2022-05-24 Eindrapport bestuurlijke rapportage WOB Leeuwarden

28

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Uitkomsten landelijk onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat de meeste gemeenten vrij nauwgezet (op regelniveau of op passageniveau) beoordelen welke informatie niet openbaar wordt gemaakt vanwege een weigeringsgrond. In ongeveer de helft van de bestudeerde dossiers zijn geen weigeringsgronden toegepast. In de andere dossiers waar dat beoordeeld kan worden, zijn deze in 81% van de gevallen op regelniveau beoordeeld, in 29% van de dossiers op documentniveau en bij 14% op passageniveau.8 Bij de toepassing van de weigeringsgronden valt verder op dat de in het besluit genoemde weigeringsgronden niet altijd stroken met de in de documenten (bij het weglakken) gebruikte gronden. Ook staat in het besluit soms alleen artikel 10, lid 1 of 2, zonder verwijzing naar de specifieke weigeringsgrond. Regelmatig gaat in de dossiers het weglakken niet goed, zodat de informatie toch zichtbaar is, bijvoorbeeld door een bijna lege viltstift of makkelijk te verwijderen digitale zwarte blokjes. Verder wordt de informatie soms witgelakt in plaats van zwart, waardoor niet te zien is of iets een witregel is, of dat informatie is weggehaald. Volgens jurisprudentie mag dit niet. Als het Wob-verzoek (ook) gaat over documenten met persoonlijke beleidsopvattingen, bekijken de meeste overheden per beleidsopvatting of die openbaar wordt gemaakt of niet (46%) of maken de documenten openbaar zonder de persoonlijke beleidsopvattingen (32%).

In 11% van de dossiers is informatie niet verstrekt omdat het zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen. Deze weigeringsgrond is net als de andere meestal juist toegepast of dit is niet uit het dossier te halen; en goed (49%), voldoende (31%) of zeer goed (9%) gemotiveerd. In ongeveer de helft van de bestudeerde dossiers zijn weigeringsgronden uit de artikelen 10 en 11 Wob toegepast. Voor zover het mogelijk is dat te beoordelen, kan worden vastgesteld dat deze meestal correct toegepast en gemotiveerd zijn. Het valt op dat de motivering regelmatig een standaardkarakter draagt, waarbij de toespitsing op het concrete geval mist.

Resultaten Leeuwarden

De vraag of (een) uitzonderingsgrond(en) of beperking(en) van toepassing is/zijn wordt in de gemeente Leeuwarden op basis van een combinatie van personen beantwoord: Wobfunctionaris(sen) (bijvoorbeeld de Wob-coördinator(en), jurist(en) en/of betrokken ambtenaren van de vakafdeling. De beoordeling van het al dan niet verstrekken van informatie wordt op regel- en documentenniveau gedaan. De weigeringsgrond uit artikel 10 lid 1 sub a en b (zie onderstaand) worden slechts zelden gehanteerd; sub c wordt regelmatig toegepast; sub d zelden. De weigeringsgrond uit artikel 10 lid 2 sub a, b, c, d, f en g (zie onderstaand) worden slechts zelden gehanteerd; sub e wordt regelmatig toegepast.

8

De som van deze percentages is hoger dan 100%, omdat in een aanzienlijk aantal dossiers de weigeringsgronden op meerdere niveaus zijn beoordeeld.

29

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Het oordeel bij het dossieronderzoek inzak artikel 10 lid 2 sub e is wisselend. Van de zes dossiers waarop dit artikel van toepassing is, wordt in drie gevallen geoordeeld dat de weigeringsgrond ‘onvoldoende’ is aangezien de motivering volledig ontbreekt; in de andere drie gevallen luidt het oordeel ‘zeer goed’ (2x) en ‘goed’. De gemeente Leeuwarden controleert altijd in hoeverre de informatie die wordt bekend gemaakt op grond van de Wob persoonsgegevens bevat. Meestal worden deze gegevens voordat de informatie openbaar wordt, geanonimiseerd. De website van de gemeente Leeuwarden bevat over uitzonderingsgronden en beperkingen een verwijzing naar de wettekst op de website en wordt rechtstreeks gecommuniceerd met de verzoeker op het moment dat deze informatie relevant is. De gemeente Leeuwarden gaat per beleidsopvatting na of die openbaar gemaakt worden of niet. In geval sprake is van beleidsopvattingen van derden hangt het oordeel af van de vraag wie de externen zijn en welke hun rol en betrokkenheid is bij de aangelegenheid, en dan wordt een keuze gemaakt.

6.3 Aparte vormen van informatie: milieu en artikel 10 EVRM Kader

Voor verzoeken om openbaarmaking van milieu-informatie gelden als gevolg van het Verdrag van Aarhus en Europese richtlijnen bijzondere regels. Zo zijn er bijvoorbeeld minder gronden waarop een bestuursorgaan milieu informatie mag weigeren (en juist twee extra) en is de beslistermijn twee in plaats van vier weken als anderen dan verzoeker naar verwachting bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de informatie. Voor informatie over emissies in het milieu (uitstoot van bijvoorbeeld stikstof) gelden nog extra eisen. Artikel 10, eerste lid van het Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) beschermt onder meer het recht op vrije nieuwsgaring.

Uitkomsten landelijk onderzoek -

Milieu informatie

Volgens de uitkomsten van de vragenlijst cijfers (n=41) ging maar een klein deel van alle Wobverzoeken in 2018- 2020 om milieu-informatie (3%). In de vragenlijst geeft 63% van de gemeenten aan altijd of meestal te bekijken of een verzoek over milieu-informatie gaat; 5% verklaart dat soms te doen; 4% zelden of nooit; 13% zegt dat dit nooit voorkomt; en 12% weet het niet. Behalve aan de overheden die ‘nooit’ of ‘weet ik niet’ hebben geantwoord, is gemeenten (n=58) de vervolgvraag gesteld of zij bij de check op milieu-informatie ook kijken of het gaat om emissie-informatie. 33 (57%) gemeenten geven aan dat dit het geval is; 4 (7%) gemeenten doen dat niet; en 21 gemeenten (36%) verklaren niet te weten of dit gebeurt. Dit beeld komt terug in de dossierstudie; in 92% van de dossiers gaat het duidelijk niet om milieuinformatie. Waar dit wel zo is, heeft het bestuursorgaan dit in 30% van de gevallen gecheckt, in 33% van de gevallen niet. In de overige 6% is niet te beoordelen of een check heeft plaatsgevonden. De 30

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

geïnterviewde advocaat vertelde dat overheden in zijn ervaring niet goed op de hoogte zijn van de speciale regels over milieu-informatie. Volgens de uitkomsten van de vragenlijst inhoud worden de twee extra weigeringsgronden voor milieu-informatie door gemeenten zelden of nooit toegepast. -

Artikel 10 EVRM (Vrijheid van meningsuiting op basis van Europees Verdrag voor de Rechten van de mens)

In geen van de bestudeerde dossiers is zichtbaar gecheckt of artikel 10 EVRM van toepassing is, terwijl dit bij in elk geval 8% van de dossiers wel aan de orde was omdat de verzoeker een journalist, ngo of belangengroep was. In geen van de dossiers heeft de verzoeker expliciet een beroep gedaan op artikel 10 EVRM. -

Geheimhouding op grond van de gemeentewet

De Gemeentewet is een wet met bijzondere regels over openbaarheid van bestuur naast de Wob. Een Wob-verzoek dat betrekking heeft op stukken waarop geheimhouding rust, moet door het bestuursorgaan dan ook omgezet worden naar een verzoek tot opheffing van geheimhouding. Het Wob-besluit moet dan inzicht geven in hoe dat proces is verlopen (besluit van de gemeenteraad tot afwijzen of opheffen). In de dossiers komen voorbeelden naar boven waarin wordt vermeld dat ‘de raad is gevraagd en heeft besloten niet op te heffen’ en voorbeelden waarin hierover niets is opgenomen. Een formeel raadsbesluit hierover is zelden in de dossiers te vinden.

