vraag ‘Zijn er binnen uw organisatie bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen over de afhandeling van Wob-verzoeken (informatie op verzoek)?’. In de toelichting bij die vraag is aangegeven dat het gaat om ‘beleid/regels/afspraken met externe gelding voor de burger’.

19

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

burger), of over een werkproces als: ‘De medewerker die over de documenten beschikt behandelt het Wob-verzoek met juridische ondersteuning van het juridisch team. De behandelend medewerker heeft ondermandaat om het Wob besluit te ondertekenen bij het verstekken van documenten. Bij geheimhouding van documenten dient het in de collegevergadering behandeld te worden.’ Gelet op deze omschrijvingen is in deze negen gevallen dus sprake van een combinatie van beleid en werkinstructies. Bij de overheden die ‘anders, namelijk’ hebben gekozen, gaat het om: — procesafspraken tussen de verschillende onderdelen van de organisatie en een procesbeschrijving; handleiding uitvoering Wob; handleiding anonimiseren collegevoorstellen en geheime bijlage; interne handleidingen en gebruiksaanwijzingen; leidraad; afspraken over taakverdeling/coördinatie; digitale stappenplannen/werkprocessen (zaaksysteem); werkprotocol (dit is allemaal geen beleid volgens onze definitie, want het lijkt te gaan om interne werkdocumenten/-afspraken, die volgens de vragenlijst ook niet zijn bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb en meestal niet publiek toegankelijk zijn) — webpagina met uitleg aan burgers hoe de Wob werkt en het verschil met een informatieverzoek; stappenplannen van de VNG (dit is volgens onze definitie ook geen beleid) — de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend (genoemd door twee

overheden, die dit op de website hebben gepubliceerd) — besluiten (bijvoorbeeld een college- en/of raadsbesluit hoe Wob-verzoeken kunnen worden ingediend) — reglement van orde We hebben alle betrokken overheden gevraagd hun beleid over Wob-verzoeken, voor zover aanwezig, aan ons toe te sturen. In totaal hebben zeven overheden beleidsdocumenten, volgens onze definitie, over passieve openbaarmaking aangeleverd. Algemene mandaat- en delegatiebesluiten zijn hierin niet meegerekend. Bij vijf van deze overheden ging het om collegeen raads-/statenbesluiten over het openstellen (twee keer), afsluiten (twee keer) of ‘stroomlijnen’ (één keer) van de elektronische weg voor het indienen van Wob-verzoeken. Dat stroomlijnen houdt in dat elektronisch indienen alleen mogelijk is via een specifiek digitaal formulier. Van geen enkele overheid hebben we de toegestuurde beleidsdocumenten kunnen vinden op de eigen website; niet op de pagina over de Wob (als die er was) en niet (via de zoekfunctie) op de hele website. We beoordelen de toegestuurde beleidsdocumenten (van zeven overheden) als duidelijk, richtinggevend en transparant; er is naar buiten toe kenbaar wat de burger van wie mag verwachten. 3.2.2

Interne werkdocumenten 66 overheden (72%) geven in de vragenlijst inhoud (n=92) aan werkinstructies/procesbeschrijvingen/afspraken/overige interne (werk)documenten te hebben voor de afhandeling van Wob-verzoeken. Alle acht provincies hebben naar eigen zeggen zulke interne werkdocumenten. Op de vraag in welke mate in de praktijk volgens deze procesbeschrijvingen wordt gewerkt, antwoorden de meeste overheden (39, 59%) ‘grotendeels’. 20% (dertien overheden) zegt ‘volledig’ volgens deze instructies te werken, en 18% (twaalf overheden) ‘gedeeltelijk’.

