[T25.04936] Rapport rekenkamer Lansingerland 'Samen op zoek naar zicht. Onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond'

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Lansingerland

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Lansingerland

Rekenkamer Lansingerland

samenvatting

1. 2.

In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. De GRJR heeft twee taken: het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Specifiek onderzocht de rekenkamer de gemeenten Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland. Centraal stond de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig.

De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder is er gekozen voor resultaatgericht werken, maar zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld. Ook worden de risico's van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten.

1. 2. 3. 4. 5.

3

Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Verder zijn er ontwikkelingen in landelijk beleid die invloed hebben op de regionale jeugdhulp, zoals de aanpassing van de Jeugdwet. Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer doet vijf aanbevelingen: Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten Neem beheersmaatregelen voor de risico's van het model met systeemaanbieders Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken.

samen op zoek naar zicht

p Rekenkamer Lansingerland

samenvatting

3

bestuurlijke nota

7

1 inleiding " l achtergrond van het onderzoek "-7 toelichting gebruikte begrippen

9 9 10

2bestuurlijke conclusies 7-1 hoofdconclusie 7-7 deelconclusies

13 13 13

3

aanbevelingen

21

4

bestuurlijke reactie

25

5

nawoord '-í-1 overzicht reacties alle betrokken gemeenten '-.-7 aandachtpunten bij reactie college van B en W Lansingerland V'í tot slot: verdere betrokkenheid GRJR-gemeenten

5

samen op zoek naar zicht

35 35 37 37

bestuurlijke nota

p

Rekenkamer

Lansingerland

inleiding

1 -1

achtergrond van het onderzoek In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien1 deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. Verder is de aanname dat jeugdigen beter geholpen kunnen worden door gemeenten, in plaats van door het rijk zoals tot 2015 het geval was, omdat een gemeente beter zicht heeft op lokale behoeften en mogelijkheden. Uit onderzoek in 2017 kwam naar voren dat de gemeenten toegevoegde waarde ervaren van de GRJR.2 Tegelijkertijd waren er punten van kritiek. Aanbevelingen waren onder andere het gezamenlijk vaststellen wat de rol van de GRJR is, het vergroten van aandacht voor sturingsinformatie voor bestuurders en het verbeteren van het besluitvormingsproces. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Centraal staat de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd.

Om die vraag te kunnen beantwoorden is nagegaan hoe de vraag naar en de kosten van regionale jeugdhulp zich ontwikkelden in de onderzochte periode. Tevens beoordeelt de rekenkamer de wijze waarop de GRJR stuurt op deze ontwikkelingen. Daarnaast kijkt de rekenkamer naar de manier waarop de GRJR stuurt op de prestaties van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. Ten slotte evalueert de rekenkamer de manier waarop de GRJR de samenwerking tussen gemeenten faciliteert en gemeenteraden informeert. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de separate nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

1 Sinds 1 januari 2023 zijn de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne samengegaan in de gemeente Voorne aan Zee. In de periode 2014­ 2022 kocht de GRJR voor 15 deelnemende gemeenten jeugdhulp in. 2 Andersson Elffers Felix, Samen beter (be)sturen: Evaluatie van de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (Utrecht, 2017).

9

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

1 -2

toelichting gebruikte begrippen In deze bestuurlijke nota zijn verschillende begrippen gebruikt die enige nadere toelichting vragen. Deze paragraaf licht deze begrippen toe.3 4 5

wat is jeugdzorg en jeugdhulp? ^ Jeugdzorg, verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. ^ Jeugdhulp: alle vormen van hulp en ondersteuning (opvoedhulp, jeugd-ggz, pleegzorg) variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg met verblijf.

^ Jeugdbescherming, als ouders hun verantwoordelijkheid om hun kind veilig op te laten groeien niet kunnen of willen nemen, kan jeugdbescherming nodig zijn. De kinderrechter besluit dan dat jeugdigen onder toezicht of voogdij geplaatst moeten worden.

^ Jeugdreclassering, een jongere die met de politie in aanraking is geweest en een proces-verbaal heeft gekregen, kan begeleiding opgelegd krijgen.

de verschillende vormen van jeugdhulp4 Hulp voor jeugdigen kan op veel manieren: thuis of in een instelling, kort of lang, individueel of als gezin. Hulpvormen zijn:

^ Jeugd en opvoedhulp ^ Geestelijke gezondheidszorg voorjeugd ^ Zorg voorjeugd met een verstandelijke beperking ^ Pleegzorg ^ JeugdzorgPius (hulp voor jongeren met ernstige problemen).5

bij welke routes naar jeugdhulp zijn gemeenten betrokken? » Algemene voorzieningen van de gemeente: het consultatiebureau, de sportclub, het kind- en jongerenwerk en de bibliotheek (vrij toegankelijk)

^ Eerstelijns jeugdhulp: vrij toegankelijke jeugdhulp, geen verwijzing nodig. ^ Tweedelijns jeugdhulp: specialistische jeugdhulp die niet vrij toegankelijk is, hiervoor is een verwijzing en beschikking nodig.

3 https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2022/jeugdhulp-2021/begrippenlijst; https://www.jeugdzorgnederland.nl/wpcontent/uploads/2017/11/2017-Jeugdzorg-infographic.pdf; https://www.nji.nl/uploads/2021-07/Wat-is-het-verschil-tussen-jeugdzorg-en-jeugdhulphandout.pdf (allen geraadpleegd op 14-04-2025).

4 https://www.nji.nl/impact-maken-met-jeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector (geraadpleegd op 14-04-2025); https://www.jeugdzorgnederland.nl/meer-weten/jeugdzorguitgelegd/ (geraadpleegd op 25-04-2025)

5 De ministeries van VWS, OCW en JenV, Jeugdzorg Nederland en de VNG hebben de afspraak dat JeugdzorgPlus, ook wel de gesloten jeugdhulp, uiterlijk in 2030 vervangen wordt door kleinschalige alternatieve zorgvormen of door ambulante hulp.

10

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

veel voorkomende begrippen ^ Verwijzen de organisatie of persoon die de jongere en/of zijn/haar ouders heeft verwezen naar de jeugdhulp.

^ Specialistische jeugdhuipr. hulp waarvoor verwijzing nodig is, kan zowel lokaal als regionaal gecontracteerd zijn, ook wel tweedelijns jeugdhulp genoemd.

^ Lokale jeugdhulp. eerste- en tweedelijns jeugdhulp die lokaal gecontracteerd is. ^ Regionale jeugdhulp. specialistische jeugdhulp die regionaal gecontracteerd is, ook wel tweedelijns of bovenlokale jeugdhulp genoemd. Jeugdbescherming, jeugdreclassering en het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling vallen hier ook onder.

^ Beschikking:een brief van de gemeente waarin staat welke hulp een jeugdige krijgt. ^ Toewijzing: de opdracht van de gemeente aan de aanbieder voor het leveren van zorg.

belangrijke betrokken organisatie in de regio Rijnmond ^ Systeemaanbíeder. door GRJR gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Deze aanbieders zijn de eerst aangewezenen om de gewenste hulp te leveren. Voor hulp die zij niet zelf kunnen leveren zetten zij onderaanbieders in.

