2021-03-31 Contourennotitie Koersvast Vooruit

Koersvast vooruit!

Visie Friese gemeenten op de jeugdhulp

Startdocument Fase 1

CONCEPT

Ambtelijke werkgroep ‘Visie’

januari 2021

Inhoudsopgave

1 1.1 1.2 1.3

Aanleiding, doel en scope van dit startdocument Aanleiding en doel Op weg naar een volledige visie in twee fasen Leeswijzer en verantwoording

3 3 3 4

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Trends Een sterke basis Factoren die gebruik jeugdhulp verklaren Ontwikkeling van de jeugdhulp Hoe zit het in Fryslân? Wat betekent dit?

5 5 6 7 7 8

3 3.1 3.2 3.2

Ambities en doelen De huidige kaders en ambities Uitgangspunten voor jeugdhulp Vijf inhoudelijke doelen voor 2022 en verder

9 9 10 11

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Sturingsfilosofie Aanpassing sturingsfilosofie nodig Partnership en vertrouwen centraal Versterkte sturing op het stelsel Lokaal en regionaal

12 12 12 14 14

Bijlage: Bijlage 1: Routekaart Norm voor Opdrachtgeverschap

2

Hoofdstuk 1 1.1

Aanleiding, doel en scope van dit startdocument

Aanleiding en doel

De uitvoering van de Jeugdwet is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Elke gemeente bepaalt daarbij de eigen keuzes en prioriteiten. De 18 Friese gemeenten werken al sinds 2014 samen op het terrein van de jeugdhulp, zowel voor de complexe vormen waar volgens de minister van VWS1 niet-vrijblijvende regionale samenwerking nodig is (gesloten jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering, jeugdhulp die is opgenomen in een strafrechterlijke beslissing) alsook de andere vormen van jeugdhulp die vallen onder de Jeugdwet. De samenwerking betreft o.a. de inkoop van jeugdhulp, de uitvoering van het contract- en leveranciersmanagement en verzameling van data. Op deze taken wordt samengewerkt via een centrumregeling. Daarnaast werken de gemeenten samen op beleidsmatig niveau. In de afgelopen jaren is een aantal visies opgesteld voor de jeugdhulp, met als laatste document het Transformatieprogramma Foar Fryske Bern. In hoofdstuk 3 worden deze visies verder toegelicht. De portefeuillehouders Jeugd van de Friese gemeenten hebben op 16 september 2020 bij de bespreking van de ‘Evaluatie van het Friese inkoop- en bekostigingssysteem voor de jeugdhulp’2 aan Sociaal Domein Fryslân (SDF) de opdracht gegeven om - als kader voor de nieuwe inkoop van Jeugdhulp per 2022 - een geactualiseerde visie op jeugdhulp op te stellen. Deze visie wordt in twee fasen ontwikkeld.

In deze korte interne eerste fase - zo is afgesproken - wordt een aantal relevante trends voor de jeugdhulp geschetst en geduid, en teruggehaald wat de huidige ambities en doelen zijn uit de al aanwezige en vastgestelde visies en plannen. Op basis van geactualiseerde uitgangspunten voor de jeugdhulp en de trends wordt bepaald of deze doelen nog steeds actueel en leidend zijn voor de komende jaren. Daarnaast wordt in deze fase de hoofdlijnen van de sturingsfilosofie geschetst. Hoe willen de gemeenten de komende jaren gaan sturen op de doelstellingen en de maatschappelijke effecten en hoe zien zij hun relatie met de zorgaanbieders? Deze doelen en de hoofdlijnen van de sturingsfilosofie zijn opgenomen in het voorliggend startdocument. De concrete uitwerking van de ambities en doelen én de sturingsfilosofie in activiteiten, instrumenten en randvoorwaarden gebeurt in samenspraak met aanbieders, cliënten en andere stakeholders in fase twee. We hebben juist hen nodig om invulling en uitvoering te geven aan onze ambities en doelen. Deze eerste fase van de visie vertalen we naar de inkoopstrategie, die in maart 2021 wordt vastgesteld, en leidend is voor de inkoop 2022. Het thema Ernstige Enkelvoudige Dyslexie (EED), een onderdeel van jeugdhulp, valt buiten het kader van dit startdocument en de visie.

1.2

Op weg naar naar een volledige visie in twee fasen

1 Wetsvoorstel ‘Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’, juli 2020 2 Evaluatie van het Friese inkoop- en bekostigingssysteem, Werkgroep evaluatie, 3 september 2020

3

Intussen heeft de VNG ook de Norm voor het Opdrachtgeverschap (NvO) verder uitgewerkt en geconcretiseerd in een achttal afspraken3. Dit zullen we meenemen en uitwerken in de tweede fase. Dit startdocument vormt samen met de afspraken uit de NvO de inhoudelijke basis voor de tweede fase en heeft als eindresultaat een volledige visie op jeugdhulp, die in interactie met aanbieders, cliënten en andere stakeholders is uitgewerkt en uiteindelijk wordt aangeboden aan de gemeenteraden voor vaststelling direct na de zomer van 2021. Op deze manier geven wij ook invulling aan de gewenste versterking van het gemeentelijk opdrachtgeverschap door regionale samenwerking. Bovendien sluit een geactualiseerde visie aan op de eerdere adviezen van de Taskforce4. In de tweede fase:  maken we afspraken over aansluiting naar het lokale niveau,  borgen we de vijf basisfuncties van de lokale teams,  maken een aanpak wachtlijstbeheer, de sociale kaart en  beschrijven we de bovenregionale afstemming op in de regionale agenda. Hierbij maken we ook afspraken over samenhang van zorg, onderzoek, innovatie en opleiding. Bij het opstellen van de agenda maken gemeenten expliciet gebruik van de ervaringsdeskundigheid van cliënten en de deskundigheid van professionals. 1.3