20

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

57 overheden hebben ons werkinstructies over passieve openbaarheid van bestuur toegestuurd. Die documenten voldoen veelal aan de Awb en aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.56 De meeste werkinstructies (39 van de 57) scoren ‘goed’ op duidelijkheid en richtinggevendheid; er blijkt helder uit wat het interne proces is (en wat de burger dus uiteindelijk kan verwachten). Een van de ambtenaren die we in de interviews hebben gesproken vertelt dat het haar erg had geholpen als er een handleiding/stappenplan voor Wob-verzoeken was geweest toen zij bij deze overheid kwam werken; die was er in haar organisatie nog niet. 3.2.3

Interne organisatie In de tabel hieronder is te zien wie zich bij de betrokken overheden bezighouden met de afhandeling van Wob-verzoeken. TABEL 3.2. VRAGENLIJST INHOUD: WIE HOUDT/HOUDEN ZICH BIJ UW ORGANISATIE BEZIG MET DE AFHANDELING VAN WOB-VERZOEKEN (INFORMATIE OP VERZOEK)? (N=93)

Wob-functionaris(sen) (bijvoorbeeld Wob-coördinator(en)) De vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt Jurist(en) Een combinatie van bovenstaande Anders, namelijk…

Aantal 9

% 10%

11

12%

14 55

15% 59%

4

4%

Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden: — De vakafdeling waar de informatie zich bevindt in combinatie met de concernjuristen — Wob-functionaris, tevens jurist — ‘De coördinatie wordt ingevuld door Publiekszaken. De inhoud wordt aangeleverd door de vakafdelingen, dan wel dan niet met ondersteuning van Juridische Zaken.’ — ‘De vakafdelingen leveren de gevraagde documenten aan. De juristen van het team Juridische Zaken verzorgen de correspondentie rond Wob-verzoeken (ontvangstbevestigingen, zienswijzen, etc.), nemen eventuele verdagingsbesluiten en nemen het uiteindelijke Wob-besluit.’ TABEL 3.3. VRAGENLIJST INHOUD: HOE BEOORDEELT U DE VOLGENDE ASPECTEN VAN DE INTERNE ORGANISATIE WAT BETREFT DE AFHANDELING VAN WOB-VERZOEKEN (INFORMATIE OP VERZOEK)? (N=93)

Beschikbare capaciteit Kennis Vaardigheden Taakverdeling en samenwerking

Zeer goed

Goed

Voldoende

Matig

Onvoldoende

1% 8% 3% 2%

24% 39% 42% 40%

32% 34% 38% 32%

29% 14% 14% 23%

13% 1% 0% 2%

56 Onze check op de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor dit onderzoek was globaal.

21

Weet niet/ geen mening 1% 4% 3% 1%

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Meer dan de helft van alle betrokken overheden (57%) beoordeelt de voor de afhandeling van Wob-verzoeken beschikbare capaciteit als voldoende tot zeer goed. Tegelijkertijd beoordeelt meer dan 40% van de respondenten de capaciteit als matig of onvoldoende. Het valt op dat provincies een stuk negatiever zijn (vijf van de acht kiezen ‘matig’, één ‘onvoldoende’). Over de kennis en vaardigheden is de overgrote meerderheid van de respondenten (ruim 80%) positief. Iets minder groot is de groep respondenten die (ook) positief is over taakverdeling en samenwerking (74%). Hoe de taakverdeling in de werkinstructies er precies uitziet, verschilt per overheid. Een paar voorbeelden: —

—

—

3.2.4

Documentaire Informatievoorziening (DIV) ontvangt het verzoek en beoordeelt (eventueel samen met Algemeen Juridische Zaken (AJZ)) of het een Wob-verzoek betreft en registreert het verzoek, AJZ neemt het verzoek in behandeling en neemt een besluit. De Wob-coördinator krijgt het verzoek binnen en wijst een behandelend ambtenaar binnen het Wob-team aan om het Wob-verzoek te behandelen. Die beoordeelt samen met de vakafdeling de documenten. Iedere afdeling heeft een Wob-contactpersoon. De Wob-verzoeken worden behandeld door de afdeling waar de informatie (hoofdzakelijk) berust. De afdelingen worden bijgestaan door Wob-juristen en in het geval van een afdeling overstijgend of bestuurlijk gevoelig Wobverzoek door de centrale Wob-coördinator.

