2020-10-22 Rekenkamerbrief - bijstandsexperimenten

Rekenkamer Aan de Raad van de gemeente Leeuwarden

Lessen uit bijstandsexperimenten (2017–2019) in zes Nederlandse gemeenten

(058) 751 2630 R.A. Duijtshoff 2 19 oktober 2020 Geachte gemeenteraad, Tijdens de rondgang bij de fracties zijn van verschillende zijde aan de Rekenkamer vragen gesteld over de uitkomsten van de bijstandsexperimenten die tussen 2017 en 2019 in een aantal Nederlandse gemeenten hebben plaatsgevonden. De Rekenkamer heeft naar aanleiding van die vragen een korte literatuurstudie ondernomen en op basis daarvan deze rekenkamerbrief geschreven. In deze brief komen achtereenvolgens de organisatie van de experimenten, de belangrijkste uitkomsten, een nadere verklaring voor de uitkomsten, enkele beleidsuitkomsten, en een gemeentelijke casus (Groningen) aan de orde. Het is wellicht goed op te merken dat de conclusies en aanbevelingen in deze brief niet van de hand van de Rekenkamer zijn, maar opgetekend zijn uit de wetenschappelijke rapporten die aan deze experimenten zijn gewijd. De organisatie van de experimenten Zes Nederlandse gemeenten hebben op basis van het Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet vanaf 1 april 2017 twee jaar mogen experimenteren om te onderzoeken of het mogelijk is de Participatiewet doeltreffender uit te voeren. De volgende gemeenten namen deel: Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen.

De experimenten hebben betrekking op drie specifieke nieuwe elementen binnen de Participatiewet: het verlenen van een ontheffing van de arbeids- en reintegratieverplichtingen in de bijstand en/of een intensievere begeleiding naar werk en/of een hogere vrijlating voor bijverdiensten. In totaliteit hebben 3816 personen deelgenomen aan de experimenten, in Groningen de meeste (890) en in Nijmegen de minste (289). De deelnemers zijn verdeeld over vier groepen1: • personen met een ontheffing van de arbeids- en re-integratieplicht (‘zelf in actie’);

1 Er zijn verschillen tussen de experimenten in de zes gemeentes. Zie daarvoor Bijlage 1.

Blad 2

• • •

personen met een intensievere en meer op maat gesneden begeleiding en ondersteuning (‘extra hulp’); personen met een ruimere bijverdienregeling voor inkomsten uit werk naast de uitkering (‘werken loont’); een controlegroep; deze groep vult wel de vragenlijsten voor het onderzoek in, maar valt onder het gewone regime van de Participatiewet.

De uitkomsten Wanneer wordt gekeken naar de invloed van de experimentele setting op de variabele ‘uitstroom naar werk’ is sprake van een gemêleerd beeld. In het Utrechtse experiment zijn positieve effecten te vinden voor ‘zelf in actie’ en ‘extra hulp’, terwijl de effecten in Nijmegen in vergelijking met de controlegroep eerder negatief zijn. De uitkomsten in Groningen, Deventer, Tilburg en Wageningen liggen daar ergens tussen en in alle gemeenten is de statistische significantie van de resultaten, positief of negatief, doorgaans gering. Ondanks deze uitkomsten kan toch een belangrijke conclusie worden getrokken. Het betekent namelijk ook dat de huidige aanpak, met veel verplichtingen die met (dreiging van) strafkortingen worden afgedwongen, niet tot duidelijk betere resultaten leidt dan een aanpak die is gebaseerd op aandacht, vertrouwen, maatwerk en zelfredzaamheid van de deelnemer. Als dat het geval zou zijn, dan zouden in alle gemeenten de resultaten met andere aanpakken immers eenduidig negatief moeten uitpakken. En dat is niet het geval. Naast de ‘uitstroom naar werk’ zijn in deze experimenten ook subjectieve uitkomstmaten gebruikt, zoals zelfredzaamheid, welbevinden, participatie en gezondheid.