» Onderaanbieder. door systeemaanbieder gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. ^ Prestatie-aanbieder door GRJR gecontracteerde organisatie voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk forensische hulp.

^ Gecertificeerde instelling (GI). organisatie die maatregelen van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoert. GRJR subsidieert gecertificeerde instellingen.

^ Veilig Thuis, het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. GRJR subsidieert het advies- en meldpunt.

11

samen op zoek naar zicht

p Rekenkamer

Lansingerland

2 2-1

bestuurlijke conclusies

hoofdconclusie hoofdvraag

In hoeverre organiseert de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? hoofdconclusie

De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld, worden de risico's van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten.

2-2 2-2-1

deelconclusies De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de uitvoering van haar taken De GRJR heeft twee hoofdtaken

De GRJR is in 2014 ontstaan als samenwerkingsverband tussen verschillende gemeenten in de regio Rijnmond. In het kader van de decentralisatie kozen deze gemeenten ervoor om de inkoop van regionale jeugdhulp vorm te geven in een gemeenschappelijke regeling. De GRJR heeft twee taken: 1 het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. 2 het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. Bij de uitvoering van haar taken werkt de GRJR samen met gemeenten, zorgaanbieders, Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen. Zorgaanbieders worden gecontracteerd en Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen worden gesubsidieerd (taak 1). Daarnaast organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. Het gaat om een combinatie van formele en informele overleggen (taak 2). Formeel wil zeggen dat het overleg een rol speelt in het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het overleg niet binnen de juridische structuur van de GRJR valt. In diverse informele overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd.

Naast de twee genoemde taken geldt (zoals voor iedere gemeenschappelijke regeling) dat de GRJR een verantwoordingsrol richting gemeenten heeft. Het gaat daarbij om de actieve informatieplicht aan de gemeenteraden en om het toesturen van bepaalde informatie over de planning- en control-cyclus.

13

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

Bij de uitvoering van de hoofdtaken van de GRJR is vooruitgang te zien op verschillende onderdelen: ^ De uitvoering van het contractmanagement heeft zich ontwikkeld. De aanpak van het contractmanagement is beter gestructureerd. Systeemaanbieders ervaren meer kennis van zaken bij medewerkers van de GRJR. Meerdere gemeenten zijn overigens kritisch over de mate waarin wordt opgetreden bij signalen die zij aan de GRJR geven over aanbieders. ^ Het sturen door de GRJR op gemiddelde wachttijden resulteerde in wachttijden die voldoen aan de gestelde norm van maximaal veertien weken. In 2021 startte de GRJR het project ‘Aanpak wachttijden' om de wachttijden te beheersen. Na afloop van het project in januari 2023 was te zien dat de wachttijd regiobreed gemiddeld weer onder de norm zat. Na beëindiging van de aanpak is te zien dat in 2024 het streven van een gemiddelde wachttijd van maximaal veertien weken niet wordt gehaald. ^ Het formele overleg binnen de GRJR is goed gestructureerd en verloopt gestroomlijnd. In een eerdere evaluatie 2017 waren er kritische conclusies over het verloop van de bestuurlijke besluitvorming. Deze geluiden zijn er niet meer in het huidige onderzoek. ^ Het verzamelen van gegevens en het maken van analyses over regionale ontwikkelingen door de GRJR is in de afgelopen jaren verbeterd.

Hoewel het geen formele taak is van de GRJR, en de rekenkamer verdere verbetering noodzakelijk vindt (zie conclusies 2-2-2 en 2-2-3), is hier de afgelopen jaren vooruitgang in geboekt. De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Ook aanbieders ervaren dat vooruitgang is geboekt in het vastleggen en analyseren van informatie. ?-?-7

De taakomschrijving van de GRJR over sturingsinformatie schiet tekort De informatietaak van de GRJR is niet vastgelegd in de regeling

Naast de twee hoofdtaken is er in de praktijk nog een taak die de GRJR vervult, maar die niet formeel is vastgelegd. Het gaat dan om het verzamelen van sturingsinformatie. Deze informatietaak is belangrijk, omdat het uitvoeren van analyses nodig is om regionale ontwikkelingen te duiden en hier vervolgens op in te spelen. Betrokken partijen verwachten dat de GRJR deze rol invult, omdat zij als enige formele relaties heeft met alle betrokken partijen. De GRJR is de afgelopen jaren meer sturingsinformatie gaan verzamelen. Zo heeft de GRJR sinds 2021 een ‘dashboard' waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen toegang krijgen tot informatie over hun eigen gemeente en tot samengevoegde informatie over de regio Rijnmond. In het dashboard staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten. Omdat de informatietaak niet is vastgelegd, is niet duidelijk met welk doel informatie wordt verzameld, welke informatie daar precies voor nodig is en hoe betrokken partijen (gemeenten en zorgaanbieders) moeten bijdragen aan het verstrekken van de benodigde informatie. De informatietaak wordt belemmerd door afhankelijkheid van de gemeentelijke administratie

Gemeenten hebben een belangrijke rol bij de administratieve afhandeling van regionale jeugdhulp. Zij administreren toewijzingen en keuren declaraties van zorgaanbieders goed. Om op regionaal niveau sturingsinformatie te bieden, heeft de

14

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

GRJR dergelijke gemeentelijke gegevens nodig. De GRJR is daarmee afhankelijk van gemeenten voor tijdige en eenduidige aanlevering van gegevens. Niet alle gemeenten zijn hier in de afgelopen jaren in geslaagd, waardoor achterstanden en lacunes in de informatie ontstonden. Om de onvolledige informatie aan te vullen, verzamelt de GRJR ook productiecijfers via aanbieders. Hiermee kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens. Deze werkwijze zorgt er niet alleen voor dat gegevens in de afgelopen jaren regelmatig niet actueel waren, maar leidt ook tot veel discussie over de juistheid van gebruikte data door de GRJR voor analyses. Zo ging in meerdere door de rekenkamer geobserveerde overleggen het gesprek alleen over de datakwaliteit en niet over de ontwikkelingen in de regio die met deze data geduid moeten worden. De GRJR kan op basis van de huidige rolverdeling met gemeenten nog te weinig invulling geven aan de (impliciete) informatietaak om regionale ontwikkelingen te duiden. De raad krijgt niet de informatie die nodig is voor het uitvoeren van haar controlerende taak

De GRJR voldoet aan voorschriften voor gemeenschappelijke regelingen over toezending van documenten. In deze voorschriften staat welke P&C-documenten op welke momenten aan raden moeten worden verstrekt. De begrotingen van meerdere jaren weken echter dermate veel af van de uiteindelijke realisatie dat ze de gemeenteraden nauwelijks houvast boden voor hun controlerende taak. Overigens was de GRJR voor deze begrotingen afhankelijk van tijdige gegevenslevering door gemeenten. De informatie in P&C-stukken was ook vaak onvolledig in de zin dat de raden bepaalde structurele informatie missen. Het gaat dan bijvoorbeeld om meer onderbouwing van verschillen tussen de begroting en realisatie, inzicht in effecten van kostenbesparende maatregelen en inzicht in het werk van de GRJR. 2-2-3

Er is gekozen voor resultaatgericht werken, maar de resultaten zijn niet goed in beeld

