[T25.00629] Algemene toelichting omgevingsplan van de gemeente Lansingerland.

Omgevingsplan Gemeente Lansingerland Algemene toelichting

Datum laatste wijziging: 3 februari 2025

Inhoud Hoofdstuk 1 Inleiding ....................................................................................................................... 4 Paragraaf 1.1 De Omgevingswet en het omgevingsplan ........................................................ 4 Paragraaf 1.2 Algemene toelichting, artikelsgewijze toelichting en motivering bij wijzigingsbesluiten ....................................................................................................................... 4 Paragraaf 1.3 Leeswijzer............................................................................................................. 5 Hoofdstuk 2 Kerninstrumenten Omgevingswet ........................................................................... 6 Paragraaf 2.1 Inleiding ................................................................................................................ 6 Paragraaf 2.2 Omgevingsvisie ..................................................................................................... 6 Paragraaf 2.3 Omgevingsprogramma ........................................................................................ 6 Paragraaf 2.4 Omgevingsplan ..................................................................................................... 7 Paragraaf 2.5 Algemene rijksregels ..........................................................................................

7 Paragraaf 2.6 Projectbesluit....................................................................................................... 7 Paragraaf 2.7 Omgevingsvergunning ......................................................................................... 7 Hoofdstuk 3 Juridische kaders ....................................................................................................... 8 Paragraaf 3.1 Juridische kaders Rijk......................................................................................... 8 Paragraaf 3.2 Juridische kaders provincie ............................................................................. 10 Hoofdstuk 4 Beleidskaders ............................................................................................................ 11 Paragraaf 4.1 Inleiding .............................................................................................................. 11 Paragraaf 4.2 Rijksbeleid .......................................................................................................... 12 Paragraaf 4.3 Provinciaal beleid .............................................................................................. 13 Paragraaf 4.4 Gemeentelijk beleid .........................................................................................

15 Hoofdstuk 5 Opbouw omgevingsplan ........................................................................................... 18 Paragraaf 5.1 Een gemeentelijk omgevingsplan ................................................................... 18 Paragraaf 5.2 Sturingsfilosofie ................................................................................................. 20 Paragraaf 5.3 Systematiek van het omgevingsplan .............................................................. 23 Hoofdstuk 6 structuur omgevingsplan ......................................................................................... 25 Paragraaf 6.1 Inleiding .............................................................................................................. 25 Paragraaf 6.2 Algemene bepalingen (hoofdstuk 1 van de regels)...................................... 25 Paragraaf 6.3 Doelen (hoofdstuk 2 van de regels)................................................................ 25 Paragraaf 6.4 Programma (hoofdstuk 3 van de regels)........................................................ 25 Paragraaf 6.5 Aanwijzingen in de fysieke leefomgeving (hoofdstuk 4 van de regels) ... 25 Paragraaf 6.6 Activiteiten (hoofdstuk 5 van de regels) ....................................................... 25 Paragraaf 6.8 Financiële bepalingen (hoofdstuk 7 van de regels) .....................................

29 Paragraaf 6.9 Overgangsrecht (hoofdstuk 8 van de regels) ................................................ 29 Paragraaf 6.10 Monitoring en informatie (hoofdstuk 9 van de regels) ............................. 29 2

Hoofdstuk 7 Digitalisering omgevingsplan .................................................................................. 30 Paragraaf 7.1 Inleiding .............................................................................................................. 30 Paragraaf 7.2 Vergunningcheck ............................................................................................... 30 Paragraaf 7.3 Vergunningaanvraag .......................................................................................... 30 Paragraaf 7.4 Regels op de kaart............................................................................................. 30 Paragraaf 7.5 Maatregelen op maat ........................................................................................ 30 Hoofdstuk 8 Omgevingsaspecten van het omgevingsplan ....................................................... 31 Paragraaf 8.1 Inleiding .............................................................................................................. 31 Paragraaf 8.2 Externe veiligheid ............................................................................................. 31 Paragraaf 8.3 Geluid door wegen, spoorwegen en industrieterreinen ............................. 33 Paragraaf 8.4 Geluid door activiteiten ...................................................................................

34 Paragraaf 8.5 Geur ..................................................................................................................... 34 Paragraaf 8.6 Luchtkwaliteit .................................................................................................... 35 Paragraaf 8.7 Trillingen ............................................................................................................. 35 Paragraaf 8.8 Bodem.................................................................................................................. 36 Paragraaf 8.9 Licht ..................................................................................................................... 36 Paragraaf 8.10 Cultuurhistorie en archeologie ..................................................................... 36 Paragraaf 8.11 Natuur en ecologie .......................................................................................... 37 Paragraaf 8.12 Water ................................................................................................................. 37 Paragraaf 8.13 Duurzaamheid en klimaatadaptatie ............................................................. 38 Paragraaf 8.14 Mobiliteit ..........................................................................................................

38 Hoofdstuk 9 Proces omgevingsplan ............................................................................................. 39 Paragraaf 9.1 Ontwikkeling van het omgevingsplan............................................................. 39 Paragraaf 9.2 Initiatieven ......................................................................................................... 40 Paragraaf 9.3 Procedureschema omgevingsplan ................................................................... 42 Bijlage 1 Procedureoverzicht ....................................................................................................... 44

3

Hoofdstuk 1 Inleiding Paragraaf 1.1 De Omgevingswet en het omgevingsplan Deze algemene toelichting hoort bij het omgevingsplan van de gemeente Lansingerland. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) (1 januari 2024) heeft de gemeente één omgevingsplan, in plaats van aparte bestemmingsplannen. Dit wordt het tijdelijk omgevingsplan genoemd. De regels uit de bestemmingsplannen blijven gelden, maar worden de komende jaren geleidelijk verder omgebouwd naar een omgevingsplan in ‘nieuwe stijl’. De Ow bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele gemeentelijk grondgebied één omgevingsplan vaststelt (artikel 2.4 Ow). Het omgevingsplan stelt de gemeentelijke regels over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow). In ieder geval bevat het omgevingsplan de regels die nodig zijn met het oog op ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (artikel 4.2 Ow). Dit betekent dat het omgevingsplan een bredere reikwijdte kent dan voorheen een bestemmingsplan. Het bevat niet alleen de regels voor gebruik van gronden en het bouwen van bouwwerken, maar bijvoorbeeld ook regels over het kappen van bomen, bescherming van monumenten en milieuaspecten zoals geur en geluid. Die reikwijdte is beperkt tot de fysieke leefomgeving (en activiteiten met gevolgen daarvoor).

Ook wordt de ruimte om in het omgevingsplan regels te stellen beperkt door de kaders die andere bestuursorganen (Rijk en provincie) daarvoor stellen.

Paragraaf 1.2 Algemene toelichting, artikelsgewijze toelichting en motivering bij wijzigingsbesluiten De systematiek van het omgevingsplan betekent ook dat op verschillende plekken een toelichting op de regels te vinden is, hierbij is aangesloten bij de structuur uit de Ow. Naast deze algemene toelichting is er een aparte artikelsgewijze toelichting en een motivering bij een wijzigingsbesluit. Gezien de verschillende documenten wordt hieronder uitleg gegeven welke informatie waar te vinden is. Deze algemene toelichting is voor de gehele gemeente een algehele toelichting op de regeling van het omgevingsplan. De toelichting geeft uitleg over wat een omgevingsplan is en hoe dit zich verhoudt tot de andere kerninstrumenten van de Ow. Deze toelichting kan wijzigen bij een wijziging van het omgevingsplan. De algemene toelichting is te raadplegen bij de actuele versie van het omgevingsplan op www.lokaleregelgeving.overheid.nl en in ‘Regels op de kaart’ www.omgevingswet.overheid.nl. Bij een wijziging van het omgevingsplan hoort een motivering bij het wijzigingsbesluit. Elke nieuwe regeling betekent een wijziging van het omgevingsplan, met een eigen wijzigingsprocedure en -besluit. De motivering beschrijft de aanleiding voor de wijziging, bijvoorbeeld om een nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken, en toetst deze aan de relevante beleids- en juridische kaders.

