[T24.02806] Voorjaarsnota 2024 Rijksoverheid

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023 2024

36 550

Voorjaarsnota 2024

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Ontvangen 15 april 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

1

INHOUDSOPGAVE Voorwoord

4

Visuele samenvatting

5

1

Inleiding

7

2

Economisch beeld

15

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Overheidssaldo en schuld Ontwikkeling overheidssaldo en schuld Toelichting saldoraming Financiën Verschillen saldoraming Financiën en het CPB Herziening Stabiliteits- en Groeipact

17 17 19 21 22

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Uitgaven Samenvatting besluitvorming en ontwikkeling uitgavenplafonds Oekraïne Klimaatbesluitvorming Houdbaarheid zorg Herstel- en Veerkrachtplan Fondsen Medeoverheden

24 24 50 53 53 56 58 59

5 Inkomsten 5.1 Inkomstenkader 5.2 Inkomstenraming

65 65 75

6 Horizontale ontwikkeling 6.1 Horizontale ontwikkeling uitgaven perbegrotingshoofdstuk 6.2 Horizontale ontwikkeling uitgaven perdeelplafond

80 80 82

Bülage 1 - Budgettaire kerngegevens

85

Bülage 2 - Verticale toelichting 86 Algemene Zaken en De Koning 87 Buitenlandse Zaken (inclusief BHOS) 91 Justitie en Veiligheid 100 Binnenlandse Zaken en Koninkr^ksrelaties inclusief Staten-Generaal, Hoge Colleges van Staat, Koninkr^ksrelaties en BES-fonds 108 Onderwas, Cultuur en Wetenschap 132 Financiën 143 Defensie (inclusief Defensiematerieelbegrotingsfonds) 156 Infrastructuur en Waterstaat (inclusief Mobiliteitsfonds en Deltafonds) 163 Economische Zaken en Klimaat (inclusief Nationaal Groeifonds) 176 Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (incl. Diergezondheidsfonds) 188 Sociale Zekerheid 197 Zorg 212 Gemeentefonds en Provinciefonds (inclusief accres) 229 Pr^sb^stelling 237 Arbeidsvoorwaarden 238 Aanvullende Post 239 Bülage 3 - Coalitieakkoordmiddelen op de aanvullende post

249

Bülage 4 - Uitgavenoverzicht Oekraïne

254

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

2

Bülage 5 - Groningen

255

Bülage 6 - Toeslagen Herstel

259

Bülage 7 - Accres Gemeentefonds en Provinciefonds

261

Bülage 8 - Belasting - en premieontvangsten

270

Bülage 9 - Fiscale sleuteltabel

273

Bülage 10: Opmerkelüke belastingconstructies

276

Bülage 11: Vermogensverdeling in beeld

288

Bülage 12: Taakopdracht Interdepartementaal beleidsonderzoek

293

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

3

VOORWOORD Voor u ligt de Voorjaarsnota 2024 van het demissionaire kabinet. Ruim twee jaar geleden begon dit kabinet met ambitieuze plannen om de grote uitdagingen op het gebied van onder meer klimaat, onderwas, veiligheid en bestaanszekerheid het hoofd te bieden. We hebben veel van die plannen waargemaakt. Zo hebben we geïnvesteerd in kansengel^kheid en onderwas, in de grote transities rondom klimaat en energie, in veiligheid en defensie en in de vermindering van (kinder)armoede. Intussen stond de wereld niet stil. We kregen te maken met ernstige geopolitieke ontwikkelingen, zoals de oorlog in Oekraïne die ook leidde tot stagende energiepr^zen en hoge inflatie. Dit noopte tot extra maatregelen om te voorkomen dat meer mensen in de financiële problemen zouden komen. Daarnaast maakten we middelen vr^ om grote aantallen Oekraïense vluchtelingen op te vangen en om Oekraïne financieel en militair te steunen. Deze ontwikkelingen zorgden er ook voor dat we anders naar de toekomst z^n gaan k^ken. Vrede en welvaart z^n nog minder vanzelfsprekend dan twee jaar geleden. Ook met deze Voorjaarsnota investeren we daarom extra in militaire en financiële steun voor Oekraïne en de opvang van Oekraïense vluchtelingen in 2024 en 2025. Daarnaast gaat er structureel 500 miljoen euro extra naar Defensie, voor luchtverdediging en munitie.