Resultaten Leeuwarden

Binnen de gemeente Leeuwarden wordt niet bijgehouden hoeveel ingediende Wob-verzoeken om milieu-informatie gingen. Wel gaat de gemeente altijd na of een Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie, en meer in het bijzonder in hoeverre het verzoek betrekking heeft op emissies in het milieu.

31

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

7 Afhandeltermijnen, beslistermijnen en rechtsbescherming 7.1 Beslistermijn kader

Het bestuursorgaan moet in principe binnen vier weken beslissen op een ingediend verzoek. Deze termijn mag een keer met vier weken verlengd worden. Als er gevraagd wordt om zogenoemde milieu-informatie geldt dat de termijnen korter zijn, tweemaal twee weken.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Wat meteen opvalt in de dossierstudie is dat de beslissing standaard wordt verdaagd, soms al bij de ontvangstbevestiging en zonder een op het verzoek toegespitste motivering. Bij 81% van de gemeenten (n=83) is de verdagingstermijn volgens de vragenlijst inhoud altijd vier weken (32 van de 83 letten daarbij wel op milieu-informatie). Uit de gesprekken met ambtenaren en de beantwoording van de vragenlijst blijkt dat de beslistermijnen als kort worden ervaren en de capaciteit voor de afhandeling van Wob-verzoeken krap is. De twee geïnterviewde verzoekers (een journalist en een advocaat die beiden regelmatig Wob- verzoeken doen) vertellen dat er vaak te laat op hun verzoeken wordt beslist, zonder voor hen duidelijke reden. Op basis van dossierstudie en vragenlijstonderzoek kan worden vastgesteld dat in 2018-2020 op een kwart tot een derde van de Wob-verzoeken bij de betrokken overheden niet op tijd wordt beslist – ook niet ná eventueel geldig verdagen en/of opschorten. De vierwekentermijn van de Wob wordt meestal niet gehaald. Bij dossiers met volgens het bestuursorgaan te algemeen geformuleerde verzoeken, dossiers met concretiseringsgesprekken en uitgestelde verstrekking van de informatie in verband met derde-belanghebbenden is de doorlooptijd van verzoek tot besluit gemiddeld twee weken langer.

Resultaten Leeuwarden

De werkinstructies van de gemeente Leeuwarden gaan uit van de wettelijke termijnen uit de Wob. Wanneer een concretiseringsgesprek wordt gevoerd, wordt de beslistermijn opgeschort. Standaard is dat vier weken, tenzij het om milieu-informatie gaat.

7.2 Bezwaar en beroep Kader Een besluit op een informatieverzoek – zowel een besluit tot afwijzing als een besluit tot verstrekking – is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat de verzoeker of een derde-belanghebbende een bezwaarschrift kan indienen tegen deze beslissing binnen 6 weken

32

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

na de bekendmaking van het besluit. Tegen het besluit op het bezwaarschrift is beroep bij de rechtbank mogelijk en daarna hoger beroep bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State.

Uitkomsten landelijk onderzoek

Uit de ontvangen informatie blijkt dat er gemiddeld drie à vier bezwaarschriften per jaar worden ingediend bij de gemeenten (n=49). Bij de provincies gaat het jaarlijks om vier tot zes stuks (n=6). In de periode 2018 tot en met 2020 is bij zowel gemeenten als provincies een lichte stijging waarneembaar. Veruit de meeste gemeenten, 66,2% (n=83) maakt bij de behandeling van bezwaarschriften gebruik van een externe adviescommissie; 12% van de gemeenten maakt gebruik van een interne adviescommissie en bij 15,7% van de gemeenten wordt ambtelijk gehoord. In de jaarverslagen van externe commissies die in het kader van de documentenstudie bekeken zijn wordt vrijwel geen tekst gewijd aan de procedure rondom Wob-beschikkingen en Wob-bezwaren. In 50 gemeenten 72,5% heeft de (externe) commissie of beoordelaar toegang tot deze stukken. Bij 13 gemeenten (18,8%) wordt de inhoud van weggelakte passages niet standaard maar wel op verzoek wel verstrekt. Drie gemeenten geven aan dat de (externe) commissie of beoordelaar geen toegang heeft tot volledige dossiers en/of de weggelakte passages. In de meeste gevallen worden belanghebbenden (verzoeker, bestuursorgaan en eventuele derde belanghebbenden) uitgenodigd voor een hoorzitting (81,9%, n=83). Vijf gemeenten organiseren een hoorzitting voor verzoeker en bestuursorgaan, maar horen eventuele derde-belanghebbenden apart (6%).

Bij een gemeente worden de drie partijen apart van elkaar gehoord. Indien sprake is van een commissie of persoon die advies uitbrengt over bezwaarschriften, heeft deze adviseur in 1% van de uitgebrachte adviezen in de jaren 2018, 2019 en 2020 geadviseerd het bestreden besluit (deels) te herroepen en de informatie alsnog openbaar te maken (vragenlijst cijfers, n=44). Alle respondenten (vragenlijst cijfers, n=50) geven aan dat het niet voorgekomen is dat een advies niet opgevolgd is.9 Bij de betrokken overheden is de doorlooptijd tussen beschikking en beslissing op bezwaar 14,1 weken (vragenlijst cijfers, n=27). De overige gemeenten, waterschappen en provincies hebben hierover geen data doorgegeven.10 De personen, adviescommissies en rechters die over de juistheid van een genomen Wob-beslissing moeten adviseren of beslissen krijgen niet altijd als vanzelfsprekend inzage in de volledige (ongelakte) documenten terwijl zij deze stukken wel nodig hebben om tot een beoordeling te kunnen komen. Voor de beoordeling of een tekst of document terecht is geweigerd met een beroep op een

9

In de basisrapportage is op dit punt geen aparte informatie over de grote van de populatie te vinden voor gemeenten. Daarom worden hier de cijfers voor alle betrokken overheden (n=93 in plaats van n=83) opgenomen.

10 In de basisrapportage is op dit punt geen aparte informatie over de grote van de populatie te vinden voor gemeenten.

Daarom worden hier de cijfers voor alle betrokken overheden (n=93 in plaats van n=83) opgenomen.