Afweging van de diverse omgevingsaspecten met bijbehorende onderzoeken is daarvan een onderdeel. Deze toetsing vindt dus plaats bij het besluit waarmee de nieuwe ontwikkelingen of activiteiten mogelijk worden gemaakt. De motivering is vergelijkbaar met de rol die voorheen de toelichting bij bestemmingsplannen vaak had. Wijzigingsbesluiten en de motiveringen daarbij worden gepubliceerd in het Gemeenteblad en zijn te vinden op www.officielebekendmakingen.nl.

4

Tot slot is er ook nog een artikelsgewijze toelichting bij het omgevingsplan. Dit is een aparte en meer gedetailleerde toelichting ter duiding van de juridische regels. Het is geen op zichzelf staand stuk maar een aparte toelichtende tekst specifiek gekoppeld aan een juridische regel, om te verduidelijken hoe die regel gelezen moet worden. De artikelsgewijze toelichting is te raadplegen bij de actuele versie van het omgevingsplan op www.lokaleregelgeving.overheid.nl en in ‘Regels op de kaart’ www.omgevingswet.overheid.nl. Eventuele bijlagen bij de motivering of de wijziging van het omgevingsplan worden op de gemeentelijke website gepubliceerd. Hierbij valt te denken aan onderzoeken of participatieverslagen.

Paragraaf 1.3 Leeswijzer In deze algemene toelichting van het omgevingsplan wordt uitleg gegeven over de verschillende kerninstrumenten uit de Ow en wordt dieper ingegaan op wat een omgevingsplan inhoudt. Daarnaast worden de keuzes van de gemeente Lansingerland over het opbouwen van het omgevingsplan toegelicht. In hoofdstuk 2 worden de kerninstrumenten van de Ow toegelicht en in hoofdstuk 3 de juridische kaders hiervan. Hoofdstuk 4 bespreekt de beleidskaders en in hoofdstuk 5 wordt de opbouw van het omgevingsplan verder toegelicht. Hoofdstuk 6 richt zich op de structuur van het omgevingsplan en hoofdstuk 7 behandelt de digitalisering van het omgevingsplan. In hoofdstuk 8 worden de omgevingsaspecten besproken die het omgevingsplan omvat en in het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 9, wordt het proces van het omgevingsplan toegelicht.

5

Hoofdstuk 2 Kerninstrumenten Omgevingswet Paragraaf 2.1 Inleiding Door de inwerkingtreding van de Ow zijn er nieuwe kerninstrumenten voor de fysieke leefomgeving. Met deze kerninstrumenten kunnen de overheden beleid opstellen en uitvoeren. Verder kunnen de overheden hiermee regels stellen aan activiteiten en uitvoering aan projecten geven binnen de fysieke leefomgeving. De kerninstrumenten bestaan uit: de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan, algemene rijksregels, het projectbesluit en de omgevingsvergunning.

Paragraaf 2.2 Omgevingsvisie De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving op de lange termijn. Omgevingsvisies zijn verplicht op alle bestuursniveaus. Zo moet de gemeenteraad een gemeentelijke omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie van het Rijk is niet bindend voor de lokale overheden, maar er moet wel rekening mee worden gehouden. De inhoud van de omgevingsvisie is geregeld in artikel 3.2 van de Ow. Een omgevingsvisie is zelfbindend. Dat wil zeggen dat deze alleen het bestuursorgaan bindt dat de omgevingsvisie heeft vastgesteld. Een omgevingsvisie bevat dus geen regels voor burgers, bedrijven of andere overheden. Wel heeft een omgevingsvisie invloed op het omgevingsplan, omdat de omgevingsvisie algemene beleidskeuzes voor de lange termijn van de gemeente omschrijft en het omgevingsplan deze beleidskeuzes omzet in concrete juridische planregels.

Paragraaf 2.3 Omgevingsprogramma Het beleid dat in een omgevingsvisie is opgenomen kan verder worden uitgewerkt in een omgevingsprogramma, het tweede kerninstrument van de Ow. Het doel van het omgevingsprogramma is om binnen een bepaalde termijn een specifiek beleidsaspect binnen de fysieke leefomgeving te realiseren. Het doel van een omgevingsprogramma kan ook zijn om aan omgevingswaarden te voldoen. Een omgevingswaarde is een van de instrumenten waarmee overheden het beleid van een omgevingsvisie kunnen uitvoeren. Hiermee kan de gemeente, provincie of het Rijk de kwaliteit vastleggen die ze voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Deze kwaliteit moet objectief vast te stellen en meetbaar zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om waarden voor de luchtkwaliteit of de waterkwaliteit. Het omgevingsprogramma richt zich op een onderwerp, een bepaalde bedrijfssector of een gebied. Er zijn verplichte en vrijwillige omgevingsprogramma’s. Voor specifieke onderwerpen verplicht de Ow bestuursorganen een programma op te stellen. In veel gevallen volgt die verplichting uit Europese regelgeving. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd gezag voor het opstellen van een omgevingsprogramma. Verplichte omgevingsprogramma’s voor de gemeente zijn: actieplan geluid, saneringsprogramma wegen onder beheer van de gemeente en programma bij (dreigende) overschrijding omgevingswaarde.

Een vrijwillig omgevingsprogramma kan de gemeente uit eigen initiatief opstellen voor een beleidsaspect. Een voorbeeld waar een gemeente een omgevingsprogramma voor kan opstellen is gebiedsgericht beleid, zoals een stedenbouwkundige visie. De bedoeling van het programma is dat de doelstellingen worden behaald. Dat gaat niet vanzelf. Daarom benoemt de overheid in een programma maatregelen. Die maatregelen kunnen bestaan uit (een combinatie van):  inzet van communicatie- en informatie-instrumenten; 6

    

beleidsregels waarin het bestuursorgaan aangeeft hoe zij belangen tegen elkaar afweegt, feiten vaststelt of wettelijke voorschriften uitlegt bij de uitoefening van een bevoegdheid; inzet van financiële instrumenten, zoals overheidsinvesteringen, leningen of subsidies; afspraken met organisaties; feitelijke maatregelen, zoals de uitvoering van projecten door de overheid; in het omgevingsprogramma kan concreet worden aangegeven welke onderwerpen als juridische planregels opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Een verdere uitwerking van het beleid in een omgevingsprogramma kan dus geregeld worden in het omgevingsplan.

Paragraaf 2.4 Omgevingsplan Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving. Bij de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied. De gemeenteraad stelt voor het hele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan vast. Zij kan deze bevoegdheid ook gedeeltelijk delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Zie verder hoofdstuk 3 van deze algemene toelichting, het omgevingsplan wordt daar uitvoerig besproken.

Paragraaf 2.5 Algemene rijksregels In de algemene rijksregels staan in de eerste plaats de regels die nodig zijn voor de werking van het stelsel van de Ow. Deze regels vormen de grondslag voor de instrumenten, en de taken en bevoegdheden van overheden. De regels bevatten ook de normen voor de kwaliteit van de leefomgeving die het Rijk stelt in omgevingswaarden. Verder gaat het om procedurele regels die gelden voor de instrumenten van de wet. Deze regels staan in de Ow en het Omgevingsbesluit. Daarnaast staan in de algemene rijksregels de regels van het Rijk die van invloed zijn op regels van decentrale overheden. Bijvoorbeeld de instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevatten rijksregels voor activiteiten in de leefomgeving, die direct kunnen gelden voor burgers, bedrijven en organisaties.