Gemeenten kunnen volgens drie verschillende methoden jeugdhulp inkopen: via inspanningsgerichte bekostiging, via resultaatgerichte bekostiging en via taakgerichte bekostiging. In ieder model zijn andere afspraken met zorgaanbieders gemaakt over hoe zij worden betaald voor de geleverde jeugdhulp. Ieder bekostigingsmodel heeft zijn eigen voor- en nadelen. De GRJR financiert jeugdhulp ‘resultaatgericht' sinds 2018. Dat betekent dat de gemeente of de zorgaanbieder vooraf alleen het gewenste resultaat van de geboden hulp aangeeft (bijvoorbeeld het verminderen of kunnen omgaan met geconstateerde problemen). Het wordt vervolgens aan de zorgaanbieder overgelaten hoe dit resultaat het beste bereikt kan worden. De aanbieders horen in dit model bekostigd te worden op basis van het bereiken van het beoogde resultaat. Er is echter in de praktijk geen zicht op dat resultaat. In de regio is afgesproken dat gemeenten op persoonsniveau verantwoordelijk zijn voor sturing op het resultaat van zorg (casusregie). Gemeenten zeggen alleen onvoldoende zicht te hebben in het resultaat van de geleverde zorg. Een gemeente kan in veel gevallen alleen indirect een indruk krijgen van het resultaat (bijvoorbeeld aan de hand van herinstroomcijfers of clienttevredenheidsonderzoeken). De GRJR zou via de contracten wel meer direct zicht kunnen hebben op de resultaten. De contracten

15

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

van zorgaanbieders met de GRJR bevatten nu geen verplichting om deze informatie te verstrekken. Over geleverde prestaties door aanbieders en resultaten van de geboden hulp ontbreekt daardoor inzicht bij de GRJR. Tussen de GRJR en aanbieders zijn wel ‘kritische prestatie indicatoren' (KPI's) afgesproken. Hiermee kan de GRJR een indruk krijgen van hoe een aanbieder functioneert. Dat betekent echter nog geen echt zicht op concrete resultaten. Daarnaast is in de praktijk de respons bij meerdere KPI's laag of niet representatief. Met de aanwezige informatie is niet voldoende duidelijk of met de geboden hulp ook de gewenste uitkomst is bereikt. Doordat inzicht in het resultaat van de geboden hulp ontbreekt, kunnen zowel GRJR als gemeenten nu niet sturen op de effectiviteit ervan. 2-2-4

Risico’s van het model met systeemaanbieders worden nog onvoldoende beheerst

Sinds 2018 wordt gewerkt met een beperkt aantal ‘systeemaanbieders'. In 2023 is gekozen voor het terugbrengen van het aantal systeemaanbieders van vijftien naar zeven. De zeven systeemaanbieders zijn verantwoordelijk voor een ‘dekkend zorglandschap' en dienen alle zorg te leveren (hetzij zelf, hetzij met inzet van onderaanbieders). Daarnaast zijn voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk de forensische jeugdhulp, ‘prestatie-aanbieders' gecontracteerd. Deze vorm van jeugdhulp komt relatief weinig voor.6 Doel van de vermindering van het aantal systeemaanbieders in 2023 was dat deze organisaties beter als strategische partner voor de GRJR konden optreden. Daarnaast was het doel dat hulp beter gegarandeerd wordt doordat systeemaanbieders samen alle zorg moeten bieden. Systeemaanbieders constateren dat de onderlinge samenwerking is verbeterd en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een dekkend zorgaanbod is versterkt. Het model kent echter twee risico's die nu nog niet goed worden beheerst. Het model levert discussie op over passende zorg met lokale teams en GI’s

Gecertificeerde Instellingen (GI's) en lokale teams van gemeenten hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over passende zorg. Systeemaanbieders hebben een regierol wanneer het gaat om de beslissing welke aanbieder hulp geeft aan een jeugdige. In de praktijk negeren GI's de gekozen systematiek soms en benaderen zij bepaalde onderaanbieders rechtstreeks. Zij doen dit om er zeker van te zijn dat de in hun ogen best passende zorg wordt gegeven. Ook lokale teams hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over de best passende zorg. Die discussies gaan vooral over de omvang van de zorg. De lokale teams denken vaak dat er minder regionale zorg nodig is dan dat een aanbieder aangeeft. Het is moeilijk grip te krijgen op onderaanbieders

Het werken met een beperkt aantal systeemaanbieders betekent niet dat het aantal zorgaanbieders ook is verminderd. Systeemaanbieders werken namelijk met veel onderaanbieders. Meestal is daarbij sprake van een contract. Systeemaanbieders zetten echter ook nieuwe onderaanbieders in, bijvoorbeeld als er te weinig capaciteit is om binnen de afgesproken termijn met zorg te starten. Systeemaanbieders hebben dan minder grip op de prijs en minder zicht op de kwaliteit van de geleverde zorg. Gemeenten ervaren dat deze onderaannemers veel macht hebben in

6 Een derde categorie aanbieders zijn de zogenoemde flex-aanbieders. Zij kunnen (tijdelijk) worden ingezet als systeem- of prestatieaanbieders geen ruimte hebben om de hulp tijdig te leveren.

16

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

onderhandelingen met systeemaanbieders, omdat onderaannemers zich bewust zijn dat systeemaanbieders soms ‘niet anders kunnen' als ze een jeugdige binnen afzienbare tijd willen helpen. Systeemaanbieders onderkennen dit, maar zien het niet als structureel probleem. Wel zien zij dat de inzet op het voorkomen van lange wachtlijsten de positie van deze onderaanbieders versterkt. De GRJR heeft niet direct grip op de (geleverde prestaties van) onderaanbieders doordat de verantwoordelijkheid belegd is bij systeemaanbieders. Bij contractgesprekken van de GRJR met systeemaanbieders zijn problemen bij een onderaannemer wel gespreksonderwerp. Alleen in het geval van signalen over fraude of problemen spreekt de GRJR, samen met de systeemaanbieder, rechtstreeks met de onderaanbieder. Er is daarmee in de huidige opzet maar een beperkte mogelijkheid om nadelige effecten als hoge prijzen of achterblijvende prestaties bij de inzet van onderaanbieders te voorkomen. 2-2-5

Er is weinig grip op de kosten Het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt nam amper toe, maar de kosten van de GRJR stegen sterk

Landelijk is het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt in de laatste drie jaar gestabiliseerd. De vraag in de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam is sinds 2020 ook redelijk stabiel. Het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt nam in de periode 2020-2023 toe met 5%. Wel zijn er verschillen te zien tussen de verschillende soorten geboden hulp. Zo zijn er toenames te zien bij langdurig verblijf, daghulp en de zeer specialistische hulp die landelijk wordt ingekocht (het Landelijk Transitiearrangement; LTA). De totale jaarlijkse kosten van de GRJR zijn in de afgelopen jaren sneller toegenomen dan het gebruik. In de periode 2020-2023 namen de kosten met 26% toe. De stijging van de kosten is in lijn met landelijke ontwikkelingen. Binnen de GRJR zijn er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. De kostenstijging in Krimpen aan den IJssel is substantieel lager dan in Rotterdam en Lansingerland. Sinds 2015 zijn de kosten in Krimpen aan den IJssel met 29% gestegen, terwijl de kosten voor Lansingerland en Rotterdam in die periode ruim zijn verdubbeld. De wijziging van het woonplaatsbeginsel is één van de oorzaken van de verschillen in kostenstijgingen.7 Met name voor Rotterdam betekent het woonplaatsbeginsel hogere kosten. Het ontbreekt aan voldoende inzicht in oorzaken van de gestegen kosten

