2022-05-24 Eindrapport bestuurlijke rapportage WOB Leeuwarden.pdf

Rekenkamer Leeuwarden Bestuurlijk rapport ‘Praktijk van de WOB’ Doe Mee onderzoek NVRR

Mei 2022

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden Voorzitter : Joop Roebroek Externe leden

: Miranda Domenie Bert Lokhorst

Secretaris

: Reina Duijtshoff

Telefoon E-mail

: 058-751 2630 : rekenkamer@leeuwarden.nl 1

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Inhoudsopgave 1

2

3

4

5

De praktijk van de Wob ................................................................................................................... 4 1.1

Inleiding ................................................................................................................................... 4

1.2

Onderzoeksvraag en aanpak ................................................................................................... 4

1.3

Leeswijzer ................................................................................................................................ 6

Beantwoording onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen inzake de praktijk van de Wob 7 2.1

Beantwoording van de onderzoeksvragen.............................................................................. 7

2.2

Conclusies ................................................................................................................................ 9

2.3

Aanbevelingen ....................................................................................................................... 11

Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting 13 3.1

Beleid inzake informatie op verzoek ..................................................................................... 13

3.2

Interne organisatie (informatie op verzoek) ......................................................................... 13

3.3

Wie handelt de Wob-verzoeken af? ...................................................................................... 14

3.4

Het oordeel over de afhandeling .......................................................................................... 15

3.5

Het beleid inzake informatie uit eigen beweging.................................................................. 15

Het indienen van Wob-verzoeken ................................................................................................. 16 4.1

Aantallen en kenmerken van Wob-verzoeken ...................................................................... 16

4.2

De achtergrond van indieners van Wob-verzoeken .............................................................. 17

4.3

De adressant van Wob-verzoeken ........................................................................................ 17

4.4

De onderwerpen van Wob-verzoeken .................................................................................. 18

4.5

De toegankelijkheid van het-Wob traject: de website.......................................................... 19

4.6

Het indienen van Wob-verzoeken ......................................................................................... 19

4.7

Leges en kosten ..................................................................................................................... 21

De beoordeling van de vraag of het een Wob-verzoek betreft ..................................................... 22 5.1

Wie beoordeelt de vraag of sprake is van een Wob-verzoek ............................................... 22

5.2

Wob-verzoek of iets anders .................................................................................................. 22

5.3

Preciseren verzoeken ............................................................................................................ 23

5.4

Het betrekken van verzoeker of derde-belanghebbende(n) ................................................ 24

5.5

Doorverwijzing/doorzending ................................................................................................. 25

5.6

Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken ............................................................................. 26 2

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

6

7

De inhoudelijke behandeling van Wob-verzoeken ........................................................................ 27 6.1

Vorm van de beslissing: schriftelijk of mondeling ................................................................. 27

6.2

Weigeringsgronden ............................................................................................................... 27

6.3

Aparte vormen van informatie: milieu en artikel 10 EVRM .................................................. 30

Afhandeltermijnen, beslistermijnen en rechtsbescherming ......................................................... 32 7.1

Beslistermijn .......................................................................................................................... 32

7.2

Bezwaar en beroep................................................................................................................ 32

8

Verantwoording aan volksvertegenwoordiging ............................................................................ 35

9

Actieve openbaarheid en voorbereidingen op de Wet open overheid (Woo) .............................. 37 9.1

Actieve openbaarheid ........................................................................................................... 37

9.2

Voorbereidingen op de Wet open overheid (Woo) .............................................................. 38

Bijlage 1: Van Wob naar Woo op hoofdlijnen ....................................................................................... 40 Bijlage 2: Onderzoeksrapport ProFacto ................................................................................................ 42

3

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

1 De praktijk van de Wob

1.1

Inleiding

In opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) heeft het onderzoeksbureau Pro Facto uit Groningen een onderzoek uitgevoerd naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden. Aan het onderzoek hebben 93 rekenkamer(commissie)s deelgenomen – acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s. Het onderzoek heeft plaatsgevonden van medio april tot december 2021. De aanleiding voor het onderzoek vormt de nieuwe wet, de Wet open overheid (Woo), waarvan voorzien is dat deze per 1 mei 2022 in werking zal treden. De Woo kent als uitgangspunt dat een goede informatiehuishouding van de zijde van de overheid van belang is. De wet bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. De termijnen voor afhandeling worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt.

1.2 Onderzoeksvraag en aanpak

De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe geven de overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid (Woo) straks gaat stellen? Deze centrale vraag leidt tot de volgende deelvragen: 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen?

4

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

De onderzoeksdata zijn verzameld met de inzet van verschillende onderzoeksmethoden: interviews en twee vragenlijsten, uitgezet onder de overheden. De vragenlijsten zijn gericht op het verzamelen van kwantitatieve informatie (zoals aantallen en termijnen), en op kwalitatieve informatie (zoals knelpunten in de behandeling van Wob-verzoeken). Daarnaast zijn bij iedere overheid tien dossiers opgevraagd van afgehandelde Wob-verzoeken en nader bestudeerd. Er heeft ook een jurisprudentieonderzoek plaatsgevonden, waarbij is gezocht naar rechterlijke uitspraken over besluiten van de in het onderzoek vertegenwoordigde overheden. Verder zijn de websites van de overheden bekeken en zijn beleidsdocumenten, handleidingen en instructies die de overheden toestuurden, bestudeerd. Tot slot zijn drie focusgroepen met volksvertegenwoordigers uit de betrokken overheden georganiseerd. Voor het analyseren van de aangeleverde informatie heeft Pro Facto gebruik gemaakt van vooraf opgestelde checklists. De bevindingen van het onderzoek zijn opgenomen in het door Pro Facto geschreven onderzoeksrapport (Bijlage 1).