Paragraaf 2.6 Projectbesluit Het projectbesluit is een instrument voor waterschappen, provincies en het Rijk. Het projectbesluit is bedoeld om complexe projecten met een publiek belang mogelijk te maken. Bijvoorbeeld de aanleg of uitbreiding van een snelweg of de versterking van een primaire waterkering. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan met regels die nodig zijn voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het project. De gewijzigde regels van het omgevingsplan zijn onderdeel van het projectbesluit. Ze komen beschikbaar met het bekendmaken van het projectbesluit.

Paragraaf 2.7 Omgevingsvergunning Burgers, bedrijven en overheden kunnen toestemming vragen om bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving, die in het omgevingsplan staan opgenomen, uit te voeren. Daarvoor moeten zij een omgevingsvergunning aanvragen bij het bevoegd gezag. Voor sommige activiteiten geldt namelijk een vergunningplicht in het omgevingsplan. Dat is de plicht om eerst een vergunning aan te vragen bij het bevoegd gezag alvorens de activiteit uit te mogen voeren. Met de omgevingsvergunning wordt vooraf door het bevoegd gezag onderzocht of een bepaalde activiteit kan worden uitgevoerd. Vervolgens wordt er wel of geen vergunning verleend door het bevoegd gezag aan een burger, bedrijf of overheid.

7

Hoofdstuk 3 Juridische kaders Paragraaf 3.1 Juridische kaders Rijk Subparagraaf 3.1.1 Omgevingswet en AMvB’s De Omgevingswet, zoals beschreven in hoofdstuk 1, is de wettelijke grondslag voor het omgevingsplan. Naast de bepalingen uit de wet zelf, is de Ow nader uitgewerkt in vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s): • Besluit activiteiten leefomgeving (Bal); • Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl); • Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl); • Omgevingsbesluit (Ob). De Ow bepaalt (artikel 2.28 e.v.) dat het Rijk instructieregels stelt over hoe bepaalde onderwerpen in een omgevingsplan moeten worden geregeld. De instructieregels van het Rijk zijn opgenomen in het Bkl. Hoe dit in zijn werk gaat, wordt in het vervolg van deze paragraaf beschreven. Naast de instructieregels gelden op rijksniveau ook algemene regels voor de fysieke leefomgeving, die worden hierna ook kort besproken.

Subparagraaf 3.1.2 Besluit activiteiten leefomgeving Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bevat algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, die gelden voor burgers, bedrijven en overheden. Deze regels gelden naast het omgevingsplan en moeten altijd in acht worden genomen op het moment dat bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving worden uitgevoerd. De regels van het Bal zijn afkomstig uit een tiental AmvB’s en wetten (o.a. het voormalige Activiteitenbesluit). Het Rijk stelt deze regels vanwege de aan haar toebedeelde taken (bijvoorbeeld met betrekking tot watersystemen en bepaalde infrastructuur), met het oog op een gelijk speelveld en gelijk beschermingsniveau (bijvoorbeeld bij bepaalde milieubelastende activiteiten), of in verband met internationaalrechtelijke verplichtingen (bijvoorbeeld bij werelderfgoed en Natura-2000 activiteiten). Onder voorwaarden is het toegestaan om aanvullend op de regels uit het Bal, regels in het omgevingsplan op te nemen. Daarnaast is het toegestaan om in het omgevingsplan onder voorwaarden af te wijken van de regels uit het Bal. Hoofdregel daarbij is dat deze decentrale regels geen verruiming mogen inhouden ten opzichte van het beschermingsniveau dat het Bal biedt. Het Bal bepaalt niet dat zaken in het omgevingsplan geregeld moeten worden.

Het Bal bevat regels waaraan (met name de zwaardere milieubelastende) activiteiten moeten voldoen en bepaalt voor welke activiteiten een melding of een omgevingsvergunning (op grond van het Bal) nodig is. Afwijken van of aanvullen op het Bal is alleen mogelijk als dit uitdrukkelijk in het Bal is opgenomen (via maatwerkregels, maatwerkvoorschriften of een gelijkwaardige maatregel).

Subparagraaf 3.1.3 Besluit bouwwerken leefomgeving Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevat algemene rijksregels over activiteiten die betrekking hebben op bouwwerken: bouwen en slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken, maar ook aspecten als veiligheid, duurzaamheid en gezondheid. Deze regels gelden rechtstreeks naast het omgevingsplan. Het Bbl regelt met name de technische aspecten van een bouwwerk. Het ruimtelijke deel van het bouwen wordt hoofdzakelijk in het omgevingsplan geregeld. De onderwerpen waarover rijksregels gesteld zijn, zijn uitputtend geregeld. Dat betekent 8

dat de gemeente daarover geen regels meer kan stellen. Over onderwerpen die niet landelijk geregeld zijn heeft de gemeente wel de bevoegdheid om regels te stellen. Onder de Ow is de omgevingsvergunning voor bouwen in een ‘technisch’ en ‘ruimtelijk’ deel opgedeeld. Dit is de zogenoemde knip, wat maakt dat de activiteit voor bouwen feitelijk uit twee afzonderlijke activiteiten bestaat: de (technische) bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk.

Subparagraaf 3.1.4 Besluit kwaliteit leefomgeving Het Besluit kwaliteit leefomgeving richt zich op bestuursorganen en geeft inhoudelijke normen voor de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Het Bkl bevat onder andere instructieregels voor omgevingsplannen. Deze instructieregels zijn opdrachten aan de gemeente over hoe zij bepaalde onderwerpen in het omgevingsplan moet regelen. Ze kunnen worden opgevat als de minimale vereisten waaraan een omgevingsplan in het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet voldoen. De instructieregels hebben bijvoorbeeld betrekking op milieuaspecten zoals geluid, veiligheid en geur. De instructieregels voor omgevingsplannen zijn in hoofdstuk 5 van het Bkl opgenomen. Daarbij is bepaald (artikel 8.0b) dat deze instructieregels ook van toepassing zijn op de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Er zijn drie typen instructieregels, die ieder iets zeggen over de mate waarin de gemeente afwegingsruimte heeft bij het opstellen van het omgevingsplan: • ‘Betrekken bij’: deze instructieregel geeft aan dat de gemeente een grote bestuurlijke afwegingsruimte heeft. Deze instructieregel geeft de opdracht aan de gemeente om bepaalde (verwachtingen van) feiten te betrekken bij de besluitvorming.

• ‘Rekening houden met’: deze instructieregel geeft aan dat de gemeente een bestuurlijke afwegingsruimte binnen de bandbreedte van de instructieregel. Er geldt een standaardwaarde waarvan kan worden afgeweken. Die afwijking moet worden gemotiveerd. • ‘In acht nemen’: deze instructieregel geeft aan dat de gemeente geen afwegingsruimte heeft en dat de gemeente aan deze instructieregel moet voldoen. De instructieregels die in het Bkl voor omgevingsplannen (en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten) zijn gesteld, hebben betrekking op verschillende onderwerpen, waaronder het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en van het milieu. Voor instructieregels over milieuaspecten geldt vaak een bepaalde bandbreedte: er is een standaardwaarde waarvan gemotiveerd en in bepaalde gevallen kan worden afgeweken. Deze bestuurlijke afwegingsruimte wordt ook wel het ‘mengpaneel’ genoemd. Bij de activiteiten die onder de Ow van rijksregels naar lokale regels verhuizen, gaat het vooral om lokale vraagstukken. Denk aan geur, horeca of lozingen van huishoudens. Gemeenten kunnen onder de Ow hier zelf keuzes in maken. Initiatieven die niet voldoen aan de bruidsschat zijn dus in strijd met het omgevingsplan. Van die regels kan in het omgevingsplan gemotiveerd worden afgeweken, binnen de kaders die het Bkl stelt.