De afhandeling van Wob-verzoeken ‘op papier’ We hebben de aangeleverde documenten getoetst op een aantal belangrijke normen en principes uit de Wob wat betreft de afhandeling van Wob-verzoeken. Toegankelijkheid Het uitgangspunt van de Wob is het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Artikel 2, eerste lid, Wob Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Meer in het algemeen zijn ‘Open en duidelijk’ (transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de burger, goede motivering) en ‘Eerlijk en betrouwbaar’ kernwaarden voor overheidshandelen. Deze waarden staan bijvoorbeeld in de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman.57 Daarom hebben we in het algemeen gekeken welke houding van bestuursorganen uit het beleid en/of de werkinstructies van de betrokken overheden blijkt; worden op papier geen onnodige drempels voor burgers opgeworpen om een Wob-verzoek in te dienen? Wekken deze documenten de indruk te willen traineren/ontmoedigen? Bij het overgrote deel van de 57 overheden die werkinstructies hebben aangeleverd, gaat dit op papier voldoende (tien overheden), goed (35 overheden), of zelfs zeer goed (uit de werkinstructies komt duidelijk naar voren dat er niet getraineerd/ontmoedigd wordt) (vijf overheden). Maar er valt ook één onvoldoende (de werkinstructies bieden (expliciete) aanknopingspunten dat er wordt getraineerd/ontmoedigd).

57 Nationale ombudsman 2019.

22

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Indienen van een verzoek De Wob stelt nauwelijks eisen aan de vorm waarin of de manier waarop een Wob-verzoek moet worden ingediend. De eis dat een Wob-verzoek per post moet worden ingediend, is in strijd met de Wob, omdat uit artikel 5 volgt dat een verzoek ook mondeling mag worden gedaan. Artikel 3 Wob 1.

2.

Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

Artikel 5 Wob 1. (…) 2. (…) In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. (…)

Bij vijf van de zeven overheden die beleid hebben aangeleverd over Wob-verzoeken, ging het om besluiten over de manier waarop het Wob-verzoek ingediend kan worden. Bij twee overheden ging het om besluiten waarbij indiening per mail/elektronische indiening als mogelijkheid werd afgesloten; één overheid maakt uitsluitend indiening via een specifiek webformulier mogelijk en sluit alle andere elektronische kanalen af. Ook werd in een deel van de werkinstructies melding gemaakt van het feit dat in het verleden zo’n besluit was genomen en het indienen van een Wob-verzoek per mail dus niet mogelijk is. Deze besluiten stamden vrijwel altijd uit de periode dat overheden dergelijke besluiten namen in het kader van het tegengaan van misbruik. Vrijwel geen enkele overheid heeft na het vervallen van de dwangsommogelijkheid en het daardoor afgenomen misbruik de digitale weg weer opengesteld. Twee overheden hebben dit juist wel recent gedaan, zo blijkt uit de documenten. Belang De Wob bepaalt dat het niet nodig is om bij een verzoek aan te geven welk (eigen) belang de verzoeker daarbij heeft. Artikel 3, derde lid, Wob De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

In geen van de beoordeelde werkinstructies staat dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen bij het Wob-verzoek; er staat ook in geen enkele werkinstructie dat de verzoeker wél een belang moet stellen. Preciseren verzoek Als een te algemeen geformuleerd Wob-verzoek wordt ingediend moet het ontvangende bestuursorgaan een helpende hand reiken bij het verduidelijken (‘preciseren’) hiervan. Artikel 3, vierde lid, Wob Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

23

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

In de meeste van de beoordeelde werkinstructies (45 van de 57) is dit vastgelegd; bij de andere overheden is dit niet uit de werkinstructies te halen. Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking Het bestuursorgaan moet een Wob-verzoek inwilligen, tenzij minimaal een van de expliciet in de Wob benoemde weigeringsgronden aan de orde is. Artikel 3, vijfde lid, Wob Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