Vanwege de demissionaire status van het kabinet z^n we terughoudend met nieuw beleid. We gaan door met de ambities uit het regeerakkoord en nemen een beperkt aantal nieuwe maatregelen. Zo hebben we middelen vr^gemaakt om de knelpunten in de halfgeleiderindustrie aan te pakken, en is er extra geld voor afspraken met medeoverheden. Ook hebben we extra uitgaven voor Toeslagenherstel en Groningen ingepast. We hebben dit mede kunnen doen door het ritme van investeringen realistischer te ramen. Hiermee ligt er een begroting die in 2024 en 2025 voldoet aan de Europese begrotingsafspraken. Op langere termen z^n keuzes nodig om de overheidsfinanciën gezond te houden. Deze Voorjaarsnota biedt hiervoor een basis waar een nieuw kabinet op kan voortbouwen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

4

Samenvatting Voorjaarsnota 2024 Het kabinet is demissionair en daarbij past terughoudendheid bij nieuw beleid. Desondanks heeft het kabinet een grote opgave in de veranderende wereld. Dat geldt zowel voor de oorlog in Oekraïne als de opvang van ontheemden uit Oekraïne in Nederland. Tegelijkertijd blijft het kabinet missionair handelen op andere grote opgaven, zoals recht doen aan het leed van de getroffen bewoners in Groningen, de hersteloperatie Toeslagen en de crisisnoodopvang van asielzoekers. Ten slotte blijft het kabinet de afspraken uit het coalitieakkoord zo goed mogelijk uitvoeren. De aanpak van belangrijke maatschappelijke uitdagingen, zoals kansengelijkheid, onderwijs en klimaat, laat niet op zich wachten.

Wat is de Voorjaarsnota?

Een update van de begroting voor 2024

Een vooruitblik op de plannen voor 2025 en verder

Aanpassingen van de begroting die vorige Prinsjesdag is gepresenteerd

Deze worden verwerkt in de begroting voor Prinsjesdag

Miljoenennota 2024 Prinsjesdag 2023

Voorjaarsnota 2024 april 2024

Miljoenennota 2025 Prinsjesdag 2024

Ontwikkeling overheidsfinanciën Het EMU-saldo komt in 2024 naar verwachting uit op -2,5% bbp. Ten opzichte van de Miljoenennota 2024 is dit een verbetering van 0,47o bbp. Vanaf 2025 ligt het saldo tussen de -2,6% bbp en -37o bbp. 2026 is hierop een uitzondering met een saldo van -47o bbp. Dit komt mede door het omzetten van de begrotingsgefinancierde militaire pensioenen naar kapitaaldekking. Dit leidt tot een eenmalige kostenpost van 8,5 miljard euro. De geraamde EMU-schuld ligt dit jaar op 47,27o bbp en loopt in latere járen op naar 55,07o bbp. Op de middellange termijn verslechteren de overheidsfinanciën, onder meer omdat investeringen pas later uitgegeven worden en door de vergrijzing.

Raming EMU-schuld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

5

Voorjaarsbesluítvormíng Uitgaven

Inkomsten

Uitgangspunt bij de voorjaarsbesluitvorming was dat tegenvallers en nieuwe investeringen binnen de begroting moesten worden opgelost.

De Eerste Kamer draaide enkele maatregelen terug, zoals het afschaffen van de salderingsregeling voor zonnepanelen en het afschaffen van een vrijstelling binnen de energiebelasting voor zware industrie. Dit kost de staat een half miljard euro in 2025 en bijna een miljard structureel. Voor de dekking van deze tegenvallers heeft het kabinet in deze Voorjaarsnota een technische invulling afgesproken, met onder andere:

De begroting kent enkele grote tegenvallers, zoals kosten voor de crisisnoodopvang van asielzoekers en de gasbaten. Het kabinet heeft ruimte gevonden op de begroting voor de extra uitgaven door kasschuiven en meevallers, onder andere in de uitvoering bij SZW, VWSenOCW.

een hogere energiebelasting voor grootgebruikers

Daarnaast is er kritisch naar de ramingen gekeken. Uitgaven waarvan nu al verwacht wordt dat ze niet tot besteding komen in 2024, zijn doorgeschoven naar latere járen. Zo wordt de begroting van 2024 realistischer.

een lager aangrijpingspunt van het toptarief in de inkomstenbelasting een vermindering op de mkbwinstvrijstelling.

Met deze maatregelen is zo nauw mogelijk aangesloten bij waar de tegenvallers neerslaan. De dekking kan in augustus worden heroverwogen, waarbij deze dekking kan worden vervangen door een andere.

Kabinet maakt extra geld vrij voor:

ŵ

Oekraïne Militaire steun Niet-militaire steun Opvang ontheemden Leveringszekerheid

Defensie Luchtverdediging Munitie

Toeslagen Herstel

Groningen schade en versterken

Microchìpsector

Gemeenten en provincies Schrappen opschalingskorting versneld invoeren bbp-systematiek Extra middelen voor WMO