Daarvoor is een basis in de omgevingsvisie (of ander gemeentelijk beleid) van belang.

9

Subparagraaf 3.1.5 Omgevingsbesluit In het Ob zijn procedurele bepalingen opgenomen ten aanzien van de besluitvorming rondom omgevingsvergunningen, bevoegdheden, adviseurs, etc. Omdat deze regels geen gevolgen hebben voor de inhoud van het omgevingsplan, wordt daarop in deze toelichting niet nader ingegaan.

Paragraaf 3.2 Juridische kaders provincie Subparagraaf 3.2.1 Zuid-Hollandse omgevingsverordening (ZHOV) Naast één omgevingsvisie moet de provincie onder de Ow ook één omgevingsverordening vaststellen voor haar grondgebied. Per 1 januari 2024 geldt de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening (ZHOV), die de voorheen geldende ‘Omgevingsverordening Zuid-Holland’ heeft vervangen. De omgevingsverordening bevat alle provinciale regels op het gebied van de fysieke leefomgeving. Dat zijn rechtstreeks werkende regels, maar ook instructieregels. De instructieregels voor omgevingsplannen gaan over verschillende onderwerpen, en staan in afdeling 7.3 van de ZHOV.

10

Hoofdstuk 4 Beleidskaders Paragraaf 4.1 Inleiding De omgevingsvisie als centraal beleidsinstrument Dit hoofdstuk gaat in op het beleid dat relevant is voor de regels in het omgevingsplan. Het gaat daarbij om ons eigen beleid, maar ook dat van andere bestuursorganen zoals het Rijk en de provincie. Het principe van de Ow is dat al het strategische beleid voor de fysieke leefomgeving wordt gevat in één instrument: de omgevingsvisie. De wet verplicht elke bestuurslaag een omgevingsvisie vast te stellen. Het Rijk, de provincies en de gemeenten stellen elk hun eigen omgevingsvisie op. De omgevingsvisie bevat het integrale langetermijnbeleid van deze overheden met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Het is een strategisch instrument, dat zelfbindend is voor het vaststellende bestuursorgaan. De Ow stelt geen inhoudelijke vereisten voor de omgevingsvisie; het instrument is dus vormvrij. De minister, provinciale staten en de gemeenteraad bepalen zelf hoe en hoe gedetailleerd zij hun omgevingsvisie vormgeven. Overheden hebben zo de ruimte om afhankelijk van ambities, tijdhorizon, grondgebied en gekozen thema’s eigen invulling aan de omgevingsvisie te geven. Wel zitten er technische vereisten aan het opstellen van de omgevingsvisie.

De visie moet namelijk worden opgesteld en gepubliceerd met de technische standaard STOP/TPOD, zodat deze goed te raadplegen is op het Digitale Stelsel Ow. Doorwerking van beleid Wel volgt uit de systematiek van de wet een logische doorwerking van beleid. Zo bepaalt de Ow dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van taken en bevoegdheden rekening houdt met die van andere bestuursorganen (artikel 2.2). Dat betekent onder meer dat de nationale en provinciale omgevingsvisie dienen als beleidskaders voor de invulling van onze gemeentelijke instrumenten. De belangen van Rijk en provincie (en waterschappen) worden in de eerste plaats meegewogen in ons eigen beleid: de gemeentelijke omgevingsvisie. Evenwel is er geen verdere juridische koppeling en hebben overheden ook hun eigen beleidsvrijheid. Tegelijkertijd volgt uit de beleidscyclus een doorwerking van beleidskaders naar juridische kaders (bindende regels). Na het ontwikkelen van beleid in de omgevingsvisie wordt dat uitgewerkt in juridische regels in het omgevingsplan. En andersom: aan het stellen van regels liggen beleidskeuzes ten grondslag. Dat gebeurt in de eerste plaats per bestuursorgaan. Zo vormt de gemeentelijke omgevingsvisie, als het integrale beleidsdocument voor de fysieke leefomgeving van de gemeente, de belangrijkste basis voor de regels in het omgevingsplan.

Op vergelijkbare manier werkt de nationale omgevingsvisie door in algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en de provinciale omgevingsvisie in de omgevingsverordening. Ook hiertussen bestaat geen een-op-een juridische koppeling; maar het stellen van bindende regels vraagt veelal om een goede beleidsmatige onderbouwing. De bredere reikwijdte van de Ow-instrumenten maakt dit alleen maar belangrijker. Sommige belangen en/of beleidsdoelen van het Rijk en de provincie moeten direct meegenomen worden bij het opstellen van regels in het omgevingsplan. Deze worden instructieregels genoemd. Hier geeft hoofdstuk 3 uitleg over. Het vervolg van dit hoofdstuk beschrijft de relevante beleidskaders voor het omgevingsplan. Beleid van andere overheden worden meegewogen in de beleidsmatige keuzes in onze eigen 11

omgevingsvisie, en komt daarom hier beknopt aan bod. Onze omgevingsvisie bevat het integrale gemeentelijke beleid voor de fysieke leefomgeving en is daarom het belangrijkste beleidskader voor dit omgevingsplan. Andere beleidsdocumenten komen alleen wanneer die specifiek relevant zijn nog apart aan bod. Dit hoofdstuk schetst de beleidskaders op hoofdlijnen. Waar beleidsuitgangspunten voor specifieke onderwerpen dienen ter onderbouwing van keuzes voor regels, staan die benoemd onder de omgevingsaspecten in hoofdstuk 8.

Paragraaf 4.2 Rijksbeleid Subparagraaf 4.2.1 Nationale omgevingsvisie (NOVI) De NOVI bevat de hoofdzaken van het rijksbeleid voor de fysieke leefomgeving. Als integraal strategisch beleidsdocument bepaalt de NOVI de langetermijnvisie van het Rijk op de fysieke leefomgeving van Nederland. In aanloop naar de inwerkingtreding van de Ow is de eerste Nationale Omgevingsvisie – NOVI – vastgesteld, als één rijksvisie op de fysieke leefomgeving van Nederland. Uitgangspunt in de nieuwe aanpak is dat ingrepen in de leefomgeving niet los van elkaar plaatsvinden, maar in samenhang. De NOVI schetst een duurzaam toekomstperspectief voor de leefomgeving in Nederland in 2050. Dit toekomstperspectief voor Nederland bestaat uit: • Een klimaatbestendige delta; • Duurzaam, concurrerend en circulair; • Kwaliteit van leven in stad en dorp; • Nabijheid en betrouwbare verbindingen; • Veilig en gezond, herkenbaar en natuurlijk. Het realiseren van een fysieke leefomgeving die dit toekomstperspectief mogelijk maakt, is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle overheden. In de NOVI benoemt het Rijk 21 nationale belangen voor het omgevingsbeleid, inclusief de opgaven en de rol van het Rijk in het realiseren van deze opgaven. Deze opgaven komen samen in vier prioriteiten. Deze prioriteiten vormen complexe, omvangrijke en dringende opgaven die voortkomen uit of samenhangen met grote transities.

Deze prioriteiten zijn: 1. Naar een duurzame en concurrerende economie; 2. Naar een klimaatbestendige en klimaatneutrale samenleving; 3. Naar een toekomstbestendige en bereikbare woon- en werkomgeving; 4. Naar een waardevolle leefomgeving. Deze vier opgaven kunnen alleen in samenhang verder worden gebracht wanneer aandacht is voor thema's die hier dwars doorheen lopen, zoals omgevingskwaliteit, gezondheid, cultuurhistorie, klimaatadaptatie, water, bodem, (nationale) veiligheid en milieukwaliteit. Hierbij worden drie inrichtingsprincipes gehanteerd die helpen om in een specifieke casus of gebied bij botsende belangen een zorgvuldige weging tussen nationale belangen te maken. Die inrichtingsprincipes zijn: 1. Combineren boven enkelvoudig; 2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal; 3. Afwentelen voorkomen. De NOVI is zelfbindend voor het Rijk. De rijksoverheid zet er wel op in dat provincies en gemeenten bij het vaststellen van hun eigen omgevingsvisies rekening houden met wat er in de NOVI staat.