Op grond van de theorie bestond de verwachting dat bij de deelnemers meer vrijheid en autonomie, meer vertrouwen, meer bijverdiensten of gerichte hulp zou leiden tot betere rapportcijfers op deze aspecten. Maar ook hier is het beeld diffuus. In nagenoeg alle gemeenten overheerst het beeld dat er weinig significante positieve resultaten worden gevonden op de secundaire uitkomstmaten. Op enkele variabelen, bijvoorbeeld zelfredzaamheid, werkzoekgedrag, sociaal vertrouwen, sociale participatie, treden in sommige gemeenten wel positieve effecten op. Op basis van het geheel aan resultaten binnen de experimenten luidt de overall conclusie dat de reguliere aanpak niet overal significant beter, en soms zelfs significant slechter werkt dan de interventies. Onder de streep pakken noch de geteste interventies noch het reguliere regime voor willekeurig samengestelde groepen bijstandsgerechtigden over alle gemeenten significant beter uit. Een nadere verklaring voor de uitkomsten Een verklaring wordt gezocht in het gegeven dat binnen de interventiegroepen alle personen op eenzelfde manier behandeld worden, terwijl in de controlegroep, waar het reguliere regime van kracht was, met het bestaande instrumentarium wel enige mate van maatwerk mogelijk is. Dat is een mogelijke verklaring voor de bescheiden en soms negatieve effecten.

De verscheidenheid van cliënten is eenvoudigweg te groot en in de doelgroep speelt een breed scala aan problemen die van invloed kunnen zijn op de resultaten van de experimenten (bijvoorbeeld armoede, sociale problematiek in de gezinssituatie, mentale en fysieke gezondheid en een gebrekkige opleiding – 60% van de deelnemers heeft geen startkwalificatie).

Blad 3

Een verklaring voor de geringe score op de subjectieve uitkomstmaten moet worden gezocht in het gegeven dat tal van factoren buiten het experiment van invloed zijn op deze variabelen, zoals de gemeentelijke organisatie, de lokale omstandigheden op de arbeidsmarkt, en de wijze waarop het experiment is ingebed in de gemeentelijke organisatie. Een ander bekend fenomeen is dat de beleving van welbevinden, (mentale) gezondheid en sociaal vertrouwen niet snel veranderen behalve door ingrijpende gebeurtenissen (zoals verlies van een naaste of een ernstige ziekte). Mensen passen zich ook relatief snel aan een nieuwe situatie aan waardoor bijvoorbeeld hun welbevinden en geluk weer snel naar de langetermijngemiddelden terugkeren. Daardoor zijn wellicht de effecten op met name de wat breder samengestelde uitkomstmaten als ‘welbevinden’ en ‘gezondheid’ bij de getoetste interventies klein. Daarnaast speelt voor het hele experiment, zowel de ‘uitstroom naar werk’, als de meer subjectieve uitkomstmaten de relatief korte duur van het experiment (16 tot 24 maanden) een rol. Zeker voor personen die al geruime tijd in een bijstandssituatie verkeren, duurt het best wel lang om te wennen aan een nieuwe setting en daarbinnen hun weg te vinden.

Enkele beleidsaanbevelingen De belangrijkste beleidsaanbeveling die op basis van de experimenten gedaan kan worden, betreft de stelling dat de uitkomsten niet aangeven dat de ene of andere interventie nu nationaal over alle gemeenten, en uitkeringsgerechtigden ‘uitgerold’ zou kunnen worden. Het gaat om kleine en gevarieerde interventies over een korte tijdspanne, met geringe veronderstelde positieve effecten. Dat kan een gevolg zijn van het feit dat de (theoretische) veronderstellingen die aan de experimenten ten grondslag liggen te optimistisch zijn. Dat meer vrijheid, meer ondersteuning of ruimere verdienmogelijkheden positieve uitkomsten genereren. Maar het kan ook te maken hebben met de inbedding van de experimenten binnen de bestaande uitvoering in de gemeenten. De interventies zouden kunnen vragen om een andere werkmethodiek van de dienstverleners en dat de in jaren opgebouwde expertise in de ‘strenge’ verplichtende aanpak niet van de ene op de andere dag goed kan worden geïmplementeerd in de uitvoeringspraktijk. Die expertise moet wellicht eerst worden opgebouwd. Ook de bevindingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat in 2019 een uitgebreide evaluatie van de Participatiewet publiceert2, bevestigt het beeld dat het in de Participatiewet tijd is voor een (terugkeer naar een) menselijkere maat met meer aandacht en meer vertrouwen.