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

1 INLEIDING De Voorjaarsnota 2024 bevat een eerste update van de Rüksbegroting voor de komende jaren. Sinds twee jaar geeft de Voorjaarsnota ook een meerjarig beeld van de uitgaven en de hoofdl^nen van de inkomsten. Hiermee wordt het parlement eerder geïnformeerd over de besluitvorming. Deze werkw^ze is transparanter, leidt daarmee tot een betere informatievoorziening en geeft het parlement meer t^d voor de behandeling van de begroting en het Belastingplan. Dit versterkt het budgetrecht van het parlement. Vanwege de demissionaire status van het kabinet past dit voorjaar terug­ houdendheid bü nieuw beleid. In het begrotingsproces staat het voorjaar in het teken van integrale besluitvorming: mee- en tegenvallers worden in kaart gebracht en beleidswensen worden tegen elkaar afgewogen. Het totaal wordt ingepast binnen de budgettaire kaders, die voortvloeien uit het coalitieakkoord en het raamwerk vormen waarbinnen de noodzakel^ke investeringen uit ditzelfde akkoord plaatsvinden. De budgettaire kaders omvatten zowel het uitgaven- als het inkomstenkader. Deze kaders vormen geen doel op zich, maar zorgen ervoor dat het kabinet de rekening zo eerlek mogel^k over generaties verdeelt en belastingmiddelen zo doelmatig mogel^k besteedt. Meer concreet heeft het kabinet dit voorjaar ingezet op het in het goede kasritme plaatsen van de uitgaven in de begrotingen.

Daarnaast hebben departementen de tegenvallers ingepast op hun begroting. Ook was er sprake van enkele meevallers in de uitvoering b^ VWS, SZW en OCW. Het kabinet blüft missionair handelen op enkele belangrüke dossiers die niet kunnen wachten. Het gaat hierb^ om het herstel van de schade en versterking in Groningen, de hersteloperatie toeslagen, de opvang van Oekraïense ontheemden en steun aan Oekraïne. Ook bl^ft het kabinet de afspraken uit het coalitieakkoord zo goed mogel^k uitvoeren. De aanpak van belangrüke maatschappel^ke uitdagingen, b^voorbeeld op het gebied van de woningmarkt, onderwas en klimaat, laat namel^k niet op zich wachten. Enkele aangenomen amendementen op de ontwerpbegrotingen die ondeugdel^k waren gedekt, z^n via deze Voorjaarsnota alsnog van deugdel^ke dekking op de departementale begrotingen voorzien. Het kabinet blüft uitvoering geven aan het coalitieakkoord. Hiervoor worden middelen van de Aanvullende Post overgeheveld naar de departe­ mentale begrotingen. Ook blüft het kabinet werken aan de houdbaarheid van de zorg. Daarom worden de openstaande taakstellingen ingevuld met concrete maatregelen. Verder heeft het kabinet middelen ter beschikking gesteld om knelpunten aan te pakken in de Nederlandse halfgeleidersector (microchipsector).

Daarnaast is met de medeoverheden een afspraak gemaakt om in lün met het advies van de Raad van State de normeringssystematiek vanaf 2024 te koppelen aan het bbp. De oploop van de opschalingskorting wordt geschrapt en gemeenten en provincies worden incidenteel grotendeels gecompenseerd voor de overgang naar de nieuwe bbp-systematiek. Ook investeert het kabinet aanvullend structureel 500 miljoen euro in verdere versterking van de luchtverdediging en munitie van de eigen krügsmacht. Daarnaast is het kabinet in gesprek met de Tweede Kamer over een aanpak van de mestproblematiek. Tabel 1 toont de uitgavenbesluitvorming. Het kabinet heeft het inkomstenkader gesloten. Sinds de Miljoenennota 2024 was een aanzienlüke derving ontstaan, met name als gevolg van het niet doorgaan van het wetsvoorstel industrie en elektriciteit en het behoud

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

7

van de salderingsregeling als gevolg van stemmingen in de Eerste Kamer. Voor de derving is een technische invulling opgenomen als dekking. Dit betekent dat is afgesproken dat er een tweede wegingsmoment komt in augustus, waarb^ de dekking kan worden vervangen door een andere dekkingsbron. Voor de technische invulling is aangesloten b^ de bron van de derving. Dat betekent dat de hogere schaven binnen de energiebelasting worden verhoogd voor de maatregelen in de industrie. Voor het behoud van de salderingsregeling wordt het aangr^pingspunt voor het toptarief minder verhoogd dan voorgenomen en de mkb-winstvr^stelling verlaagd. Tabel 2 toont de inkomstenbesluitvorming. Het EMU-saldo komt uit op - 2,5% bbp in 2024 en - 2,8% bbp in 2025. Het kabinet houdt zich dit voorjaar aan de uitgavenplafonds en het inkomsten­ kader voor 2024 en 2025. De afgelopen jaren viel het EMU-saldo steeds positiever uit dan in eerste instantie begroot. Het is de afgelopen periode niet alt^d mogel^k gebleken om alle begrote middelen daadwerkel^k uit te geven; dit noemen we onderuitputting. Deze onderuitputting was aanleiding om tüdens deze voorjaarsbesluitvorming kritisch naar de ramingen binnen de begrotingen te küken, om deze in een realistischer kasritme te zetten.