Leeswijzer en verantwoording

Na een toelichting op de doelstelling van deze visie en de uitwerking van de Norm voor het Opdrachtgeverschap beschrijven we in hoofdstuk 2 zowel de landelijke als Friese ontwikkelingen in jeugdhulpgebruik aan de hand van data. Het derde hoofdstuk gaat in op de huidige beleidsdoelen. Die komen vooral voort uit het Omvormingsplan 2016, het Transformatieplan Foar Fryske Bern en het Convenant voor de hoogspecialistische zorg. We maken daarbij een afweging of en welke van deze doelen voor de komende jaren actueel zijn en doen concrete voorstellen voor vijf beleidsdoelen voor de komende jaren. Bij die afweging maken we gebruik van de opbrengsten van de Wethoudersconferentie op 2 november 2020, de Evaluatie van het Friese inkoop- en bekostigingssysteem en de rapporten van de Taskforce. In hoofdstuk 4 beschrijven we de sturingsfilosofie. Hoe willen we als gemeenten de komende jaren sturen, hoe verhouden we ons tot de aanbieders. Ook hier putten we uit de wethoudersconferentie, de evaluatie, de rapporten van de Taskforce alsook het recente onderzoek naar de tekorten in de jeugdzorg5. Deze visie is in opdracht van SDF voorbereid door een ambtelijke werkgroep bestaande uit een aantal gemeentelijke beleidsadviseurs, medewerkers van het programmateam Foar Fryske Bern, medewerkers van SDF en de projectleiding voor de inkoop 2022.

3 Routekaart ‘Norm voor Opdrachtgeverschap’, VNG, 24 november 2020 4 Taskforce Jeugd Friesland, implementatie adviezen 2 t/m 7 rapport Sturingsmechanismen, maart 2020 5 Stelsel in groei, een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdhulp, AEF, december 2020

4

Hoofdstuk 2 2.1

Trends

Een sterke basis

Om richting te geven aan de regiovisie is het belangrijk te weten hoe wij jeugdigen zien in het geheel van de samenleving waar we naartoe willen transformeren én hoe dat beeld zich verhoudt tot hoe het nu gaat met jeugdigen in Fryslân. Uit het onderzoeksrapport van AEF blijkt dat vanaf 2017 de uitgaven van gemeenten jaar op jaar flink stijgen. Oorzaken van deze toename zijn dat kinderen steeds langer jeugdhulp ontvangen en dat de gemiddelde prijs per client omhoog is gegaan. Als mogelijke factoren worden genoemd de conversie, het ophogen van de pleegzorgleeftijd naar 21 jaar, jongeren met een intensieve zorgvraag die langer thuis wonen en hulp ontvangen, maar ook door een gebrek aan sturing of mogelijkheden in het duiden van de hulpvraag, het inschatten van passende hulp en het tijdig afschalen van hulp. De afgelopen jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor het versterken van de omgeving waarin kinderen opgroeien. Er wordt gesproken over de ontwikkeling van een ‘sterke basis’ om te voorkomen dat normale, doorsnee opgroei- en opvoedvragen uitgroeien tot problemen die men niet meer zelf de baas kan en waarvoor gespecialiseerde hulp ingeroepen moet worden. Wat wordt bedoeld met deze ‘sterke basis’? Allereerst betekent dit dat de pedagogische omgeving van kinderen hen aanmoedigt om zich sociaal, fysiek, cognitief en qua talenten te ontwikkelen.

Alle mensen die op de een of andere manier betrokken zijn en zich medeverantwoordelijk voelen voor de jeugd, maken deel uit van die pedagogische omgeving. In buurten waar meer mensen elkaar en elkaars kinderen kennen, groeien kinderen met minder gedrags- en emotionele problemen op. Wijken waar meer zicht is op kinderen en jongeren en waar de bereidheid is om iets voor de buurt te doen, kennen minder overlast en misdrijven, waaronder kindermishandeling. Gemeenten kunnen deze basis versterken door omstandigheden te creëren die uitnodigen tot kennismaking, ontmoeting, dialoog, netwerkvorming en het ontwikkelen en uitvoeren van eigen initiatieven. Als regisseur van het hele jeugd- en sociale stelsel kan de gemeente bijdragen aan het versterken van zowel de informele hulp en zorg voor kinderen, jongeren en gezinnen, als de kwaliteit van de basisvoorzieningen. Gebruik van jeugdhulp In het gebruik van jeugdhulp lijkt er zoals genoemd sprake te zijn van een paradox. Hoewel de aandacht voor begrippen als sterke basis, preventie en normaliseren de afgelopen jaren is toegenomen met als doel het gebruik van gespecialiseerde jeugdhulp terug te dringen, neemt dat gebruik alleen maar toe. In 2019 ontving 1 op de 8 Nederlandse jeugdigen tot 23 jaar jeugdzorg. Twintig jaar geleden was dit 1 op de 27.