De kosten van de regionale jeugdhulp worden bepaald door een combinatie van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt, de zorgvorm, de behandelduur en het tarief. Gezamenlijk bepalen deze factoren de ontwikkeling van de kosten in de afgelopen jaren. Bij de GRJR is het aantal jongeren dat zorg ontvangt nauwelijks gestegen. Ook de gemiddelde behandelduur van trajecten is niet dermate veranderd dat dit de stijging kan verklaren. Dit betekent dat de hoogte van de tarieven van de zorg en/of een verschuiving van goedkopere naar duurdere vormen van zorg de bepalende factoren zijn. In de zes onderzochte gemeenten stegen de gemiddelde weektarieven met 70% in

7 In 2022 is het woonplaatsbeginsel gewijzigd. Sindsdien geldt dat gemeenten betalen voor jeugdigen die (inmiddels) buiten de gemeente in een residentiële voorziening wonen maar direct daarvoor woonachtig waren in die gemeente.

17

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

de periode 2020-2023. De stijging van de weektarieven wordt deels verklaard door indexatie van de tarieven (in verband met inflatie en loonsverhogingen). Een andere verklaring is de toename van zwaardere en relatief dure hulp. Dit is met name te zien bij de hooggespecialiseerde en landelijk ingekochte zorg (LTA). Over mogelijke oorzaken voor de tariefstijging en de toename van de zwaardere vormen van hulp leven veel veronderstellingen bij betrokkenen. Deze zijn onder andere: niet-passende hulp, toename van de inzet van ZZP'ers, kosten van onderaanbieders en de afbouw van gesloten jeugdhulp. In de regio wordt echter weinig analyse gedaan naar de achterliggende oorzaken van de kostenstijgingen. Wat de precieze oorzaken zijn voor de stijging van tarieven en de zorgzwaarte, blijft daarmee onduidelijk. De GRJR en gemeenten zijn er niet in geslaagd kosten realistisch te begroten

De aan de GRJR deelnemende gemeenten betalen gezamenlijk de volledige lasten van de GRJR. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten bij een tekort een extra financiële bijdrage moeten leveren, afhankelijk van het zorggebruik van de eigen inwoners. Het belang van realistisch begroten is voor gemeenten daarmee groot. Bij overschrijdingen door de GRJR krijgen gemeenten namelijk een onverwachte naheffing. Ondanks inspanningen van de GRJR zijn de begroting en realisatie na 2020 steeds verder uiteen gaan lopen. Dit komt doordat de GRJR in de begroting met veel globale aannames werkt, wat het gevolg is van het relatief laat ontvangen van de benodigde informatie. Daarnaast speelt mee dat gemeenten met name in 2023 te optimistisch waren over mogelijke besparingen op regionale jeugdhulp. Gemeenten hadden in dat jaar verwacht meer hulp lokaal op te kunnen pakken. Dit bleek niet reëel, waardoor alsnog meer regionale jeugdhulp werd geboden dan was begroot. Tot voor kort was de GRJR verantwoordelijk voor het begroten van de kosten. De verantwoordelijkheid voor het begroten en verantwoorden van de kosten van regionale jeugdhulp is vanaf 2024 verschoven van de GRJR naar gemeenten.8 De GRJR zal deze zorgkosten wel nog steeds moeten ramen ten behoeve van de te innen voorschotten bij gemeenten. Er wordt geprobeerd om te sturen op het beperken van kosten

De GRJR heeft beperkte mogelijkheden om te sturen op de kosten van jeugdhulp. De verantwoordelijkheden voor het verlenen van jeugdhulp zijn verdeeld over meerdere partijen. De gemeenten en de verwijzers gaan over wat nodig is voor een jeugdige of gezin. De aanbieder gaat over hoe dit moet worden bereikt. De GRJR heeft hierin geen rol. De GRJR bepaalt wel de inkoopstrategie bij de start van een nieuw inkooptraject. Binnen de huidige inkoopcontracten is het niet mogelijk om te werken met budgetplafonds. Deze hebben in het verleden overigens geen goede resultaten opgeleverd. Verder geldt voor de GRJR dat zij de kosten betaalt op basis van een toewijzing en goedgekeurde declaratie van een gemeente. In dit proces vindt geen sturing door de GRJR plaats.

8 Het gaat om de budgetten voor zorgkosten voor regionale en landelijke jeugdhulp die via gemeenten worden toegewezen.

18

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

De gemeente heeft wettelijk de belangrijkste rol: het beschikbaar maken en bekostigen van jeugdhulp. De gemeente heeft een wettelijke plicht tot het bieden van jeugdhulp en kan niet sturen op de toegang tot zorg. Een gemeente kan (in)direct sturen op kosten door in te zetten op goedkoper lokaal aanbod via onder meer het lokale team. Huisartsen zijn verantwoordelijk voor het grootste aantal verwijzingen. Zij kunnen zonder tussenkomst van een andere partij verwijzen naar regionale jeugdhulp. Via afspraken en financiering van praktijkondersteuners (POH GGZ jeugd) proberen gemeenten artsen te ondersteunen en zo te sturen op de omvang van regionale jeugdhulp. Het verwijssysteem voor huisartsen levert beperkt inzicht voor artsen in welke zorg lokaal en welke regionaal is. Dit levert een risico op verwijzen naar relatief zware zorg op. De GRJR heeft naar aanleiding van de sterk stijgende zorgkosten in 2023 een maatregelenpakket voor kostenbesparingen geïnitieerd. Het maatregelenpakket en de bijbehorende afspraken, ook wel de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK) genoemd, zijn tot stand gekomen in een samenwerking tussen gemeenten, GRJR en aanbieders en is begin 2024 vastgesteld. Eén van de maatregelen die al wordt ingezet, is een toets op behandelingen die meer dan C 4.000 per week kosten (de C 4.000 toets). Of deze werkt is moeilijk te beoordelen.

Het gaat slechts om enkele complexe casussen en de GRJR heeft nog geen zicht op de mate waarin de maatregel dure trajecten voorkomt.

19

samen op zoek naar zicht

p

Rekenkamer Lansingerland

3

aanbevelingen

inleiding

Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Ten eerste is sprake van een informatieprobleem. De GRJR heeft een belangrijke rol in het verzamelen en analyseren van sturingsinformatie, maar dit is nu niet formeel geregeld. De uitvoering hiervan loopt daardoor niet efficiënt. Een ander probleem is dat er een resultaatgericht model wordt gebruikt om zorgaanbieders te betalen zonder dat er goed zicht is op de resultaten van zorg. Ook worden de risico's van het werken met systeemaanbieders onvoldoende beheerst. Daarnaast stijgen de kosten van regionale jeugdhulp terwijl het zicht op de oorzaken daarvan beperkt is. Bij het formuleren van de aanbevelingen heeft de rekenkamer rekening gehouden met actuele ontwikkelingen in landelijk beleid en de daarbij behorende wetgeving voor regionale jeugdhulp. Onder andere vindt aanpassing van de Jeugdwet plaats. Een belangrijke aanpassing is het recent door de Tweede Kamer aangenomen wetvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg. Ook is een wetsvoorstel voor inperking van de jeugdhulpplicht in voorbereiding. Naar verwachting wordt daarin ook gekeken naar de rol van de verwijzers zoals de huisarts. Verder wordt sinds 2021 gewerkt aan het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.