Als onderdeel van deze voorjaarsbesluitvorming z^n op de begrotingen begrote middelen doorge­ schoven naar latere jaren als de verwachting is dat ze dit jaar niet tot besteding komen. Tegel^kert^d bleven de ambities van het kabinet ook voor dit jaar overeind, b^voorbeeld op het gebied van defensie, klimaat en het Transitiefonds. De departementen zullen zich tot het uiterste inspannen om deze ambities te realiseren. Hierb^ bl^ft echter sprake van onzekerheid of het in deze mate lukt de gereserveerde middelen dit jaar en de komende jaren uit te geven. Het kabinet acht het verder ophogen van aanvullende onderuit­ putting op dit moment niet verstandig. Het kabinet wil echter, ook in het licht van de motie Flach en Grinwis die de regering oproept om de mate van onderuitputting te verminderen, oog bleven houden voor het realisme van de begroting. Het kabinet zal daarom b^ Miljoenennota opnieuw bezien of de huidige uitgavenraming aanpassing behoeft. Een gedetailleerd overzicht van de ontwikkeling van het EMU-saldo, de EMU-schuld en het instrument aanvullende onderuitputting in de begroting is te vinden in hoofdstuk 3. De onderuitputting heeft een positief effect op het EMU-saldo op de korte termün, maar de middelen zullen op een later moment tot besteding komen. Dit belast het EMU-saldo in latere jaren.

De combinatie van een ambitieuze investeringsagenda, oplopende rentelasten en vergr^zingskosten zorgt ervoor dat de overheidsfinanciën geleidelik verslechteren. Dit effect zet zich door in de periode na 2028, zoals blikt uit de cifers uit het CEP Het is aan een volgend kabinet om keuzes te maken over het begrotingsbeleid in de context van de bovengenoemde ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Dit jaar is een verdere stap gezet om de voorjaarsbesluitvorming te vervroegen en voor het eerst aan te sluiten bü het Europees Semester. Het CPB stelt een ex-anteraming op, dat wil zeggen zonder nieuwe macroeconomische doorrekening, maar inclusief de voorjaarsbesluitvorming. Daarnaast gaat de Raad van State een advies uitbrengen. Tegelikertid met het Stabiliteitsprogramma zal de kabinetsreactie op het Raad van State advies worden gepubliceerd. Het Stabiliteitsprogramma, met daarin voor het eerst de voorjaarsbesluitvorming inclusief doorrekening van het CPB,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

8

wordt voor de deadline van 1 mei verzonden naar de Europese Commissie om zo alvast beter aan te gaan sluiten het Europees semester. Dit alles draagt b^ aan een betere informatievoorziening aan alle belanghebbenden. Samenvatting besluitvorming uitgaven en inkomsten Met onderstaande tabellen wordt de besluitvorming zo inzichtelük mogelük samengevat. Tabel 1 toont de samenvatting van de uitgavenbe­ sluitvorming. Vervolgens geeft tabel 2 een samenvatting van de inkomsten­ besluitvorming. Onder deze tabellen wordt per reeks een korte toelichting en een verw^zing naar de hoofdtekst gegeven. Tabel 3 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het EMU-saldo. Tabel 1 Samenvatting uitgavenbesluitvorming1 + is hogere uitgaven in miljarden euro

2024

2025

2026

2027

2028

Uitvoeringsinformatie SZW

- 1,0

- 0,9

- 0,9

- 1,2

- 1,3

VWS

- 0,7

- 0,2

- 0,1

- 0,1

- 0,1

OCW

0,1

- 0,6

- 0,7

- 0,7

- 0,7

- 1,7

- 1,3

- 0,9

0,5

Vrüval SDE Verbeteren kasritmes Kasschuiven Defensie

- 2,1

- 0,9

1,4

0,6

Kasschuiven I&W

- 1,3

- 1,0

0,1

0,3

0,1

Kasschuiven Klimaatfonds

- 0,2

- 0,9

1,1

- 0,2

- 0,5

Overige kasschuiven uit voorjaarsbesluitvorming

- 1,7

- 1,3

0,6

0,5

0,4

Oekraïne

3,2

5,2

3,1

0,3

0,2

wv. Militaire steun

2,0

1,7

2,0

0,0

0,1

wv. Niet-militaire steun

0,9

0,6

0,3

0,2

0,0

wv. Opvang ontheemden

0,5

2,7

0,7

0,0

0,0

wv. Leveringszekerheid

- 0,2

0,1

0,1

0,1

0,1

Toeslagen Herstel en SGH-route

0,4

0,9

0,6

0,4

0,0

Groningen schade en versterken

- 0,1

0,5

0,3

0,0

0,1

Halfgeleidersector

- 0,7

- 0,3

0,0

0,1

0,1

wv. Investeringen

0,0

0,1

0,2

0,1

0,1

- 0,7

- 0,4

- 0,2

0,0

0,0

- 0,1

- 0,9

0,8

0,8

0,8

0,1

0,2

0,2

0,3

wv. Bedrage uit Nationaal Groeifonds

Medeoverheden Schrappen oploop opschalingskorting en bbp-systematiek Gemeenten en Provincies Reservering indexatie demografie Wmo Intensivering Defensie