Het benaderen van bijstandsgerechtigden met positieve aandacht werkt goed in de praktijk, zowel voor werkcoaches en bijstandsgerechtigden, zo blijkt uit kwalitatief onderzoek bij de experimenten. Ondanks het magere resultaat wat de ‘harde’ uitkomstmaten betreft schetsen de meeste betrokkenen bij de experimenten (deelnemers, dienstverleners en beleidsmedewerkers) in gesprekken een positief beeld over de experimenten. Zij spreken dan over wat het doet met de deelnemers en dienstverleners en de effectiviteit in de uitvoering. Hoewel niet duidelijk zichtbaar in de cijfers, hebben betrokkenen de indruk dat mensen sneller in beweging komen, zelfredzamer worden, minder trajecten nodig hebben, de angst voor de gemeente is minder en daardoor zijn ook weer andere perspectieven mogelijk. In verschillende gemeenten gaan de dienstverleners met meer plezier naar hun werk, ervaren zij meer voldoening en ontdekken zij dat de relatie met de deelnemers beter 2

Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, Den Haag, november 2019.

Blad 4

wordt waardoor meer dingen mogelijk zijn en de betere verstandhouding ook leidt tot meer beweging en initiatief. Een gemeentelijke casus: Groningen In Groningen werd onder de titel Bijstand op maat naast de drie reeds genoemde experimentele groepen nog met een vierde experimentele groep gewerkt. Binnen deze groep hadden de deelnemers zelf de keuze voor een van de drie ‘regimes’. In een raadsbrief3 ziet de gemeente Groningen om te beginnen als resultaat van de experimenten in Groningen dat positieve aandacht werkt. Individueel maatwerk (‘extra hulp’) en bijverdienen (‘werken loont’) dragen bij aan toegenomen vertrouwen en zelfredzaamheid en in sommige gevallen ook een verbeterde ervaren gezondheid. Ook zijn positieve resultaten aan te treffen die duiden op meer arbeidsparticipatie. Hoewel deze de grens van wetenschappelijke significantie niet halen, hebben de uitkomsten een omvang van twee tot drie procent punten ten opzichte van de controlegroep. Daarnaast stelt de gemeente vast dat de experimenten geen aanleiding geven om mensen volledig de eigen regie over hun bijstandssituatie te geven, omdat de signalen wijzen op verminderd zoekgedrag naar werk en verminderd welbevinden. Daarnaast wordt geconcludeerd dat de financiële prikkel werkt (‘werken loont’). Meer mogen bijverdienen heeft geleid tot verhoogde arbeidsparticipatie.

Met name voor banen van 50 en 70 procent van het wettelijk minimumloon zijn die uitkomsten significant. Voor banen met een kleine omvang is sprake van een positieve indicatie (2 tot 3 procent)., zij het niet echt significant. En verder hebben deelnemers grote waardering voor ervaringsdeskundige werkcoaches. Intensiever en op maat gesneden begeleiding (‘extra hulp’) heeft tot een grotere tevredenheid onder deelnemers geleid. Dit heeft zich niet direct vertaald in meer arbeidsparticipatie, maar wel in toegenomen vertrouwen. Van het op maat gemaakte scholingsaanbod werd grif gebruik gemaakt. Toegenomen vertrouwen is ook zichtbaar bij de twee andere groepen, (‘werken loont’ en de ‘keuzegroep’). Een uitzondering vormt de groep met eigen regie, ‘zelf in actie’. In de raadsbrief worden een aantal conclusies richting beleid geformuleerd. De Participatiewet in zijn huidige vorm is sterk geënt op verplichtingen en sancties. De resultaten van Bijstand op maat laten zien dat maatwerk en vertrouwen (in de vorm van positieve aandacht vanuit de leefwereld van mensen en niet vanuit regels), eigen inbreng in de scholing en een financiële prikkel inderdaad een sleutelrol spelen in een effectieve dienstverlening aan mensen in de bijstand. Daarbij wordt ook naar het evaluatieonderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau verwezen.

