2022-05-24 Eindrapport bestuurlijke rapportage WOB Leeuwarden

32

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.2.2

Verdeling over de bestuursorganen TABEL 4.5. VRAGENLIJST CIJFERS: HOE WAS DE VERDELING OVER DE BESTUURSORGANEN OVER DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN? (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR)65

2018

2019

2020

Alleen totalen 20182020 ingevuld

College/DB (n=59)

92%

92%

92%

69% (n=5)

Gemiddelde percentage 2018-2020 89%

Raad/PS/AB (n=30) Burgemeester/CdK/ voorzitter (n=28) RK(C) (n=27) Adviescommissie bezwaar (n=29) Invorderingsambtenaar (n=29) Heffingsambtenaar (n=34) Anders, nml. … (n=16)

1% 2%

3% 2%

2% 2%

1% (n=5) 1% (n=4)

2% 2%

0% 0%

0% <1%

<1% 0%

0% (n=6) <1% (n=6)

<1% <1%

<1%

1%

<1%

<1% (n=8)

<1%

3%

2%

2%

<1% (n=7)

2%

1%

1%

1%

0% (n=1)

1%

Het overgrote deel van de Wob-verzoeken wordt bij het college/dagelijks bestuur ingediend. Overheden hebben geen toelichting gegeven bij ‘Anders, namelijk’, behalve twee, die aangeven dat het om een gemeenschappelijke regeling ging. Dossierstudie Hetzelfde beeld komt naar voren uit de dossierstudie: 93% van de bestudeerde verzoeken is ingediend bij het college/DB, 3% bij de burgemeester/CvdK/voorzitter. De overige Wob-verzoeken werden ingediend bij de volksvertegenwoordiging (gemeenteraad en provinciale staten), bij heffingsambtenaren en bij andere bestuursorganen. In enkele gevallen was dit niet uit het dossier te halen. 4.2.3

Onderwerpen Wob-verzoeken De verdeling van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken ziet er volgens het vragenlijstonderzoek uit als volgt.

65 Zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek) voor een verantwoording van/toelichting op deze tabel.

33

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.6. VRAGENLIJST CIJFERS: HOE WAS DE VERDELING VAN DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN OVER DE VOLGENDE ONDERWERPEN? (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR)66

Sociaal domein (n=38) Fysiek domein (n=47) Politiek-bestuurlijk (n=34) Anders (n=20)

2018

2019

2020

Gemiddelde percentage 2018-2020

7%

Alleen totalen 20182020 ingevuld 5% (n=3)

6%

8%

64%

56%

62%

34% (n=3)

58%

16%

20%

18%

2% (n=2)

16%

18%

18%

17%

5% (n=1)

16%

7%

Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden vooral verzoeken om informatie over de door de heffingsambtenaar te heffen onroerendezaakbelasting (Woz). Dossierstudie Bij de dossierstudie kwamen we met voortschrijdend inzicht meer categorieën bestuurlijke aangelegenheden tegen: TABEL 4.7. DOSSIERSTUDIE: SOORT BESTUURLIJKE AANGELEGENHEID

Soort bestuurlijke aangelegenheid Fysiek domein Sociaal domein Politiek-bestuurlijk Openbare orde en veiligheid Verkeer en vervoer Anders Onbekend

% 60% 7% 12% 5% 4% 12% 1%

Bij ‘Anders’ gaat het ook in de dossierstudie vooral om Wob-verzoeken over de Woz. Over het fysieke domein (omgevingsrecht) worden in de bestudeerde dossiers verreweg de meeste Wob-verzoeken ingediend. 4.2.4

Analyse Het gemiddelde aantal Wob-verzoeken bij alle betrokken overheden was 42 in 2018, 42 in 2019 en 55 in 2020. Bij sommige overheden (de grotere gemeenten met grotere inwonersaantallen) liggen de aantallen een stuk hoger, met uitschieters van enkele honderden per jaar tot, in één geval, boven de duizend in 2020. Uit enkele interviews met ambtenaren blijkt dat zij ervaren dat Wob-verzoeken de laatste jaren groter en complexer worden. Ook geven sommige ambtenaren aan dat zij de Wob als lastig ervaren, omdat zij Wob-verzoeken naast hun andere werkzaamheden moeten afhandelen, de termijnen kort zijn en zij het Wob-regime als juridisch en ingewikkeld ervaren. Het ‘waarom’

66 Zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek) voor een verantwoording van/toelichting op deze tabel.

34

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

achter de Wob, het belang van openbaarheid van informatie, sneeuwt daardoor mogelijk wat onder. De meeste Wob-verzoeken worden ingediend door burgers. Bijna alle Wob-verzoeken worden ingediend bij het college en het dagelijks bestuur. De meeste Wob-verzoeken gaan over het fysieke domein, dat dan ook een breed terrein aan onderwerpen beslaat en raakt aan (veranderingen in) de leefomgeving van mensen.

4.3 4.3.1

Algemeen – toegankelijkheid Websiteonderzoek Zoals we eerder opmerkten, hebben we van veertien overheden (allemaal gemeenten) helemaal geen informatie over de Wob/Wob-verzoeken op de website kunnen vinden. Bij één provincie staat alleen informatie over besluiten op afgehandelde Wob-verzoeken op de site. Bij acht van de 78 andere overheden is de Wob-webpagina zeer goed vindbaar (via de hoofdpagina); 36 overheden scoren goed (één of twee keer (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); achttien scoren voldoende (enkele keren (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); veertien matig (enkele onlogische pagina’s doorklikken), en twee onvoldoende (veel (onlogische) pagina’s doorklikken/niet vindbaar via de zoekbalk). De laagdrempeligheid van de procedure en de houding van het bestuur die uit de website blijkt beoordelen we bij 32 overheden als ‘goed’; de website bevat volledige en leesbare teksten waaruit behulpzaamheid naar de burger blijkt; de burger wordt enigszins aangemoedigd om een Wob-verzoek in te dienen. 21 overheden scoren ‘voldoende’ op dit onderdeel, tien halen een ‘zeer goed’. Aan de andere kant zijn er twaalf webpagina’s met korte teksten waaruit geen vorm van behulpzaamheid blijkt.

In twee gevallen beoordelen we de informatie op de webpagina’s met een onvoldoende op het onderdeel laagdrempeligheid/toegankelijkheid: dat betekent dat de burger wordt ontmoedigd om een Wob-verzoek in te dienen.

4.3.2

Dossierstudie Uit de dossierstudie blijkt dat geen onnodige drempels voor de Wob-verzoeker zijn opgeworpen.