0,5

Asiel

0,9

0,5

0,6

Loon- en prüsbüstelling op basis van CEP

0,2

- 1,6

- 4,1

- 5,3

- 5,5

Overige mutaties op de plafonds

1,2

0,1

0,3

0,9

- 1,3

- 4,0

- 5,7

- 1,1

- 4,7

- 7,2

2,1

4,5

2,7

0,0

0,1

Totale uitgavenontwikkeling op de plafonds Oekraïne-uitgaven buiten het plafond

1 Mutaties in de tabel z^n ten opzichte van Miljoenennota 2024, dus inclusief APB/AFB en mutaties door middel van een Nota van W^ziging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

9

Uitvoeringsinformatie De begrotingen z^n geactualiseerd op basis van recente uitvoeringsinfor­ matie, dit leidt tot per saldo meevallers op de begrotingen van SZW, VWS en OCW. Vrųva! SDE Doordat energiepr^zen meerjarig hoger uitvallen, is er in 2026-2029 minder budget benodigd voor de subsidieregelingen Stimulering Duurzame Energieproductie en klimaattransitie (SDE). De SDE-kasraming wordt hierop aangepast. Deze ruimte komt ten goede van het r^ksbrede beeld. Verbeteren kasritmes De inzet van het kabinet om tot meer realistische kasritmes te komen, heeft ertoe geleid dat uitgaven aan investeringen naar latere jaren z^n geschoven op de begrotingen van Defensie, I&W en b^ het Klimaatfonds. Naast investeringen z^n er ook reguliere uitgaven uit 2024 en 2025 naar latere jaren doorgeschoven. Oekraïne Het kabinet bl^ft Oekraïne steunen, in Oekraïne en in Nederland. Daarom worden aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor militaire en nietmilitaire internationale steun. De binnenlandse regelingen waaronder opvang van Oekraïense ontheemden worden verlengd tot maart 2026. Ook bl^ft het kabinet middelen beschikbaar stellen om de leveringszekerheid van aardgas te borgen. Toes!agen Herste! en SGH-route De meerjarige raming voor toeslagenherstel is her^kt waaruit een verhoging van het uitgavenbudget volgt.

Deze tegenvaller wordt onder andere veroorzaakt door een hoger aantal aanmeldingen, een staging van het aantal bezwaren en beroepen en een vooralsnog lagere productiviteitsst^ging in het bezwaar- en beroepsproces. Daarnaast worden er middelen gereserveerd voor de compensatie van aanvullende schade (SGH-route). Groningen schade en versterken Voor Groningen worden jaarl^ks b^ de Voorjaarsnota zowel de uitgaven en ontvangsten van de reguliere schade- en versterkingsraming als ook de bedrage aan EBN (voorheen kapitaalinjectie EBN genoemd) geactua­ liseerd. De bestelling voor de uitgaven worden verwerkt ten laste van het r^ksbrede beeld en wordt onder andere veroorzaakt door hogere bouwkosten en vertraging in het voorgaande jaar. Daarnaast heeft het kabinet een nieuwe aanpak voor de afhandeling van schades uitgewerkt in reactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgas­ winning Groningen (PEGA). Dit leidt tot hogere uitgaven voor schade­ vergoedingen en de uitvoeringskosten van het Instituut M^nbouwschade Groningen (IMG). Ha!fge!eidersector Het kabinet stelt middelen ter beschikking om knelpunten aan te pakken in de Nederlandse halfgeleidersector (microchipsector), ter bevordering van het ondernemingsklimaat, en ter bevordering van het duurzaam verdienvermogen en de economische veiligheid van Nederland.

De middelen z^n bestemd voor verschillende maatregelen op het gebied van woningbouw, infrastructuur en onderwas in de regio Eindhoven. Het merendeel van de dekking van deze uitgaven komt uit het Nationaal Groeifonds (NGF).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

10

Medeoverheden Het kabinet heeft in samenspraak met de koepels van de medeoverheden besloten om de oploop van de opschalingskorting te schrappen vanaf 2026 en tegel^kert^d de nieuwe financieringssystematiek op basis van bbp vervroegd vanaf 2024 in te voeren. Gemeenten en provincies worden incidenteel grotendeels gecompenseerd voor de overgang naar de nieuwe bbp-systematiek. Daarnaast is afgesproken dat de Wmo (nader te bepalen deel) in de toekomst niet langer via de algemene uitkering van het Gemeen­ tefonds gaat, maar via een aparte financiering. Afhankel^k van de gekozen bekostigingsvorm wordt een passende indexering onderzocht. Het R^k treft vooruitlopend op de uitwerking een reservering op de Aanvullende Post voor een aanvullende indexering voor demografie bovenop de bbpsystematiek. Intensivering Defensie Het kabinet stelt in 2028 incidenteel 500 miljoen euro beschikbaar voor versterking van de luchtverdediging en voor munitie voor de eigen kr^gsmacht. Daarnaast wordt als onderdeel van de totale kasschuif op de begroting van Defensie 500 miljoen euro in 2029 toegevoegd. Deze middelen worden na de meerjarenperiode structureel in de begroting verwerkt ten behoeve van munitie en luchtverdediging. Asiel Uit de meest recente Meerjaren Productie Prognose (MPP) 2024-I volgt meerjarig een hogere asielinstroom dan waar in de huidige begroting rekening mee is gehouden.