Zowel het gebruik van jeugdhulp zonder verblijf als van jeugdhulp met verblijf is in de afgelopen jaren toegenomen. Gemiddeld bestaat ongeveer de helft van alle jeugdhulp met verblijf uit pleegzorg. Tegenover deze groei staat een daling van het aantal jongeren met jeugdbescherming en/of jeugdreclassering. Hiernaast is ook het aantal persoonsgebonden budgetten (pgb’s), waarmee men benodigde hulp zelf kan inkopen, sterk gedaald. Volgens epidemiologen valt deze stijging niet te verklaren uit een toename van het aantal problemen. Wel is de signalering van problematiek verbeterd. De stijging lijkt echter ook een gevolg te zijn van onvoldoende preventie en eerstelijnshulp. Gewone opvoedvragen zijn

5

steeds meer zorgproblemen geworden, waarvoor ouders en andere opvoeders niet altijd meer zelf een antwoord zoeken, maar bij professionele hulpverleners aankloppen. 2.2

Factoren die gebruik jeugdhulp verklaren

Het ontstaan van behoefte aan hulp en steun kan in verband worden gebracht met kenmerken die op het niveau kunnen liggen van het individu, het gezin en de bredere omgeving (zoals de school, de wijk en het sociale netwerk) en de beleidscontext. Beleidsfactoren Een groot deel van de jeugdhulp wordt verleend of verwezen door de wijkteams, die relaties leggen met onderwijs, veiligheid en schuldenproblematiek. Mogelijk worden problemen hierdoor eerder gesignaleerd. Mede daardoor wordt in gemeenten waar wijkteams actief zijn mogelijk meer gebruikgemaakt van jeugdzorg dan elders. Ook de huisarts speelt een rol bij de toegang tot de jeugdzorg. Er is grote variatie in het aantal doorverwijzingen van huisartsen richting jeugdzorg. Zo verwijzen artsen in een eenmanspraktijk cliënten eerder door naar specialistische jeugdhulp dan artsen in een groepspraktijk. In steeds meer huisartsenpraktijken zijn Praktijkondersteuners (POH’s) Jeugd aanwezig, die zelf ook zorg verlenen en hiermee het doorverwijzen proberen te voorkomen. Er is nog geen zicht op de effectiviteit van deze hulp. Uit recent onderzoek van het CPB is wel gebleken dat dit over het geheel gezien niet heeft geleid tot een afname van het aantal doorverwijzingen naar specialistische jeugdhulp. De omvang van het aanbod aan voorzieningen zelf zou ook een rol kunnen spelen bij het gebruik ervan.

De achterliggende veronderstelling is dat in regio’s waar veel aanbod aan voorzieningen is, ook meer gebruik wordt gemaakt van voorzieningen (‘het aanbod schept de vraag’). Omgevingskenmerken Ook kunnen factoren uit de omgeving van het kind en het gezin van invloed zijn op het voorkomen van opgroei- en opvoedproblemen of het gebruik van jeugdhulpvoorzieningen. De (leeftijds)samenstelling van de wijk blijkt van invloed te zijn op het gebruik van jeugdzorg (inclusief reclassering en jeugdbescherming). Uit onderzoek naar ‘BlueZones’ (zones waar het gebruik van jeugdzorg substantieel lager is dan gemiddeld) werd duidelijk dat in gemeenten waar relatief veel jongeren wonen, minder gebruik van jeugdzorg wordt gemaakt. Het is niet bekend waarom dit zo is. Ook de sociale status van inwoners in een wijk lijkt samen te hangen met het gebruik van jeugdhulp. Zo wordt de aanwezigheid van opgroei- en opvoedproblemen in verband gebracht met het ontbreken van een sociaal netwerk, terwijl opgenomen zijn in een sociaal verband van familie, vrienden, school en buurt juist zorgt voor een afname van deze problemen. Kindkenmerken Er is een verband met de visie en verwachtingen die de maatschappij en het zorgsysteem van kinderen hebben. Zo krijgen jongens vaker het label gedrags- en ontwikkelingsproblemen, terwijl bij meisjes vaker emotionele problemen gerapporteerd worden.

Ook komt de diagnose (persoonlijkheids)stoornissen bij jongens vaker voor en wordt er bij kinderen met een lage intelligentie vaker gedragsproblematiek vastgesteld. Daarnaast lijkt hulp vaak vanwege kindkenmerken ingeroepen te worden waarbij de oorzaak en oplossing ook bij andere gezinsleden of domeinen gevonden dient te worden. Gezinskenmerken Opgroei- en opvoedproblemen zijn daarnaast vaak een gevolg van een onbalans tussen de draaglast en de draagkracht van gezinnen met kinderen. De samenstelling van het gezin, zoals de grootte van het gezin en of er sprake is van een alleenstaande ouder of niet, heeft invloed op het voorkomen van opgroei- en opvoedproblemen. Bij eenoudergezinnen of

6

gescheiden gezinnen komen vaker opgroei- en opvoedproblemen voor. Bij gezinnen waarbij de ouders een lage opleiding hebben of een laag inkomen wordt er vaker gerapporteerd dat er sprake is van problemen in de gezonde ontwikkeling. Soms speelt erfelijkheid van problematiek een rol, maar vaker gaat het om een gebrek in (levens)vaardigheden die overgaan van ouder op kind. Ook leiden ingrijpende gebeurtenissen en traumatische ervaringen in een gezin (zoals huwelijksconflicten, een scheiding of het overlijden van een van de ouders) tot een behoefte aan formele hulp en steun. 2.3