Dit betekent een andere werkwijze voor lokale teams en voor de betrokken partijen in de jeugdbeschermingsketen. De actuele ontwikkelingen hebben directe gevolgen voor de kaders waarbinnen regionale jeugdhulp moet worden georganiseerd. Concrete gevolgen voor de organisatie van jeugdhulp in de regio Rijnmond zijn dat: ^ het regionaal inkopen van specialistische jeugdzorg voor gemeenten verplicht wordt (dit was nog niet verplicht); ^ meer vormen van jeugdhulp regionaal moeten worden ingekocht (een deel wordt nu nog door gemeenten ingekocht); ^ binnen de regio met één inkoopmodel moet worden gewerkt (dit zijn er nu twee; Maassluis, Vlaardingen en Schiedam hebben een eigen inkoopmodel). Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. De rekenkamer denkt dat verdere ontwikkeling het beste is te realiseren door stapsgewijs binnen de huidige samenwerking verbeteringen aan te brengen. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer heeft vijf aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen zijn deels specifiek gericht aan het bestuur van de GRJR en deels aan de colleges van B en W. Van belang is echter vooral dat alle betrokkenen de aanbevelingen in samenwerking met elkaar oppakken.

21

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

aanbevelingen

1 Geef de GRJR formeel de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken Op dit moment heeft de GRJR formeel twee taken: het contracteren en/of subsidiëren van regionale jeugdhulp en het bevorderen van gezamenlijk overleg.9 In de praktijk heeft de GRJR ook een rol gekregen om sturingsinformatie over regionale ontwikkelingen te verzamelen, analyseren en te duiden. Dit is voor de rekenkamer een essentiële rol die onlosmakelijk is verbonden met het krijgen van grip op ontwikkelingen in het veld. Zonder sturingsinformatie is grip niet mogelijk. De GRJR is vanwege de regionale inkooptaak de logische organisatie om deze rol te vervullen. Voor de invulling van deze taak is de GRJR afhankelijk van gemeenten; zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties. De GRJR moet deze informatie vervolgens tijdig ontvangen van gemeenten om hem te kunnen gebruiken voor de invulling van haar sturingsrol. De huidige werkwijze is niet efficiënt en levert onderling veel discussie op. Het is daarom van belang expliciet vast te leggen dat er een taak ligt voor de GRJR en op basis van deze formele taak te specificeren welke sturingsinformatie de GRJR moet verzamelen en analyseren.

2 Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten Het uitgangspunt van het gehanteerde inkoopmodel is dat het leidt tot betere focus op het resultaat van de zorg.10 Het ontbreekt echter aan resultaatafspraken en een monitoringssysteem om de resultaten op regionaal niveau te meten. Daardoor ontbreekt een (casusoverstijgend) inzicht in het resultaat van geboden hulp in de regio. Financiering gaat nu op basis van afspraken over te leveren hulp. Daarmee heeft het model nog steeds elementen van een inspanningsverplichting. Het meten van de resultaten van jeugdhulp is niet eenvoudig. Zowel de beschikbare data als te gebruiken indicatoren hebben altijd beperkingen. Eerdere inzet van de GRJR om indicatoren uit te werken heeft nog niet geleid tot een werkend systeem voor meting van regionale resultaten. Bij het gebruikte inkoopmodel moet het echter de ambitie zijn de resultaten zo goed mogelijk in beeld te brengen. Afspraken over indicatoren en vertaling hiervan naar contracten met aanbieders zijn daartoe een noodzakelijke stap.

3 Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders Binnen het inkoopmodel zijn op dit moment zeven systeemaanbieders samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Dit heeft als consequentie dat zij werken met een groot aantal onderaanbieders. Voor systeemaanbieders is het lastig om grip te houden op alle onderaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om met systeemaanbieders nadere afspraken te maken over de wijze waarop zij sturen op hun

9 Voluit: (1) het contracteren en/of subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling; (2) het bevorderen van gezamenlijk overleg van de gemeenten inzake de uitvoering van de jeugdhulptaken, die aan de gemeenten zijn opgedragen.

10 In de inleiding van dit hoofdstuk is geschetst dan er binnen de GRJR twee inkoopmodellen zijn. Het MVS-model is niet onderzocht. De aanbeveling gaat uit van het ^ommante' inkoopmodel dat door het grootste deel van de gemeenten wordt gehanteerd.

22

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

onderaanbieders. Dit kan bijvoorbeeld door een kader of model voor contractmanagement in te richten dat duidelijkheid biedt over wat van hen wordt verwacht als hoofdaannemer. Binnen deze afspraken is ook aandacht nodig voor de wijze waarop systeemaanbieders rapporteren aan de GRJR over ingezette onderaanbieders. Onderdeel van het inkoopmodel is dat systeemaanbieders een regierol hebben bij het bepalen van welke aanbieder hulp biedt. Dit levert soms discussie op over passende zorg tussen GI's en systeemaanbieders én tussen gemeenten en systeemaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om goed te analyseren waarom er bij concrete gevallen sprake was van verschillende inzichten. Een goede open analyse kan de systeemaanbieders helpen om bij de invulling van hun regierol rekening te houden met de belangen van GI's en de lokale teams van gemeenten.

4 Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten Het is van belang zicht te hebben op verklaringen voor stijging van kosten om zo goed mogelijk regionaal en landelijk hierover het gesprek aan te kunnen gaan. Inzicht helpt ook om de beperkte mogelijkheden die er zijn om te sturen op de kosten beter te gebruiken. De rekenkamer ziet hierbij een belangrijke rol voor de GRJR. Onderdeel van een stevigere rol voor de GRJR bij het opstellen van sturingsinformatie die we in de eerste aanbeveling adviseren is het beter inzichtelijk maken van oorzaken van stijgende kosten. De GRJR kan dit echter niet zonder de bereidheid van de deelnemende gemeenten om tijdig de relevante informatie ter beschikking te stellen.

5 Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken De alsmaar stijgende kosten lijken soms te worden gezien als onvermijdelijk. Het gebrekkige inzicht dat er ook landelijk is in de oorzaak van de kostenstijging is daarvoor illustratief. Dat is niet een goede houding. Kostenbeheersing is essentieel om de jeugdzorg betaalbaar en daarmee overeind te kunnen houden. Daarom is de rekenkamer positief over het feit dat betrokken organisaties bij de GRJR zoeken naar mogelijkheden om te sturen op kosten. Zo wordt bijvoorbeeld ingezet op financiering en ondersteuning van praktijkondersteuners bij huisartsen en wordt extra gekeken naar de inzet van dure trajecten. Het is van belang dit te blijven doen en sturingsinformatie te gebruiken om met aandacht voor nut en noodzaak de verdere inzet te bepalen. Daarbij benadrukt de rekenkamer dat aandacht voor kosten altijd vanuit het perspectief van passende hulp aan jongeren moet plaatsvinden.