4.3.3

Taalgebruik; begrijpelijkheid en leesbaarheid Op 75 van de 93 bekeken websites scoort het taalgebruik een voldoende (zestien websites), goed (45 websites) of zeer goed (veertien websites).67 De informatie wordt gebracht in volledige zinnen en vaktaal wordt vermeden. De meeste begrippen en afkortingen worden uitgelegd. In het overgrote deel van de bestudeerde dossiers (96%) zijn de brieven en besluiten goed te begrijpen en goed leesbaar.

4.3.4

Analyse De toegankelijkheid van informatie over de Wob op websites is groot; de begrijpelijkheid en leesbaarheid van de teksten op de website is bij 81% van de overheden (ruim) voldoende. Ook de bestudeerde dossiers zijn goed te begrijpen en goed leesbaar.

67 Bij vijftien overheden was dit zoals eerder gezegd niet te beoordelen. Drie overheden scoren matig op dit punt.

35

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.4 4.4.1

Indiening verzoek Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend? De Wob staat het verzoekers toe om een verzoek schriftelijk of mondeling in te dienen. De Awb geeft de bestuursorganen de ruimte om de elektronische weg open te stellen (bijvoorbeeld voor verzoeken via e-mail). TABEL 4.8. VRAGENLIJST INHOUD: HOE KAN BIJ UW ORGANISATIE EEN WOB-VERZOEK WORDEN INGEDIEND? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Manier van indienen verplicht? Mondeling Per brief Per mail Via een specifiek papieren formulier Via een specifiek online formulier Via het gewone contactformulier op de website van uw organisatie Anders, namelijk… Weet ik niet

46 93 37 2

49% 100% 40% 2%

44 2 0

32 21

34% 23%

10 1

2 0

2% 0%

0

Bepaald emailadres voorgeschreven?

Andere adressen ook behandeld?

10

9

Bij ‘Anders’ noemt één overheid DigiD; de andere heeft niets ingevuld. De post is veruit het populairst bij overheden en bij bijna de helft ook verplicht; daarna volgen mondelinge indiening, de mail, een online formulier en het algemene contactformulier. 49% van de overheden geeft aan dat Wob-verzoeken mondeling kunnen worden ingediend. Bij 60% van de overheden is volgens de vragenlijst een Wob-verzoek per mail niet mogelijk. Ook uit de dossier- en documentenstudie blijkt dat veel overheden liever geen Wob-verzoeken per mail ontvangen of deze weg helemaal hebben afgesloten. Zoals eerder opgemerkt is het in strijd met de Wob om alleen per post ingediende Wob-verzoeken in behandeling te nemen; in ieder geval mondelinge verzoeken moeten ook mogelijk zijn. Een van de respondenten die we gesproken hebben gaf aan zijn Wob-verzoeken altijd per aangetekende post in te dienen om zeker te zijn dat het verzoek goed bij het bestuursorgaan aankomt, en zodat er geen discussie ontstaat over het moment van ontvangst. Tien overheden zeggen volgens de vragenlijst inhoud naast de eisen uit de Awb en de Wob nog andere eisen te stellen aan Wob-verzoeken. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ondertekening van het verzoek als indieningsvereiste. Eén overheid noemt ook ‘volledigheid en duidelijkheid’.

Eén overheid zegt: ‘Aangeven welke bestuurlijke aangelegenheid het betreft, voldoende gespecificeerd aangeven welke informatie wordt opgevraagd. Dit zodat we het verzoek in behandeling kunnen nemen.’ Websiteonderzoek Volgens het websiteonderzoek is het indienen van een Wob-verzoek: — bij 27% van de overheden overwegend makkelijk (twee mogelijke manieren, adresgegevens zijn gegeven óf meerdere mogelijke manieren, adresgegevens staan niet op de site; weinig andere eisen);

36

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

— —

bij 22% van de overheden makkelijk (meerdere mogelijkheden, bijvoorbeeld post, telefonisch en mail; geen of weinig andere eisen; adres bekend); bij 12% van de overheden heel makkelijk (meerdere mogelijkheden – online (met een simpel online formulier), mail én telefonisch; geen andere eisen; adres bekend).

Bij 20% van de overheden is het indienen van een Wob-verzoek moeilijk (enkel via post, adresgegevens zijn wel bekend; twee mogelijkheden, adresgegevens zijn niet bekend; en/of er worden ook andere eisen aan het verzoek gesteld). Bij 3% is dit heel moeilijk (er blijkt niet uit de informatie op de website hoe een verzoek kan worden ingediend óf het kan enkel via de post, adresgegevens zijn niet gegeven en/of er wordt een aantal andere eisen aan het verzoek gesteld).68 4.4.2

Wel of geen Wob-verzoek? Bij 41% van de overheden beoordelen Wob-functionarissen, de afdeling DIV (documentaire informatievoorziening), juristen, communicatie en/of de vakafdeling samen of een binnengekomen verzoek om informatie een Wob-verzoek is, volgens de vragenlijst inhoud; zie de tabel hierna. TABEL 4.9. VRAGENLIJST INHOUD: WIE BEOORDEELT BIJ UW ORGANISATIE OF EEN BINNENGEKOMEN VERZOEK OM INFORMATIE EEN WOB-VERZOEK IS? (N=93)

Wob-functionaris(sen) (bijvoorbeeld Wob-coördinator(en)) Jurist(en) De afdeling DIV (Documentaire Informatievoorziening)/de postkamer etc. De afdeling communicatie De vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt Een combinatie van bovenstaande Anders, namelijk…

Aantal 22 16 11 1 1 38 4

% 24% 17% 12% 1% 1% 41% 4%

Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden: — primair de vakafdeling, die bij twijfel juristen raadpleegt; — eerst DIV op hoofdlijnen, dan de centrale Wob-coördinator in samenspraak met Wobjurist voor fijnafstemming; — de verzoeken komen vaak binnen bij Juridische Zaken, die de verzoeken doorzet naar de vakafdelingen; — DIV in samenwerking met de concernjuristen.

68 Bij de andere 16% (vijftien overheden) konden we dit punt niet toetsen, omdat we zoals gezegd van veertien overheden geen

webpagina over Wob-verzoeken hebben gevonden en bij één alleen besluiten op afgehandelde Wob-verzoeken op de site staan.