Ontwikkeling van de jeugdhulp

De derde hoofdfactor betreft de hoge verwachtingen over en tegelijkertijd de beperkte stand van ontwikkeling van de preventie en de jeugdzorg. Professionals lijken veiligheidshalve vaak te kiezen voor de inzet van zorg, terwijl de resultaten van die zorg beperkt zijn. De kennisontwikkeling in de sector is namelijk nog relatief jong. Tegelijk wordt bestaande kennis te weinig gebruikt. Dat stuwt het aantal kinderen en jongeren dat in zorg zit omhoog. Daar komt bij dat preventie in de praktijk vaak bestaat uit een wirwar van goed bedoelde, losse projecten en interventies zonder goede afstemming. Daardoor zijn de effecten niet alleen beperkt, maar kunnen ze ook weer snel uitdoven. Neem bijvoorbeeld het invoeren van een antipestprogramma in een school. Dat kan nut hebben als het onderdeel is van een integrale aanpak voor pesten op school, thuis, in sportverenigingen, via media. Er komt heel wat strategie en inspanning bij kijken om die integrale aanpak voor elkaar te krijgen. Daar ontbreekt het vaak nog aan. Soms is het duidelijk dat zorg nodig is. Maar meestal is dat niet klip en klaar. Professionals moeten sterk in hun schoenen staan om te oordelen dat zorg niet nodig is. Vaak neemt een professional het zekere voor het onzekere en kiest niet de lichtste vorm van hulp.

Dit zal nog sterker gelden als het kind of de ouder meent dat er een ernstig probleem is en stevige hulp nodig is. Ook zal het sterker gelden als de professional weinig weet over wat werkt in de versterking van de beschermende factoren en de lichte hulp, of als hij kennis daarover weinig gebruikt in gesprekken met kind en opvoeder. 2.4

Hoe zit het in Fryslân?

Gedurende 2015-2017 is het aantal Friese jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt met 11,1% toegenomen. Een onderzoek dat KPMG uitvoerde in opdracht van 20 Friese gemeenten heeft laten zien dat de stijging niet doorzet na 2017. De meeste Friese jongeren met jeugdhulp in 2019, 69%, ontvingen ambulante jeugdhulp op de locatie van de jeugdhulpaanbieder en bijna 19% kreeg jeugdhulp van het wijk- of buurtteam van de gemeente. 11,1% van de jeugdhulp werd uitgevoerd door een wijk- of gebiedsteam, beduidend minder dan het landelijk gemiddelde van 15,8%. Fryslân staat van alle provincies op de vierde plaats als het gaat om de relatieve hoeveelheid huishoudens die leeft in armoede. Het gaat om 22.900 Friese huishoudens die leven onder de lage-inkomensgrens. Bijna 10.000 Friese kinderen leefden in 2018 in armoede, wat neerkomt op 7,5% van alle kinderen in Fryslân. De helft van alle kinderen in armoede is tussen de 4 en 12 jaar oud (FSP). De afgelopen jaren is het armoedecijfer voor kinderen zowel landelijk als in Fryslân stabiel gebleven, maar door eerdere ontwikkelingen én de coronacrisis zal het getal stijgen (CPB/ SCP). Een stijging in armoede heeft gevolgen voor het welbevinden van kinderen en het kan zorgen voor sociale uitsluiting en probleemgedrag. In Fryslân groeien minder kinderen in een eenoudergezin op dan in de rest van Nederland. (CBS 2019).

Wel zien we een stijging van het aantal echtscheidingen. Ruim 42% van de Friese jeugdigen voelt zich wel eens eenzaam (CBS 2019). In 12 jaar tijd is het aantal

7

kinderen dat naar een kinderopvang gaat bijna verdubbeld, zo blijkt uit cijfers van het CBS. In 2007 gingen er nog 20.680 Friese kinderen naar een opvang, in 2018 waren dit er al 37.020. Dit is in lijn met de landelijke ontwikkelingen. Begin 2020 kreeg 9,7% van de Friese jeugdigen tot 18 jaar jeugdhulp in natura - dat betekent hulp en zorg zoals deze bedoeld en beschreven zijn in de Jeugdwet. Van deze groep maakte 10,1% gebruik van jeugdhulp met verblijf - hierbij gaat het om verblijfsvormen waarbij sprake is van een overnachting, zoals opvang in een pleeggezin, gezinsgerichte opvang of een vorm van gesloten jeugdhulp. Ook verblijf in logeerhuizen, alleen tijdens weekenden of juist doordeweeks, valt hieronder. 1,1% van de jeugdigen met jeugdhulp heeft een jeugdbeschermingsmaatregel - een beperking of ontneming van het ouderlijk gezag opgelegd door de kinderrechter. Van hen woont de helft niet thuis in het gezin van oorsprong. 2.5

Wat betekent dit?

Een belangrijke conclusie is dat in de afgelopen jaren het medisch denken, de sterke focus op problemen en de afname van specialistische zorg de boventoon heeft gevoerd. Het gebruik van jeugdhulp is toegenomen. Daarvoor zijn in dit hoofdstuk diverse verklaringen benoemd en er zijn meerdere factoren die daar een rol in spelen. Dat vraagt van gemeenten een brede blik en aanpak bij de uitwerking van de doelen gericht op vermindering van inzet van specialistische jeugdhulp. Deze doelen worden in het volgende hoofdstuk verder beschreven.