In 40 van de 57 ontvangen werkinstructies komt dit punt naar voren, letterlijk of ‘tussen de regels door’. Doorverwijzing en doorzending Als een Wob-verzoeker mondeling vraagt om informatie uit documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan moet hij worden verwezen naar dat bestuursorgaan. Een schriftelijk verzoek moet door de ontvanger worden doorgezonden. Artikel 4 Wob Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

In 37 van de 57 beoordeelde werkinstructies staat vermeld dat doorzending of doorverwijzing volgens dit artikel plaatsvindt. Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling In tegenstelling tot de meeste beslissingen kan een beslissing op een Wob-verzoek soms ook mondeling worden genomen. De Wob regelt in welke gevallen dat wel, en niet mogelijk is. Artikel 5 Wob 1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen. 2. Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen. 3. De beslissing wordt eveneens schriftelijk genomen indien het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt tevens aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

In de meeste van de beoordeelde werkinstructies (43 van de 57) komt dit onderwerp in de werkinstructies terug. Afhandel- en beslistermijnen Een Wob-verzoek moet in principe binnen vier weken worden afgehandeld. Een bestuursorgaan kan deze termijn één keer met vier weken verlengen. Als gevraagd is om milieu-informatie zijn de termijnen korter; twee keer twee weken.

24

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Artikel 6 Wob 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht [opschorting vanwege onvolledige aanvraag] wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 4. Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. 5.

Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. 6. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie: a. bedraagt de uiterste beslistermijn in afwijking van het eerste lid twee weken indien het bestuursorgaan voornemens is de milieu-informatie te verstrekken terwijl naar verwachting een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft; b. kan de beslissing slechts worden verdaagd op grond van het tweede lid, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie een verlenging rechtvaardigt; c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing.

In het overgrote deel van de werkinstructies (van 51 van de 57 overheden die werkinstructies hebben toegestuurd) zijn deze termijnen leidend. Zoeken naar documenten Iedereen kan een bestuursorgaan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.58 Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.59 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als vaste jurisprudentielijn dat het in principe aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust, als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt. 60 Bij de beoordeling van het criterium ‘niet ongeloofwaardig’ is de manier waarop het bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan of dat wat blijkt uit andere informatie of een wettelijk voorschrift van belang.

Bij de documentenstudie en bij de dossierstudie (zie daarover paragraaf 4.3) hebben we daarom gekeken of overheden aandacht besteden aan deze inspanningsverplichting om te zoeken naar de gevraagde informatie en de motivering van hoe dat onderzoek is gedaan. Bij 48 overheden is dit onderwerp in de toegestuurde documenten niet expliciet behandeld. Vijftien overheden hebben hier wel op een juridisch juiste manier aandacht aan besteed (vier ‘goed’, elf ‘voldoende’); vier overheden deden dat op een ‘verzoekervriendelijke’ manier 58 Artikel 3 Wob. 59 Artikel 1, onder a, Wob. 60 Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774 en ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.

25

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

(vandaar de score ‘goed'). Dertig overheden hebben geen beleidsdocumenten en/of werkinstructies over Wob-verzoeken (toegestuurd), deze zijn daarom gescoord als ‘n.v.t.’. Vorm van verstrekking De Wob bepaalt op welke wijze het de bestuursorganen is toegestaan om informatie te verstrekken. Artikel 7 Wob 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b. kennisneming van de inhoud toe te staan, c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. 3. Indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, verstrekt het bestuursorgaan, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

In de meeste werkinstructies (van 34 overheden) is iets vastgelegd over de vorm waarin informatie verstrekt wordt. Geen van de bestudeerde documenten is in strijd met dit artikel. 3.2.5

Leges In de bestudeerde documenten zijn geen voorbeelden gevonden van overheden die leges/kosten in rekening brengen voor het afhandelen van een Wob-verzoek. Wel komt het voor dat er kosten worden gerekend voor het verstrekken van kopieën (op grond van de algemene legesverordening).