37

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.10. VRAGENLIJST INHOUD: WAT IS OP UW ORGANISATIE VAN TOEPASSING? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Als de verzoeker het verzoek een Wob-verzoek noemt, beschouwen wij het in elk geval als Wob-verzoek. Als het verzoek alleen gaat om inzage in het eigen dossier/eigen persoonsgegevens, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek alleen gaat om informatieve vragen (over een procedure waarin verzoeker belanghebbende is), beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek gaat om informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Weet ik niet

Aantal 43

% 46%

72

77%

78

84%

29

31%

68

73%

2

2%

Het valt op dat toch nog een kwart van de overheden een verzoek dat niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, wel (mogelijk) beschouwt als Wob-verzoek, terwijl expliciet in de Wob staat dat het moet gaan om een bestuurlijke aangelegenheid. 69% van de overheden sluit informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf niet per definitie uit van de Wob. Van een verzoek om inzage in de eigen gegevens vinden veel meer overheden dat dit geen Wob-verzoek is, net als van informatieve vragen; maar nog steeds niet allemaal. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een verzoek om informatie waarbij iemand zich op de Wob beroept in principe een Wob-verzoek, maar kunnen de in deze alinea beschreven drie situaties uitzonderingen zijn, als het bestuursorgaan dat goed motiveert.69 Dit sluit aan bij de bredere bevinding in dit onderzoek (uit de interviews, de vragenlijsten, de documentenstudie en het websiteonderzoek) dat bij lang niet alle betrokken overheden algemeen bekend is dat openbaarmaking bij een Wob-verzoek openbaarmaking van de informatie voor iedereen betekent. Veel overheden geven dan ook aan de informatie alleen aan de verzoeker (en andere belanghebbenden) te verstrekken of de informatie in elk geval niet actief te publiceren; zie verder paragraaf 4.9.

Goed onderscheid maken tussen Wobverzoeken en andere informatieverzoeken is wel belangrijk, juist ook vanwege het Wob-uitgangspunt ‘eenmaal openbaar is altijd openbaar (voor iedereen)’. Als een verzoek om bijvoorbeeld inzage in het eigen Wmo- of bijstandsdossier als Wob-verzoek wordt behandeld, bestaat het risico dat gevoelige en persoonlijke informatie daaruit ‘op straat belandt’, terwijl dat niet de bedoeling was van verzoeker (en anderen die misschien betrokken zijn). In dit verband valt ook op dat maar een derde van de betrokken overheden altijd (11%) of meestal (23%) bij de verzoeker controleert of de conclusie om wat voor verzoek het gaat, klopt.

69 ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268.

38

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.11. VRAGENLIJST INHOUD: GAAT UW ORGANISATIE BIJ DE VERZOEKER NA OF UW CONCLUSIE DAT HET VERZOEK WEL/GEEN WOB-VERZOEK IS, KLOPT? (N=93)

Aantal 10 21 44 13 2 3

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Weet ik niet

% 11% 23% 47% 14% 2% 3%

In de dossierstudie hebben we ook meerdere verzoeken gezien waarin het niet zozeer gaat om de aanlevering van documenten, maar waarin veel vragen gesteld worden. Deze hoeven vanuit de Wob niet beantwoord te worden maar dit gebeurt vaak wel. Soms wordt het verzoek, zoals dat zou moeten, door de overheid dan omgezet in een ‘informatieverzoek’ in plaats van een Wob-verzoek. Wel is het belangrijk voor de uitzonderingsgronden en beperkingen (artikel 10 en 11 Wob, waarmee wezenlijke belangen worden beschermd) en het waarborgen van de rechten van andere belanghebbenden dan de verzoeker, dat verzoeken niet ten onrechte niet als Wob-verzoek worden gezien. 4.4.3

Analyse De meeste overheden sturen verzoekers in de richting van de indiening van verzoeken per post. Bijna de helft van de overheden stelt deze weg zelfs verplicht. Omdat de Wob ook de mondelinge weg openstelt is dat laatste in strijd met de wet. 40% van de overheden staat ook open voor Wob-verzoeken per e-mail, maar sommige overheden hebben deze weg expliciet (bijvoorbeeld met een collegebesluit) afgesloten. Een aandachtspunt is de beoordeling of een verzoek om informatie een Wob-verzoek of een ander soort verzoek is; 15-25% van de overheden plaatst informatieve vragen, bijvoorbeeld over een procedure waar de verzoeker bij betrokken is, en verzoeken om inzage in het eigen dossier, niet per definitie buiten de Wob. 71% kwalificeert verzoeken om informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf mogelijk soms toch als Wob-verzoek.

4.5 4.5.1

4.5.2

Afhandeling verzoek Algemeen De onderzochte gemeenten, provincies en waterschappen gaan verschillend om met Wobverzoeken, ook als het verzoek en de achterliggende stukken vergelijkbaar zijn. Niet alleen onderling; we zien ook verschillen tussen ambtenaren binnen dezelfde overheid. Ook zien we in de dossierstudie verschillen in de (kwaliteit van) motivering van de besluiten. Hierna lichten we deze algemene bevinding waar nodig verder toe met voorbeelden bij specifieke onderdelen van de afhandeling van Wob-verzoeken. Belang Artikel 3, derde lid, Wob De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

Op één website staat dat een verzoeker een bijzonder belang moet stellen, de meeste websites zeggen hier niets over en dat is gelet op artikel 3, lid 3, Wob ook niet nodig. Ook uit de

39

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

dossierstudie blijkt dat dit in de praktijk goed gaat: slechts in 2% van de bestudeerde dossiers is gevraagd naar het belang van de verzoeker. 4.5.3

Preciseren van het verzoek Artikel 3, vierde lid, Wob Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

Een groot deel (89%) van de websites bevat niet of nauwelijks informatie of onjuiste of onvolledige informatie over dit toch belangrijke onderdeel van de Wob.70 Dat neemt niet weg dat de overheden vaak een vraag stellen ter precisering van het verzoek, zoals blijkt uit het vragenlijstonderzoek. TABEL 4.12. VRAGENLIJST INHOUD: HOE BEHANDELT UW ORGANISATIE OVER HET ALGEMEEN WOB-VERZOEKEN WAARIN DE VERZOEKER DE OPGEVRAAGDE INFORMATIE NIET PRECIES OMSCHRIJFT? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Het verzoek zo goed mogelijk inwilligen. Een bericht sturen waarin de verzoeker wordt verzocht om het verzoek nader te preciseren. Het verzoek onbeantwoord laten. Het verzoek afwijzen. Het verzoek buiten behandeling stellen. Een zogenaamd ‘concretiseringsgesprek’ (gesprek om een Wob-verzoek te preciseren/erachter te komen wat de verzoeker vraagt/nodig heeft). Weet ik niet Overige