12

Relatie tot het omgevingsplan De beleidsdoelen van het Rijk uit de NOVI worden in de eerste plaats meegenomen in de gemeentelijke omgevingsvisie, die vervolgens de basis vormt voor dit omgevingsplan. In algemene zin sluit de opzet van dit omgevingsplan aan bij de inrichtingsprincipes die de NOVI benoemt. Door regels voor activiteiten op het niveau van de gebiedstypen te stellen, is gecombineerd ruimtegebruik mogelijk. Per gebiedstype is bepaald welke activiteiten er zijn toegestaan, zonder elke afzonderlijke activiteit aan een specifieke locatie toe te wijzen. Alleen wanneer bepaalde activiteiten niet binnen het hele gebied wenselijk zijn, is daarvoor wel een specifieke locatie aangewezen. Daarnaast zorgen de in het omgevingsplan gestelde milieuregels ervoor dat afwentelen op andere gebieden en toekomstige generaties wordt voorkomen.

Paragraaf 4.3 Provinciaal beleid Subparagraaf 4.3.1 Omgevingsvisie Zuid-Holland Op 20 februari 2019 heeft de provincie Zuid-Holland haar ‘Omgevingsbeleid’ vastgesteld. Het omgevingsbeleid omvat al het provinciale beleid voor de fysieke leefomgeving in Zuid-Holland. Het bestaat uit drie hoofdinstrumenten: de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en de omgevingsverordening. De omgevingsvisie schetst de beleidskaders; de strategische ambities, beleidsdoelen en -keuzes voor de toekomst van de fysieke leefomgeving van Zuid-Holland. In het omgevingsprogramma zijn deze nader uitgewerkt in maatregelen die de provincie treft. De omgevingsverordening stelt de juridische kaders; instructieregels voor andere overheden en direct werkende regels voor burgers en bedrijven. De provincie wijzigt de verschillende onderdelen wanneer daartoe aanleiding is; de laatste herziening van het beleid is op 1 mei 2024 geconsolideerd in werking getreden. De omgevingsvisie van Zuid-Holland biedt een strategische blik op de lange(re) termijn en bevat de hoofdzaken van het te voeren integrale beleid voor de gehele fysieke leefomgeving van de provincie Zuid-Holland.

Ambities, beleidsdoelen en beleidskeuzes Naast de algemene sturingsfilosofie en een analyse van de huidige situatie van Zuid-Holland, schetst de provincie in de omgevingsvisie haar toekomstgerichte beleid in zeven provinciale vernieuwingsambities: 1. Samen werken aan Zuid-Holland: inwoners, organisaties en bedrijven in een vroeg stadium betrekken bij besluiten. 2. Bereikbaar Zuid‐Holland: efficiënt, veilig en duurzaam over weg, water en spoor. 3. Schone energie voor iedereen: op zoek naar schone energie, haalbaar en betaalbaar voor iedereen. 4. Een concurrerend Zuid‐Holland: diversiteit, de economische kracht van Zuid‐Holland. 5. Versterken natuur in Zuid‐Holland: een aantrekkelijk landelijk gebied draagt bij aan de kwaliteit van de leefomgeving. 6. Sterke steden en dorpen in Zuid‐Holland: versnellen van de woningbouw met behoud van ruimtelijke en sociale kwaliteit. 7. Gezond en veilig Zuid‐Holland: beschermen en bevorderen van een gezonde, veilige leefomgeving. Deze zeven vernieuwingsambities zijn geconcretiseerd in 18 beleidsdoelen, die omschrijven aan welke maatschappelijke opgaven de provincie werkt. De beleidsdoelen zijn vervolgens uitgewerkt in beleidskeuzes.

13

Ruimtelijke hoofdstructuur De essentie en samenhang van de verschillende ruimtelijke keuzes uit de omgevingsvisie, is gevat in de ruimtelijke hoofdstructuur. Opgebouwd uit verschillende kaartbeelden, vormt de ruimtelijke hoofdstructuur een integraal kaartbeeld dat inzichtelijk maakt hoe de strategische beleidskeuzes van de provincie ruimtelijk samenkomen. Uitgangspunten en kaders voor de fysieke leefomgeving Bij het vormgeven en uitvoeren van de ambities hanteert de provincie de volgende uitgangspunten en kaders voor de fysieke leefomgeving: • Streven naar het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit; • Gebruik van een kwaliteitskaart met richtpunten en gebiedsprofielen, waarin is beschreven welke kwaliteiten in welke gebieden de provincie nastreeft; • Handvatten voor passende ruimtelijke ontwikkeling, om te beoordelen of bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen wenselijk zijn. Kwaliteitskaart, richtpunten en gebiedsprofielen De provincie Zuid-Holland geeft richting en ruimte aan een optimale wisselwerking tussen ruimtelijke ontwikkelingen en omgevingskwaliteit. Uitgangspunt van het kwaliteitsbeleid is een ‘ja, mits’-beleid: ruimtelijke ontwikkelingen zijn mogelijk, met behoud of versterking van de ruimtelijke kwaliteit.

Het ruimtelijk kwaliteitsbeleid van Zuid-Holland bestaat uit een viertal kwaliteitskaarten, samengebracht in één integrale kwaliteitskaart, bijbehorende richtpunten, gebiedsprofielen en enkele bepalingen in de omgevingsverordening. De kwaliteitskaart toont de kwaliteitsambities van de provincie. De belangrijke gebiedskenmerken en kwaliteiten van Zuid-Holland zijn weergegeven in vier lagen: de laag van de ondergrond, laag van de cultuur- en natuurlandschappen, laag van de stedelijke occupatie en laag van de beleving. De integrale kwaliteitskaart vat de vier lagen in één kaartbeeld samen. Met behulp van de kwaliteitskaart houden betrokken partijen bij ruimtelijke ingrepen rekening met de gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde van een gebied. De kwaliteitskaart biedt randvoorwaarden voor het maken van integrale afwegingen, die nader zijn geconcretiseerd in richtpunten. De richtpunten beschrijven de bestaande kenmerken en waarden, en de wijze waarop ruimtelijke ontwikkelingen daarmee rekening kunnen houden. De kwaliteitskaart en bijbehorende richtpunten zijn regionaal vertaald in verschillende gebiedsprofielen. Deze gebiedsprofielen fungeren niet als toetsingskader maar als handreiking voor het gebiedsspecifiek omgaan met ruimtelijke kwaliteit.