3.2.6

Analyse Met uitzondering van zeven overheden die ons een inhoudelijk beleidsdocument hebben toegezonden, hebben de meeste betrokken overheden geen beleid voor de afhandeling van Wobverzoeken vastgesteld. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet gericht op het goede verloop van de uitvoering. In een enkele werkinstructie worden met de Wob strijdige uitspraken gedaan, zoals dat Wob-verzoeken alleen schriftelijk kunnen worden ingediend; enkele respondenten in het vragenlijstonderzoek reageerden op diezelfde manier. Dat is in strijd met de wet die expliciet de mogelijkheid opent voor het mondeling doen van een verzoek. Wob-verzoeken worden bij de meeste (59%) overheden behandeld door een combinatie van Wob-functionarissen, juristen en de vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt. Meer dan de helft (57%) van de respondenten in het vragenlijstonderzoek inhoud (n=93) is tevreden over de capaciteit die hiervoor beschikbaar is; de tevredenheid is het grootst over de kennis en vaardigheden die de eigen organisatie in huis heeft voor deze taken (ruim 80%); bijna driekwart van de respondenten is tevreden over de interne taakverdeling en samenwerking.

26

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.3

Informatie uit eigen beweging Deze paragraaf gaat over de actieve informatieplicht.61

3.3.1

Beleid In de vragenlijst inhoud (n=92) is 21 keer melding gemaakt van de aanwezigheid van beleid. Dat beleid kent volgens deze overheden dan de vorm verordening, beleidsregel of regeling, maar hieronder zijn door de respondenten ook zaken als mandaat- en delegatiebesluiten en ongeschreven vaste gedragslijnen geschaard (wat ook mogelijk was in de vragenlijst). In maximaal zeven gevallen is sprake van bekendgemaakt beleid volgens de hiervoor in paragraaf 2.3.1 genoemde definitie. Naast een aantal antwoordopties konden overheden bij de vraag naar beleid ook ‘Anders, namelijk’ kiezen. Daar werden door overheden veelal werkinstructies genoemd: — ‘Een besluit van gedeputeerde staten (GS) over een pilot actieve openbaarmaking, daar hoort ook een mandaatbesluit bij, namelijk een mandaat aan de Wob-coördinator’; — ‘Als journalisten collegevoorstellen en de bijbehorende bijlagen opvragen en er is geen geheimhouding opgelegd worden deze rechtstreeks naar de journalist gemaild. Om deze reden werken wij met "de handleiding anonimiseren van collegevoorstellen en geheime bijlage".

Degene die het collegevoorstel opstelt moet vooraf bedenken of er geheimhouding nodig is en/of documenten geanonimiseerd moeten worden.’ (Hieruit lijkt te volgen dat stukken pas openbaar worden gemaakt als ze worden opgevraagd.); — Diverse voorbeelden, waaronder raadsbrieven waarin het college aan de hand van het collegeprogramma aangeeft wat er de komende jaren actief openbaar wordt gemaakt; — Toezegging van het college; — Interne afspraken; protocol (dit is volgens ons geen beleid, want intern; niet bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb en niet publiek toegankelijk). Vier overheden hebben ons beleid over actieve openbaarmaking toegestuurd. Dit beleid is duidelijk, transparant, voldoet aan de Wob, de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en komt overeen met de eigen procesbeschrijvingen (voor zover aanwezig) en informatie op de website (voor zover aanwezig).

3.3.2

Interne werkdocumenten In de inhoudelijke vragenlijst geven dertien overheden (14%, n=90), waarvan één provincie, aan werkinstructies/procesbeschrijvingen/afspraken/overige interne werkdocumenten te hebben over actieve openbaarheid/openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. 59 overheden (66%), waarvan drie provincies, geven aan van niet, achttien overheden (20%), waarvan twee provincies, weten het niet. Zeven overheden, zes gemeenten en één provincie, hebben ons werkinstructies/procesbeschrijvingen over actieve openbaarheid toegestuurd. Bij een van deze overheden was de informatie over actieve openbaarmaking in het toegestuurde document zo summier dat we de vragen van onze checklist niet konden beantwoorden. De duidelijkheid en richtinggevendheid van de andere documenten beoordelen we met een voldoende (twee overheden) tot goed (vier overheden). Ook voldoen de documenten van deze zes overheden aan de Wob.