Aantal 21 88

% 23% 95%

0 0 7 52

0% 0% 8% 56%

2 3

2% 3%

Meer dan de helft van de overheden voert ‘concretiseringsgesprekken’ om een verzoek te verduidelijken. Geen enkele overheid zegt een verzoek af te wijzen of niet te beantwoorden als de informatie niet precies is omschreven. Wel stellen zeven overheden het verzoek dan buiten behandeling. In de periode 2018-2020 hebben overheden volgens de vragenlijst cijfers in 11% van de gevallen schriftelijk gevraagd een verzoek te preciseren (n=30). De twee provincies die deze vraag hebben beantwoord, doen dit iets vaker (bij 19% van de Wob-verzoeken). In ongeveer 86% van de bestudeerde dossiers is het verzoek niet te algemeen geformuleerd of is dit niet uit het dossier te halen. In de 130 dossiers waarbij dat wel zo is (dus ongeveer 14% van het totaal), denkt het bestuursorgaan in 70% van de gevallen goed of zeer goed mee en draagt mogelijke oplossingen aan. Concretiseringsgesprekken Het voeren van een persoonlijk gesprek met verzoeker om een te algemeen verzoek verder te duiden, is een manier om de verplichte behulpzaamheid van een bestuursorgaan in te vullen.

70 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

40

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Het gesprek richt zich dan op de vraag welke informatie de verzoeker geopenbaard zou willen zien. Uit de vragenlijst inhoud wordt duidelijk dat elf overheden nooit concretiseringsgesprekken voeren. 67% van de overheden geeft aan dit ‘soms, verzoekafhankelijk’ te doen; 53% doet dit bij zeer omvangrijke verzoeken; 19% bij politiek-bestuurlijk gevoelige verzoeken. Volgens de vragenlijst cijfers (n=24) hebben de betrokken overheden in 2018-2020 bij 6% van de Wobverzoeken een concretiseringsgesprek gevoerd. Opnieuw doen twee provincies dit iets vaker (11%). Uit de dossierstudie blijkt dat bij 85% van de onderzochte verzoeken een concretiseringsgesprek niet aan de orde is geweest, omdat het verzoek duidelijk genoeg was. In 63 dossiers (7% van het totaal, ) is wel een concretiseringsgesprek gevoerd. 53% van de overheden (n=93) geeft in de vragenlijst inhoud aan een concretiseringsgesprek te voeren als het verzoek onduidelijk is. Opvallend is dat elf van de 93 overheden (volgens de vragenlijst inhoud) een concretiseringsgesprek voeren bij een Wob-verzoek met een onduidelijk geformuleerd belang terwijl verzoekers geen belang hoeven te stellen.71 4.5.4

Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking Alleen de expliciet in de Wob opgenomen weigeringsgronden mogen betrokken worden bij de beoordeling van de op het verzoek betrekking hebbende documenten. Andere overwegingen kunnen het niet openbaar maken van informatie niet rechtvaardigen. Artikel 3, vijfde lid, Wob Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

64% van de websites van de overheden bevat geen, nauwelijks of onvolledige informatie over dit verplichte beoordelingskader.72 34% bevat hier juiste informatie over. Op een enkele website kwamen we teksten tegen als ‘we bekijken eerst de haalbaarheid van uw verzoek’, terwijl haalbaarheid (wat dat ook mag betekenen) geen weigeringsgrond is uit de artikelen 10 of 11 Wob. In 93% van de dossiers is onze overall-beoordeling op dit punt goed (uitzonderingsgronden en beperkingen komen in paragraaf 4.6 uitgebreider aan de orde). Dat betekent dat het verzoek wordt ingewilligd tenzij zich een uitzonderingsgrond of beperking voordoet en dit goed is gemotiveerd. Uit deze dossiers blijkt dat openbaarheid het uitgangspunt is bij de behandeling van het verzoek. 4.5.5

Doorverwijzing en doorzending Als de gevraagde gegevens zijn opgenomen in een document dat in bezit is van een ander bestuursorgaan moet de verzoeker worden doorverwezen naar dat andere bestuursorgaan. Deze plicht geldt ook als het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en dus zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die ook onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Op bestuursorganen rust een inspanningsverplichting om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog documenten berusten. De mededeling dat wordt doorgezonden is (zelfstandig) voor bezwaar en beroep vatbaar. 71 Artikel 3, derde lid, Wob. 72 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

41

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Artikel 4 Wob Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

De betrokken overheden hebben geen of nauwelijks informatie over doorverwijzing en doorzending op de website staan. TABEL 4.13. VRAGENLIJST INHOUD: HOE BEHANDELT U OVER HET ALGEMEEN WOB-VERZOEKEN DIE GEGEVENS BETREFFEN IN DOCUMENTEN DIE OOK BERUSTEN BIJ EEN ANDER BESTUURSORGAAN DAN DAT WAARBIJ HET VERZOEK IS INGEDIEND? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Het verzoek doorsturen en het ook verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht, zonder het andere bestuursorgaan om een zienswijze te vragen over openbaarmaking van de gegevens. Het verzoek doorsturen en het niet verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht. Het verzoek behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het is gericht en het andere bestuursorgaan om een zienswijze vragen over openbaarmaking van de gegevens. Het verzoek doorsturen, het verzoek ook verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht en het andere bestuursorgaan om een zienswijze vragen over openbaarmaking van de gegevens. Het verzoek behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het is gericht, zonder het andere bestuursorgaan daarvan in kennis te stellen en/of om een reactie te vragen. Weet ik niet Overige

Aantal 8

9%

21

23%

34

37%

27

29%

5

5%

5 13

5% 14%

Naar verhouding de meeste overheden (34, 37%) behandelen zo’n verzoek zelf en vragen het andere bestuursorgaan om een zienswijze. Doorverwijzing: dossierstudie In 97% van de dossiers was doorverwijzing niet aan de orde. In de dossiers waarbij doorverwijzing wel aan de orde was, werd de verzoeker in zeven gevallen juist doorverwezen, in zes gevallen niet en in de andere vijftien gevallen kon dit niet worden beoordeeld. Doorzending: dossierstudie In 91% van de dossiers was doorzenden niet van toepassing (geen documenten bij een ander bestuursorgaan en/of het verzoek was niet schriftelijk gedaan). In 56 van de dossiers waarin doorzending wel van toepassing was, is het verzoek op de juiste wijze doorgestuurd; in zes gevallen niet. Bij de overige zestien dossiers kon de wijze van doorzending niet worden beoordeeld. 4.5.6