Daarnaast heeft Pro Facto nog een drietal factsheets opgeleverd: een factsheet waarin alle verzamelde gegevens voor alle betrokken overheden (n=93) zijn opgenomen, een factsheet waarin alle verzamelde gegevens voor de betrokken gemeenten (n=83) zijn opgenomen, en een factsheet met de gegevens voor de gemeente Leeuwarden (Bijlage 2). Naast de vragenlijsten, focusgroepen en interviews heeft Pro Facto bij elke deelnemende overheid voor nadere bestudering tien dossiers opgevraagd over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020, met een spreiding over de navolgende kenmerken:  bestuursorgaan;  type verzoeker (inwoners, volksvertegenwoordiging, media, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’);  onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk);  toekenningen vs. afwijzingen;  beoordeeld door de rechter en/of de bezwaarschriftencommissie; en  het jaar van indiening van het verzoek. Alle Wob-dossiers zijn digitaal aangeleverd. De dossiers zijn niet geanonimiseerd. Hiertoe is door ProFacto een gegevensleveringsovereenkomst getekend. Gevraagd is om alle op een verzoek betrekking hebbende stukken op te sturen. Dus niet alleen een verzoek en bijbehorende beschikking, maar ook bijvoorbeeld eventuele verzoeken om aanvullende informatie, hersteltermijnen, zienswijzebrieven (incl.

mogelijkheid daartoe), opschortingen, verdagingen, legesfacturen en – indien van toepassing – het bezwaar- en/of (hoger) beroepsdossier. Ook is gevraagd om de openbaar gemaakte informatie.1

1

Tot maximaal 250 A4 per dossier. Tijdens het onderzoek is geen aanleiding geweest een aanvullende uitvraag naar meer openbaar gemaakte documenten te doen.

5

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Door 92 van de 93 overheden zijn in totaal 902 dossiers aangeleverd die allen betrokken zijn in het onderzoek. Het verdient op te merken dat niet alle dossiers ook compleet zijn aangeleverd. Met name de meer processuele stukken als ontvangstbevestigingen, opschortingen en verdagingen zijn niet altijd meegezonden.

1.3 Leeswijzer Op basis van de documenten heeft de Rekenkamer een meer toegespitste rapportage gemaakt. Daarbij wordt aandacht besteed aan zeven thema’s: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting. Het indienen van Wob-verzoeken De beoordeling van de vraag of het een Wob-verzoek betreft De inhoudelijke behandeling van Wob-verzoeken Afhandeltermijnen, beslistermijnen en rechtsbescherming De verantwoording aan de volksvertegenwoordiging over Wob-verzoeken. De actieve openbaarheid

Deze thema’s worden in zes paragrafen aan de hand van twee vormen van informatie behandeld. Om te beginnen een algemeen beeld van de manier waarop over dat thema landelijk is gerapporteerd – dat om aan de hand daarvan waar nodig aanbevelingen ten aanzien van de praktijk in Leeuwarden te kunnen aanreiken. En daarna wordt voor elk thema telkens de stand van zaken binnen de gemeente Leeuwarden geschetst Er is vrijwel geen inhoudelijk beleid vastgesteld door de overheden voor de uitvoering van de Wob. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet, gericht op het goede verloop van de uitvoering. Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat er geen bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen bestaan voor de afhandeling van Wob-verzoeken. De rapportage start met de beantwoording van de zeven onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen, vervolgens worden de zeven thema’s, afgeleid van de onderzoeksvragen meer uitvoerig behandeld. In bijlage 1 wordt de ontwikkeling van de Wob naar de Woo nader geschetst. In bijlage 2 is het overall rapport van ProFacto toegevoegd.

6

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

2 Beantwoording onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen inzake de praktijk van de Wob

2.1 Beantwoording van de onderzoeksvragen

Het onderzoek kent zeven deelvragen. Deze vragen corresponderen – in grote lijnen - met de hoofdstukken 3 tot en met 9 van dit rapport. Hier volgt een korte samenvatting van de kernpunten bij de beantwoording. 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? Er is vrijwel geen inhoudelijk beleid vastgesteld door de overheden voor de uitvoering van de Wob. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet, gericht op het goede verloop van de uitvoering. Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat er geen bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen bestaan voor de afhandeling van Wob-verzoeken. 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? De uitvoering van de Wob is bij afwezigheid van beleid met name een kwestie van uitvoering door de ambtelijke organisaties. De passieve openbaarmaking krijgt hierbij aanmerkelijk meer aandacht dan de actieve openbaarmaking. Deze algemene conclusie geldt ook voor de gemeente Leeuwarden. 3.

In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? Er treedt een aantal situaties op waarbij spanning met de bedoeling van de wet zichtbaar wordt: niet altijd kunnen Wob-verzoeken zowel mondeling, schriftelijk of per mail worden ingediend; de motivering van het niet-verstrekken van informatie of het weglakken van passages is vaak standaard; in een kwart tot een derde van de gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat de weg naar indiening van Wob-verzoeken via de mail geopend dient te worden. Het dossieronderzoek wijst uit dat de beslistermijnen in Leeuwarden op orde zijn. Of dat voor alle verzoeken geldt is niet na te gaan. Over motivering is niets bekend.

7

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wobverzoeken? Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaan vrijwel alle overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker. Slechts in een enkel geval wordt de informatie ook daadwerkelijk voor eenieder toegankelijk gemaakt, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de eigen website. Het onderzoek wijst uit dat de gemeente Leeuwarden niet openbaar over de besluiten op Wobverzoeken rapporteert. Tot op heden heeft de gemeente er voor gekozen dat niet te doen. In het kader van de Woo gaat dat wel gebeuren. Dat moet nog ingeregeld worden

5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de toepassing van de wet. Veelal gebeurt dat alleen op verzoek. De volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks, waardoor het opvragen van informatie over de uitvoeringspraktijk ook achterwege blijft. De gemeente Leeuwarden kent geen beleid, dan wel regeling of afspraken over de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de behandeling van Wob-verzoeken. Alleen wanneer de gemeenteraad daar zelf om vraagt, wordt de informatie verstrekt.

6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? Slechts een heel beperkt aantal overheden (vier van de 93) kent beleid over actieve openbaarheid. Zeven van de 93 overheden beschikken wel over interne werkinstructies of procesbeschrijvingen ter zake. Dat leidt tot de vaststelling dat aan de actieve openbaarheid slechts beperkt invulling wordt gegeven. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid is bij de helft van de overheden ook niet belegd. Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat daar inmiddels de voorbereiding op de komst van de Woo actief ter hand is genomen. Wat het bredere kader van actieve openbaarmaking betreft, buiten het Wob-kader, volgt de gemeente de Publicatiewet. Op basis daarvan wordt feitelijk nu al voor een groot deel voldaan aan de eisen van Woo.