33

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

van de (absolute of relatieve) weigeringsgronden is het immers noodzakelijk kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte informatie. In de meeste gevallen worden deze stukken op verzoek wel alsnog verstrekt. In bezwaar krijgt uiteindelijk zo’n 10% van de beoordelaars geen toegang tot de stukken, in beroep ligt dat percentage lager, rond de 3%. Het herroepen van een bestreden besluit komt in de bezwaarfase nauwelijks voor. Deze constatering kan in verband gebracht worden met het veelal goed toepassen van de weigeringsgronden. Immers, de gebreken die op dat punt gevonden zijn betreffen met name de motivering van de belangenafweging; een gebrek dat met een beroep op artikel 6:22 Awb in bezwaar hersteld kan worden zonder de bestreden beschikking aan te passen.

Resultaat Leeuwarden

In de gemeente Leeuwarden bestaat een bezwaarcommissie (adviescommissie als bedoeld in de Awb). De rechtsbescherming wordt verzorgd door een externe adviescommissie. Bij het horen in bezwaar bij Wob-zaken zijn de verzoeker en het bestuursorgaan beiden bij de hoorzitting aanwezig. Evenals (een) eventuele belanghebbende(n). Processtukken/documenten worden in het geval van bezwaar bij Wob-zaken alleen en onder geheimhouding aan de commissieleden overlegd. Niet aan de bezwaarmakers en eventuele derde belanghebbenden. Dat geldt ook voor de processtukken waaruit de inhoud van de Wob documenten blijkt. Overige processtukken worden wel aan de bezwaarmakers en eventuele derde belanghebbenden verstrekt. In geval sprake is van derden krijgt deze partij het besluit en de mogelijkheid om het openbaar maken tegen te gaan met een bezwaar en een voorlopige voorziening (uitgestelde verstrekking, art. 6, lid 5, Wob). Er worden zowel een jaarverslag bezwaar, als een jaarverslag van de externe adviescommissie gemaakt. De gemeente heeft in de periode 2018 – 2020 gegevens bijgehouden over het aantal bezwaren. Er is 6 maal bezwaar gemaakt tegen een Wob-verzoek. Er worden geen gegevens bijgehouden over de besluiten op bezwaar, doorlooptijden enz.

Over rechtsbescherming (bezwaar en eventueel [hoger] beroep en voorlopige voorziening) bevat de website van de gemeente Leeuwarden bevat een verwijzing naar de wettekst met deze en wordt rechtstreeks gecommuniceerd met de verzoeker op het moment dat deze informatie relevant is.

34

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

8 Verantwoording aan volksvertegenwoordiging Uitkomsten landen onderzoek

Uit de vragenlijst inhoud (n=81) komt naar voren dat bij minimaal 75% van de gemeenten (75% ‘nee’, en 11 % ‘weet ik niet’) geen afspraken zijn gemaakt met de volksvertegenwoordiging over de informatievoorziening rondom de afhandeling van Wob-verzoeken (bijvoorbeeld over vorm, frequentie en moment). Bij in ieder geval 11 gemeenten (14%, vragenlijst inhoud, n=81) zijn wel dergelijke afspraken gemaakt. Over de vraag of deze afspraken vervolgens ook worden nagekomen is geen eenduidig antwoord te geven (vragenlijst inhoud, n=12). De manier waarop de volksvertegenwoordiging geïnformeerd wordt over de afhandeling van Wobverzoeken in het algemeen is wisselend.11 Bij een aantal gemeenten (36,6%) gebeurt dit alleen op verzoek van de volksvertegenwoordiging. 17 gemeenten (20,7%) geven aan dat deze informatie in het geheel niet aan de volksvertegenwoordiging wordt verstrekt. 14 gemeenten (17,1%) verstrekken de informatie alleen in de jaarstukken of bestuursrapportages. In de documentenstudie zijn een handvol voorbeelden van afspraken met de volksvertegenwoordiging over informatievoorziening aangetroffen. Tabel 4: Op welke wijze vindt binnen gemeenten de informatievoorziening aan de raad over de afhandeling van Wob-verzoeken plaats? (n=82) (vragenlijst inhoud

Aantal

%

Alleen in de jaarstukken/bestuursrapportages

14

17,1%

In een specifieke (periodieke) Wob-rapportage

4

4,9%

Deze informatie wordt alleen op verzoek aan het volksvertegenwoordigende orgaan verstrekt

30

36,6%

Deze informatie wordt niet aan het volksvertegenwoordigende orgaan verstrekt

17

20,7%

11 De vraag of en hoe de volksvertegenwoordiging geïnformeerd wordt over de afhandeling van een bij hunzelf ingediend

Wob- verzoek als zij het college/dagelijks bestuur daarvoor gemandateerd heeft, is niet gesteld in het kader van dit onderzoek.

35

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Weet ik niet

6

7,3%

Overige

11

13,4%

Onder ‘overig’ worden uiteenlopende vormen van informatievoorziening genoemd, zoals: 

‘In gevoelige zaken/zaken die naar GS gaan wordt PS standaard per brief geïnformeerd’; ‘Wob-rapportage, beantwoording mondelinge en schriftelijke vragen van raad’;



‘In een bundel met de jaarverslagen, klachten, mediation, dienstverlening, bezwaar & beroep, en dus Wob’;



‘Hangt af van het Wob-verzoek; soms raadsinformatiebrief’;



‘Bij elk Wob-besluit ontvangen Provinciale Staten een Statenbrief waarin zij hierover geïnformeerd worden’;



‘In het burgerjaarverslag’;



‘Wekelijks overzicht’;



‘Bij gevoelige zaken wordt geïnformeerd. Over de periode 2018-2020 vond geen rapportage over de Wob plaats.’

Resultaat Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden kent geen beleid, dan wel regeling of afspraken over de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de behandeling van Wob-verzoeken. Alleen wanneer de gemeenteraad daar zelf om vraagt, wordt de informatie verstrekt.

36

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

9 Actieve openbaarheid en voorbereidingen op de Wet open overheid (Woo) 9.1 Actieve openbaarheid Kader en uitkomsten landelijk onderzoek

Naar de letter van de wet nodigt de Wob de gemeenten uit om eenmaal openbaar gemaakte informatie ook toegankelijk te maken voor alle burgers van de gemeente. Al was het maar door de mogelijkheid om van de informatie kennis te nemen breed te communiceren. Het onderzoek toont aan dat de meeste gemeenten besluiten op Wob-verzoeken niet openbaar rapporteren. Tabel 5: ‘Rapporteert uw gemeente openbaar (bijvoorbeeld op de website) over besluiten over Wob-verzoeken?’ (n=82) (vragenlijst inhoud)

Aantal

%

Ja, altijd

6

7,3%

Dat hangt af van het verzoek/het besluit

2

2,5%

Nooit

64

78,0%

Weet ik niet

4

4,9%

Overige

6

7,3%

Ook in drie gesprekken met ambtenaren geven dezen aan dat deze informatie (nog) niet uit eigen beweging openbaar gemaakt wordt; bij drie van de geïnterviewde overheden gebeurt dit juist wel uitgebreid via de website. Minder dan 25% van de overheden maken op hun website ingediende Wob-verzoeken en/of besluiten daarop en/of de openbaar gemaakte informatie algemeen bekend. Op zestien websites is deze informatie zeer goed (vijf) tot voldoende (drie) vindbaar, op de andere acht websites alleen via meerdere pagina’s onlogisch doorklikken. Het grootste deel van deze informatie is redelijk volledig en bij het openbaar maken van de stukken is correct omgegaan met uitzonderingsgronden en beperkingen.