Milieu-informatie Voor verzoeken om/openbaarmaking van milieu-informatie gelden als gevolg van het Verdrag van Aarhus en Europese richtlijnen bijzondere regels. Zo zijn er bijvoorbeeld minder gronden waarop een bestuursorgaan milieu-informatie mag weigeren (en juist twee extra) en is de beslistermijn twee in plaats van vier weken als anderen dan verzoeker naar verwachting bezwaar

42

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

hebben tegen openbaarmaking van de informatie. Voor informatie over emissies in het milieu (uitstoot van bijvoorbeeld stikstof) gelden nog extra eisen. Volgens de vragenlijst cijfers (n=48) ging maar een klein deel van alle Wob-verzoeken in 20182020 om milieu-informatie (3%). Bij provincies is dit iets meer (8%, n=4). In de vragenlijst inhoud geeft 67% van de overheden (n=93) aan altijd of meestal te bekijken of een verzoek over milieu-informatie gaat; 5% doet dit soms, 3% zelden, 2% nooit. 12% antwoordt ‘niet van toepassing/dit komt nooit voor’ op deze vraag, 11% weet het niet. Behalve aan de overheden die ‘nooit’, ‘n.v.t.’ of ‘weet ik niet’ hebben geantwoord, hebben we overheden de vervolgvraag gesteld of ze bij de check op milieu-informatie ook kijken of het gaat om emissie-informatie. 34% (23 overheden) weet niet of dit gebeurt. Provincies hebben veel taken op milieugebied, wat terug te zien is in hun antwoorden op deze vragen; zeven van de acht geven aan altijd (vijf) of meestal (twee) te checken op milieu-informatie. Eén provincie geeft daarentegen aan dit nooit te doen. Dit beeld zien we terug in de dossierstudie; in 92% van de dossiers gaat het duidelijk niet om milieu-informatie. In 71 dossiers (de resterende 8% van het totaal) betrof het informatie die mogelijk wel betrekking had op het milieu.

In 21 van die 71 dossiers is wel gecheckt of het milieu-informatie betrof, in 42 van die 71 dossiers is niet gecheckt of het milieu-informatie betrof en in acht dossiers is dat niet te beoordelen. De geïnterviewde advocaat vertelde ook dat overheden in zijn ervaring niet goed op de hoogte zijn van de speciale regels over milieu-informatie. Rechtbank Overijssel, ECLI:NL:RBOVE:2019:856 “Nu deze documenten milieu-informatie bevatten, was verweerder gelet op het bepaalde in artikel 10, zesde lid, van de Wob niet bevoegd openbaarmaking van deze documenten te weigeren op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Deze weigeringsgrond is ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. (…) Voor zover verweerder de afwijzing van openbaarmaking heeft gebaseerd op de stelling dat sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob (de documenten 27, 28, 33, 34, 35, 36, 37, 42 en 44), stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat verweerder daarbij het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen heeft afgewogen tegen het belang van openbaarmaking, zoals artikel 11, vierde lid, van de Wob vergt nu het milieu-informatie betreft.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1298), volgt uit (de eerste volzin van) artikel 11, vierde lid, van de Wob dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang moet worden afgewogen tegen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op een andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Hierbij is relevant dat de tweede en derde volzin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd.

De rechtbank is, na de geheime stukken gelezen te hebben, van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming een te ruime invulling heeft gegeven aan hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan. Ook ziet de rechtbank niet in waarom de eigen inbreng van x (als derde partij) niet openbaar gemaakt kan worden.”

43

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.7

Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) Artikel 10, eerste lid, EVRM over de vrijheid van meningsuiting beschermt onder meer het recht op vrije nieuwsgaring. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft onder in het Magyar-arrest van 8 november 201673 bepaald dat artikel 10, lid 1, EVRM een recht op informatie van de overheid geeft aan journalisten, ngo’s en belangengroepen (public interest groups), als ook aan de andere criteria uit deze uitspraak is voldaan, bijvoorbeeld dat de gevraagde informatie ready and available is en het doel van het informatieverzoek is om een bijdrage te leveren aan het publieke debat. Als art. 10, lid 1, EVRM van toepassing is, kan het zijn dat de uitzonderingsgronden en beperkingen uit de Wob niet zonder meer opwegen tegen het recht op overheidsinformatie van deze bijzondere groepen. De bewijslast hiervoor ligt wel bij de verzoeker. 74

In slechts vier (minder dan 1%) van de bestudeerde dossiers is zichtbaar gecheckt of artikel 10 EVRM van toepassing is, terwijl dit bij in elk geval 118 dossiers (13%) aan de orde was omdat de verzoeker een journalist, ngo of belangengroep was. In geen van de dossiers heeft de verzoeker expliciet een beroep gedaan op artikel 10 EVRM. 4.5.8

Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken Volgens de vragenlijst cijfers hebben de betrokken overheden (n=43) ongeveer de helft (47%) van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken helemaal ingewilligd. Gemiddeld 13% van de verzoeken is helemaal afgewezen (n=37). 23% van de Wob-verzoeken is voor een deel afgewezen (n=31). 5% van de verzoeken is volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld. De betrokken overheden hebben in 2018-2020 geen enkel Wob-verzoek afgewezen of buiten behandeling gesteld vanwege misbruik van recht.75 Dat heeft er waarschijnlijk mee te maken dat bestuursorganen sinds 1 oktober 2016 geen dwangsom meer schuldig zijn bij te laat beslissen op Wob-verzoeken, waardoor er minder ‘beroeps-Wobbers’ actief zijn die grote Wob-verzoeken indienen in de hoop op een dwangsom. Ook is er volgens de jurisprudentie niet snel sprake van misbruik van recht.76 De interviews met ambtenaren bevestigen dit beeld; het overgrote deel van de Wob-verzoeken is volgens geïnterviewden serieus en inhoudelijk.

4.5.9

Zoeken naar documenten Iedereen kan een bestuursorgaan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.77 Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.78 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als vaste jurisprudentielijn dat het in principe aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust, als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt. 79 Bij de beoordeling van het criterium ‘niet ongeloofwaardig’ is de manier waarop het

73 EHRM 18 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar). 74 ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883. 75 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend; zie paragraaf

1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). 76 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198. Hierin oordeelde de Afdeling dat de Belastingdienst te snel misbruik van recht door een Wob-verzoeker had aangenomen. 77 Artikel 3 Wob. 78 Artikel 1, onder a, Wob. 79 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774, en de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.

44

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan of dat wat blijkt uit andere informatie of een wettelijk voorschrift van belang.