7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Anders dan in de Wob wordt in de Wet open overheid (Woo) de actieve informatieplicht geformuleerd als een inspanningsverplichting. Overheden moeten bij de uitvoering van hun taken 8

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

informatie (neergelegd in documenten) voor eenieder uit eigen beweging openbaar maken. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie. Uit dit onderzoek is duidelijk geworden (zie beantwoording vraag 6) dat op het punt van het verstrekken van informatie uit eigen beweging nog grote stappen te zetten zijn, met name op het gebied van de organisatorische inbedding. Waarbij wel opgemerkt dient te worden dat het onderzoek laat zien dat veel overheden inmiddels wel bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Voor de gemeente Leeuwarden geldt, zoals reeds gemeld, dat daar inmiddels de voorbereiding op de komst van de Woo actief ter hand is genomen. Op het gebied van de passieve openbaarmaking, het beslissen op verzoeken om het openbaar maken van informatie, verandert er op hoofdlijnen met de komst van de Woo niet zoveel. In de gesprekken met de ambtelijke organisatie wordt in dat kader ook gewezen op het feit dat er bij het beantwoorden van Wob-verzoeken en het vrijgeven van in formatie in dat kader nog veel privacygevoelige informatie weggelakt moet worden. Dat vraagt feitelijk om een sterker bewustzijn binnen de gehele gemeentelijke organisatie waar het de wijze betreft waarop binnen de gemeente gegevens/informatie wordt bijgehouden.

2.2 Conclusies Het onderzoek geeft aanleiding tot de volgende conclusies en aanbevelingen.

Conclusie 1: Het algemene beeld is dat de Wob goed wordt uitgevoerd door de gemeente Leeuwarden. Daarmee schaart de gemeente zich binnen de grote groep van gemeenten waarvoor eenzelfde conclusie verwoord kan worden. Meer specifiek, luidt het oordeel over beschikbare capaciteit, kennis en vaardigheden ‘goed’. Ook de toegankelijkheid van het Wob-traject wordt als goed beoordeeld. Slechts op het punt van ‘samenwerking’ bij afhandeling van Wob-verzoeken luidt het oordeel onvoldoende, maar dit betreft maar een heel beperkt aantal Wob-verzoeken. Het dossieronderzoek toont aan dat generlei drempels bestaan voor het indienen van een verzoek, en dat de beslistermijnen gerespecteerd zijn.

Conclusie 2: Wat de huidige Wob-praktijk betreft, vormt de wijze waarop de bij een Wob-verzoek verstrekte informatie daadwerkelijk openbaar (toegankelijk) wordt gemaakt, ook in retrospectief, een apart punt van aandacht is. Met andere woorden wordt er gewerkt volgens het principe ‘Eens openbaar, altijd openbaar’? Dat is een adagium dat in de nieuwe wet, de Woo, een nog prominentere plaats gaat innemen dan binnen de Wob.

9

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

De meeste gemeenten (75 procent), de gemeente Leeuwarden incluis, rapporteren niet openbaar over besluiten op Wob-verzoeken. Dat is, mede gezien recente discussies over de relatie tussen overheid en burger op basis van de toeslagenaffaire en de menselijke maat bij de uitvoering van de Participatiewet, een punt van aandacht. Een gemeente heeft namelijk veel meer overzicht, kennis, bevoegdheden, mensen en middelen tot haar beschikking dan een burger, zo ook bij Wobverzoeken. Het is belangrijk dat overheden zich bewust zijn van deze disbalans en hun sterke (informatie)positie zorgvuldig en in overeenstemming met de wet gebruiken. Dit speelt bijvoorbeeld bij de beoordeling of er derde-belanghebbenden zijn en op welke manier zij in de besluitvorming op een Wob-verzoek worden betrokken. Verzoekers en anderen weten immers niet wat zij niet weten; een derde-belanghebbende die niet weet dat er een Wob- verzoek is, kan ook geen zienswijze geven of bezwaar maken.

Conclusie 3: De gemeente Leeuwarden bereidt zich actief voor op de overgang naar de Woo (Wet open overheid). Een aantal aspecten die betrekking hebben op de huidige praktijk van de Wob moet in dat kader strikter worden ingevuld op basis van de expliciete wettelijke verplichting. Voortbordurend op conclusie 2 betreft dat voor alles de praktijk van ‘actieve openbaarmaking’, het expliciet openbaar maken van informatie, die voorheen slechts alleen aan de verzoeker werd medegedeeld. Voor de Wob-verzoeken geldt tot op dit moment, dat dit nog niet het geval is. Daar staat tegenover dat de gemeente buiten de Wob al langer een praktijk van ‘actieve openbaarmaking’ kent, zoals in geval van collegebesluiten, raadsbesluiten, burgermeesterbesluiten, bekendmakingen, verordeningen en regelgeving. Een tweede, apart punt van aandacht bij de inwerkingtreding van de Woo zijn de (beslis)termijnen. Uit het dossieronderzoek blijkt dat een kwart tot een derde van de gemeenten niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. Dat geldt op basis van de tien in dit onderzoek onderzochte dossier niet voor de gemeente Leeuwarden, maar uit de gesprekken met de ambtelijke organisatie blijkt dat toch wel een punt van aandacht te zijn. Daarbij vraagt de aanscherping van de duur van de beslistermijn in de Woo extra aandacht.

In de Woo geldt dat het vragen om het preciseren van een verzoek straks binnen twee weken na ontvangst moet gebeuren. Daarnaast kan volgens artikel 4.4, tweede lid, Woo alleen nog maar verdaagd worden vanwege de complexiteit of omvang van de informatie. Dat veronderstelt op dat moment dus een toets, die er nu, onder de Wob vaak niet is.

Conclusie 4: De informatievoorziening aan de raad over de praktijk van de Wob is erg summier. Uit diverse focusgroep-gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden blijkt dat raadsleden zich te weinig bewust zijn van het belang en in het verlengde daarvan de urgentie van een actieve informatieverstrekking aan burgers. En daarnaast ook te weinig bekend zijn met de gemeentelijke praktijk van de Wob, en klachten of andere opvattingen van inwoners of organisaties over de afhandeling van Wob-verzoeken. 10

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

2.3 Aanbevelingen Aanbeveling 1: Het verdient aanbeveling dat de gemeente Leeuwarden (op termijn) voor de periode vanaf 2018 alsnog Wob-verzoeken en de besluiten op die verzoeken publiceert. Waarbij wel opgemerkt moet worden dat de actieve openbaarheidsplicht van de Woo alleen voor nieuwe documenten geldt, en niet voor documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3 van de Woo. Op dit moment is nog niet bekend wanneer de verplichting in volle omvang in werking gaat treden. Gelet op de uitspraken van de demissionaire minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tijdens de behandeling van de Woo in Eerste Kamer op 28 september 2021 zal dat niet eerder zijn dan over enkele jaren.