37

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Resultaat Leeuwarden

Pro Facto constateert dat de gemeente Leeuwarden niet openbaar rapporteert over de besluiten op Wob-verzoeken. Tot op heden heeft de gemeente er voor gekozen dat niet te doen. In het kader van de Woo gaat dat wel gebeuren. Dat moet nog ingeregeld worden Wat het bredere kader van actieve openbaarmaking betreft, buiten het Wob-kader, volgt de gemeente de Publicatiewet. Op basis daarvan wordt feitelijk nu al voor een groot deel voldaan aan de eisen van Woo.

9.2 Voorbereidingen op de Wet open overheid (Woo) Kader Het is het voornemen dat per 1 mei de Wet open overheid (Woo) in werking zal treden (zie Bijlage 1). De Woo kent als uitgangspunt dat een goede informatiehuishouding van de zijde van de overheid van belang is. De wet bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat ver in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten

Uitkomsten landelijk onderzoek

In het onderzoek is de gemeenten de vraag gesteld in hoeverre zij al voorbereidingen treffen met het oog op de per 1 mei in werking tredende wet. Het betreft slechts een heel algemene vraag, die nog weinig zicht geeft op de daadwerkelijke stand van zaken in die voorbereiding. Tabel 6: ‘Treft uw gemeente al voorbereidingen op de Wet open overheid?’ (n=81) (vragenlijst inhoud)

Aantal

%

Ja

73

90,1%

Nee

6

7,4%

Weet ik niet

2

2,5%

90% van de gemeenten is al bezig met de voorbereidingen op de Woo (Wet open overheid). Bijna alle interviews met ambtenaren en de VNG maken duidelijk dat decentrale overheden hun informatiehuishouding nog niet op orde hebben; althans niet voldoende voor een goede uitvoering van de Wob en al helemaal niet voor de Woo. Dat terwijl openbaarheid van bestuur valt of staat met

38

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

goed informatiebeheer. De onderzochte gemeenten houden zich slechts beperkt aan het uitgangspunt van de Wob ‘eens openbaar, altijd openbaar (voor iedereen)’.

Resultaat Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden treft al voorbereidingen met het oog op de invoering van de Woo (Wet open overheid). Zoals in de vorige paragraaf al is aangeduid volgt de gemeente inzake actieve openbaarmaking de Publicatiewet. Op basis daarvan wordt feitelijk nu al voor een groot deel voldaan aan de eisen van Woo. Meer algemeen zijn gemeenten, ook Leeuwarden, daar al mee bezig en hebben daar een eigen fasering in aangebracht. De gemeente Leeuwarden kiest ervoor de meer ingewikkelde categorie informatie, in termen van persoonsgegevens en gegevens die niet openbaar gemaakt mogen worden, eerst geanonimiseerd moeten worden of eruit gehaald moeten worden, niet per 1 mei 2022, maar later openbaar te maken. Hieraan werkt de gemeente met meerdere gemeenten samen om de technische mogelijkheden hiervoor te realiseren. De overgang naar de Woo vraagt ook nog wel het een en ander van de organisatie in meer algemene zin. Medewerkers dienen zich meer bewust te worden van het soort informatie dat naar buiten gaat. Bijvoorbeeld betreft gegevens die geanonimiseerd moeten worden. Daar wordt binnen het traject ‘digitaal werken’ ook aandacht besteed. Dat geldt ook voor de mail en Whatsapp. Vanuit de werkgroep privacy zijn wel bewustwordingssessies georganiseerd. ‘Wat verwerk je, is het niet teveel, heb er aandacht voor?’ In het kader van de Wob was het ‘alles is openbaar, tenzij..’.

Dat wordt met de Woo niet anders, zij het dat het nu wordt ‘alles is actief openbaar, tenzij..’. Voor de gemeente bestond altijd al de keuze om informatie actief openbaar te maken. “De gemeente Leeuwarden doet dat al een aantal jaren. We hebben open informatie, open gegevens. Eigenlijk is die nieuwe wet niet veel anders dan de Wob was. Behalve dat de Woo expliciet een aantal categorieën voorschrijft die je echt actief openbaar moet maken. Maar we zetten al heel lang onze bestuurlijke informatie online, dus openbaar. Dat is wat er bedoeld wordt met die actieve openbaarmaking. Bekendmakingen maken we openbaar – is ook wettelijk verplicht – verordeningen, regelgeving ook al. Het is gewoon niet heel veel anders dan dat het was”.

39

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Bijlage 1: Van Wob naar Woo op hoofdlijnen12

De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. Journalisten, wetenschappers of anderen ‘met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publieke informatie’ kunnen bij het Adviescollege klagen over de wijze waarop bestuursorganen informatie openbaar maken. Ook onder de Woo kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. Geen Wobverzoek, maar een Woo-verzoek.13 De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd 14 De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. De specifiek voor milieu-informatie geldende uitzonderingsgrond wordt veralgemeniseerd. Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft.

In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond ver- plaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. De Woo gaat er ook van uit dat tijdsverloop kan betekenen dat uitzonderingen minder snel kunnen worden ingeroepen.15 Persoonlijke beleids- opvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-)organen (op rijks, provinciaal en gemeenteniveau).16 Persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten moeten straks door deze bestuursorganen in beginsel wél in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden

12 Recent verscheen een handleiding van de VNG ‘Van Wob naar Woo’. Eerder verscheen al C.N. van der Sluis, Wet open

overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam 2021. 13 Artikel 4.1 Woo. 14 Artikel 5.1 Woo. 15 Artikel 5.3 Woo. 16 Artikel 5.2, derde lid, Woo.

40

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

gemaakt. Opvallend is ook dat de Woo inzagemogelijkheden geeft voor personen om hun eigen dossier in te zien, hen die een klemmend belang kunnen opvoeren en onderzoekers.17 De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. 18 De wet kent een gedetailleerde regeling van actieve openbaarheid. Bestuursorganen maken de volgende elf categorieën documenten actief openbaar: 1. Wet- en regelgeving 2. Organisatiegegevens 3. Raadsstukken 4. Bestuursstukken 5. Stukken van adviescolleges 6. Convenanten 7. Jaarplannen en -verslagen 8. Wob/Woo-verzoeken 9. Onderzoeken 10. Beschikkingen 11. Klachten Er is voorzien in specifiek overgangsrecht voor de verplichtingen op het gebied van het actief openbaar maken op grond van artikel 3.3 Woo.19 Deze actieve openbaarheidsplichten van de Woo gelden alleen voor nieuwe documenten en zien niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3.20 Ten aanzien van die documenten kan na- tuurlijk wel een verzoek om openbaarmaking worden ingediend 21 De verwachting van de initiatiefnemers is dat de informatiehuishouding met een termijn van acht jaar op orde zal zijn. Op dat moment zal artikel 3.3 dan ook in volle omvang gelden.