Uit 92% van de bestudeerde dossiers blijkt niet hoe er is gezocht naar de gevraagde documenten en informatie. In 26% van de gevallen is informatie niet openbaar gemaakt omdat die niet in bestaande documenten staat. Deze beslissing is in 84% van die gevallen goed (41%) of voldoende (43%) gemotiveerd in het besluit. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:98 “De rechtbank heeft terecht de mededeling van het college dat er niet meer documenten zijn die onder het verzoek vallen van [appellant] niet ongeloofwaardig geacht. De rechtbank heeft de toelichting van het college terecht in aanmerking genomen dat een bouwstopverzoek een bijzonder type verzoek om handhaving is. Een dergelijk verzoek wordt ook als handhavingsverzoek geregistreerd, maar het college heeft aangegeven dat binnen het zaaksysteem met trefwoorden is gezocht naar alle situaties in de periode waarop het Wob-verzoek ziet waarin werd verzocht om een bouw stil te leggen. Er is onder meer gezocht op ‘stillegging’, ‘staken’ en ‘5.17 Wabo’. Het college heeft toegelicht dat het label dat aan een zaak hangt, bijvoorbeeld ‘handhavingsverzoek’, geen rol speelt bij welke documenten er naar boven komen bij het zoeken in het zaaksysteem. Bij het zoeken is alleen het verzoek van [partner] om een bouwstop gevonden.

Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat een bouwstop niet vaak voorkomt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met de enkele stelling dat er binnen de desbetreffende periode meerdere soortgelijke verzoeken moeten zijn binnengekomen niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten.”

Vaak volstaan overheden met een standaarduitleg dat ze niet verplicht zijn zelf documenten te maken met de gevraagde informatie; daarbij verwijzen ze naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.80 Rechtbank Midden-Nederland, ECLI:NL:RBMNE:2020:5760 “De rechtbank overweegt als volgt. Eisers betogen dat er meer documenten moeten zijn die zien op de correspondentie over de afkoopsom die de gemeente x en y zijn overeengekomen. Verweerder heeft dat erkend, maar stelt dat de stukken niet meer te achterhalen zijn. Van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om documenten alsnog te achterhalen als om openbaarmaking wordt verzocht van documenten die bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. Verder moet het bestuursorgaan inzichtelijk maken op welke wijze het naar deze documenten heeft gezocht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze hij naar de gevraagde documenten heeft verzocht. Daarom is ook niet duidelijk dat verweerder al het mogelijke heeft gedaan om alsnog documenten te achterhalen.

De enkele stelling van verweerder ter zitting dat documenten door personeelswisselingen niet in het formele postsysteem terecht zijn gekomen en daarom niet meer te achterhalen zijn, is gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onvoldoende. Daarmee is het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Verweerder moet alsnog een inzichtelijke zoekslag maken en daarbij ook kijken of de gevraagde documenten nog te achterhalen zijn, bijvoorbeeld op de servers. Omdat de uitkomst van deze nadere zoekslag ongewis is, moet verweerder na de zoekslag op dit punt een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.”

Een van de geïnterviewde respondenten was in dit verband ook kritisch:

80 Ze halen dan de standaardoverweging aan dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in be-

staande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:466.

45

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Gesprekspartner zou het logisch vinden dat een ambtenaar een lijst maakt van alle documenten die vallen onder het bereik van het Wob-verzoek en welke informatie om welke reden wel of niet wordt verstrekt. In zijn ervaring gebeurt dit echter meestal niet, behalve bij de rijksoverheid die zulke inventarisatielijsten wel bij het besluit voegt. Besluiten zijn volgens deze advocaat doorgaans niet helder en laten de aanvrager in het ongewis welke informatie onder de reikwijdte van het verzoek valt en welke informatie precies om welke reden niet wordt verstrekt. Gesprekspartner vertelt dat er in de openbaar gemaakte documenten ook vaak wordt verwezen naar andere bijlagen die niet bij de openbaar gemaakte stukken zitten. De inventarisatie is volgens hem vaak onvolledig.

Dit zien we ook terug in een aantal dossiers: niet altijd staat in het besluit of in een bijlage een overzicht van de aanwezige (en eventueel niet (meer) aanwezige) documenten waarop het Wob-verzoek volgens het bestuursorgaan betrekking had, met daarbij aangegeven welke documenten wel en niet openbaar worden gemaakt en waarom (niet). Soms staat in het besluit alleen dat er X documenten zijn gevonden, waarvan er Y (minder) openbaar gemaakt worden, zonder verdere uitleg. Zie verder paragraaf 4.6 over uitzonderingsgronden en beperkingen. TABEL 4.14. VRAGENLIJST INHOUD: BEKIJKT U BIJ DE AFHANDELING VAN EEN WOB-VERZOEK OOK OF ER RELEVANTE WHATSAPP- SMS- OF ANDERE BERICHTEN ZIJN WAAR HET VERZOEK MISSCHIEN BETREKKING OP HEEFT? (N=91)

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Weet ik niet

Aantal 25 23 17 6 11 9

% 27% 26% 19% 7% 12% 10%

In de dossierstudie zijn we één keer tegengekomen dat WhatsApp-berichten zijn gevonden (en verstrekt). In een van de interviews geeft een ambtenaar aan bij een Wob-verzoek niet haar WhatsApp-geschiedenis te hebben doorzocht; hierbij speelde onder meer tijd een rol en dat verzoeker hier niet om had gevraagd. Veel vaker zien we e-mails tussen de openbaar gemaakte stukken. De advocaat die we hebben gesproken vertelt echter dat in zijn ervaring emails standaard niet openbaar gemaakt worden, terwijl hij zich niet kan voorstellen dat er over een bestuurlijke aangelegenheid geen e-mailberichten zijn. Rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2021:4585 “Niet in geschil is dat een sms- of WhatsApp-bericht ander materiaal is dat gegevens bevat en als ‘document’ in de zin van artikel 1, onder a, van de Wob moet worden aangemerkt (ABRvS 21 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). <…> De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiser eerder bezwaar had dienen te maken tegen het ontbreken van dit soort gegevensdragers. Eiser had immers gevraagd om alle documenten en gegevensdragers en het is vervolgens aan verweerder om na te gaan in welke documenten / gegevensdragers de gevraagde informatie zich bevindt. Dat pas na het Wob-verzoek en de primaire besluiten op de voornoemde uitspraak is gewezen maakt niet dat verweerder niet alsnog in bezwaar deze zoekslag had kunnen en dienen te maken.

Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat als nu (de rechtbank begrijpt: na de voornoemde uitspraak) een Wobverzoek wordt ingediend wel gezocht wordt naar informatie in sms- en WhatsApp-berichten. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. Verweerder zal dus alsnog in sms- en WhatsApp-berichten moeten zoeken naar de door eiser gevraagde informatie.”