23

samen op zoek naar zicht

p

Rekenkamer Lansingerland

4

bestuurlijke reactie

Hartelijk dank voor het toezenden van het vertrouwelijke conceptrapport van het rekenkameronderzoek “GR Jeugdhulp Rijnmond.” Graag maken wij gebruik van deze gelegenheid om een reactie te geven op het rapport. Wij waarderen het grondige onderzoek dat Rekenkamer Rotterdam heeft verricht naar de efficiëntie en effectiviteit van de regionaal ingekochte jeugdhulp. Een belangrijk onderzoeksonderwerp dat landelijk, regionaal en lokaal volop in de belangstelling staat vanwege het essentiële belang van deze voorzieningen voor onze jeugd, maar ook niet in het minst door de sterk opgelopen uitgaven aan jeugdhulp de laatste jaren. De uitkomsten van uw uitgebreide onderzoek zijn op meerdere punten zeer herkenbaar voor ons. Zo herkennen we de behoefte aan doorontwikkeling van de regionale samenwerking en specifiek de verdere uitwerking van de informatietaak die bij de uitvoeringsorganisatie van de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) is belegd. Lansingerland gaat zich dan ook regionaal inzetten om uw aanbeveling betreffende sturingsinformatie te realiseren. Verder zien wij in uw conclusie terug dat het moeilijk grip krijgen is op onderaanbieders. Een ander terecht punt dat onze gemeente herkent. Wij danken u daarom voor uw aanbevelingen voor beheersmaatregelen op dit punt. Ambtelijk wederhoor

Wij waarderen de mogelijkheid waarmee wij in maart 2025 een ambtelijk wederhoor konden geven op feitelijke onvolkomenheden in de conceptnota. We constateren dat de rekenkamer het merendeel van de door onze organisatie aangegeven opmerkingen heeft overgenomen in uw rapport. Daarvoor danken wij u. Bestuurlijke reactie

Hieronder hebben wij per hoofd- en deelconclusie en per aanbeveling een reactie opgesteld. Hoofdconclusie onderzoek

De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld, worden de risico's van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten. Reactie college op de hoofdconclusie Wij onderschrijven deze conclusie. We danken de rekenkamer voor het erkennen van de geboekte vooruitgang. Ook waarderen we de externe blik en conclusies dit rekenkamerrapport ons biedt. We halen uit deze conclusie op dat de ontwikkelingen waar wij lokaal en regionaal aan werken resulteren in verbeteringen en dat hierop

25

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

blijven inzetten van belang is. Tegelijkertijd plaatsen wij vanuit onze dagelijkse realiteit een aantal kanttekeningen bij de door u getrokken conclusies: I. Het onderzoek richt zich uitsluitend op de regionaal en landelijk ingekochte jeugdhulp. Dit is niet los te zien van de lokaal ingekochte jeugdhulp en de lokale infrastructuur in onze gemeente. Hoewel wij de scope van de rekenkamer begrijpen, is het jeugdzorglandschap en de inzet van de gemeente groter dan wat in dit rapport wordt beschreven. Onze lokale inzet is groot. Niet alleen worden de meeste jeugdigen via lokaal ingekochte jeugdhulp geholpen, ook nemen wij lokaal verschillende maatregelen om het inzicht in de kostenontwikkeling te verbeteren en onze grip hierop te vergroten. De maatregelen die wij lokaal nemen op dit vlak zijn niet meegenomen in het onderzoek. Hierdoor ontstaat een onvolledig beeld. II. Wij erkennen dat de kosten flink zijn gestegen en dat dit vraagt om forse inspanning van zowel de GRJR en de gemeente om het tij te keren. Daarom zetten we regionaal in op de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (verder RBOK) en lokaal op de Opgave Jeugdhulp. Tegelijkertijd zien wij de kostenstijging van de jeugdhulp binnen de uitdagingen die landelijk binnen het jeugdhulpsysteem spelen.

Ook het rapport ‘Groeipijn' van de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (januari 2025) en ‘Boemerangbeleid' van Sharon Stellaard zetten de jeugdhulp en de problemen in het jeugdhulpstelsel in een breder perspectief. De hoofdconclusie van de rekenkamer gaat beperkt in op de inspanningen van de GRJR en de gemeente om binnen de landelijke en systematische uitdagingen van het jeugdhulpstelsel grip te krijgen op de kwaliteit en kosten in de jeugdhulp. De rekenkamer houdt daarbij weinig rekening met de beperkte bevoegdheden die gemeenten van de wetgever hebben gekregen in de jeugdwet ten aanzien van grip op kwaliteit en kosten en daarmee de complexiteit om begrotingen op te stellen die beperkt afwijken van de realisatie. III. Wij vinden het van groot belang om de gemeenteraad van de juiste informatie te voorzien, zeker als het gaat om jeugdhulp wat een belangrijk, complex en dynamisch onderwerp is. Daarom versturen wij periodieke raadsinformatiebrieven over de voortgang op onze Opgave Jeugdhulp. Daarin geven wij ook telkens een update van de ontwikkelen op de regionaal ingekochte jeugdhulp. IV. De GRJR heeft de opdracht om sturingsinformatie te leveren en krijgt hiervoor ook de benodigde middelen. Deze zijn, zoals de rekenkamer constateert, bijvoorbeeld opgenomen in de kadernota 2026. We zetten op het moment ook stappen om de informatievoorziening door te ontwikkelen.

Zo loopt regionaal het project ‘centralisatie backoffice' om de informatie-uitwisseling tussen de GRJR en gemeenten nog verder te verbeteren. Tegelijkertijd omarmen wij de aanbeveling om de rol van de GRJR betreffende sturingsinformatie te formaliseren (zie reactie bij aanbeveling 1). V. Wij onderschrijven dat het noodzakelijk is dat wij in ons huidige contractering meer grip op de onderaanbieders krijgen. Daarom gaan wij met de Uitvoeringsorganisatie (verder UO) van de GRJR in gesprek zijn om dit te verbeteren.

26

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

Deelconclusie 1. De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de uitvoering van haar taken

Reactie college op deelconclusie 1 Wij onderschrijven het geschetste beeld. De GRJR en de gemeente spannen zich voortdurend in om de uitvoering van hun jeugdhulptaken te verbeteren. Deelconclusie 2. De taakomschrijving van de GRJR over sturingsinformatie schiet tekort

a. De informatietaak van de GRJR is niet vastgelegd in de regeling b. De informatietaak wordt belemmerd door afhankelijkheid van de gemeentelijke administratie c. De raad krijgt niet de informatie die nodig is voor het uitvoeren van haar controlerende taak Reactie college op deelconclusie 2 a. Wij onderschrijven de conclusie op onderdeel a van deelconclusie 2. Deze taak is inderdaad niet formeel vastgelegd. De GRJR heeft hier in de praktijk inderdaad een actieve en belangrijke rol in gekregen van de deelnemende gemeenten, inclusief de benodigde middelen. De invulling hiervan wordt doorlopend verder ontwikkeld. Naar aanleiding van het rapport gaan we met de GRJR en andere gemeenten bespreken op welke wijze wij deze taak kunnen doorontwikkelen en formeel kunnen vastleggen. Het verzamelen en duiden van data op eenzelfde manier voor en door systeemaanbieders, onderaannemers, gemeenten en de uitvoeringsorganisatie van de GRJR, en deze data daarna ontwikkelen tot sturingsinformatie is een complex proces. Het gaat om grote hoeveelheden informatie over complexe materie. Wij zien een verband tussen deze uitdagingen en een inwikkelde uitvoering van de informatietaak. b. Wij delen de conclusie op onderdeel b van deelconclusie 2 niet. De rekenkamer stelt dat de informatievoorziening vanuit de gemeenten aan de GRJR onvolledig was in de afgelopen jaren.