61 Artikelen 8 en 9 Wob.

27

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Actieve openbaarmaking van informatie waar belangen van derden spelen is een Awb-besluit, waartegen bezwaar en beroep openstaat. De in de Wob genoemde weigeringsgronden moeten in acht genomen worden. Eventuele derde-belanghebbenden moeten om een zienswijze worden gevraagd. Uit de bestudeerde documenten blijkt dat de betrokken overheden zich hier niet allemaal volledig bewust van zijn. 3.3.3

Interne organisatie In de vragenlijst inhoud hebben we overheden gevraagd of de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid in hun organisatie bij bepaalde personen/functies of afdelingen/teams is belegd. TABEL 3.4. VRAGENLIJST INHOUD: IS DE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR ACTIEVE OPENBAARHEID IN UW ORGANISATIE BIJ BEPAALDE PERSONEN/FUNCTIES OF AFDELINGEN/TEAMS BELEGD? (N=86)

Ja Nee Weet ik niet

Aantal 26 40 20

% 30% 47% 23%

Drie provincies hebben ‘weet ik niet’ geantwoord; één provincie heeft deze vraag niet beantwoord. Vaak is deze verantwoordelijkheid belegd bij communicatie, bij juridische zaken, bij het bestuurssecretariaat/bestuursondersteuning en/of bij de griffie. Bij enkele overheden zijn de vakafdelingen/teams die de informatie (zoals vergunningen en ontwerpbesluiten) hebben, zelf verantwoordelijk. Eén overheid geeft aan dat de vakteams vastgesteld beleid aanleveren bij juridische zaken; er wordt geen andere informatie actief openbaar gemaakt. Bij 50 overheden (56%, n=90) zijn volgens de vragenlijst inhoud geen personen aangewezen die controle uitoefenen op de actieve openbaarmaking van informatie; bij twaalf overheden (13%) is dat wel zo. De overige respondenten geven aan dit niet te weten. Bij overheden die zo’n controlefunctie hebben is het verschillend wie daarmee belast is. In de vragenlijst inhoud wordt daarover onder andere gezegd: — de Wob-coördinator wordt veelal betrokken (‘controle is een groot woord’); — dit ligt bij de beleidsmedewerker communicatie; — de communicatieadviseur van het college; — bij een informatiecommissaris. Soms is de controlefunctie neergelegd bij een combinatie van functies zoals juristen en medewerkers van documentatie en informatievoorziening (DIV), de griffie en het bestuurssecretariaat.

Ook wordt genoemd dat de controle geborgd is in ongeschreven werkafspraken of dat de overheid nog bezig is de verantwoordelijkheid hiervoor vast te leggen. Tot slot is geantwoord dat deze controle onderdeel is van de controle-organisatie volgens het three lines model (eerste lijn: control op de afdeling zelf, tweede lijn: kwaliteitstoets en business controllers, derde lijn: interne controle zoals audits). De ontvangen werkinstructies en beleidsdocumenten bevatten geen of nauwelijks informatie over de (eventuele) borging van controle op de actieve openbaarmaking.

28

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.3.4

3.4

Analyse Op het vlak van actieve openbaarmaking hebben overheden net als voor de behandeling van Wob-verzoeken geen of nauwelijks beleid vastgesteld. Anders dan bij openbaarheidsverzoeken zijn er veelal ook geen werkinstructies of interne afspraken over actieve openbaarmaking. Bij actieve openbaarmaking zijn de uitzonderingsgronden van de Wob ook van toepassing, maar het onderzoek geeft weinig aanwijzingen dat daarop binnen de overheidsorganisatie controle wordt uitgeoefend.