8

3

Huidige ambities en doelen

3.1

De huidige kaders en ambities

De Friese gemeenten hebben in 2014 de eerste gezamenlijke visie op jeugdhulp opgesteld: ‘Zorg voor Jeugd Fryslân: op Kompas invoegen en aansluiten’. Deze is opgevolgd door het Omvormingsplan Zorg voor Jeugd Friesland uit 2014. Hierin stonden de volgende doelstellingen centraal:  preventie;  demedicaliseren/ ontzorgen/ normaliseren;  eerder de juiste hulp op maat;  integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’;  meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk. Begin 2016 hebben een vertegenwoordiging van jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen, Raad voor de Kinderbescherming, GGD, Denktank cliënten Zorgbelang en gemeenten opnieuw de denkrichting van het Omvormingsplan onder de loep genomen en een herijking uitgevoerd. Eén van de conclusies is dat de doelen en de transformatieagenda van het Omvormingsplan nog steeds actueel zijn (de koers is helder) maar de concrete resultaten moeten nog beter. Bij de inkoop 2018 hebben gemeenten en aanbieders van jeugdhulp de centrale visie uit de hierboven genoemde documenten onderstreept. In 2018 is vanuit het ministerie van VWS de opdracht aan de regio’s gegeven om versnelling aan te brengen in de transformatie van de jeugdzorg.

Daarvoor is in 2019 in Fryslân een programma gestart op vier themalijnen waarlangs de transformatie een inhoudelijke impuls krijgt in de regio met op het oog duurzame, merkbare en zichtbare effecten. Dit zijn de themalijnen: 1. Zorg en Onderwijs 2. Kind in beeld bij scheiding 3. Leren van praktijkervaringen 4. Sterker samenwerken Passend bij dit Actieplan zijn de ontwikkelingen op het gebied van hoog specialistische jeugdhulp. Deze zijn uitgewerkt in het Convenant hoog specialistische jeugdhulp (2018) dat is gesloten tussen zes aanbieders van hoog specialistische jeugdhulp en de gemeenten. De ambitie en doelstellingen die in dit convenant zijn opgenomen, dragen ook bij aan de doelen van het Actieplan. Omgekeerd draagt het Actieplan ook bij aan de doelen zoals geformuleerd in het convenant. De rode draad in alle Friese visies, uitvoerings- en transformatieplannen is telkens de doelen van de Jeugdwet: versterken van preventie, normaliseren en demedicaliseren, eerder de juiste hulp op maat, integrale hulp aan gezinnen en meer ruimte voor de professional. Deze doelen zijn in de hierboven genoemde visies en plannen uitgewerkt in verschillende acties en activiteiten, die overigens een grote mate van diversiteit kennen.

Sommigen acties richten zich op bijvoorbeeld de werking van de gebiedsteams (zoals de implementatie van SAVE, werken volgens principe ‘erbij halen’), andere op de organisatie en inrichting van onderdelen van de zorginfrastructuur (zoals de inrichting van het toenmalige AMHK) en weer andere betreffen beleidsdoelen die een meerjarige inzet en uitwerking vragen (zoals ‘kinderen groeien thuis op’). Veel van de acties die zich richtten op de uitvoering en invulling van randvoorwaarden zijn inmiddels afgerond. Dat betekent overigens niet per definitie dat alle resultaten zijn behaald of dat de acties goed zijn geïmplementeerd. De rapporten van de

9

Taskforce en de evaluatie van het huidige inkoop- en bekostigingssysteem laten immers de nodige knelpunten zien in de werking en uitvoering van het huidige Friese jeugdhulpstelsel. In de inkoopstrategie voor de jeugdhulp 2022, en de daarbij behorende voorbereiding op de implementatie daarvan, komen deze knelpunten - en dan vooral in de vorm van oplossingen daarop - terug. De volgende doelen uit het Omvormingsplan, en de herijking daarvan, zijn nog steeds actueel en vragen om invulling voor de komende jaren: Kinderen groeien thuis op Een soepele overgang bij 18 jaar - Blijvend investeren in preventie Het convenant voor de hoogspecialistische jeugdhulp in Fryslân heeft de volgende doelen: Verminderen plaatsingen hoogspecialistische jeugdhulp Vermindering uithuisplaatsingen en opnames in residentiele voorzieningen Verbeteren integrale en intersectorale benadering Het aanbieden van een samenhangend aanbod van hoogspecialistische jeugdhulp Daarnaast lopen ook de 4 programmalijnen uit het Actieplan van Foar Fryske Bern door tot en met 2022. 3.2