Aanbeveling 2: De gegevens over de ingediende Wob-verzoeken (aantallen, de achtergrond van verzoekers, de adressant van verzoeken, de onderwerpen, en de mate van inwilliging) berusten tot nu toe nog voornamelijk op schattingen. De invoering van het nieuwe zaaksysteem, REX, per juni 2021 kan daar verandering in brengen. Het verdient aanbeveling informatie bij te houden over aantallen, de achtergrond van verzoekers, de adressant van verzoeken, de onderwerpen, de mate van inwilliging, gegevens over beslistermijnen en rechtsbescherming (bezwaar, eventueel [hoger] beroep, en voorlopige voorziening; in termen van, aantal bezwaren, besluiten op bezwaren, doorlooptijden, etc.) inzake Woo verzoeken. Deze cijfers kunnen een beeld opleveren over de mate waarin (toekomstige) Woo-verzoekers al dan niet overeenkomstig hun rechten behandeld worden.

Aanbeveling 3: In het kader van een versterking van de communicatie tussen de gemeente en organisaties, instellingen en burgers zou het zinvol zijn de raad jaarlijks via een paragraaf in het jaarverslag te informeren over de indiening en afhandeling van Woo-verzoeken (voorheen Wob-verzoeken) aan de gemeente, dan wel door middel van een apart jaarlijks overzicht. Of, vooruitlopend op de Woo, een aparte paragraaf in de begroting en het jaarverslag hierover op te nemen.

Aanbeveling 4: Wob-verzoeken kunnen zowel schriftelijk als mondeling worden ingediend. Dit is vastgelegd in een werkinstructie. Het dient aanbeveling ook de mail op te nemen in de werkinstructie.

Aanbeveling 5: De overgang naar de Woo vraagt nog eens extra aandacht voor de wijze waarop binnen de gemeente gegevens/informatie worden bijgehouden. Daarbij verdient het aanbeveling nog meer dan voorheen 11

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

in het oog te houden dat specifieke vormen van informatie/ gegevens aan privacywetgeving onderhevig zijn, dan wel niet openbaar gemaakt mogen worden. De overgang naar de Woo vraagt daarom nog wel het een en ander van de organisatie in meer algemene zin. Medewerkers dienen zich meer bewust te worden van het soort informatie dat naar buiten gaat.

12

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

3 Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting

3.1 Beleid inzake informatie op verzoek Kader In het onderzoek wordt de term ‘beleid’ omschreven als: ‘schriftelijke regels, afspraken en gedragslijnen van bestuursorganen, die extern (voor burgers) gelden en kenbaar zijn’. Alleen binnen de organisatie bekende en werkende regels, afspraken en gedragslijnen vallen hier niet onder.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Bij 35 gemeenten (42,2%) bestaan bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen voor de afhandeling van Wob-verzoeken, terwijl dat voor 48 gemeenten (57,8%) niet het geval is.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat er geen bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen bestaan voor de afhandeling van Wob-verzoeken. Leeuwarden heeft op grond van de huidige Awb in de Regeling elektronisch bestuurlijk verkeer vastgelegd dat Wob-verzoeken naast schriftelijk en mondeling alleen via een webformulier ingediend kunnen worden. Legesverordening: Hierin is opgenomen wat de kosten zijn voor het verstrekken van de documenten, € 0,50 per verstrekte kopie. Mandaatbesluit: Hierin is opgenomen wie namens het bestuursorgaan bevoegd is om een besluit te nemen.

3.2 Interne organisatie (informatie op verzoek) Kader

Nagegaan is in hoeverre werkinstructies/procesbeschrijvingen/ afspraken/ overige interne (werk)documenten voor handen zijn voor de afhandeling van Wob-verzoeken.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Twee-derde van de gemeenten werken op basis van werkinstructies/ procesbeschrijvingen/afspraken/ overige interne (werk)documenten voor de afhandeling van Wobverzoeken; voor de overige gemeenten is dat niet het geval. Op de vraag of In de praktijk volgens deze procesbeschrijvingen wordt gewerkt, antwoorden 9 gemeenten (16,1%) ‘volledig’, 34 gemeenten (60,7%) ‘grotendeels’ en 11 gemeenten (19,6%) ‘gedeeltelijk’. Vijftig gemeenten hebben werkinstructies over passieve openbaarheid van bestuur toegestuurd. Die documenten voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan de algemene beginselen van 13

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

behoorlijk bestuur.2 De meeste werkinstructies scoren ‘goed tot zeer goed’ op duidelijkheid en het richtinggevend zijn; er blijkt helder uit wat het interne proces is (en wat de burger dus uiteindelijk kan verwachten).

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat interne werkinstructies/procesbeschrijvingen/afspraken/ overige(werk)documenten bestaan voor de afhandeling van Wob-verzoeken. Deze voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de algemene beginselen van algemeen bestuur. De organisatie werkt ook grotendeels overeenkomstig deze werkinstructies. De werkinstructies worden als ‘voldoende’ in termen van ‘duidelijk’ en ‘richtinggevend’ beoordeeld. Daarnaast wordt aangeven dat in de werkinstructies de kennis, vaardigheden en capaciteit ‘goed’, en de taakverdeling en samenwerking ‘voldoende’ geborgd zijn.

3.3 Wie handelt de Wob-verzoeken af? Kader en uitkomsten landelijk onderzoek Nagegaan is wie zich binnen de betrokken gemeenten bezighouden met de afhandeling van de Wobverzoeken. Dat levert een scala aan heel verschillende antwoorden op: Wob-functionarissen (bijvoorbeeld Wob-coördinatoren; de vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt; jurist(en), publiekszaken, of een combinatie van deze keuzes.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden zijn de volgende instanties, afdelingen en functionarissen betrokken bij de afhandeling van de Wob-verzoeken:  werkverdeler;  behandelaar/coördinator;  informatieleverancier (vakafdelingen);  derde-belanghebbende;  juridisch toetser;  adviseur;  privacy contactpersoon;  beslisser (namens B&W, burgemeester). De afhandeling van de Wob-verzoeken gebeurt door een combinatie van de Wob-functionaris(sen), de vakafdeling waar de informatie zich bevindt en de juridische toetser.

2

Het onderzoeksbureau Pro Facto geeft aan dat de check op de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor dit onderzoek globaal van aard is.

14

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

3.4 Het oordeel over de afhandeling Kader

Een volgende vraag die is voorgelegd, betreft het oordeel over een aantal aspecten van de interne organisatie rond de afhandeling van de Wob-verzoeken.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Iets meer dan de helft van alle betrokken gemeenten beoordeelt de voor de afhandeling van Wobverzoeken beschikbare capaciteit als voldoende tot zeer goed. Ongeveer 40 procent van de gemeenten beoordeelt de capaciteit als matig of onvoldoende. Over de kennis en vaardigheden is de overgrote meerderheid van de gemeenten positief. Iets minder groot is het aantal gemeenten dat (ook) positief is over taakverdeling en samenwerking (bijna 75%).