Passende ruimtelijke ontwikkeling Om te bepalen of een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling passend is, is de ruimtelijke impact van belang. In de wisselwerking tussen gebiedskwaliteiten en ontwikkelingen is het uitgangspunt dat de aard en schaal van een gebied bepalen of een ontwikkeling in meer of mindere mate passend is. Hoe meer een ontwikkeling afwijkt van de aard en schaal van een gebied, des te groter in beginsel de ruimtelijke impact en des te eerder deze raakt aan provinciale belangen. Ook de waarde en kwetsbaarheid van de kwaliteit van het gebied speelt daarbij een rol. De gebiedsprofielen bieden handvatten om te bepalen hoe groot de ruimtelijke impact van een ontwikkeling in een bepaald gebied is. In dit kader maakt de provincie onderscheid in drie typen ontwikkeling: inpassing, aanpassing en transformatie. Daarbij spelen de schaalniveaus van de kavel, de structuur en de gebiedsidentiteit een rol. Wanneer een plan aansluit bij de gebiedsidentiteit en zich voegt in de bestaande structuur, is sprake van inpassing. Een ontwikkeling die aansluit bij de gebiedsidentiteit maar op 14

structuurniveau wijzigingen voorziet, betekent een aanpassing. Bij transformatie zorgen de aard en omvang van een ontwikkeling voor een verandering van de gebiedsidentiteit. Deze indeling van ontwikkelingen is ook doorvertaald in de instructieregels met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit in de omgevingsverordening. Relatie tot het omgevingsplan De provinciale omgevingsvisie werkt voornamelijk indirect door in dit omgevingsplan: via de gemeentelijke omgevingsvisie en via de instructieregels in de provinciale verordening. Onze omgevingsvisie houdt rekening met de provinciale ambities en uitgangspunten, toegespitst op Lansingerland (zie paragraaf 2.2). Toetsing aan het provinciale beleid is met name aan de orde voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen (ruimtelijke kwaliteit, ‘passende ruimtelijke ontwikkeling’). Dit omgevingsplan is bij inwerkingtreding van de Ow van rechtswege ontstaan uit bestaande regelingen, en zal gedurende de transitiefase gebiedsgericht worden gewijzigd. Ook om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken is een wijziging van het omgevingsplan nodig. Wijzigingen van het omgevingsplan waarmee nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, zullen dan ook worden beoordeeld in het licht van het provinciale beleid. Die afweging vindt plaats in de motivering bij het wijzigingsbesluit.

Het provinciale beleid dat een directe doorwerking in het omgevingsplan vraagt, heeft de provincie vervat in instructieregels in de omgevingsverordening. Daarop gaat paragraaf 3.2 verder in.

Paragraaf 4.4 Gemeentelijk beleid Subparagraaf 4.4.1 Omgevingsvisie Lansingerland Al vooruitlopend op de Ow is gewerkt aan een omgevingsvisie. De ‘Omgevingsvisie Lansingerland: verbonden, vindingrijk en gezond’ is op 24 februari 2022 door de gemeenteraad vastgesteld. De omgevingsvisie beschrijft wat voor gemeente Lansingerland in de toekomst wil zijn. De omgevingsvisie schetst de gewenste ontwikkelingen voor thema’s als wonen, werken, recreëren, natuur, duurzaamheid, mobiliteit, cultuurhistorie, ruimtelijke kwaliteit en gezondheid. Centraal staat onze ambitie dat Lansingerland in 2040, nog meer dan nu, verbonden, vindingrijk en gezond is. Om dat voor elkaar te krijgen hebben we, samen met de opbrengst uit een uitvoerig participatietraject waarin inwoners, ondernemers en partners hebben meegedacht, ons beleid voor de fysieke leefomgeving bepaald in een ‘omgevingsvisie 1.0’. Momenteel wordt gewerkt aan actualisatie van de omgevingsvisie, waarbij verschillende onderdelen verder wordt aangevuld en aangescherpt in een ‘2.0-versie’. Als gemeente zetten we in op een ‘verbonden, vindingrijk en gezond Lansingerland in 2040’. We staan voor een groene, gezonde en (sociaal) duurzame leefomgeving, waar alle inwoners veilig en prettig kunnen wonen, werken, recreëren en zich verplaatsen.

Om dat te realiseren staan in de omgevingsvisie drie pijlers centraal, die vervolgens verder thematisch zijn uitgewerkt: • Verbonden in de metropool: o Goed bereikbaar en moderne mobiliteitsvormen: inzetten op moderne, duurzame en schone vervoersmogelijkheden. o Toekomstbestendige omgeving: komen tot een omgeving die klimaatadaptief en natuurinclusief is ingericht. o Sterke ruimtelijke structuren en ruime groengebieden: beschermen van groengebieden, water en historische en landschappelijke structuren. • Vindingrijk en ondernemend: o Home of Horti Science: mogelijk maken van kennisontwikkeling/innovatie en plek voor nieuwe mogelijkheden in de glastuinbouwsector. 15

Slimme verduurzaming: aanjagen van de energietransitie en circulaire economie via elektriciteitsopwekking, duurzame warmte en nieuwe materiaalstromen. o Lokaal en regionaal werken en ondernemen: bevorderen van een goed vestigings- en ondernemersklimaat, werkgelegenheid en een gezonde middenstand. • Gezond samenleven: o Sterke samenleving met oog voor mensen: realiseren van een gelukkige en samenleving waar iedereen mee doet. o Ontwikkelen met karakter: ontwikkelen van voldoende duurzame woningen die passen bij de woningbehoeften. o Gezonde levensstijl in een passende omgeving: stimuleren van sociale en maatschappelijke veiligheid, positieve gezondheid en het beperken van gezondheidsrisico’s. o

De overkoepelende koers en thematische doelen zijn in de omgevingsvisie vervolgens ook gebiedsgericht uitgewerkt. Daarbij worden verschillende deelgebieden onderscheiden: • Levendige kernen, linten en buurtschappen (Berkel en Rodenrijs, Bergschenhoek, Bleiswijk, linten en buurtschappen, centra); • Groene flanken (westflank/Groenzoom, oost- en zuidflank, Annie M.G. Schmidtpark); • Hoogwaardige bedrijvigheid (bedrijventerreinen, glastuinbouwgebied). Relatie tot het omgevingsplan De omgevingsvisie is de belangrijkste beleidsmatige basis voor het omgevingsplan. Zo is gekozen om de indeling in deelgebieden uit de omgevingsvisie terug te laten komen in het omgevingsplan. Het omgevingsplan is zo opgebouwd dat – uiteindelijk – elke locatie in de gemeente binnen één van deze gebieden valt. Die gebieden zijn gebaseerd op de omgevingsvisie, waarbij soms de globalere begrenzingen uit de visie wat zijn bijgesteld op basis van de bestaande situatie of regelingen. Die gebieden zijn het centrale niveau van regelen in het omgevingsplan: met behulp van activiteitenlijsten wordt per gebied bepaald welke activiteiten onder welke voorwaarden zijn toegestaan (voor nadere toelichting op de systematiek, zie paragraaf 5.3).

Op die manier ontstaat een expliciete koppeling tussen omgevingsvisie en -plan: beleidsmatige keuzes over wat er in een gebied wel en niet wenselijk is, krijgen zo vorm in regels over activiteiten in het omgevingsplan. Dat betekent niet dat het omgevingsplan een één-op-één vertaling is van de omgevingsvisie. Sommige doelen lenen zich bijvoorbeeld niet voor regels, maar worden op een andere manier bereikt. Anderzijds vormen ook de feitelijke situatie van en al bestaande regels voor de fysieke leefomgeving een basis voor het omgevingsplan. In lijn met de beleidscyclus kunnen wijzigingen in het beleid van de omgevingsvisie, aanleiding geven voor het stellen van nieuwe regels in het omgevingsplan. Andersom zullen de ervaringen van het opbouwen/wijzigen van en werken met het omgevingsplan ook input zijn voor de omgevingsvisie, en bij actualisatie leiden tot aanscherping van het beleid. Daarnaast is de omgevingsvisie op zichzelf ook een kader waaraan initiatieven voor nieuwe ontwikkelingen getoetst kunnen worden. De drie pijlers en gebiedsgerichte uitgangspunten zijn daarvoor de basis. Wanneer voor specifieke ontwikkelingen een wijziging van het omgevingsplan nodig is, zal in de bijbehorende motivering nader worden onderbouwd hoe de ontwikkeling past bij de doelen uit de omgevingsvisie. Hetzelfde geldt voor omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa).