De minister kondigde op 28 september 2021 bij de behandeling in de Eerste Kamer aan dat de verwachting is dat het rijk in 2023 voor vijf categorieën een en ander gereed zal hebben om te voldoen aan de eisen die artikel 3.3 Woo stelt.

17 Artikelen 5.5 t/m/ 5.7, Woo. 18 Artikel 4.4 Woo.

19

Artikel 10.2 Woo.

20

Artikel 10.2a Woo.

21

Artikel 4.1 Woo.

41

BESTUURLIJK RAPPORT REKENKAMER LEEUWARDEN | NVRR DOEMEE ONDERZOEK WOB

Bijlage 2: Onderzoeksrapport ProFacto

42

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 (Wet openbaarheid van bestuur)

De praktijk van de Wob bij decentrale overheden – eindrapportage – Herziene versie

Groningen, 23 februari 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs

Adviseur Opdrachtgever Datum Status

mr. C.M. (Chantal) Ridderbos-Hovingh, mr. T. (Tinka) Floor, dr.ir. J.B. (Bieuwe) Geertsema, prof. dr. H.B. (Heinrich) Winter, C.V.J. (Joachim) Bekkering LL.B, D. (Daan) de Vries LL.B., R.J. (Robbert Jan) Alting LL.B, L. (Lisa) Kuiper LL.B., M. (Marit) Oudman LL.B., M. (Maud) Kalsbeek LL.B., mr. E.A. (Ernst) van Bergen mr. dr. C.N. (Cornelis) van der Sluis (Ten Holter/Noordam Advocaten) Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) 23 februari 2022 DEFINITIEF – Herziene versie

Dit onderzoek is – in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) – uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs. Leden klankbordgroep: Manon Fokke (NVRR), Suzan Mathijssen, Restlan Aykac, Steven Dijk, Arjan Kok, Jeroen van Oort, Nelleke van Proosdij en Margriet van Tulder. Voor de inhoud van het rapport zijn de onderzoekers verantwoordelijk. Het leveren van een bijdrage (als medewerker van een organisatie of als lid van de klankbordgroep) betekent niet automatisch dat de betrokkene instemt met de gehele inhoud van het rapport.

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Inhoud Managementsamenvatting

1

1

Inleiding en onderzoeksaanpak

5

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

5 5 6 7 11

2

3

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 Achtergronden Rekenkameronderzoek naar de Wob Onderzoeksvragen en -aanpak Leeswijzer

Context en juridisch kader

12

2.1 Inleiding 2.2 De Wob op hoofdlijnen 2.3 Wet openbaarheid van bestuur 1991 2.3.1 Actieve en passieve openbaarheid 2.3.2 Nadere regeling 2.3.3 Vorm van een verzoek 2.3.4 Termijnen 2.3.5 Wijze van informatieverstrekking

12 12 13 13 14 14 15 15

2.4 Wet open overheid 2.4.1 Initiatiefwetsvoorstel 2.4.2 Van Wob naar Woo op hoofdlijnen

15 15 16

Beleid en organisatie-inrichting

18

3.1 Inleiding 3.2 Informatie op verzoek 3.2.1 Beleid 3.2.2 Interne werkdocumenten 3.2.3 Interne organisatie 3.2.4 De afhandeling van Wob-verzoeken ‘op papier’ 3.2.5 Leges 3.2.6 Analyse

18 18 18 20 21 22 26 26

3.3 Informatie uit eigen beweging 3.3.1 Beleid 3.3.2 Interne werkdocumenten 3.3.3 Interne organisatie 3.3.4 Analyse

27 27 27 28 29

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.4

4

Conclusies

29

De behandeling van Wob-verzoeken

30

4.1 Inleiding 4.2 Algemeen - aantallen en kenmerken Wob-verzoeken 4.2.1 Achtergrond indieners 4.2.2 Verdeling over de bestuursorganen 4.2.3 Onderwerpen Wob-verzoeken 4.2.4 Analyse

30 30 31 33 33 34

4.3 Algemeen – toegankelijkheid 4.3.1 Websiteonderzoek 4.3.2 Dossierstudie 4.3.3 Taalgebruik; begrijpelijkheid en leesbaarheid 4.3.4 Analyse

35 35 35 35 35

4.4 Indiening verzoek 4.4.1 Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend? 4.4.2 Wel of geen Wob-verzoek? 4.4.3 Analyse

36 36 37 39

4.5 Afhandeling verzoek 4.5.1 Algemeen 4.5.2 Belang 4.5.3 Preciseren van het verzoek 4.5.4 Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking 4.5.5 Doorverwijzing en doorzending 4.5.6 Milieu-informatie 4.5.7 Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) 4.5.8 Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken 4.5.9 Zoeken naar documenten 4.5.10 Vorm van verstrekking van informatie 4.5.11 Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) 4.5.12 Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling 4.5.13 Afwijken van beleid en/of procedure 4.5.14 Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 4.5.15 Analyse

39 39 39 40 41 41 42 44 44 44 47 47 49 50 50 50

4.6 Uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.1 Algemeen 4.6.2 Toepassing van de verschillende uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.3 Analyse

51 52 53 56

4.7 Afhandel- en beslistermijnen (incl. rechtsbescherming) 4.7.1 Algemene indrukken 4.7.2 Vragenlijstonderzoek en dossierstudie 4.7.3 Analyse

56 57 57 58

4.8

58

Leges/kosten

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5

6

7

4.8.1 Bevindingen 4.8.2 Analyse

59 59

4.9 Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie 4.9.1 Bevindingen 4.9.2 Analyse

59 59 61

4.10 Conclusies

61

Rechtsbescherming

64

5.1 5.2 5.3 5.4

64 64 67 68

Inleiding Bezwaar (Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening Analyse en conclusies

Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

69

6.1 6.2 6.3 6.4

Inleiding Verantwoording Rol volksvertegenwoordiging Analyse en conclusies

69 69 70 71

Conclusies en slotbeschouwing

72

7.1 7.2 7.3

Inleiding Beantwoording onderzoeksvragen Slotbeschouwing

72 72 75

Rekenkamer(commissie)s en overheden Literatuurlijst Jurisprudentielijst Lijst gesprekpartners

i iv v vi

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Managementsamenvatting

Dit onderzoek naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie (NVRR). Aan het onderzoek namen 93 rekenkamer(commissie)s deel, acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Hoe geven de overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid (Woo) straks gaat stellen? Het onderzoek besteedt aandacht aan een vijftal thema’s: — Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting — De behandeling van Wob-verzoeken — De rechtsbescherming — De verantwoording aan de volksvertegenwoordiging over Wob-verzoeken, en — De actieve openbaarheid (uit eigen beweging openbaar maken van informatie), mede in het licht van de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022 De onderzoeksdata zijn verzameld met de inzet van verschillende onderzoeksmethoden.