Uitgangspunten voor jeugdhulp

Om de inhoudelijke ambities en doelen voor de komende jaren te formuleren - zowel in deze eerste fase als de komende tweede fase - is het nodig om eerst de uitgangspunten voor jeugdhulp formuleren. In Fryslân staan de kansen en mogelijkheden voor een kind en zijn of haar gezin centraal. We richten ons zoveel mogelijk op normaliseren. Als er wel hulp nodig is, bieden wij passende hulp dichtbij vanuit de leefwereld van het kind en het gezin. De ondersteuningsbehoefte en de regie van de jeugdige en het gezin staan centraal. We werken vanuit het perspectief van de cliënt. Dat betekent een integrale aanpak van de problematiek waarbij alle onderdelen (zoals schulden, werk, wonen, etc) worden meegenomen. We gaan uit van de eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden van jeugdigen en ouders en hun sociale netwerk. Niet ziekte en tekortkomingen zijn leidend voor de ondersteuning, maar wat wel kan. Niet elke hulpvraag vraagt om inzet van jeugdhulp. Inzet van jeugdhulp zien we niet als de norm, maar als uitzondering. Daar waar jeugdhulp moet worden ingezet, is het gericht op versterken van het gewone leven en richt zich vooral op het versterken van het probleemoplossend vermogen van jeugdigen en gezinnen. Jeugdhulp is daarbij vaak maar een onderdeel van het antwoord op de ondersteuningsvragen. Het is een stukje van de puzzel van opvoeden en opgroeien.

Jeugdhulp is gericht op herstel en in principe tijdelijk van aard. We realiseren ons dat er verschillende groepen jeugdigen en gezinnen zijn met een levenslange beperking of chronische aandoening. Jeugdhulp is er in die gevallen vooral op gericht om de jeugdige en het gezin te ondersteunen in het voeren van de regie. Ons beleid draagt bij aan een veelzijdige opvoed- en opgroeiomgeving, waarin álle kinderen en jongeren gezond, veilig en kansrijk opgroeien in de eigen omgeving en de beste kansen krijgen om zo goed mogelijk mee te doen in de samenleving. Ook kinderen en jongeren die extra ondersteuning nodig hebben. Dit heeft niet alleen betrekking op de jeugdhulp, waarin we regionaal samenwerken, maar ook op het preventieve en lokale jeugdbeleid waar gemeenten hun eigen beleid voor hebben.

10

Dit preventieve en lokale jeugdbeleid willen we als gemeenten de komende jaren verder versterken. Dat doen we vanuit ons uitgangspunt dat kinderen zoveel als mogelijk thuis opgroeien. En minder gebruik hoeven te maken van de gespecialiseerde jeugdhulp. Om de lokale zorginfrastructuur te versterken zal daarbij een aantal hulpvormen door de gemeenten zelf (kunnen) worden gecontracteerd. Bij de inkoopstrategie voor de jeugdhulp 2022 worden daarvoor concrete voorstellen gedaan.

3.3

Vijf inhoudelijke doelen voor 2022 en verder

Op basis de in 3.1 genoemde actuele doelen, de opbrengsten uit de wethoudersconferentie, de evaluatie en de rapporten van de Taskforce komen we tot de volgende vijf inhoudelijke doelen voor 2022 en verder. Deze doelen sluiten aan op de doelen van de Jeugdwet: 1. We streven naar minder kinderen in de gespecialiseerde jeugdhulp en dat meer oplossingen voor opvoed- en opgroeiproblemen worden gevonden en geboden in de zogenoemde nulde- en eerstelijnszorg. Dit sluit aan bij de doelen uit het Convenant voor de hoogspecialistische zorg die uitgaan van minder plaatsingen in de hoogspecialistische zorg en residentiële voorzieningen. Dit vraagt voor de gehele jeugdhulp, en dus ook voor de specialistische jeugdhulp, om te werken vanuit de(zelfde) doelstelling van minder kinderen in de jeugdhulp. 2. Uitgangspunt is dat kinderen zoveel als mogelijk thuis opgroeien. Ons doel is dat de komende jaren meer kinderen dan nu thuis opgroeien. 3. Vanuit hetzelfde uitgangspunt dat kinderen zoveel als mogelijk thuis opgroeien, willen we minder uithuisplaatsingen. Dit sluit aan bij de doelen uit het convenant voor de hoogspecialistische zorg en de ‘beweging van nul’. Dat wil zeggen: toewerken naar 0 uithuisplaatsingen, 0 separaties en 0 jongeren die zich suïcideren. 4.

De evaluatie leert ons dat er knelpunten en hiaten zitten in de toeleiding en toegang naar, en in het zorgaanbod voor, bepaalde cliënten met (vaak complexe en) specifieke problematieken. Doel is een passende hulp te realiseren voor alle cliënten. 5. Het onderzoek van AEF uit 2020 naar de tekorten in de jeugdzorg laat zien dat vooral de uitstroom, en minder de instroom, een probleem in de jeugdhulp is. Een advies uit het rapport is om veel meer prioriteit te geven aan de uitstroomproblematiek. Hier willen we de komende periode versterkt op inzetten met als doel een verhoogde uitstroom. Deze vijf doelen zullen men met de afspraken uit de NvO samen met cliënten, gemeenten, aanbieders, het onderwijs verder worden uitgewerkt en geconcretiseerd in fase twee. De hierboven genoemde doelen zijn allen inhoudelijk van aard. De afgelopen jaren hebben ook de Friese gemeenten te maken gehad met grote tekorten op de jeugdhulp. De realisatie van de hierboven vijf genoemde doelen zullen naar alle waarschijnlijkheid bij elkaar leiden tot minder kosten. Om die reden is er niet voor gekozen om beperking van de uitgaven als eigenstandig doel op te nemen.