Conclusies Volgens het vragenlijstonderzoek zijn de respondenten in grote meerderheid tevreden over de kennis en vaardigheden die voorhanden zijn voor de afhandeling van Wob-verzoeken. Ook is men tevreden over de interne taakverdeling en samenwerking. De respons op het punt van capaciteit baart meer zorgen. 57% is daarover tevreden, maar 42% beoordeelt de beschikbare capaciteit als matig of onvoldoende (1% weet het niet). In het volgende hoofdstuk blijkt dat de behandeling van Wob-verzoeken (veel) langer duurt dan volgens de Wob zou moeten. Het is niet onaannemelijk dat de kennelijk (te) beperkte capaciteit die termijnoverschrijding kan verklaren. Slechts een handvol van de onderzochte overheden heeft beleid vastgesteld voor de toepassing van de bevoegdheden uit de Wob. Wel zijn er bij veel overheden interne werkinstructies opgesteld voor met name de afdoening van Wob-verzoeken. Voor de toepassing van actieve openbaarheid is dat niet het geval. Dat strookt ook met de vaststelling dat aan de actieve openbaarheid slechts beperkt invulling wordt gegeven. Met de komst van de Wet open overheid moet dat veranderen. Die wet geeft bevoegdheden aan bestuursorganen die ze nader moeten invullen en dat roept om het opstellen van beleid.

Ook geeft de Woo meer actieve openbaarheidsplichten die het noodzakelijk maken dat overheden op dat deel van de informatieverstrekking meer accent leggen.62

62 Artikel 3.3 Woo.

29

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4 De behandeling van Wob-verzoeken

4.1

Inleiding Dit hoofdstuk gaat over de praktijk van de afhandeling van Wob-verzoeken bij de 93 onderzochte overheden. In het vorige hoofdstuk hebben we geschetst hoe dit op papier (in beleid, werkinstructies en andere documenten) is geregeld; hierna beschrijven we hoe Wob-verzoeken daadwerkelijk worden afgehandeld. Dit doen we vooral op basis van de 902 bestudeerde dossiers van Wob-verzoeken, de twee vragenlijsten, het onderzoek naar informatievoorziening op de website en de gevoerde gesprekken. Leeswijzer In paragraaf 4.2 zetten we eerst een aantal cijfers en kenmerken van de in de onderzoeksperiode 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken op een rij. Paragraaf 4.3 gaat algemeen in op de toegankelijkheid van de betrokken overheden voor Wob-verzoekers; paragraaf 4.4 gaat over het indienen van Wob-verzoeken. In paragraaf 4.5 bespreken we de verdere afhandeling van verzoeken. Vervolgens lichten we er een paar onderwerpen specifiek uit: uitzonderingsgronden en beperkingen (paragraaf 4.6), afhandel- en beslistermijnen (4.7), leges/kosten voor de afhandeling van Wob-verzoeken (4.8) en het daadwerkelijk openbaar maken van Wob-verzoeken, Wob-besluiten en op verzoek openbaar gemaakte informatie (4.9). Elke paragraaf eindigt met een korte analyse, waarna we in paragraaf 4.10 conclusies trekken.

4.2

Algemeen - aantallen en kenmerken Wob-verzoeken63 In de volgende tabel is te zien hoeveel Wob-verzoeken volgens de vragenlijst cijfers in 20182020 bij de betrokken overheden zijn ingediend. TABEL 4.1. VRAGENLIJST CIJFERS: GEMIDDELD AANTAL WOB-VERZOEKEN

2018 2019

Gemeenten (n=70) Gemiddeld aantal verzoeken 40 (n=68) 41 (n=68)

Provincies (n=8) Gemiddeld aantal zoeken 63 (n=8) 65 (n=8)

ver-

Alle overheden (n=80) Gemiddeld aantal verzoeken 42 (n=78) 42 (n=78)

63 Zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek) voor een verantwoording van het vragenlijstonderzoek en de gebruikte tabellen

van met name de vragenlijst cijfers.