16

Subparagraaf 4.4.2 Omgevingsprogramma’s Tot op heden bestaan er nog geen vastgestelde omgevingsprogramma's. Wel is er een besluit genomen door de gemeenteraad over het opstellen van zes omgevingsprogramma’s. Toelichting op de zes omgevingsprogramma’s van Lansingerland De gemeenteraad van Lansingerland heeft op 21 december 2023 een besluit genomen over het opstellen van zes omgevingsprogramma’s. Met deze programma’s wil de gemeente gericht werken aan het verbeteren van de fysieke leefomgeving en het ontwikkelen van gebiedsgericht beleid. Elk programma heeft specifieke doelen en acties die aansluiten op de bredere doelstellingen van het omgevingsplan. De zes omgevingsprogramma’s richten zich op thema’s die essentieel zijn voor een goed functionerende en duurzame leefomgeving:  Wonen: Dit programma is verplicht vanwege de Wet versterking regie volkshuisvesting en bevat onderdelen die relevant zijn voor de ruimtelijke ordening.  Kwaliteit van de Leefomgeving: Hierin staan onderwerpen zoals biodiversiteit, groen/blauwstructuren, milieu en klimaatadaptatie centraal.  Mobiliteit: Dit programma behandelt de bereikbaarheid en verkeersstructuur binnen de gemeente.  Economie: Dit programma richt zich op bedrijventerreinen, vitale kernen en circulaire economie.  Horti Science: Een speciaal programma dat de glastuinbouwsector voor Lansingerland benadrukt.

 Energietransitie: Gericht op het verduurzamen van energiegebruik en het verminderen van CO₂-uitstoot.

17

Hoofdstuk 5 Opbouw omgevingsplan Paragraaf 5.1 Een gemeentelijk omgevingsplan Van Wet ruimtelijke ordening (Wro) naar Ow Met de inwerkingtreding van de Ow is de zogeheten ‘transitiefase’ gestart, die duurt tot en met 2031. In deze periode hoeft het omgevingsplan nog niet alle regels over de fysieke leefomgeving te bevatten en aan alle wettelijke eisen te voldoen. Deze transitiefase gebruikt de gemeente om het omgevingsplan op onze eigen manier op te bouwen. Dit wordt in stappen gedaan, waarbij steeds een gedeeltelijke wijziging van het ‘tijdelijke’ omgevingsplan wordt vastgesteld en zo onderdeel wordt van het ‘nieuwe’ gemeentelijke omgevingsplan. Gedurende de transitiefase zal dit plan dus steeds verder worden uitgebreid. Dat geldt voor de regels, maar ook voor deze algemene toelichting. Het ‘tijdelijk deel’ van het omgevingsplan Het omgevingsplan dat de gemeente bij inwerkingtreding van de Ow van rechtswege heeft gekregen, bestaat uit alle bestemmingsplannen (en andere ruimtelijke besluiten), enkele verordeningen (hemelwaterverordening, geurverordening en erfgoedverordening) en de ‘bruidsschat’. Dit wordt het ‘tijdelijke deel van het omgevingsplan’ genoemd. Afbeelding [5.1] geeft dit schematisch weer. Het tijdelijke deel moet uiterlijk aan het einde van de transitiefase (2031) volledig zijn vervangen door een ‘nieuw’ omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen van de wet.

Andere gemeentelijke verordeningen die regels bevatten over de fysieke leefomgeving, die uiteindelijk ook in het omgevingsplan terecht moeten komen, blijven naast het tijdelijke omgevingsplan bestaan. Deze (delen van) verordeningen, zoals bepalingen uit de APV over het kappen van bomen of evenementen, worden gedurende de transitiefase in het omgevingsplan verwerkt. Met inwerkingtreding van de Ow zijn bepaalde rijksregels ingetrokken. Dat zijn onder meer regels uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), maar ook bijvoorbeeld uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze regels zijn op rijksniveau ingetrokken om gemeentes de ruimte te geven hierover hun eigen keuzes te maken in het omgevingsplan. Een uitgangspunt van de Ow is namelijk dat meer bevoegdheden worden gedecentraliseerd (‘decentraal, tenzij’). Bij inwerkingtreding van de Ow hoeven die keuzes nog niet allemaal in het omgevingsplan te zijn verwerkt. Om te voorkomen dat er tijdens de transitiefase een ‘vacuüm’ ontstaat, is een bijzondere vorm van overgangsrecht ontworpen. Dat komt erop neer dat de ingetrokken rijksregels automatisch (van rechtswege) aan het omgevingsplan zijn toegevoegd. Deze regels worden samen de bruidsschat genoemd en staan in hoofdstuk 22 van het tijdelijke omgevingsplan.

Dit zijn dus gemeentelijke regels geworden, die – binnen de wettelijke kaders – overgenomen of gewijzigd kunnen worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

18

Afbeelding 5.1: Tijdelijk deel omgevingsplan van rechtswege (bron: VNG / Iplo).

Het ‘nieuwe deel’ van het omgevingsplan Het nieuwe deel van het omgevingsplan bevat integraal alle regels voor de fysieke leefomgeving van de gemeente. Hoe dit er precies uit moet zien, schrijft de wet niet voor. Gemeenten bepalen zelf hoe ze dit vormgeven, dus ook hoe de onderdelen van het tijdelijke omgevingsplan hierin plaats krijgen. Bestaande regelingen kunnen zoveel mogelijk worden voortgezet, de Ow biedt ook de mogelijkheid om andere keuzes te maken. De keuzes die we hierin hebben gemaakt komen in deze toelichting aan bod. In ieder geval moet het nieuwe deel van het omgevingsplan voldoen aan de wettelijke vereisten en voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast moet het voldoen aan de instructieregels van het Rijk en de provincie. Die zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale omgevingsverordening. Instructieregels bevatten opdrachten aan de gemeente om onderwerpen (zoals geluid of externe veiligheid) op een bepaalde manier in het omgevingsplan te regelen. Soms zijn dit harde vereisten, vaak zijn het ook regels die om een bepaalde afweging en motivering vragen. Zo geldt voor instructieregels over milieuaspecten bijvoorbeeld vaak een bepaalde bandbreedte, met een standaardwaarde waarvan gemotiveerd en in bepaalde gevallen kan worden afgeweken.

Hoofdstuk 3 gaat nader op deze juridische kaders voor het omgevingsplan in. De bredere reikwijdte van het omgevingsplan, het vervallen van regels op rijksniveau en de werking van instructieregels zorgen – meer dan voorheen – voor bestuurlijke afwegingsruimte bij het omgevingsplan. Die afwegingsruimte brengt ook een motiveringsplicht met zich mee. Voor het onderbouwen van keuzes is een beleidsmatige basis van belang – in het bijzonder de koppeling met de omgevingsvisie. Hoofdstuk 4 beschrijft in algemene zin de relevante beleidskaders. Wijzigingen van het omgevingsplan Onder de Wro was de gemeente opgedeeld in allerlei losse bestemmingsplannen. Om het planologisch regime te wijzigen (bijvoorbeeld om een ontwikkeling mogelijk te maken) werd een nieuw bestemmingsplan opgesteld, dat na vaststelling voor dat plangebied het nieuwe geldende kader vormde. Nu is er één gemeentelijk omgevingsplan. Het veranderen van de geldende regels, betekent dus een wijziging van dit omgevingsplan. Daarvoor wordt een aparte wijzigingsprocedure doorlopen. Nadat een wijzigingsbesluit (besluit tot wijziging van het omgevingsplan) is genomen, consolideert het omgevingsplan. Dat wil zeggen, de wijziging is opgenomen in de nieuwe regeling van het gemeentelijke omgevingsplan. Dit heeft ook invloed op hoe het plan en de toelichting daarop gelezen moet worden.