11

4

Sturingsfilosofie

4.1

Aanpassing sturingsfilosofie is nodig

De sturingsfilosofie beschrijft de manier waarop gemeenten de samenwerkingsrelatie met aanbieders zien en hoe we als gemeenten willen sturen op het bereiken van maatschappelijke resultaten of transformatiedoelen in de jeugdhulp. De sturingsfilosofie heeft invloed op de de sturingsprincipes of -uitgangspunten die hierbij worden gehanteerd. Deze principes en uitgangspunten bepalen vervolgens de wijze waarop het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap wordt ingericht. Hier gaat het om de rollen, taken en verantwoordelijkheden die je van zowel de opdrachtgevers als de opdrachtnemers in het jeugdhulpstelsel mag verwachten en waar je elkaar op mag en moet aanspreken. Bij het kiezen van de sturingsfilosofie is het van belang om te bepalen welke sturingswijze het beste past bij de aard van de dienstverlening en de inhoudelijke doelen die moeten worden bereikt. Kortom, het gaat om de vraag met welke sturingsfilosofie je denkt transformatie te kunnen realiseren. Hierachter gaat de vraag schuil wat aanbieders motiveert om deze doelstellingen ook na te streven. De sturingsfilosofie zou moeten leiden tot het zoveel mogelijk aanwakkeren van deze motivatie. Voor de inkoop van 2018 is uitgegaan van sturing op basis van keuzevrijheid en concurrentie.

De gedachte hierachter is dat aanbieders concurreren op basis van prijs en/of kwaliteit en dat hiermee het beste resultaat kan worden bereikt en dat de cliënt keuzevrijheid heeft doordat er veel aanbieders zijn gecontracteerd. De evaluatie van het inkoop- en bekostigingsmodel van de specialistische jeugdhulp in Fryslân heeft laten zien dat de huidige sturingsfilosofie niet heeft bijgedragen aan de transformatiedoelen maar eerder heeft geleid leidt tot administratieve lastenverhoging en een focus op geld in plaats van inhoud. Tegelijkertijd is de conclusie dat doorontwikkeling van het stelsel mogelijk is als er een nieuw evenwicht gevonden kan worden tussen vertrouwen (in de aanbieders) en controle (door gemeenten als financier) en inhoud en geld, met een veel kleinere administratieve ballast dan nu het geval is. Deze doorontwikkeling wordt als een noodzakelijkheid gezien. De conclusie is dan ook dat aanpassing van de sturingsfilosofie in de Friese jeugdhulp nodig is. In de nieuwe sturingssystematiek is partnership met een nieuw evenwicht tussen vertrouwen en controle het uitgangspunt. 4.2

Partnership en vertrouwen centraal

In dit startdocument schetsen een eerste beeld van de wijze waarop we de komende jaren een nieuw evenwicht tussen vertrouwen en controle willen vinden en vanuit dat evenwicht willen sturen op de transformatie. Dit beeld schetsen we door in te gaan op de volgende twee vragen: 1. Welke sturingsprincipes en -uitgangspunten hanteren we? 2. Hoe zien we het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap? De sturingsprincipes en -uitgangspunten voor de komende jaren zijn gebaseerd op vertrouwen. We willen sturen op de verantwoordelijkheid die aanbieders (samen met gemeenten) hebben voor de maatschappelijke opgaven waar we voor staan. Dit gaat om de bredere transformatie-opgave maar ook simpelweg om ervoor te zorgen dat elk kind of gezin

12

op tijd de hulp krijgt die het nodig heeft. Daarin sturen we op samenwerking om die doelen te bereiken, rekening houdend met elkaars belangen en de verschillen daarin. Het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap zien we dan ook vooral als een strategisch partnerschap tussen gemeenten en aanbieders, in plaats van marktverhoudingen waarbij gemeenten (namens de cliënt) als vragers van jeugdhulp en de aanbieders als leveranciers worden gezien. Wij zien de jeugdhulp kortom eerder als een publiek stelsel waarin partijen als partners proberen maatschappelijke opgaven te realiseren dan een markt waarin ‘prikkels’ zoals onderlinge concurrentie als sturingsprincipe worden gebruikt. Keuzevrijheid is daarbij een van de uitgangspunten, maar dan ingevuld op basis van wat onderzoeken naar cliëntervaringen laten zien, namelijk dat cliënten vooral de mogelijkheid willen hebben om bij een ‘mismatch’ met de hulpverlener een andere hulpverlener te krijgen, al dan niet van dezelfde aanbieder. Keuzevrijheid is daarbij dus niet afhankelijk van het contracteren van een groot aantal aanbieders. Wij realiseren ons tegelijkertijd dat dit nogal een verandering vergt en dat het tijd kost om alle betrokkenen in het stelsel hierin op één lijn te krijgen. Het is namelijk niet voor niets dat het systeem is gaan werken zoals het nu doet.

In de evaluatie is al benoemd dat de financiële druk bij gemeenten hierin een rol heeft gespeeld. Er moest beter op het geld gelet worden en dan is meer controle de meest voor de hand liggende en snelste oplossing. Bovendien hebben ook ervaringen met aanbieders die de jeugdhulp niet als maatschappelijke opgave maar vooral als verdienmodel zien, niet bijgedragen aan het vertrouwen van gemeenten in aanbieders. In de nieuwe sturingsfilosofie, en met name de ‘implementatie’ hiervan, willen we oog hebben voor dit spanningsveld. Wij denken dat het van belang is om het vertrouwen eerst te geven en aanbieders aan te spreken als ze dit vertrouwen niet verdienen. In een sturingsfilosofie gebaseerd op strategisch partnerschap willen we werken op basis van een gezamenlijk (informeel) normenkader. Transparantie en eerlijkheid zijn hierin belangrijke uitgangspunten. Bij voldoende wederzijds vertrouwen zullen naar verwachting minder ‘harde’ en ‘formele’ controlemechanismen nodig zijn. Dat betekent niet dat we niet alsnog een goede set afspraken nodig hebben aan de hand waarvan we kunnen staven of we met de goede dingen bezig zijn en of een aanbieder het vertrouwen nog wel waard is. Dit soort afspraken zijn dan niet vrijblijvend: wanneer een aanbieder de afspraken niet naleeft, zet hij het partnerschapmet de Friese gemeenten op het spel.