Dit wordt net zoals b^ Voorjaarsnota 2023 incidenteel in de periode 2024 tot en met 2026 verwerkt. Daarnaast wordt er door een gebrek aan reguliere opvangplekken aanvullende uitgaven gedaan voor (crisis)noodopvang in 2024 en 2025. Loon- en prųsbųstelling De loon- en pr^sontwikkeling voor de komende jaren is structureel neerwaarts b^gesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2024. Deze bestelling volgt uit het Centraal Economisch Plan 2024 (CEP) van het Centraal Planbureau (CPB). Overige mutaties op de plafonds Dit bevat meerdere kleinere aanpassingen van de begrotingen volgend uit de voorjaarsbesluitvorming en overige w^zigingen sinds de Miljoenennota zoals nota's van w^ziging en amendementen. In de plafondtoetsen onder paragraaf 4.1 worden alle mutaties op de plafonds afzonderlek toegelicht. Tabel 2 Samenvatting inkomstenbesluitvorming (+ is saldoverbeterend, hogere inkomsten in miljarden)

2024

2025

2026

2027

2028

Besluitvorming belasting- en premieinkomsten (+ is hogere inkomsten)

0,0

0,1

- 0,1

0,0

0,0

Derving klimaatpakket industrie

0,0

- 0,2

- 0,2

- 0,3

- 0,3

wv. Afschaffen vrÿstelling kolenbelasting duaal verbruik

0,0

0,0

0,0

0,1

0,1

wv. Verhogen tarief 3e, 4e en 5e schÿf EB aardgas

0,0

0,2

0,2

0,2

0,2

Derving salderingsregeling

0,0

- 0,2

- 0,3

- 0,3

- 0,4

wv. Verlaging aangrÿpingspunt toptarief inkomstenbelasting met C 557

0,0

0,2

0,2

0,2

0,2

wv. Verlagen MKB-winstvrÿstelling naar 12,03%

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

Som aanvullend pakket mobiliteit

0,0

0,0

- 0,3

0,0

0,1

Som pakket reparaties koopkracht

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Technische invulling klimaatpakket industrie

Technische invulling salderingsregeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

11

(+ is saldoverbeterend, hogere inkomsten in miljarden)

2024

2025

2026

2027

2028

0,0

0,0

0,1

0,0

0,0

Totaal inkomsten pakket maatregelen kamer najaar 2023

- 0,8

1,4

1,3

1,3

1,3

Kadercorrectie voor pakket maatregelen kamer najaar 2023

0,8

- 1,4

- 1,3

- 1,3

- 1,3

Som overig inkomstenkader

Derving klimaatpakket industrie Dit is de derving als gevolg van het verwerpen door de Eerste Kamer van het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit. Dit levert een derving op van 201 miljoen euro structureel en incidenteel 1,3 miljard euro t/m 2030. Daarnaast gaat het om de derving door het terugdraaien van de verhoging van de CO2-heffing glastuinbouw conform motie Grinwis. Technische invulling klimaatpakket industrie De technische invulling van de dekking bestaat uit het afschaffen van de vr^stelling voor duaal en non-energetisch verbruik kolen per 2027, en het verhogen van het tarief 3e, 4e en 5e sch^f in de energiebelasting op gas aardgas per 2025. Derving salderingsregeling Op 13 februari heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel om de salderingsregeling af te schaffen verworpen. De budgettaire derving loopt op van 245 miljoen euro in 2025 tot 717 miljoen euro structureel (vanaf 2031). Technische invulling salderingsregeling De technische invulling van de dekking bestaat uit een verlaging van het aangr^pingspunt van het toptarief in de inkomstenbelasting met C557, en het verlagen van de MKB-winstvr^stelling naar 12,03X.