30

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2020 Alleen totaal aantal verzoeken 20182020 ingevuld Gemiddeld aan tal ontvangen verzoeken over de periode 2018-2020

55 (n=68) 176 (n=2)

62 (n=8) - (n=0)

55 (n=78) 176 (n=2)

137

190

140

Het gemiddelde aantal ingediende verzoeken over alle overheden lag in 2018 een stuk lager dan in 2020. Bij gemeenten is in 2020 een duidelijke stijging te zien ten opzichte van 2018 en 2019. De stijging doet zich voor bij grote en kleine gemeenten. Als we de spreiding over de overheden wat beter bekijken, levert dat het volgende beeld op. De meeste overheden (45 van de tachtig) hebben in de periode 2018-2020 in totaal tussen de twintig en honderd Wob-verzoeken gekregen; 22 tussen de twintig en vijftig en 23 tussen de vijftig en honderd. Zeventien overheden kregen tussen de honderd en tweehonderd Wobverzoeken. Het hoogste totaal aantal ontvangen Wob-verzoeken in 2018-2020 is 1.687; dit betreft een gemeente met meer dan 250.000 inwoners. Zie onderstaande tabel: TABEL 4.2. VRAGENLIJST CIJFERS: VERDELING TOTAAL AANTAL WOB-VERZOEKEN 2018-2020 OVER DE OVERHEDEN (N=80)

Totaal aantal verzoeken 2018-2020 0-10 10-20 20-50 50-100 100-200 200-500 500-2000

Alle overheden 1 6 22 23 17 8 3 80

Gemeenten 1 5 22 22 12 5 3 70

Provincies 0 0 0 0 5 3 0 8

De drie overheden met tussen de vijfhonderd en tweeduizend Wob-verzoeken horen alle drie bij de gemeenten met meer dan 250.000 inwoners (de zogenoemde G4). Bij de acht provincies zijn over de hele periode tussen de 111 en 280 Wob-verzoeken ingediend. 4.2.1

Achtergrond indieners TABEL 4.3. VRAGENLIJST CIJFERS: WAT IS DE ACHTERGROND VAN DE INDIENERS VAN DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR)?64

Journalist (n=39) Burger (n=49)

2018

2019

2020

Gemiddelde percentage 2018-2020

9%

Alleen totalen 2018-2020 ingevuld 1% (n=4)

12%

10%

69%

66%

68%

50% (n=4)

65%

9%

64 Zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek) voor een verantwoording van/toelichting op deze tabel.

31

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Niet-gouvernementele organisatie (n=28) Onderzoeker (n=28) Raads-, statenof AB-lid (n=29) Anders (n=23)

5%

11%

10%

0% (n=5)

7%

4%

4%

4%

0% (n=4)

4%

1%

2%

1%

<1% (n=7)

1%

19%

18%

21%

<1% (=4)

14%

Overheden noemen bij ‘Anders, namelijk’ vooral advocaten en bedrijven. Dossierstudie Op basis van de bestudeerde dossiers ziet het beeld er als volgt uit. TABEL 4.4. DOSSIERSTUDIE: ACHTERGROND INDIENERS WOB-VERZOEKEN

Soort indiener Journalist Onderzoeker NGO Burger Lid volksvertegenwoordiging Repeat-player Anders Onbekend

% 10% 3% 3% 49% 1% 1% 24% 8%

‘Andere’ indieners zijn vooral bedrijven, stichtingen en andere rechtspersonen. Het valt op dat minimaal 5% van de door gemeenten toegestuurde dossiers gaat over een Wob-verzoek van een bepaald consultancybureau over de Wet onroerende zaakbelasting (Woz). 1% van de Wob-verzoeken in de bestudeerde dossiers is ingediend door zogenoemde ‘repeat-players’; personen of organisaties die steeds opnieuw een groot aantal Wob-verzoeken indienen bij veel verschillende overheden.