Strategisch partnerschap houdt ook in dat duidelijk is aan welke voorwaarden aanbieders moeten voldoen met een duidelijk toezichts- en handhavingskader met transparante afspraken over de consequenties als de normen worden overtreden. Partnerschap en zakelijkheid sluiten elkaar niet uit. Voor de invulling van goed partnerschap zijn zakelijke en heldere voorwaarden en afspraken nodig over wat van elkaar verwacht mag worden. Voor de inkoop 2022 zullen de gemeenten vanuit een kwaliteitskader nadere en hogere kwaliteitseisen stellen aan de te contracteren aanbieders. Partnerschap kent verschillende dimensies en kan verschillend worden ingevuld. Er zijn verschillende vormen van partnerschap te onderscheiden. En niet elke gecontracteerde aanbieder hoeft partner te zijn, of dezelfde vorm van partnerschap dezelfde partner te zijn. Dit is ook afhankelijk van de wijze van inkoop die in de inkoopstrategie wordt uitgewerkt. In fase twee van de regiovisie zal deze sturingsfilosofie nader worden uitgewerkt. Er kan dan bij diverse stakeholders worden opgehaald wat er onder partnerschap wordt verstaan en welke randvoorwaarden daarvoor ingevuld moeten worden.

13

4.3

Versterkte sturing op het stelsel

Uit de evaluatie blijkt dat de sturing op het Friese jeugdhulpstelsel versterkt moet worden. Daarmee wordt bedoeld dat het stelsel werkt zoals het bedoeld is te werken en daarmee de resultaten oplevert die beoogd worden. Een goede sturing is dus belangrijk om de doelen te halen en het vergroot de effectiviteit en de efficiency. Onvoldoende - of een gebrek aan - sturing leidt ertoe dat andere of zelfs niet gewenste en negatieve effecten optreden en de inhoudelijke doelen niet worden behaald, zo laat ook de evaluatie zien. Het hebben van een duidelijke sturingsfilosofie (zie 4.2) leidt er overigens al toe dat er meer eenduidigheid komt in de sturing en de wijze van regie. Het is de eerste randvoorwaarde voor een goede sturing. Het jeugdhulpstelsel kent vele actoren die allemaal een eigen rol en verantwoordelijkheid hebben: gebiedsteams, huisartsen, aanbieders, gecertificeerde instellingen, gemeenten, cliënten die vanuit hun rol en verantwoordelijkheid idealiter werken op basis van gedeelde waarden en daaruit voortkomende normen en afspraken. Dit vraagt dat de samenwerkende gemeenten en Sociaal Domein Fryslân vanuit hun verantwoordelijkheden erop sturen dat alle actoren (blijven) werken vanuit de gedeelde waarden en normen. Belangrijke onderdelen zijn daarbij de toegang en het contracten leveranciersmanagement.

Dat vraagt monitoring, interactie, samenspraak met al die actoren, zonodig bijsturen en interveniëren, maar ook elkaar aanspreken als er niet gewerkt wordt vanuit de waarden en gemaakte afspraken, en de bereidheid van elkaar te leren. Het vraagt van de gemeenten en Sociaal Domein Fryslân, als uitvoerder van een aantal taken voor de gemeenten, onderling goede samenwerking, professionaliteit in elkaar aanspreken als dat nodig is en van elkaar leren. Het vraagt ook duidelijke kaders, én besef, over op welke onderdelen uniformiteit en harmonisatie nodig is, en op welke onderdelen gemeenten de mogelijkheid hebben om eventueel gedifferentieerde keuzes te maken.

4.4 Lokaal en regionaal De uitvoering van de Jeugdwet ligt bij de gemeenten, waarbij in Fryslân sinds 2014 regionaal wordt samengewerkt op een aantal taken. Aan die regionale samenwerking wordt steeds meer waarde toegekend door zowel de rijksoverheid als de VNG. De voorliggende wetswijziging op de Wet op de Jeugdhulp en de NvO zijn daar voorbeelden van. De lokale uitvoering in relatie tot regionale samenwerking en uitvoering van de Jeugdhulp vraagt om een duidelijke indeling welke taken en onderdelen zich lenen voor gedifferentieerde keuzes van gemeenten en welke vragen om uniformiteit. In de afgelopen periode is in Fryslân gewerkt met een relatief grote mate van differentiatie. De rapporten van de Taskforce en de evaluatie laten zien dat dit - niet altijd - heeft geleid tot de gewenste resultaten en geven ook het advies om weloverwogen meer onderdelen te uniformeren. Dit vraagt uitwerking voor het vervolg op het vraagstuk op welke onderdelen en taken in de regionale samenwerking en uitvoering meer uniformering en harmonisatie gewenst is.

14