Resultaten Leeuwarden

De beoordeling voor de gemeente Leeuwarden ziet er als volgt uit: beschikbare capaciteit (goed), kennis (goed), vaardigheden (goed) en taakverdeling en samenwerking (onvoldoende). Dit laatste aspect heeft betrekking op een klein aantal Wob-verzoeken, dat wordt afgedaan door sectoren die niet onder het sociaal domein, veiligheidsdomein en fysiek domein vallen. Welke sectoren dit allemaal precies zijn, is niet duidelijk.

3.5 Het beleid inzake informatie uit eigen beweging Kader en uitkomsten landelijk onderzoek

In het onderzoek is slechts in beperkte mate aandacht besteed aan de actieve openbaarheid, het verstrekken van informatie over overheidsdocumenten op eigen initiatief van de gemeenten. Maar een beperkt aantal gemeenten geeft aan werkinstructies/ procesbeschrijvingen/afspraken/overige interne werkdocumenten te hebben over actieve openbaarheid/openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. 56 gemeenten (69,0%) geven aan van niet, en 15 gemeenten (18,5%) weten het niet.

Resultaten Leeuwarden Leeuwarden voert de Wob en Publicatiewet volgens daarin gestelde regels uit. Naast de zogeheten ‘bekendmakingen’, verloopt veel actieve openbaarmaking en informatie over overheidsdocumenten via het bestuurlijke besluitvormingsproces (via B&W en raad). Daarbinnen is de toetsing op de Wob belegd (‘alles is openbaar, tenzij..’). Daarnaast anticipeert Leeuwarden op de Woo door openbaarmaking van informatie betreffende een flink deel van de wettelijk gestelde 11 categorieën van informatie.

15

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

4 Het indienen van Wob-verzoeken

4.1 Aantallen en kenmerken van Wob-verzoeken Kader en uitkomsten landelijk onderzoek

Het gemiddelde aantal ingediende Wob-verzoeken over alle overheden neemt door de jaren heen toe. Tabel 1: Gemiddeld aantal Wob-verzoeken (2018-2020) (vragenlijst cijfers)

Gemeenten (n=70)

Provincies (n=8)

Alle overheden (n=80) *

Gemiddeld aantal verzoeken

Gemiddeld aantal verzoeken

Gemiddeld aantal verzoeken

2018

38

63

40

2019

40

65

42

2020

54

62

54

Gemiddeld aantal verzoeken over de periode 2018-2020**

133

190

137

* Naast de verzoeken gericht aan gemeenten en provincies zijn in deze kolom ook de verzoeken gericht aan de deelnemende waterschappen meegenomen.

** Twee gemeenten hebben het aantal verzoeken niet per jaar doorgegeven, maar voor de periode 2018-2020 in het geheel. Deze zijn niet opgeteld bij het gemiddelde van de jaren 2018, 2019 en 2020. Het gemiddelde aantal verzoeken die in de periode 2018- 2020 bij gemeenten zijn ingediend is daarom iets groter dan de som van het gemiddelde van 2018, 2019 en 2020.

Een klein aantal gemeenten, 8 van de 80, krijgen relatief weinig Wob-verzoeken, tussen 0 en 20. De meeste gemeentes, 62 van de 80, tussen de 20 en 200. En ook maar een klein aantal gemeenten, 10 van de 80, tussen de 200 en 2000.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden zijn geen exacte cijfers bekend. Er bestaat geen totaaloverzicht van de hoeveelheid Wob-verzoeken die bij de gemeente in de periode 2018-2020 zijn ingediend. Wel wordt in de factsheet van de gemeente een schatting aangegeven. Deze luidt: 2018: 60 verzoeken, 16

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

2019: 65 verzoeken en 2020: 45 verzoeken. Dat zou inhouden dat de gemeente Leeuwarden in de grote groep gemeenten valt die tussen de 20 en 100 Wob-verzoeken per jaar ontvangen. In dit kader, en dat geldt ook voor de volgende paragrafen, dient opgemerkt te worden dat sinds kort binnen de gemeente gewerkt wordt met het met zaakgericht werken systeem REX. Dat zorgt voor een betere registratie. Wob-verzoeken worden daarmee ook beter geregistreerd. Zo kan het type aanvraag worden beschreven. Wanneer een WOB-verzoek binnenkomt, wordt ook direct de behandeltermijn genoemd en bijgehouden. Dit systeem biedt meer mogelijkheden dan voorheen voor het bijhouden van gegevens. Het systeem is per juni vorig jaar geïntroduceerd.

4.2 De achtergrond van indieners van Wob-verzoeken Kader en uitkomsten landelijk onderzoek

Het onderzoek laat zien dat de Wob-verzoeken in hoofdzaak, voor twee-derde van de gevallen, afkomstig zijn van individuele burgers. Daarnaast zijn ook journalisten en niet-gouvernementele organisaties (NGO) actief. ‘Andere’ indieners zijn vooral bedrijven, stichtingen en andere rechtspersonen.

Resultaten Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden ontving in de periode 2018-2020 naar schatting 170 Wob-verzoeken, maar er is geen registratie met wie de verzoekers waren. Van de tien in het onderzoek meegenomen dossiers is wel een overzicht, zij het dat deze op gedeeltelijk andere titels dan in het onderzoek zijn gerubriceerd. Vier verzoeken zijn van burgers, twee van een advocaat (waarbij de advocaat aangeeft namens wie hij als gemachtigde optreedt), twee van een privaatrechtelijke rechtspersoon, een van een journalist en een op basis van de website verkeersboete.nl.

4.3 De adressant van Wob-verzoeken Kader en uitkomsten landelijk onderzoek Het overgrote deel van de Wob-verzoeken wordt bij het college van B&W ingediend. Hetzelfde beeld komt uit de dossierstudie. De overige Wob-verzoeken worden ingediend bij de gemeenteraad, bij heffingsambtenaren en bij andere bestuursorganen. In enkele gevallen is dit niet uit het dossier te halen.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat voor de periode 2018-2020 het merendeel van de verzoeken ook wordt ingediend bij B&W, 140 van de 170. De overige 30 zijn aan de burgemeester gericht. Van de tien in het onderzoek meegenomen dossiers zijn zeven verzoeken aan B&W gericht, twee verzoeken aan de burgemeester, en een verzoek aan burgemeester/college.