Naast negen interviews met ambtenaren, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), een advocaat en een journalist is in de beginfase van het onderzoek literatuur- en documentenstudie uitgevoerd. Daarnaast zijn twee vragenlijsten (gericht op het verzamelen van kwantitatieve informatie, zoals aantallen en termijnen – de vragenlijst cijfers; en op kwalitatieve informatie, zoals knelpunten in de behandeling van Wob-verzoeken – de vragenlijst inhoud) uitgezet onder de overheden. De respons op die vragenlijsten was zeer hoog (op een overheid na hebben alle overheden beide vragenlijsten geretourneerd).1 Bij iedere overheid 1 Bij de vragenlijst cijfers bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; uiteindelijk konden dertien respondenten

niet meegenomen worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten. Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse.

1

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

zijn tien dossiers opgevraagd; in totaal zijn 902 dossiers van afgehandelde Wob-verzoeken bestudeerd. In een jurisprudentieonderzoek is gezocht naar rechterlijke uitspraken over besluiten van de in het onderzoek vertegenwoordigde overheden. We bekeken de websites van de overheden en bestudeerden beleidsdocumenten, handleidingen en instructies die de overheden toestuurden. Tot slot organiseerden we een drietal focusgroepen met volksvertegenwoordigers uit de betrokken overheden. Alle informatie die op deze manier is verzameld is per overheid in een factsheet beschreven. Daarnaast zijn twee factsheets opgesteld waarin de informatie van alle overheden en alle gemeenten is beschreven. De rekenkamer(commissie)s kunnen op die wijze – tegen de achtergrond van deze algemene rapportage – zien hoe ‘hun’ overheid zich verhoudt tot de andere overheden. Beleid en organisatie-inrichting Het onderzoek laat zien dat verreweg de meeste overheden geen beleid hebben vastgesteld over de behandeling van Wob-verzoeken. Wel geven de meeste overheden (72%) in hun reactie op de vragenlijst aan dat zij over werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten over de behandeling van Wob-verzoeken beschikken.

Uit de documentenstudie blijkt dat deze interne richtlijnen voldoen aan de letter en geest van de Wob en zijn bedoeld voor het intern vastleggen van de taakverdeling en samenwerking bij het behandelen van verzoeken. De actieve openbaarheid, dus informatieverstrekking op eigen initiatief, krijgt minder aandacht. Slechts 14% van de overheden beschikt naar eigen zeggen over werkinstructies of andere interne afspraken over actieve openbaarheid. Wob-verzoeken worden bij bijna 60% van de overheden behandeld door een combinatie van vakafdelingen, juristen en Wob-coördinatoren. 42% van de medewerkers die de vragenlijst inhoud hebben ingevuld, is niet tevreden met de voor de behandeling van Wob-verzoeken beschikbare capaciteit. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid (artikel 8 en 9 Wob) is bij 47% van de overheden volgens het vragenlijstonderzoek niet belegd. De praktijk van de behandeling van Wob-verzoeken De meeste Wob-verzoeken bij decentrale overheden worden volgens het vragenlijstonderzoek door individuele burgers ingediend (65%). Een andere belangrijke categorie verzoekers zijn journalisten (9%). Verreweg de meeste verzoeken zijn gericht op het openbaar maken van documenten die volgens verzoekers bij het college of het dagelijks bestuur berusten (89%). Gemiddeld gaat het in 58% van de verzoeken om onderwerpen die behoren tot het fysieke domein.

Bij de meeste overheden staat informatie over de Wob en het indienen van verzoeken op de website (78 van de 93).2 De teksten op die websites zijn over het algemeen goed leesbaar en begrijpelijk. Dat geldt ook voor de brieven en besluiten in 98% van de bestudeerde dossiers. Een groot deel van de overheden voert ‘concretiseringsgesprekken’ om te achterhalen waarop het Wob-verzoek precies ziet, zodat het verzoek zo goed mogelijk kan worden behandeld. Volgens het vragenlijstonderzoek wordt bijna de helft van de verzoeken volledig ingewilligd, 13% wordt afgewezen en 23% wordt deels afgewezen, deels ingewilligd; 5% wordt buiten

2 Van veertien gemeenten konden we geen informatiepagina over de Wob vinden; één provincie publiceert alleen besluiten op

afgehandelde Wob-verzoeken.

2

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

behandeling gesteld.3 In veel gevallen was het niet mogelijk om de toepassing van de uitzonderingsgronden en beperkingen van artikel 10 en 11 Wob te beoordelen, omdat we geen beschikking hadden over de niet verstrekte documenten en/of ‘ongelakte’ versies. In het merendeel van de dossiers waarin we dit wel konden beoordelen worden de uitzonderingsgronden juist toegepast en gemotiveerd. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering. Het betreft dan niet alleen de motivering rondom de toepassing van de weigeringsgronden maar zeker ook de motivering van de wijze waarop naar documenten is gezocht en het onderbouwen van de stelling dat er niet meer documenten aanwezig (zouden) zijn. Een ander aandachtspunt is het feitelijk weglakken van informatie; regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In een kwart tot een derde van de gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist, volgens het dossier- en vragenlijstonderzoek. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. In hun reactie op de vragenlijst cijfers geven overheden aan dat zij op slechts 45% van de Wob-verzoeken binnen vier weken een beslissing hebben genomen.

De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaat het merendeel van de overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker (en andere belanghebbenden). In de reactie op de vragenlijst inhoud geeft 72% (n=92) van de overheden aan dat het zijn besluiten op Wob-verzoeken nooit openbaar maakt. Slechts acht overheden geven aan dat zij het besluit en alle achterliggende documenten publiceren, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de website. De rondgang langs overheidswebsites bevestigt dit; slechts van zeventien overheden konden we informatie over (besluiten op) afgehandelde Wob-verzoeken op de website vinden. Rechtsbescherming Volgens het dossieronderzoek is tegen 13% van de beslissingen op een Wob-verzoek bezwaar gemaakt, maar het aantal bezwaren en beroepen in het dossieronderzoek is waarschijnlijk oververtegenwoordigd omdat de overheden is gevraagd ook dossiers met een bezwaar- en beroepsprocedure voor het onderzoek te selecteren (volgens het vragenlijstonderzoek wordt in 7% van de gevallen bezwaar gemaakt en in 2% van de gevallen beroep ingesteld).

In 33 van de 902 onderzochte dossiers leidde de heroverweging in bezwaar tot het alsnog openbaar maken van de gevraagde informatie. Beroep (29 keer in de 902 dossiers) en hoger beroep (vier keer) komen (nog) minder vaak voor. In een klein deel (twee zaken) van de 31 (hoger)beroepszaken uit het jurisprudentieonderzoek leidde de procedure ertoe dat de informatie alsnog openbaar gemaakt is. Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging In drie focusgroepen hebben we met een aantal volksvertegenwoordigers (leden van provinciale staten, gemeenteraad en algemeen bestuur) gesproken. Uit die gesprekken komt naar voren dat het besef van het belang van informatieverstrekking niet groot is. Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de 3

Dit waren vier verschillende vragen in de vragenlijst cijfers. Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij deze vragenlijst bovendien per vraag verschillend; zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). Daarom tellen deze percentages niet op tot 100%.