Som aanvullend pakket mobiliteit In het kader van de klimaatbesluitvorming is afgesproken dat er binnen de motorr^tuigenbelasting (mrb) een tariefkorting komt voor emissievr^e personenauto's van 40X in 2026, 30X tussen 2027 en 2029, en 25X in 2030. Na 2030 loopt de t^del^ke korting af. De reeds bestaande tariefkorting in de motorr^tuigenbelasting loopt per 1 januari 2026 af. Dit wordt gedekt uit een aanpassing van de Belasting van personenauto's en motorr^wielen (Bpm), de resterende envelop grondslagerosie en de middelen voor de aanschafsubsidie tweedehands EV. Som pakket reparaties koopkracht Twee reparaties z^n achteraf noodzakel^k gebleken op koopkrachtmaatregelen uit augustus (in aanvulling op de verhoging van de huurtoeslag). Het gaat om de aanpassing van de grens voor kw^tschelding en maatregelen voor de eenverdienersproblematiek. Dit wordt gedekt door het niet laten doorwerken van de verhoging van het wettel^k minimumloon op de arbeidskorting. Som overig inkomstenkader Deze categorie z^n de reguliere inkomstenmutaties, waaronder de budgettaire gevolgen van her^kingen en de doorwerking van de zorguit­ gaven via de premies, en maatregelen met budgettaire gevolgen die in het Belastingplan opgenomen kunnen worden. Deze leveren per saldo extra dekking op die is gebruikt voor de derving van de salderingsregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

12

Totaal inkomsten pakket maatregelen kamer najaar 2023 en kadercorrectie de Algemene Politieke Beschouwingen in 2023 en de behandeling van de verschillende begrotingen en het belastingplan, is een groot aantal amendementen en moties aangenomen. Deze hebben impact op het inkom­ stenkader. Aangezien deze moties en amendementen samen met een aantal aanpassingen aan de uitgavenkant, optellen tot een totaalpakket (met dekking), wordt hiervoor eenmalig het inkomstenkader gecorrigeerd. Tabel 3 Ontwikkeling EMU-saldo1-2 (+ is overschot, hogere inkomsten, lagere uitgaven in miljarden euro) I. EMU-saldo Miljoenennota 2024 II. Totale uitgavenontwikkeling op de plafonds (+ is lagere uitgaven) Wv. Oekraïne III. Uitgaven buiten het plafond en overige correcties (+ is lagere uitgaven)

2024

2025

2026

2027

2028

- 31,7 - 32,4 - 42,0 - 31,7

- 39,4

4,0

5,7

1,1

4,7

7,2

- 1,0

- 0,7

- 0,4

- 0,2

- 0,1

2,0

- 4,9

- 2,0

0,3

- 0,2 - 0,1

Wv. Oekraïne

- 2,1

- 4,5

- 2,7

0,0

IV. Belasting- en premieinkomsten (+ is hogere inkomsten)

- 1,4

- 0,1

- 4,3

- 5,1

- 5,2

V. EMU-saldo Voorjaarsnota 2024 (=I+II+III+IV)

- 27,1

- 31,8

- 47,2 - 31,8

- 37,6

VI. EMU-saldo Voorjaarsnota 2024 in % bbp

- 2,5% - 2,8% - 4,0% - 2,6% - 3,0%

1 De tabel is geschoond voor het effect van de omvorming van de rechtsvorm van Prorail. Dit betreft een technische effect als gevolg van een eenmalige belastingafdracht die optreedt by de omvorming en waardoor gelyktydig de inkomsten en uitgaven stygen. De middelen worden nu afgeboekt en zodra er meer duidelÿkheid is over de omvorming, worden de middelen op basis van actuele standen opnieuw geraamd. 2 Het omzetten van de begrotingsgefinancierde militaire pensioenen naar kapitaaldekking (affinancieren) leidt in 2026 tot een eenmalige saldoverslechtering van 0,7% bbp.

Ontwikkeling EMU-saldo Tabel 3 toont de ontwikkeling van het EMU-saldo. Deze wordt verder toegelicht in hoofdstuk 3. De regel totale uitgavenontwikkeling op de plafonds sluit aan op dezelfde regel in tabel 1 samenvatting uitgaven­ besluitvorming. In de belasting- en premieinkomsten is het effect van nieuw beleid in 2024 negatief op EMU-basis. Dit verschilt van het effect volgens het inkomstenkader; de besluitvorming vindt plaats op basis van de inkomstenkaderreeksen. Tussen het inkomstenkader en het EMUsaldo zitten een aantal definitieverschillen, zoals byvoorbeeld anticipatieeffecten. Dit anticipatie-effect zorgt voor grote incidentele opbrengsten in 2023 van circa 5 miljard euro. Hierdoor ontstaat met name op de korte termyn een beleidsmatige daling van de ontvangsten. Meerjarig dalen de inkomsten structureel met circa 5 miljard euro. Dit is voornamelyk het gevolg van minder verwachte loongroei na 2024 met bybehorende lagere inkomsten voor loon- en inkomstenbelasting. Aan de uitgavenkant zorgt dit voor een meevaller, door byvoorbeeld lagere uitgaven aan salarissen voor ambtenaren. Leeswijzer De Voorjaarsnota begint in hoofdstuk 2 met het huidige economisch beeld. Vervolgens toont hoofdstuk 3 de huidige ramingen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld. hoofdstuk 4 schetst het beeld van de uitgavenkant. Hoofdstuk 5 bevat een overzicht van belasting- en premie-inkomsten.