17

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

4.4 De onderwerpen van Wob-verzoeken Kader en uitkomsten landelijk onderzoek

De verdeling van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken ziet er volgens de uitkomsten van de vragenlijst uit als volgt. Tabel 2: Verdeling van de Wob-verzoeken over domeinen bij gemeenten (2018-2020) (n=88) (vragenlijst cijfers) *

2018

2019

2020

Gemiddeld percentage 2018-2020**

Sociaal domein

7%

10%

9%

8%

Fysiek domein

63%

60%

67%

58%

Politiek-bestuurlijk

17%

16%

14%

13%

Anders

18%

18%

16%

15%

Onderwerpen voor Wob-verzoeken

* Het totaal van de kolom ‘van totaal aantal verzoeken’ klopt niet. In de rapportages van Pro Facto waren geen absolute cijfers aan te treffen om deze cijfers te corrigeren.

* Niet alle gemeenten hebben het aantal verzoeken per jaar doorgegeven. Zij maakten melding van het totaalaantal ontvangen Wob-verzoeken over de periode 2018-2020. Deze zijn wel meegerekend in het gemiddelde percentage van de periode in 2018- 2020, maar niet in de percentages van de jaren 2018, 2019 en 2020. Daarom is het totaalpercentage voor verschillende categorieën niet gelijk aan het gemiddelde van de percentages van 2018, 2019 en 2020.

Het fysieke domein is het meest onderwerp van Wob-verzoeken, daarna volgen politiek-bestuurlijke verzoeken en als derde het sociaal domein.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden ziet de verdeling voor de periode 2018-2020 er als volgt uit: 13 verzoeken sociaal domein, 47 veiligheidsdomein en 110 fysiek domein. Van de tien in het onderzoek meegenomen dossiers is er wel een overzicht. Drie verzoeken hebben betrekking op het fysiek domein en op het domein van openbare orde en veiligheid, twee op het sociale domein, en elk een op verkeer en vervoer, en naar aanleiding van informatie over een opgelegde verkeersboete.

18

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

4.5 De toegankelijkheid van het-Wob traject: de website3 Kader Het betreft hier om te beginnen de mate waarin via de website van de onderzochte overheden informatie wordt aangedragen die het burgers/organisaties mogelijk maakt om informatie te vinden over het indienen van Wob-verzoeken.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Het onderzoek wijst uit dat van veertien overheden geen informatie over de Wob/Wob-verzoeken op de website kan worden aangetroffen. Bij 8 van de 79 andere overheden is de betreffende webpagina zeer goed vindbaar (via de hoofdpagina); 36 overheden scoren goed (één of twee keer (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); 19 scoren voldoende (enkele keren (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); 14 matig (enkele onlogische pagina’s doorklikken), en twee onvoldoende (veel (onlogische) pagina’s doorklikken/niet vindbaar via de zoekbalk). Op 57 van de 79 websites die inhoudelijk kunnen worden beoordeeld, staan volledige en leesbare teksten waaruit behulpzaamheid naar de burgers/organisaties blijkt. Op de websites worden nergens onnodige drempels voor het indienen van een Wob-verzoek aangetroffen.

Resultaten Leeuwarden

De informatie van de gemeente Leeuwarden over het indienen van een Wob-verzoek is eenvoudig te vinden. Wanneer op de website van de gemeente in de zoekmachine ‘Wob’; wordt ingetypt, komt men op een volgende pagina terecht waarop de keuze ‘Wob-verzoek indienen’ wordt aangereikt. En daar vindt men de gewenste informatie. De volledigheid van de informatie wordt als voldoende gekwalificeerd. De mate waarin de werkinstructies voor passieve openbaarmaking, de informatie op de website of de daar beschreven procedure, dan wel de uit de tekst blijkende houding van bestuur/ambtenaren het indienen van een Wob-verzoek faciliteert wordt als goed omschreven. Ook het taalgebruik en de begrijpelijkheid van informatie op de website worden de kwalificatie ‘goed’ toebedeeld.

4.6 Het indienen van Wob-verzoeken Kader

Wob-verzoeken kunnen schriftelijk of mondeling worden ingediend. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de bestuursorganen ook de ruimte om de elektronische weg open te stellen (bijvoorbeeld voor verzoeken via e-mail).4

3

Voor het onderzoek van de websites is in de basisrapportage geen aparte informatie te vinden voor gemeenten. Dat geldt voor alle verdere verwijzingen naar websites in deze rapportage.

4

In deze samenhang is het ook interessant in hoeverre gemeenten ook nagaan of er nog andere bronnen zijn, bijvoorbeeld WhatsApp-SMS- of andere berichten die betrekking hebben op een Wob-verzoek. In de gemeente Leeuwarden wordt soms nagegaan of bij afhandeling van een Wob-verzoek ook relevante WhatsApp-SMS- of andere berichten zijn waar het 19

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Uitkomsten landelijk onderzoek

De post is veruit het populairst bij gemeenten en bij de helft ook verplicht; daarna volgen mondelinge indiening, de mail, een online formulier en het algemene contactformulier.

Tabel 3: Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend bij gemeenten? (meerdere antwoorden mogelijk) (n=83) (vragenlijst inhoud)

Aantal

%

Mondeling

39

47,0%

Per brief

83

100,0%

Per mail

28

33,7%

Via specifiek papieren formulier

2

2,4%

Via specifiek online formulier

26

33,7%

Via gewone contactformulier

16

19,3%

Anders

2

2,4%

Negen van de tien gemeenten die een bepaald e-mailadres voorschrijven, nemen geen Wobverzoeken in behandeling die op een ander adres binnenkomen. Uit de dossier- en documentenstudie blijkt nog sterker dat de meeste gemeenten liever geen Wob-verzoeken per mail ontvangen of deze weg helemaal hebben afgesloten.

Resultaten Leeuwarden

Voor Leeuwarden wordt de mate waarin de werkinstructies voor passieve openbaarheid het indienen van een Wob-verzoek makkelijk maken, als matig beoordeeld. Volgens deze instructies is het slechts mogelijk een Wob-verzoek via de website in te dienen. Er wordt expliciet vermeld dat een

verzoek misschien betrekking op heeft. Dat gebeurt in geval bij het opvragen van de documenten bij de functionele afdeling wordt gewezen op de mogelijke aanwezigheid van berichtgevingen.

20

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Wob-verzoek niet per mail kan worden ingediend. Het is wel mogelijk om een Wob-verzoek zowel schriftelijk, als ook mondeling in te dienen, de werkinstructie is hier alleen nog niet op aangepast.