46

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.10

Vorm van verstrekking van informatie Artikel 7 van de Wob over de vorm waarin de informatie moet worden verstrekt door het bestuursorgaan luidt als volgt. Artikel 7 Wob 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b. kennisneming van de inhoud toe te staan, c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. 3. Indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, verstrekt het bestuursorgaan, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

78% van de bekeken webpagina’s bevat hier geen of nauwelijks informatie over,81 en nog eens 15% onvolledige informatie. Geen enkele website geeft onjuiste informatie over artikel 7 Wob. De helft van de betrokken overheden (vragenlijst inhoud, n=92) vraagt Wob-verzoekers soms in welke vorm ze de gevraagde informatie willen ontvangen; 20% doet dit altijd of meestal, 29% zelden of nooit. Overigens geven verzoekers in de meeste bestudeerde dossiers in het verzoek zelf al aan hoe ze de informatie willen ontvangen. In 70% van de dossiers is informatie verstrekt. Het overgrote deel van de informatie (85%) wordt in vorm a verstrekt (kopie of letterlijke inhoud). In 97% van de gevallen is voldaan aan artikel 7, tweede lid, Wob (verstrekking in de verzochte vorm, tenzij uitzondering a of b aan de orde is). In sommige dossiers zien we dat informatie al openbaar is en dat verzoeker daarnaar wordt verwezen, inclusief links. Artikel 7, derde lid, Wob (een specifiek type milieu-informatie) was in 98% van de gevallen niet aan de orde. In de andere gevallen is aan dit artikel voldaan (vier dossiers) of was dit niet te beoordelen (twaalf dossiers). 4.5.11

Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) Zienswijze Wob-verzoeker 37% van de betrokken overheden vraagt voordat een definitief besluit op een Wob-verzoek wordt genomen, nooit hoe de verzoeker tegen het voorgenomen besluit aankijkt. Dertien overheden (14%) doen dit alleen als het wettelijk verplicht is, bijvoorbeeld wanneer het voorgenomen besluit afwijkt van de door verzoeker verstrekte gegevens.82

81 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 82 Artikel 4:7 Awb.

47

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.15. VRAGENLIJST INHOUD: MAAKT UW ORGANISATIE BIJ WOB-VERZOEKEN GEBRUIK VAN EEN CONCEPT-BESCHIKKING/VOORLOPIGE BEOORDELING EN DE MOGELIJKHEID TOT HET GEVEN VAN EEN ZIENSWIJZE DOOR DE VERZOEKER? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Aantal 2 7 19 18 34 13 3

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Alleen als het wettelijk verplicht is Weet ik niet

% 2% 8% 20% 19% 37% 14% 3%

Derde-belanghebbenden Bij het onderzoeken van de bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij behorende documenten moet het bestuursorgaan oog hebben voor derde-belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze.83 De daarbij gegeven tijd voor het formuleren van de zienswijze – veelal twee weken in de praktijk – schort de beslistermijn op. Dat is anders als sprake is van milieu-informatie, zodat de uiterste termijn bij deze informatie slechts zes weken is. 84 De verplichting tot het vragen om een zienswijze geldt overigens louter voor primaire besluiten en niet voor (nieuwe) beslissingen op bezwaar. Wel ligt het in de rede dat de belanghebbende wordt geïnformeerd over een mogelijk andere aanpak en wijziging in de besluitvorming.85 Uitgestelde verstrekking Leidt de afhandelingsprocedure uiteindelijk tot een besluit, maar bestaat de kans dat derden bezwaar hebben tegen (gedeeltelijke) openbaarmaking, dan wordt de informatie niet direct openbaar gemaakt met het besluit. Zodoende hebben deze derden de gelegenheid bezwaar te maken. Zij moeten dan ook direct een voorlopige voorziening procedure doorlopen om de werking van het besluit (en dus de openbaarmaking) (tijdelijk) te schorsen.86

Volgens de vragenlijst inhoud controleert 71% van de overheden (n=91) altijd of er derden zijn die waarschijnlijk bedenkingen hebben tegen openbaarmaking van de informatie. 18% doet dit meestal; vijf overheden soms (5%), één overheid (1%) zelden, één overheid (1%) nooit, drie (3%) weten het niet. 89% van de overheden geeft derden altijd (44%) of meestal (45%) de gelegenheid hun zienswijze te geven.87 De groep overheden die hierbij de ongelakte openbaar te maken documenten verstrekt is ongeveer even groot als de groep die deze niet verstrekt; zie de tabel hieronder. Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden vooral varianten op/combinaties of verbijzonderingen van de genoemde antwoordopties.

83 Artikel 6, derde lid, Wob. 84 Artikel 6, zesde lid en onder c, Wob. Zie ook ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 85 ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 86 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 87 Vragenlijst inhoud, n=89.

48

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

TABEL 4.16. VRAGENLIJST INHOUD: WAT VERSTREKT U DERDEN BIJ DE MOGELIJKHEID HUN ZIENSWIJZE TE GEVEN? (N=86)

Het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing), waarbij – na een beoordeling door de organisatie – is aangegeven welke informatie niet openbaar zal worden gemaakt (bijvoorbeeld door te markeren wat zal worden weggelakt) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de – na een beoordeling door de organisatie – gelakte documenten (indien van toepassing) Anders, namelijk… Weet ik niet Niet van toepassing

Aantal 5 8 4

% 6% 9% 5%

23

27%

31

36%

14 1 0

16% 1% 0%

In 34% van de bestudeerde dossiers waren er (mogelijk) derde-belanghebbenden. In 59% van die dossiers heeft het bestuursorgaan dit gecheckt. In 91% van de dossiers waarin dit gecheckt is, hebben zij de gelegenheid gekregen hun rechten uit te oefenen volgens artikel 4:8 Awb, artikel 5, lid 3, Wob en/of artikel 6, lid 5 en 6, Wob. Bij 42 overheden is dit niet te beoordelen. In de vragenlijst cijfers geven overheden (n=32) aan in 2018-2020 bij 5% van de Wob-verzoeken de zogenoemde uitgestelde verstrekking te hebben toegepast. Dit klopt met de dossierstudie; in 97% van de dossiers is geen uitgestelde verstrekking toegepast. In de vragenlijst inhoud hebben we overheden gevraagd hoe zij bij de besluitvorming in bezwaar tegen een Wob-besluit rekening houden met betrokken derden. Bij ca. de helft van de overheden (53%, n=93) krijgen derden het besluit en daarmee de mogelijkheid om het openbaar maken tegen te gaan met een bezwaar en een verzoek om voorlopige voorziening. Nog eens 12% geeft aan dat derden het besluit en de openbaar gemaakte stukken ontvangen. Vijf overheden (5%) geven expliciet aan dat de rol van derden na een zienswijze is ‘uitgespeeld’.