3

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

toepassing van de Wob. En de volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks. Actieve openbaarheid Het onderzoek heeft slechts in beperkte mate aandacht besteed aan de actieve openbaarheid, het verstrekken van informatie over overheidsdocumenten op eigen initiatief van de decentrale overheden. Duidelijk is wel geworden dat hierop niet de nadruk ligt bij de overheden. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel overheden inmiddels bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is het nodig dat daarnaar de komende tijd veel aandacht uitgaat. Belangrijkste conclusies De behandeling van Wob-verzoeken is voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken. De uitzonderingsgronden van de Wob worden (in de dossiers waarin we dit konden beoordelen) veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten vaak nog wel wat algemeen.

Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Tot slot: het zou goed zijn dat de staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen.

4

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

1 Inleiding en onderzoeksaanpak

1.1

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 In dit NVRR DoeMee-onderzoek 2021 doen in totaal 93 rekenkamers en rekenkamercommissies op initiatief en onder leiding van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) onderzoek naar De praktijk van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De Wob bestaat ruim veertig jaar, maar de uitvoering van de wet is geen bekend onderwerp van rekenkameronderzoek. Toch wordt de uitvoering van de wet door overheden vaak als ‘lastig’ gezien. De komst van de opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt, is een goed moment om de balans op te maken. Aan het onderzoek namen acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s deel. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021.4 Leeswijzer In dit hoofdstuk maken we een paar korte opmerkingen over de achtergronden van de Wob en over rekenkameronderzoek naar het functioneren van de Wob in de decentrale praktijk. In paragraaf 1.4 geven we aan hoe dit rekenkamer(commissie)onderzoek naar de werking van de Wob is vormgegeven. In paragraaf 1.5 volgt een leeswijzer voor deze eindrapportage.

1.2

Achtergronden De Wet openbaarheid van bestuur is in mei 1980 in werking getreden.5 Sindsdien is de wet enkele keren op onderdelen aangepast, mede naar aanleiding van evaluaties van de wet. De meest ingrijpende aanpassing vond plaats in 1991; de geldende wet stamt ook uit die tijd. Die aanpassing kreeg gestalte naar aanleiding van de eerste evaluatie van de wet uit 1983.6 Destijds werd gekozen voor een snelle en grondige evaluatie omdat velen bij de inwerkingtreding van de wet vreesden voor ongewenste neveneffecten van de wet. Een illustratie daarvan is wellicht minister-president Piet de Jong die in 1970 afstand nam van het advies van de commissie-Biesheuvel, de commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die in 1970 kwam met 4 In bijlage 1 is een overzicht van de deelnemers opgenomen. 5 KB van 11 december 1997 (Stb. 1978, 581). 6 Commissie-Polak 1983.

5

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

een voorontwerp van een Wet openbaarheid van bestuur. De Jong spreekt in zijn reactie van ‘openhartigheid die de besluitvorming frustreert’. Lange tijd bleef het gebruik van de Wob betrekkelijk beperkt. Eerder waren het vooral journalisten die met een beroep op de wet openbaarheid van overheidsinformatie afdwongen. Het duurde tot in de 21e eeuw dat georganiseerde belangengroepen de wet ontdekten en daar ook meer gebruik van gingen maken. Het beroep op de wet nam een grote vlucht na 2009. Dat had veel te maken met de Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen.7 Met de dwangsomregeling kregen verzoekers om overheidsinformatie een machtig middel in handen om die informatie ook daadwerkelijk te verkrijgen. Geconstateerd werd al snel dat van dat middel veelvuldig misbruik werd gemaakt. Omdat verzoekers om overheidsinformatie geen bijzonder belang hoeven te stellen (artikel 3, derde lid, Wob) – het belang van openbaarheid van overheidsinformatie is een algemeen belang – konden verzoeken op openbaarmaking van allerlei informatie betrekking hebben. Dikwijls ging het daarbij dus om een financieel motief: ingewikkeld geformuleerde of ‘verdekte’ verzoeken zouden tot vertraagde afhandeling kunnen leiden, waardoor na een ingebrekestelling een dwangsom opeisbaar zou worden. De dwangsomregeling is in 2016 uit de Wob verdwenen.

De Wob kent twee vormen van openbaarheid: passieve openbaarheid – openbaarheid op verzoek – en actieve openbaarheid – openbaarheid op initiatief van de overheid. De opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt verandert niet veel aan de regels over openbaarheid op verzoek. Dat is anders als het gaat om de actieve openbaarheid. De Woo stelt actieve openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie verplicht. In dit onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Wob, wordt daarom ook bezien hoe het op dit moment staat met de actieve openbaarheid om vast te kunnen stellen of overheden klaar zijn voor de komst van de Woo.

1.3

Rekenkameronderzoek naar de Wob De Wob is al ruim 40 jaar oud. Een bekend onderwerp van rekenkameronderzoek is de wet evenwel niet. De focus ligt in meer recente onderzoeken meer op geheimhouding op grond van de Gemeentewet. Dat is bijzonder gelet op het grote belang van openbaarheid voor een ‘goede en democratische bestuursvoering’, zoals de aanhef van de wet het sinds 1978 stelt. En ook gelet op de problemen die er rond openbaarheid van overheidsinformatie regelmatig zijn. Die problemen zijn van verschillende aard en orde. Eerder wezen we al op de problematiek van de verzoekers om openbaarmaking die vooral een financieel belang leken te hebben maar die daardoor overheden op aanzienlijke kosten hebben gejaagd. Maar het kost overheden toch ook vaak moeite de uitvoering van de Wob, die veelal als ‘lastig’ wordt gezien, goed op orde te krijgen. Er lijken grote verschillen te zijn tussen overheidsorganisaties. Daarbij speelt een rol of binnen de organisatie specifieke kennis over de Wob aanwezig is, bijvoorbeeld in de vorm van een Wob-functionaris. Ook de aanwezigheid van werkinstructies die aangeven hoe met een Wob-verzoek moet worden omgesprongen is van belang.

Volgens de wet is een verzoek vormvrij, maar het staat overheden vrij een formulier te gebruiken (overigens niet als enige beschikbare weg) of via de eigen website een punt aan te wijzen waar verzoeken naartoe kunnen worden gestuurd. Dit mag alleen niet de enige weg zijn die men openstelt.

7 Paragraaf 4.1.3, artikel 4:17 e.v. Awb.

6

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Er zijn dus veel factoren van invloed op de wijze waarop de behandeling van Wob-verzoeken in de praktijk functioneert. Dit onderzoek betreft ook het achterhalen van die factoren.

1.4

Onderzoeksvragen en -aanpak De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek luidt: Hoe geven de decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Dat leidt tot de volgende deelvragen. 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7.

Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Het onderzoek is uitgevoerd onder 93 decentrale overheden; acht provincies, twee waterschappen en 83 gemeenten.8 Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet: — Interviews — Documentenstudie — Dossierstudie — Vragenlijstonderzoek — Websiteonderzoek — Jurisprudentieonderzoek — Focusgroepen met volksvertegenwoordigers Algemeen: afronding percentages In dit rapport en de factsheets hebben we percentages afgerond op gehelen. Interviews Er hebben tijdens het onderzoek negen gesprekken plaatsgevonden met bij de uitvoering van de Wob betrokken organisaties en personen. Afhankelijk van het moment van het gesprek hadden deze interviews een oriënterend of meer verdiepend karakter. Gesproken is met medewerkers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), behandelaars van Wob-verzoeken van zowel provincies, een waterschap als gemeenten, een advocaat en een journalist (beide indieners van Wob-verzoeken). Ondanks meerdere verzoeken daartoe is het niet gelukt 8 Een overzicht van alle deelnemers is opgenomen in bijlage 1.

7

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

te spreken met particuliere indieners (burgers) van Wob-verzoeken. Een lijst met gesprekspartners is opgenomen in bijlage 4. Documentenstudie Bij aanvang van het onderzoek is alle overheden verzocht van belang zijnde documenten aan te leveren. Het ging daarbij om: — geldend beleid over de Wob/openbaarheid van bestuur/openbaarmaking van informatie/afhandeling van verzoeken om informatie; — werkinstructies/procesbeschrijvingen/werkafspraken over de afhandeling van Wobverzoeken/verzoeken om informatie en de (actieve) openbaarmaking van informatie (bijvoorbeeld over de taakverdeling en interne samenwerking); — alle overige op de Wob en openbaarheid van informatie/openbaarheid van bestuur betrekking hebbende stukken van de decentrale overheden. Dossierstudie De overheden is gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020, met een spreiding over de navolgende kenmerken aan te leveren: — bestuursorgaan; — type verzoeker (inwoners, volksvertegenwoordiging, media, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’); — onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk); — toekenningen vs. afwijzingen; — beoordeeld door de rechter en/of de bezwaarschriftencommissie; en — het jaar van indiening van het verzoek. De dossiers zijn hoofdzakelijk digitaal aangeleverd.

Overheden hebben ofwel de dossiers voor aanbieding ontdaan van persoonsgegevens9 ofwel een daartoe strekkende gegevensleveringsovereenkomst getekend. Gevraagd is om alle op een verzoek betrekking hebbende stukken. Dus niet alleen een verzoek en bijbehorende beschikking maar ook bijvoorbeeld eventuele verzoeken om aanvullende informatie, hersteltermijnen, zienswijzebrieven (incl. mogelijkheid daartoe), opschortingen, verdagingen, legesfacturen en – indien van toepassing – het bezwaar- en/of (hoger) beroepsdossier. Ook is gevraagd om de openbaar gemaakte informatie.10 Door 92 van de 93 overheden zijn in totaal 902 dossiers aangeleverd die alle betrokken zijn in het onderzoek. Opmerking verdient de constatering dat niet alle dossiers ook compleet zijn aangeleverd. Met name de meer processuele stukken als ontvangstbevestigingen, opschortingen en verdagingen zijn niet altijd meegezonden. Vragenlijstonderzoek Om de drempel tot medewerking te verlagen en het bovendien mogelijk te maken de werkzaamheden te splitsen door de beantwoording aan twee medewerkers over te laten, hebben we gekozen voor het uitzetten van twee (digitale) vragenlijsten onder alle overheden.

De eerste vragenlijst richtte zich op de kwantitatieve aspecten over de Wob-verzoeken; denk hierbij aan het aantal (en bij welk bestuursorgaan) ingediende verzoeken, het aantal toekenningen 9 Waarin zichtbaar was aangegeven welke gegevens ten tijde van het openbaar maken dan wel tijde van het onderzoek onleesbaar

gemaakt waren. 10 Tot maximaal 250 A4 per dossier. Tijdens het onderzoek is geen aanleiding geweest een aanvullende uitvraag naar meer openbaar gemaakte documenten te doen.

8

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

en afwijzingen, de doorlooptijden, het aantal bezwaarschriften etc. De tweede vragenlijst richtte zich op de meer beleidsmatige aspecten; de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de interne organisatie, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De vragenlijsten bevatten concrete verzoeken gericht op het (aanvullend) toezenden van stukken (beleid, werkprocessen, voorbeelden, richtlijnen etc.). Het eerste vragenlijstonderzoek over de kwantitatieve aspecten van verwerking van Wob-verzoeken heeft 92 reacties opgeleverd. Daarbij bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; onder meer kon er in een aantal gevallen niet worden opgemaakt of de opgegeven aantallen als gemiddelde per jaar of als totaal over de periode 2018-2020 waren bedoeld. Extra navraag bij deze overheden heeft slechts beperkt effect gehad, waardoor uiteindelijk dertien respondenten niet meegenomen konden worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten.

Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse. In dit rapport wordt deze vragenlijst aangehaald als de ‘vragenlijst cijfers’. De vragenlijst naar kwalitatieve, inhoudelijke aspecten is ingevuld door alle 93 overheden die meedoen aan dit onderzoek. Hiervan hebben 91 respondenten de vragenlijst volledig ingevuld (twee respondenten hebben enkele vragen aan het einde van de vragenlijst niet ingevuld, hun respons is verder wel meegenomen). Naar de uitkomsten van dit vragenlijstonderzoek wordt verwezen met de term ‘vragenlijst inhoud’. In dit rapport is zoveel mogelijk per vraag het accurate aantal observaties (de n) opgegeven. Voor vragen waar maar één antwoord mogelijk was, is het totaal aantal antwoorden op die vraag meegenomen. Voor vragen in de vragenlijst inhoud waar meerdere antwoorden tegelijk mogelijk waren, zijn we uitgegaan van 93 observaties; het aantal overheden dat de vragenlijst tot en met de betreffende vragen heeft doorlopen.11 De percentages per antwoord zijn berekend over het aantal observaties voor de betreffende vraag. Bij vragen waarbij meerdere antwoorden gekozen konden worden, tellen de percentages niet op tot 100%; doordat respondenten meerdere antwoorden hebben gekozen komt het totaalpercentage boven de 100% uit.

Voor enkele vragen in de vragenlijst cijfers (verdeling Wob-verzoeken over bestuursorganen, verdeling Wob-verzoeken over domeinen, verdeling indieners van Wob-verzoeken naar achtergrond/beroepsgroep) verschilt het aantal observaties per antwoordcategorie. Die verschillende aantallen zijn ook steeds op die manier in de tabellen opgenomen. Ook bij dit type vragen tellen de percentages niet op tot 100%: het gaat om verschillende respondenten per antwoord.12

11 Bij routering (vragen die afhankelijk waren van het antwoord op een vorige vraag) is uitgegaan van het aantal overheden dat

de vervolgvraag heeft beantwoord. 12 Rekenvoorbeeld: Stel gemeente A heeft in 10 verzoeken ontvangen, allemaal door een journalist (= 100%). Gemeente B heeft vijf verzoeken ontvangen, allemaal door een burger (= 100%). In de tabel zou dan twee keer 100% worden gepresenteerd, wat in totaal op 200% uitkomt.