4.7 Leges en kosten kader

De Wob geeft de centrale overheid een grondslag voor het in rekening brengen van een vergoeding voor het afhandelen van een Wob-verzoek. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat er voor andere bestuursorganen geen basis bestaat voor het in rekening brengen van kosten voor het afhandelen van een verzoek. Wel kunnen redelijke kosten in rekening worden gebracht voor het kopiëren e.d.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Op basis van de inhoud van de vragenlijst kan worden vastgesteld dat 57% van de gemeenten (n=82) kosten rekent voor Wob-verstrekkingen op basis van de legesverordening, 43% doet dit niet. Hoewel het opleggen van leges een bevoegdheid van de heffingsambtenaar is, blijkt in de dossierstudie dat de hoogte van de leges veelal in de Wob-beschikking wordt vastgesteld.

Resultaten Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden rekent kosten voor verstrekkingen op grond van de legesverordening. Dat betreft €0.50 per gemaakte kopie met een minimum van 40 kopieën. Dit geldt ook voor digitale verzending tenzij de kopieën onbewerkt kunnen worden verzonden.

21

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

5 De beoordeling van de vraag of het een Wob-verzoek betreft

5.1 Wie beoordeelt de vraag of sprake is van een Wob-verzoek Kader en uitkomsten landelijk onderzoek Bij 41% van de gemeenten beoordelen Wob-functionarissen en juristen of een binnengekomen verzoek om informatie een Wob-verzoek is. Soms gebeurt dit door DIV, communicatie en de vakafdeling. In bijna 50% van de gemeenten gebeurt dit door een combinatie van functionarissen en/of afdelingen.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat de beoordeling van de vraag of een binnengekomen verzoek om informatie een Wob-verzoek betreft, een aantal opties kent: de afdeling DIV (Documentaire informatievoorziening/postkamer/etc.).; Wob-functionaris(sen), dan wel Wobcoördinator(en); de vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt; jurist(en).

5.2 Wob-verzoek of iets anders Kader In het geval een verzoek om informatie zich op de Wob beroept dan is het in principe een Wobverzoek aldus de Afdeling Rechtspraak. Hierop kunnen in drie situaties goed gemotiveerd uitzonderingen worden gemaakt, te weten (1) informatieverstrekking aan alleen de verzoeker, (2) verzoek tot inzage in eigen gegevens en (3) informatieve vragen. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam

Uitkomsten landelijk onderzoek

Bijna 40% van de gemeenten beschouwt een verzoek dat niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, wel (mogelijk) als Wob-verzoek. Dit terwijl expliciet in de Wob staat dat het moet gaan om een bestuurlijke aangelegenheid. Een meerderheid van de gemeenten beschouwt informatieve vragen en een verzoek tot inzage in eigen gegevens niet als Wob-verzoek, terwijl driekwart van de gemeenten informatieverstrekking aan alleen de verzoeker niet per definitie uitsluit. Bij lang niet alle gemeenten is bekend dat openbaarmaking bij een Wob-verzoek openbaarmaking van de informatie voor iedereen betekent. Informatie wordt dan vaak alleen aan de verzoeker verstrekt en niet actief openbaar gemaakt.

Resultaten Leeuwarden

De beoordelingspraktijk in de gemeente Leeuwarden kent de volgende kenmerken: 

wanneer de verzoeker een verzoek een Wob-verzoek noemt, beschouwt de gemeente dat niet in elk geval als een Wob-verzoek; 22

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB



wanneer het verzoek alleen gaat om inzage in het eigen dossier/eigen persoonsgegevens, beschouwt de gemeente het niet als een Wob-verzoek (evenals 74,7% van de gemeenten);



wanneer het verzoek alleen gaat om informatieve vragen (over een procedure waarin de verzoeker belanghebbende is) beschouwt de gemeente het niet als een Wob-verzoek (evenals 81,9% van de gemeenten);



wanneer het verzoek gaat om informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf, beschouwt de gemeente het als een Wob-verzoek (evenals 71,1% van de gemeenten);



wanneer het verzoek niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid beschouwt de gemeente het niet als een Wob-verzoek (evenals 71,7% van de gemeenten).

5.3 Preciseren verzoeken Kader Als een verzoek te algemeen geformuleerd is moet het bestuursorgaan de verzoeker vragen het verzoek zo spoedig mogelijk te preciseren; het bestuursorgaan dient hem daarbij behulpzaam te zijn (art. 3, lid 4 Wob).

Uitkomsten landelijk onderzoek

Het overgrote deel van de gemeenten stuurt een bericht naar de Wob-verzoeker om het verzoek nader te preciseren. De helft van de gemeenten voert çoncretiseringsgesprekken om een verzoek te verduidelijken. Geen enkele gemeente zegt een verzoek af te wijzen of niet te beantwoorden als de informatie niet precies is omschreven. Wel stellen zeven overheden het verzoek dan buiten behandeling.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden geldt dat uit de werkinstructies blijkt dat de gemeente behulpzaam is bij het preciseren van te algemene Wob-verzoeken. Deze informatie is niet terug te vinden op de website. In geval een Wob-verzoek te algemeen geformuleerd is, stuurt de gemeente een bericht waarin de verzoeker wordt verzocht het verzoek nader te preciseren. Over de jaren 2018-2020 zijn er naar schatting acht Wob-verzoeken ingediend waarin om nadere precisering van het verzoek is gevraagd. Deze informatie wordt niet bijgehouden op een lijst. Er zijn preciseringsgesprekken gevoerd. Het aantal is niet bekend. Ook daar vindt geen bijhouding van plaats. Wel wordt bijgehouden of er ‘concretiseringsgesprekken’ gevoerd zijn. Dat gebeurt veelal bij omvangrijke verzoeken. Uit de onderzochte dossiers uit de gemeente Leeuwarden blijkt niet dat onnodige drempels zijn opgeworpen voor de verzoeker.

23

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

5.4 Het betrekken van verzoeker of derde-belanghebbende(n) Kader

Bij het onderzoeken van het Wob-verzoek en de daarbij behorende documenten moet het bestuursorgaan oog hebben voor belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze.5 Ook moeten besluiten op Wob-verzoeken altijd schriftelijk worden genomen als belanghebbenden zienswijzen hebben ingediend.6

Uitkomsten landelijk onderzoek

In 30% van de bestudeerde dossiers is sprake van (mogelijk) derde-belanghebbenden. Dit is door het bestuursorgaan gecheckt in 65% van die dossiers terwijl in 62% derde-belanghebbenden de gelegenheid kregen om hun rechten uit te oefenen. De helft van de gemeenten verstrekken derden het besluit en daarmee de mogelijkheid om het openbaar maken tegen te gaan met een bezwaar en een verzoek om voorlopige voorziening. Nog eens 13% geeft aan dat derden het besluit en de openbaar gemaakte stukken ontvangen. Vier gemeente (4,8%) geven expliciet aan dat de rol van derden na een zienswijze is ‘uitgespeeld’. Bij het dossieronderzoek kwamen dossiers bovendrijven waarin een derde-belanghebbende een negatieve zienswijze heeft ingediend, de informatie wel openbaar gemaakt wordt maar er geen uitgestelde verstrekking toegepast wordt (waardoor de derde geen maatregelen kan nemen om openbaarmaking alsnog te voorkomen). Alle onderzochte Wob-webpagina’s bevatten geen of nauwelijks informatie over de omgang met derde-belanghebbenden.