We vinden het belangrijk om op te merken dat niet alle gemeenten administratieve achterstanden hebben en dat deze achterstanden geregeld ook van korte duur zijn. Lansingerland levert tijdig de benodigde informatie aan de GRJR om te komen tot sturingsinformatie en juiste data-analyses. Daarnaast werken we regionaal een scenario uit tot gedeeltelijke centralisatie van de backoffice om. Ook willen wij opmerken dat eventuele achterstanden soms ook vanuit administratieve achterstanden bij jeugdhulpaanbieders komen. Wel erkennen we dat er ruimte is voor verbetering in de gesprekken in de regio over de duiding van data. Dit vraagt om een gelijk beeld van de correctheid van de informatie en de juiste datakwaliteit. Het komen tot een gezamenlijk beeld van gemeenten, jeugdhulpaanbieders en de uitvoeringsorganisatie van de GRJR over informatie is daarom ook onderwerp van gesprek in de regio. c. Wij delen de conclusie op onderdeel c van deelconclusie 2 niet. Wij onderschrijven wel het deel van de conclusie waarin de rekenkamer stelt dat de GRJR voldoet aan de voorschriften voor gemeenschappelijke regelingen over toezending van documenten. Echter herkennen wij ons niet in de andere conclusie die de rekenkamer trekt, namelijk dat de gemeenteraad niet de informatie krijgt die nodig is voor het uitvoeren van haar controlerende taak.

De rekenkamer concludeert dit op basis van de afwijkingen op de begroting en de onderbouwing daarvan. Het college deelt altijd de noodzakelijke informatie die op dat moment beschikbaar is met de raad. Het klopt dat prognoses veranderen op basis van nieuwe data en afwijkende trends, en dat de begroting in het verleden bleek af te wijken van de daadwerkelijke realisatie. Het is

27

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

onze insteek om de raad hier altijd tijdig over te informeren. Dit doen wij via onder andere via brieven, onze planning en control producten en informatiebijeenkomsten met de raad. Helaas is de informatievoorziening vanuit Lansingerland aan de gemeenteraad niet meegenomen in de onderzoeksopzet van de rekenkamer (zie hoofdstukken 6.3 en 6.4 van het rekenkamerrapport) waardoor onze inzet hierop niet zichtbaar is in de rapportage. Lansingerland voorziet de raad regelmatig van informatie over het belangrijke, complexe en dynamische onderwerp jeugdhulp. Wij doen dit via beeldvormende avonden, raadsinformatiebrieven en onze planning & controlproducten. Zo hebben wij bijvoorbeeld een lokale Opgave Jeugdhulp ingericht en hebben we in 2024 vijf raadsinformatiebrieven gestuurd over de voortgang hiervan; waarbij wij ook telkens ingingen op de ontwikkelingen van de kosten van de voornaamste regionale jeugdhulpproducten. Verder stelt de rekenkamer dat de raad informatie mist zoals de effecten van kostenbesparende maatregelen. Het klopt dat wij de raad niet per maatregel over de effecten informeren. Dat is het logische gevolg van de aard van de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK). Iedere maatregel heeft neveneffecten en ook spelen er voor iedere jeugdhulpvorm verschillende ontwikkelingen en maatregelen die allemaal een eigen effect hebben.

De maatregelen hebben als pakket een samenhangend- en vliegwieleffect, waardoor er geen direct bedrag per maatregel per gemeente kan worden gekoppeld. De effecten van kostenbesparende maatregelen zijn daardoor niet precies te duiden, direct zichtbaar of 1-op-1 herleidbaar in de cijfers. Daarnaast kunnen causale verbanden door de complexiteit van de jeugdhulp lastig worden getrokken. Wij informeren onze raad zo goed mogelijk over de maatregelen en hun uitwerking in de praktijk, maar kunnen niet de directe effecten geven die u in uw conclusie noemt. Deelconclusie 3. Er is gekozen voor resultaatgericht werken, maar de resultaten zijn niet goed in beeld

Reactie college op deelconclusie 3 Wij onderschrijven deze conclusie want wij zien dat de ‘kritische prestatie indicatoren' (KPI's) nog onvoldoende goed zijn geïmplementeerd in de huidige inkoop. Wij vinden het belangrijk dat jeugdigen met een jeugdhulpvraag het resultaat krijgen dat aan het begin van het traject wordt afgesproken. Jeugdhulp moet doelmatig zijn en de jeugdige moet goed worden geholpen. De conclusie van de rekenkamer dat de resultaten onvoldoende in beeld zijn nemen wij dan ook mee in de evaluatie van de huidige inkoop en de voorbereiding op de inkoop die per 2029 ingaat. Tegelijkertijd willen wij wel bij de conclusie de nuancering aanbrengen dat wij als gemeente direct zelf contact hebben met de jeugdigen die wij zelf verwijzen (33% van de jeugdhulpverwijzingen in 2024)11 en daardoor direct zicht hebben op de resultaten bij deze jeugdigen. Echter, een groot deel van de jeugdigen in Lansingerland krijgt een verwijzing naar jeugdhulp in de GRJR via de huisarts (65% van de jeugdhulpverwijzingen in 2024), de jeugdarts of medisch specialist (10%) of de rechter of jeugdbeschermingsorganisatie (4%). Deze landelijke inrichting van het

11 Deze percentages zijn gebaseerd op het aantal actieve indicaties per verwijzer in 2024. Het betreft zowel de verwijzingen naar lokaal ingekochte jeugdhulp als regionaal ingekochte jeugdhulp, omdat dit het meest complete beeld geeft van de verhoudingen van verwijzers in Lansingerland. De data is uit het dashboard van Lansingerland gehaald op 4 juni 2025.

28

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

jeugdhulpstelsel, met verwijzers buiten de gemeente om, maakt dat gemeenten geen volledige grip kúnnen hebben. Ook het rapport ‘Groeipijn' van de deskundigencommissie Van Ark schrijft dat het voor gemeenten lastig is om grip krijgen op het aantal jeugdhulpbeschikkingen dat wordt afgegeven. Daar komt bij dat de Jeugdwet een open-einde regeling is waarvoor de kosten van alle verwijzingen van Lansingerlandse kinderen volledig door de gemeente moeten worden gedragen.