19

Paragraaf 5.2 Sturingsfilosofie Sturingsfilosofie: van beleid naar regels De inhoud van het omgevingsplan wordt, naast de wettelijke kaders van Rijk en provincie, bepaald door de sturingsfilosofie van de gemeenteraad: op welke manier gaan we reguleren, regisseren, stimuleren, faciliteren of loslaten? Die sturingsfilosofie bestaat uit de overheidsrol die we als gemeente kiezen, in combinatie met de instrumentenmix die we daarbij inzetten. De basis voor die keuzes ligt in de omgevingsvisie. Dit krijgt vervolgens nader vorm door de manier waarop we regels stellen in dit omgevingsplan. Het omgevingsplan is in feite niet meer en niet minder dan de juridische weergave van elders gemaakte beleidskeuzes. Vastgesteld beleid – zoals de omgevingsvisie – krijgt waar dat relevant is en we dat nodig vinden een doorvertaling in bindende regels in het omgevingsplan. Nieuwe beleidsmatige discussies, worden in principe gevoerd in het kader van de omgevingsvisie (of ander beleid). Keuze overheidsrol: afhankelijk van de situatie Verschillende situaties vragen om verschillende typen sturing en regels. Afhankelijk van bijvoorbeeld grondposities en de dynamiek in een gebied kiezen we voor regels in het omgevingsplan die passen bij een initiërende, uitnodigende, afwachtende of reactieve houding.

Zo past voor gebieden waar de gemeente grondeigenaar is en tot een ontwikkeling wil komen een regeling met meer vrijheid. Voor gebieden die al uitontwikkeld zijn past een meer afwachtende of reactieve houding, zeker als er ook bijzondere waarden (zoals monumenten) aanwezig zijn. In dit omgevingsplan hanteren we daarom soms verschillende varianten van regels, passend bij de gewenste sturing voor een gebied. In het algemeen willen we als gemeente ruimte bieden voor particuliere en private initiatieven, alleen noodzakelijke regels stellen en ruimte houden voor lokaal maatwerk. Dat sluit aan bij het principe van ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’, zoals de Ow dat ook beoogt. Zo kunnen initiatieven ook bijdragen aan het bereiken van onze beleidsdoelen en nodigen we initiatiefnemers met de omgevingsvisie daartoe uit. Een duidelijke ‘mits’ is wel van belang: de voorwaarden die we met het oog op onze doelen of te beschermen belangen aan ontwikkelingen stellen. Dat betekent dat we ‘streng zijn waar het moet en loslaten waar het kan’. In de praktijk zal dat neerkomen op meer voorwaarden en regels in het ene geval en meer ruimte voor initiatieven in het andere geval. De omgevingsvisie vormt hierin de leidraad.

Keuze regels: algemene uitgangspunten Voor het opstellen van regels in dit omgevingsplan hebben heeft de gemeente in een plan van aanpak1 een aantal algemene uitgangspunten bepaald. Het doel ervan is om te zorgen voor dienstbaarheid aan de samenleving en werkbaarheid voor de gemeentelijke organisatie. Op die manier willen we het omgevingsplan hanteerbaar houden, zowel bij het opstellen en wijzigen als in de uitvoerings- en beheerfase. De uitgangspunten zijn: - ‘Eerst weten wat we willen (oftewel het doel of de reden om een regel te stellen), dan pas regelen’ – dit is in lijn met het principe van de beleidscyclus; - De regels moeten uitvoerbaar zijn; - De regels moeten handhaafbaar zijn;

1 Aanpak omgevingsplan 2022-2029, vastgesteld door de gemeenteraad op 22 september 2022 (T21.06290).

20

-

De regeldruk moet in zijn totaliteit beheersbaar blijven – dit is om de administratieve lasten voor de samenleving zo veel mogelijk te beperken en om het plan voor de gemeentelijke organisatie behapbaar te houden.

Het omzetten van bestaande regels naar het ‘nieuwe deel’ van het omgevingsplan, maar ook het opstellen van nieuwe regels, bekijken we door de ‘bril’ van deze uitgangspunten. Bij het omzetten van de voormalige rijksregels (bruidsschat) uit het ‘tijdelijke deel’ kiezen we in principe voor een ‘beleidsneutrale’ overgang. Oftewel, een gelijkwaardige omzetting van bestaande regels in omgevingsplanregels. Los daarvan hebben we wel keuzes gemaakt om verschillende oude ruimtelijke regels te harmoniseren, om voormalige rijksregels op de lokale omstandigheden toe te spitsen en om te voldoen aan wettelijke vereisten. Op basis van deze uitgangspunten volgen we bij het opstellen van regels in het omgevingsplan, zowel het omzetten vanuit het ‘tijdelijk deel’ als nieuwe regels, de volgende stappen: 1. Is er (nog steeds) een doel of reden om de regel te stellen? o Zo ja: zie vraag 2. o Zo nee: schrappen; 2. Bestaande regel: wordt de regel in de praktijk gehandhaafd? o Zo ja: regel behouden, tenzij er geen doel of reden meer voor is (zie vraag 1). o Zo nee: is er een goede reden om deze regel in stand te laten (zie vraag 1)?  Zo ja: zie vraag 3.  Zo nee: schrappen. 3. Ingeval een doel of reden nog aanwezig is, kan het doel of de reden ervoor dan op een andere manier worden bereikt, bijvoorbeeld door voorlichting of subsidieverlening? o Zo ja: doen en regel schrappen.

o Zo nee: is de gemeente beheerder van de grond?  Zo ja: regel dan het minimale, zoals een zorgplicht. Uiteraard moet wel voldaan worden aan de Ow (‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en de instructieregels van Rijk en provincie) én gelet worden op de zogenaamde twee wegenleer (toepassing privaat en publiek spoor om doelen te bereiken).  Zo nee: stel een regel op en denk na over de inhoud en vormgeving ervan, onder de voorwaarde dat aan de geformuleerde uitgangspunten wordt voldaan. Regels: regeltype en normering Voor de vormgeving van de regels over activiteiten in het omgevingsplan zijn de mogelijkheden samengevat in de ‘regelpiramide’ in afbeelding 5.2. Op basis daarvan kan worden gekozen welk juridisch instrument het beste past bij het te bereiken doel of te beschermen belang.

21

Afbeelding 5.2: De piramide van regeltypen (bron: VNG).

Hoe hoger in de piramide, hoe ‘zwaarder’ de sturing. Zo kan het omgevingsplan voor activiteiten die geheel niet wenselijk zijn, een verbod instellen. Vergunningplichten bieden de gemeente grip op activiteiten, omdat per geval moet worden beoordeeld of wordt voldaan aan vooraf bepaalde – kwantitatieve of kwalitatieve – voorwaarden. Voor deze keuze bekijken we onder meer hoe vaak een vergunning voor een bepaalde activiteit al wordt verleend en hoe vaak en waarvoor met een omgevingsvergunning van het geldende plan wordt afgeweken. Wordt een vergunning vaak of altijd verleend, dan kan dat een reden zijn om in de toekomst geen vergunning meer te eisen. De vergunning is namelijk bedoeld om vooraf een afweging van belangen te maken: als de vergunning (vrijwel) altijd wordt verleend, levert die afweging in de praktijk kennelijk nooit een probleem op. Een alternatief zijn algemene regels, een stap lager in de piramide. Een activiteit is dan toegestaan onder de voorwaarde dat aan die regels wordt voldaan. Daarvoor is dan geen afzonderlijk toetsingsmoment nodig. In algemene zin bestaat een wisselwerking tussen vergunningplichten en algemene regels: meer algemene regels betekent minder vergunningplichten, minder algemene regels betekent meer vergunningplichten. De keuze voor het regeltype heeft dus ook gevolgen voor het ambtelijk apparaat (vergunningverlening en handhaving).