Resultaten Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden controleert bij elk Wob-verzoek of er derden zijn die mogelijk bedenkingen kunnen hebben tegen de openbaarmaking van informatie. Meestal wordt derden ook de gelegenheid gegeven hun zienswijze te geven. Daartoe verstrekt de gemeente hen een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing), waarbij – na een beoordeling door de organisatie – is aangegeven welke informatie niet openbaar zal worden gemaakt (bijvoorbeeld door te markeren wat zal worden weggelakt). Het is niet bekend bij hoeveel van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken de gemeente in de periode 2018 – 2020 de gevraagde informatie niet direct openbaar heeft gemaakt maar belanghebbenden de gelegenheid heeft gegeven bezwaar te maken c.q. beroep in te stellen, en een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen (artikel 6 lid 5 Wob).

5 Artikel 6, lid 3 en artikelen 4:15 en 4:8 van Awb 6 Artikel 5, lid 3 en/of artikel 6 lid 5 en 6 Wob

24

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Over de omgang met derde-belanghebbenden gaat de gemeente Leeuwarden ervan uit dat verwijzing naar de wettekst met deze informatie op de website en directe communicatie naar de verzoeker op het moment dat deze informatie relevant is voldoende zijn.

5.5 Doorverwijzing/doorzending Kader

Als de gevraagde informatie is opgenomen in een document dat in bezit is van een ander bestuursorgaan moet de verzoeker worden doorverwezen naar dat andere bestuursorgaan. Deze plicht geldt ook als het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en dus zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die ook onder de reikwijdte van dat verzoek vallen. Op bestuursorganen rust een inspanningsverplichting om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog documenten berusten. De mededeling dat wordt doorgezonden is (zelfstandig) voor bezwaar en beroep vatbaar. In geval een verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Naar verhouding de meeste overheden behandelen zo’n verzoek zelf en vragen het andere bestuursorgaan om een zienswijze. In 97% van de dossiers waarbij het getoetst kon worden is doorverwijzing (als verzoek mondeling is gedaan) niet aan de orde. Daar waar het wel aan de orde was, wordt de verzoeker in een derde van de gevallen juist doorverwezen, in een derde van de gevallen niet en in het overige deel kan dit niet worden beoordeeld. In 91 % van de dossiers is doorzenden (als verzoek schriftelijk is gedaan) niet van toepassing. In 72% hiervan is het verzoek op juiste wijze doorgestuurd; in 8% van de gevallen niet. In de overige 20% kon dit niet worden beoordeeld.

Resultaten Leeuwarden

Voor de gemeente Leeuwarden staat in de werkinstructies niets over het doorverwijzen of doorzenden van Wob-verzoeken. In de praktijk behandelt de gemeente in sommige gevallen het verzoek voor het bestuursorgaan waaraan het is gericht en vraagt het andere bestuursorgaan om een zienswijze over openbaarmaking van de gegevens. In andere gevallen wordt het Wob-verzoek doorgestuurd naar het juiste bestuursorgaan.

25

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

5.6 Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken Kader

Volgens de uitkomsten van de vragenlijst hebben de gemeenten, die daar gegevens over aanleverden7, ongeveer de helft van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken helemaal ingewilligd. Gemiddeld 14% van de verzoeken is helemaal afgewezen. 23% van de Wob-verzoeken is voor een deel afgewezen. 5% van de verzoeken zijn volgens de gemeenten buiten behandeling gesteld. Resultaten Leeuwarden Voor de gemeente Leeuwarden zijn geen cijfers voorhanden over de hoeveelheid ingewilligde Wobverzoeken, de afgewezen Wob-verzoeken, de buiten behandeling gestelde Wob-verzoeken of de afgewezen, dan wel buiten behandeling gestelde Wob-verzoeken vanwege misbruik van recht.

7

Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend (en blijft onder de 50 procent van alle gemeenten).

26

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

6 De inhoudelijke behandeling van Wob-verzoeken

6.1 Vorm van de beslissing: schriftelijk of mondeling Kader

De Wob bepaalt dat de beslissing op een verzoek om informatie mondeling of schriftelijk kenbaar wordt gemaakt. Een (gedeeltelijke) afwijzing moet schriftelijk gebeuren zodat de beslissing voldoet aan het besluitbegrip van de Awb en het indienen van bezwaar en beroep dus mogelijk is. De beslissing wordt ook schriftelijk genomen als het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt ook de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

Uitkomsten landelijk onderzoek Uit de dossierstudie blijkt dat in slechts één dossier mondeling is besloten. In vier dossiers is geen schriftelijke beslissing genomen, terwijl dat wel zou moeten op grond van de Wob.

Resultaten Leeuwarden

De gemeenten Leeuwarden heeft in alle aangeleverde dossiers schriftelijk besloten. De gemeente houdt geen gegevens bij over de beslistermijnen van behandelde Wob-verzoeken. Het nieuwe zaaksysteem REX houdt de beslistermijnen wel bij. De website van de gemeente Leeuwarden bevat informatie over de termijnen.

6.2 Weigeringsgronden Kader

De Wob kent twee soorten weigeringsgronden voor het verstrekken van informatie, te weten: 1.

Absolute weigeringsgronden op grond van artikel 10, lid 1 van de wet. Als zo’n grond aan de orde is, blijft de verstrekking van die informatie altijd achterwege;

Artikel 10, eerste lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. b. c. d.

de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen, de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden, bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

27

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

2.

Relatieve weigeringsgronden op grond van artikel 10, lid 2 van de wet. Zijn deze gronden aan de orde, dan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken of het genoemde belang opweegt tegen de openbaarheid van informatie.

Artikel 10, tweede lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. b. c. d. e. f. g.

de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties, de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen, de opsporing en vervolging van strafbare feiten, inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie, het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Verder zijn er nog speciale regels voor milieu-informatie (zie vorige hoofdstuk) en regels voor informatie in documenten bedoeld voor intern beraad (op grond van artikel 11, zoals agenda’s voor interne overleggen) die persoonlijke beleidsopvattingen van bijvoorbeeld ambtenaren of bestuurders bevat.

Artikel 11 Wob 1. 2.

3.

In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden va de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.