Met enige regelmaat zien we dossiers waarin een derde-belanghebbende een negatieve zienswijze heeft ingediend, de informatie wel openbaar gemaakt wordt maar er geen uitgestelde verstrekking toegepast wordt (waardoor de derde geen maatregelen kan nemen om openbaarmaking alsnog te voorkomen). De meeste (98%) van de webpagina’s die we hebben bekeken bevatten geen of nauwelijks informatie over de omgang met derde-belanghebbenden.88 4.5.12

Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling Het bestuursorgaan kan zowel mondeling als schriftelijk beslissen op een aanvraag. Een (gedeeltelijke) afwijzing moet schriftelijk gebeuren zodat de beslissing voldoet aan het besluitbegrip van de Awb en het indienden van bezwaar en beroep dus mogelijk is. Artikel 5 Wob 1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen.

88 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

49

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2.

3.

Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen. De beslissing wordt eveneens schriftelijk genomen indien het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt tevens aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

Uit de dossierstudie blijkt dat in slechts één dossier mondeling is besloten. In vier dossiers is geen schriftelijke beslissing genomen, terwijl dat wel zou moeten volgens artikel 5 Wob; in deze dossiers is per mail gereageerd op het Wob-verzoek in plaats van met een officieel besluit. 58% van de websites bevat geen of nauwelijks informatie over dit artikel;89 bijna een kwart bevat juiste informatie (23%), 19% onvolledige informatie. 4.5.13

Afwijken van beleid en/of procedure In 12% van de bestudeerde dossiers zijn er aanwijzingen dat ten onrechte is afgeweken van het eigen beleid en/of de eigen procedure zoals die uit handleidingen/procesbeschrijvingen en/of de vragenlijsten en/of de website blijkt. In de meeste gevallen gaat het dan om het beslissen binnen de wettelijke beslistermijn (zie daarover verder paragraaf 4.7).

4.5.14

Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur In de meeste dossiers heeft het bestuursorgaan zich goed (75%) of voldoende (22%) gehouden aan de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als hieraan niet voldaan is, gaat het ook hier bijna altijd om de beslistermijn en de communicatie daarover. Een voorbeeld hiervan is een bestuursorgaan dat eerst de beslistermijn verdaagde en vervolgens aan verzoeker liet weten dat een groot deel van het verzoek niet onder de Wob viel; dat had eerder gesignaleerd kunnen worden.

4.5.15

Analyse In overeenstemming met de wet eisen overheden niet dat verzoekers een bijzonder belang stellen bij een verzoek. Bijna alle overheden verzoeken om precisering van een verzoek wanneer dat nodig is. 12% van de overheden geeft aan nooit concretiseringsgesprekken te voeren; de rest doet dat wel (in bepaalde gevallen).90 Volgens de vragenlijst cijfers is ongeveer de helft (47%) van de in 2018-2020 ingediende Wobverzoeken helemaal ingewilligd, 13% is helemaal afgewezen, bijna een kwart (23%) is voor een deel afgewezen. 5% van de verzoeken zijn volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld.91 In ca. 85% van de bekeken dossiers waarin dit aan de orde is wordt voldoende tot goed gemotiveerd dat een document waarom is verzocht niet bestaat. Uit de dossiers blijkt echter niet hoe naar de documenten is gezocht. Uit het onderzoek blijkt verder dat de betrokken overheden zich maar beperkt bewust zijn van de bijzondere (strengere) regels voor verzoeken om milieu-informatie, en de extra eisen die 89 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken. 90 Twee overheden (2%) weten het niet. 91 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend; zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). Deze percentages uit verschillenden vragen zijn daarom niet bij elkaar op te tellen, omdat het steeds verschillende (aantallen) respondenten betreft.

50

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

artikel 10 EVRM stelt bij verzoeken om overheidsinformatie van public watchdogs (belangengroepen, journalisten en ngo’s). De meeste overheden gaan na of er derden zijn die mogelijk bedenkingen kunnen hebben bij verstrekking van een documenten waarom is verzocht. Als dat het geval is worden zij ook meestal om een zienswijze gevraagd op het openbaarheidsverzoek. De beslissing op een Wob-verzoek is bijna nooit mondeling, maar vrijwel altijd schriftelijk. Over veel belangrijke thema’s uit de Wob bevatten de internetsites van de overheden geen informatie; bijvoorbeeld over het stellen van een belang, over het betrekken van derde-belanghebbenden bij het verzoek of over de wijze van verstrekking van de gevraagde informatie.

4.6

Uitzonderingsgronden en beperkingen De Wob kent twee soorten weigeringsgronden voor het verstrekken van informatie. 1. Absolute weigeringsgronden, bijvoorbeeld bijzondere persoonsgegevens (o.a. gezondheidsgegevens). Als zo’n grond aan de orde is, blijft de verstrekking van die informatie altijd achterwege;92 2. Relatieve weigeringsgronden, bijvoorbeeld onevenredige bevoordeling of benadeling van personen of organisaties. Zijn deze gronden aan de orde, dan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken of het genoemde belang opweegt tegen de openbaarheid van informatie.93 Verder zijn er nog speciale regels voor milieu-informatie94 en regels voor informatie in documenten bedoeld voor intern beraad (zoals agenda’s voor interne overleggen) die persoonlijke beleidsopvattingen van bijvoorbeeld ambtenaren of bestuurders bevat. Artikel 10 Wob 1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2.

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;

92 Artikel 10, eerste lid, Wob. 93 Artikel 10, tweede lid, Wob. 94 Artikel 10, lid 4 t/m 8, Wob.

51

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

g. 3. 4.

5. 6. 7.

8.

het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.

Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 11 Wob 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

4.6.1

Algemeen 59% van de bestudeerde websites bevat geen of nauwelijks informatie over deze weigeringsgronden;95 23% bevat hier juiste informatie over; 18% onvolledige informatie. Uit de inhoudelijke vragenlijst blijkt dat de meeste overheden vrij nauwgezet (op regelniveau of op passageniveau) beoordelen welke informatie niet openbaar wordt gemaakt vanwege een weigeringsgrond.

95 Dit is inclusief de veertien websites zonder Wob-informatiepagina en de website met alleen besluiten op afgehandelde Wob-

verzoeken.

52