Deelconclusie 4. Risico’s van het model met systeemaanbieders worden nog onvoldoende beheerst

a. Het model levert discussie op over passende zorg met lokale teams en GI's b. Het is moeilijk grip te krijgen op onderaanbieders Reactie college op deelconclusie 4 a. Wij onderschrijven de causaliteit in de conclusie bij onderdeel a van deelconclusie 4 niet. Uiteraard zijn er gesprekken tussen medewerkers van systeemaanbieders en lokale teams of gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming (GI's) over de meest geschikte hulpinzet een jeugdige. Dit zien wij vaak als onderdeel van gezonde collegiale discussie wat bijdraagt aan passende zorg. De rekenkamer concludeert echter dat het specifieke inkoopmodel zorgt voor een discussie tussen jeugdhulpaanbieders enerzijds en lokale teams en GI's anderzijds. Wij betwijfelen of de causaliteit die de rekenkamer hier concludeert terecht is. Ook bij andere inkoopmodellen kunnen gemeenten, gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders verschillen van visie en de benodigde inzet voor een jeugdige of gezin. Wij zien deze discussies als een (landelijk) gevolg van een systeem waarin actoren vanuit verschillende perspectieven naar hulp kijken; waarmee deze discussies niet direct samenhangen met het inkoopmodel. Immers is het model, zoals de rekenkamer zelf constateert, resultaatgericht en gaat de discussie eerder over de omvang en de vorm van zorg dan over het resultaat.

Tegelijkertijd vinden wij een goede samenwerking in de jeugdhulp essentieel. Daarom zetten gemeenten en de GRJR in op een soepelere samenwerking tussen gecertificeerde instellingen en lokale teams. Dit gebeurt in het kader van de kwaliteit en het landelijke Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming. Binnen de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK) is ook een maatregel opgenomen om hierin te verbeteren. We voeren gesprekken en bieden een training voor de verwijzers van de GI's. b. Wij onderschrijven de conclusie van onderdeel b van deelconclusie 4. We herkennen dat er op dit moment met grote regelmaat gebruik wordt gemaakt van onderaanbieders en dat de grip van de uitvoeringsorganisatie van de GRJR en de gemeenten op deze partijen beperkt is. Het contractmanagement op de systeemaanbieders is bij de uitvoeringsorganisatie van de GRJR belegd en de systeemaanbieders moeten zicht houden op hun onderaannemers. Dit bemoeilijkt de zicht en de grip op het functioneren van de onderaanbieders. Dit punt nemen wij mee in de evaluatie van de huidige inkoop, want ook wij willen de grip op onderaanbieders vergroten.

29

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

Deelconclusie 5. Er is weinig grip op de kosten a. Het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt nam amper toe, maar de kosten van de GRJR stegen b. Het ontbreekt aan voldoende inzicht in oorzaken van de gestegen kosten c. De GRJR en gemeenten zijn er niet in geslaagd kosten realistisch te begroten d. Er wordt geprobeerd om te sturen op het beperken van kosten Reactie college op deelconclusie 5 a. Wij onderschrijven de conclusie van onderdeel a deelconclusie 5, want zoals de rekenkamer stelt zijn de kosten inderdaad gestegen. De rekenkamer geeft ook aan dat de kostenontwikkeling in onze regio in lijn is met de landelijke ontwikkelingen. Wij zien dit ook zo. Tegelijkertijd blijven wij ons als gemeente en regio inspannen om deze kosten te beheersen en onze grip te vergroten. Zo heeft de regio in 2024 de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK) gestart. Ook binnen onze eigen gemeente hebben wij een opgave ingericht ten behoeve van de kostenbeheersing. Wij zien echter niet, in tegenstelling tot de rekenkamer, dat de vraag stabiel is gebleven sinds 2020. De rekenkamer kijkt hier specifiek naar de vraag van regionaal ingekochte specialistische jeugdhulp. De rekenkamer gebruikt hiervoor het aantal jeugdigen dat regionale specialistische jeugdhulp ontvangt.

Echter zijn in 2023 een aantal hulpvormen van dagbesteding en ambulante hulp verschoven van de regionale inkoop naar de lokale inkoop door gemeenten zelf. Het aantal lichtere zorgproducten dat regionaal is ingekocht is daarmee verkleind, terwijl de zwaardere hulpvormen regionaal ingekocht zijn gebleven. Een stabilisatie van het aantal jeugdigen in regionaal ingekochte specialistische jeugdhulp betekent daardoor een groei op deze zwaardere hulpvormen. Dit verklaart deels de kostenstijging. Gezien deze jeugdigen die regionaal ingekochte zorg krijgen nu intensievere jeugdhulpvormen krijgen, kost de zorg per jeugdige gemiddeld meer en stijgen de kosten. b. Wij onderschrijven de conclusie van onderdeel b deelconclusie 5. Het is vanwege de complexiteit van het jeugdhulpsysteem en de vele factoren die het beïnvloeden inderdaad niet haalbaar om een eenduidige oorzaak voor de gestegen kosten te benoemen. De jeugdhulpkostenstijging is een landelijk probleem. Wij hebben diverse rapportages en analyses over de ontwikkeling van de vraag en de kosten van de jeugdhulp, maar deze rapportages geven nog geen inzicht in de door de gemeente beïnvloedbare factoren die deze stijging veroorzaken. Er zijn diverse landelijke onderzoeken die verschillende oorzaken van de kostenstijgingen aantonen, maar ook hieruit komen beperkt door de gemeente beïnvloedbare factoren in beeld.

Uit deze onderzoeken is te concluderen dat er niet één oorzaak aan te wijzen is. Het betreft een samenspel van diverse maatschappelijke ontwikkelingen die allemaal hun eigen invloed hebben. Tegelijkertijd spannen wij ons uiteraard wel in om onze inzichten waar mogelijk te vergroten. Zo werken wij doorlopend op lokaal en regionaal niveau aan het verbeteren van onze data monitoring en analyses. c. Wij herkennen ons in de conclusie van onderdeel c deelconclusie 5. We erkennen dat het in eerdere jaren lastig was om realistisch te begroten. Helaas zijn er meerdere jaren geweest dat de vooraf begrote bedragen onvoldoende bleken om de uiteindelijke realisatie te dekken. Het belang van realistisch begroten is voor de gemeenten groot en we spannen ons in om dit proces te verbeteren. We zien dan ook dat hier in 2024 een verbetering in zit ten opzichte van eerdere jaren. Zo komt de voorlopige jaarrekening

30

samen op zoek naar zicht

Rekenkamer Lansingerland

202412 van de GRJR lager uit dan de bijgestelde begroting 2024. Uit deze voorlopige stukken blijkt een positief resultaat van circa zeven miljoen euro op de begroting van de GRJR en een positief resultaat van drie miljoen euro op de regionale specialistische zorgkosten. Gezien de totale begroting zo'n 370 miljoen euro betreft, is een positief resultaat van tien miljoen redelijk realistisch begroot.13 Het rapport van de commissie van Ark geeft ook aan dat het voor gemeenten erg lastig is om het verschil tussen de begroting en realisatie klein te houden. Het open karakter van de jeugdhulp, de grote invloed van meerdere externe actoren op de inzet van jeugdhulp en de afhankelijkheid van diverse maatschappelijke ontwikkelingen maakt dat het voor gemeenten zeer complex is om een begroting op te stellen die beperkt afwijkt van de realisatie. d. Wij herkennen ons in (het merendeel van de) conclusie van onderdeel d deelconclusie 5. Wij onderschrijven de conclusie van de rekenkamer dat de verantwoordelijkheid voor het jeugdhulpstelsel is verdeeld over meerdere partijen. De rijksoverheid is stelselverantwoordelijk en gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inkoop en bekostiging van de jeugdhulp. De kostenstijging een landelijk probleem.