Uit de evaluatie blijkt dat een groot deel van de bijstandsgerechtigden een zodanige afstand tot de arbeidsmarkt heeft dat zij niet op korte termijn aan het werk kunnen. Vaak is er sprake van allerlei problematiek, zoals gezondheidsproblemen, schulden of verslaving. Zij hebben vaak eerst behoefte aan zorg of aan ondersteuning op het gebied van schulden. Gemeenten hebben niet altijd deze grote groep mensen in beeld.

3 Raadsbrief ‘Evaluatierapport Bijstand op maat’, Groningen, 30 april 2020.

Blad 5

De resultaten van Bijstand op maat (groep ‘extra hulp’) bevestigen het belang van positieve aandacht. Eerdere ervaringen van de gemeente bij het project ‘Kansen in Kaart’ lieten al eerder zien hoe belangrijk het is om mensen regelmatig te spreken en daarin niet uit te gaan van wantrouwen en regels, maar open in gesprek te gaan over de bijstandsuitkering en over andere leefgebieden. Tot slot Wij adviseren de gemeenteraad om kennis te nemen van de conclusies en aanbevelingen vanuit de gevoerde experimenten en om eventueel via een open podium, of een andere vorm van bijeenkomst (‘bijvoorbeeld een ‘workshop-sessie’), indien gewenst, verdere informatie in te winnen bij wetenschappers, beleidsmakers en of bestuurders die bij deze experimenten betrokken waren.

Hoogachtend, Namens de Rekenkamer gemeente Leeuwarden,

dr. J.M. Roebroek, voorzitter

Blad 6

Bijlage 1: Tabel overeenkomsten en verschillen

Blad 7

Bijlage 2: Literatuurlijst Betkó, J., N. Spierings, M. Gesthuizen en P. Scheepers, Rapportage experiment Participatiewet gemeente Nijmegen, Radboud Universiteit, Nijmegen, 4 april, 2020. Boer, H.W. de, J. Bolhaar, E. Jongen en A. Zulkarnain, Evaluatie experimenten Participatiewet Effecten op de uitstroom naar werk, Centraal Planbureau, Den Haag, mei 2020. Edzes, A., R. Rijnks, K. Kloosterman en V. Venhorst, Bijstand op Maat. Beleidsrapport, RUG/OIS Gemeente Groningen, Groningen, 9 april 2020. Erp, P. van, “Niet dwang of druk, maar aandacht leidt mensen uit de bijstand in Oss”, Brabants Dagblad, 17 maart 2020. Gemeente Wageningen, Home /Nieuws en actualiteit /Nieuwsberichten /Onderzoek bijstand Wageningen levert hogere uitstroom naar werk Gemeente Wageningen, www.wageningen.nl/vertrouwenwerkt Gramberg, P. en J. de Swart, Wat werkt op weg naar werk. Eindrapport Experiment Participatiewet gemeente Deventer, Saxion Hogeschool, Enschede april 2020. Kool, A., Blij in de bijstand. Een onderzoek naar de ervaringen van bijstandsgerechtigden met betrekking tot hun welbevinden bij een veranderde bijstandsmethodiek, Universiteit Utrecht/Gemeente Utrecht, masterscriptie, 24 juni, 2019. Muffels, R. en S. Vos, Tussenrapportage Vertrouwensexperiment Oss, Tilburg University/Reflect, Tilburg, 10 juli 2018. Muffels, R., K. Blom-Stam en S.

van Wanrooij, Vertrouwensexperiment Tilburg: werkt het en waarom wel of niet?, Tilburg University/Reflect, Tilburg, maart 2020. Raadsbrief ‘Evaluatierapport Bijstand op maat’, Groningen, 30 april 2020. Sanders, M.W.J.L, et. Al., Experimenten Participatiewet – Weten wat werkt voor wie, Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, Den Haag, november 2019 Verlaat, T., M. de Kruijk, S. Rosenkranz, L. Groot en M. Sanders, Onderzoek Weten wat werkt: samen werken aan een betere bijstand. Eindrapport, Universiteit Utrecht, Utrecht, maart 2020.