Tot slot toont hoofdstuk 6 de horizontale ontwikkeling van de uitgaven. Deze Voorjaarsnota heeft twaalf bylagen. Bylage 1 geeft een overzicht van de budgettaire kerngegevens. Bylage 2 bevat de verticale toelichting. Dit is een cyfermatig overzicht voor iedere begroting van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Miljoenennota. Bylage 3 geeft een overzicht van de overboekingen van coalitieakkoordmiddelen vanaf de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

13

aanvullende post. B^lage 4 geeft de uitgaven weer die gerelateerd z^n aan de oorlog in Oekraïne. B^lage 5 bevat een overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. B^lage 6 geeft een overzicht van de uitgaven rondom Toeslagen Herstel. In b^lage 7 wordt de normeringssystematiek toegelicht. Vervolgens bevat b^lage 8 de geraamde belasting- en premieontvangsten. B^lage 9 bevat de fiscale sleuteltabel. B^lage 10 en 11 gaan in op fiscale constructies en de vermogensverdeling. B^lage 12 beschr^ft de taakopdracht interdepartementaal beleidsonderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

14

2 ECONOMISCH BEELD Na een jaar van economische stagnatie volgt de komende jaren naar verwachting een gematigde economische groei. Voor 2024 raamt het CPB een economische groei van 1,1% en voor 2025 raamt het CPB deze op 1,6%. Onderliggend verwacht het CPB hierb^ dat de economie in 2024 en 2025 ongeveer even sterk groeit. Het verschil wordt voornamel^k veroorzaakt door een statistisch effect, het zogenaamde overloopeffect. De forse st^gingen van voedsel- en energiepr^zen en het b^behorende verkrappende beleid van centrale banken koelden de economie in 2023 af. De grootste pr^sst^gingen l^ken nu achter de rug en de lonen stagen snel, onder andere vanwege de arbeidsmarktkrapte. Hierdoor hebben huishoudens meer te besteden. De toename van de consumptie door huishoudens is dan ook, samen met expansief overheidsbeleid, een belangr^ke reden voor de toename van de economische groei. Ook de wereldhandel zal weer aantrekken. Hierdoor st^gt de uitvoer naar verwachting met 0,6%. De werkloosheid bl^ft in de raming zeer laag, rond de 3,7% over de hele beroepsbevolking. Dit is ruim onder het structurele niveau van 5,25%. De arbeidsmarkt bl^ft dus erg krap. Wel bl^ft de werkloosheid onder sommige groepen, zoals jongeren, hoger. Omdat de lonen afgelopen jaren z^n achtergebleven b^ de inflatie wordt voor 2024 een inhaalslag verwacht. De lonen stagen naar verwachting dan ook fors met 6,0%.

De economische groei voor 2024 is b^gesteld van 1,5% (in de Miljoe­ nennota) naar 1,1% in de Voorjaarsnota op basis van het CEP Dit is het gevolg van langzamer herstellende wereldhandel en een afname van de investeringen. Deze worden onder andere veroorzaakt door de hoge i nflatie en de daarmee gepaard gaande staging van de rente. Naar verwachting zal de inflatie afnemen van 3,9% in 2023 naar 2,9% in 2024 en 2,8% in 2025. Naar verwachting bleven de lonen sneller stagen, met 6,0% in 2024 en 3,9% in 2025. Hiermee stagen de lonen, gecorrigeerd voor inflatie, de komende jaren langzaam weer richting het niveau van voor 2022. Van een loonpr^sspiraal l^kt vooralsnog geen sprake. Wel zal de staging van de lonen de consumptie van huishoudens komende jaren stimuleren. In combinatie met stagende overheidsuitgaven leidt dit tot aantrekkende, maar gematigde, economische groei in 2025 en verder. De arbeidsinkomensquote bl^ft naar verwachting nog een aantal jaren lager dan voor 2022. Tabel 4 Macro-economische kerngegevens 2024 (mutaties per jaar in procenten)

Miljoenennota 2024

Voorjaarsnota 2024

Bruto binnenlands product

1,5

1,1

Consumptie huishoudens

2,4

2,7

Consumptie overheid

3,1

3,2

Investeringen (incl. voorraden)

0,3

- 3,1

Relevante wereldhandelsvolume

2,9

1,7

Uitvoer van goederen en diensten

1,5

0,6

Invoer van goederen en diensten

2,1

1,1

Inflatie (mutatie cpi)

3,9

2,9

Lange rente Nederland (niveau in %)

2,8

2,4

Werkloosheid (% beroepsbevolking)

4,0

3,7

Cao-loon marktsector

5,6

6,0

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

15

Ook op de middellange termen raamt het CPB aanhoudende gematigde bbp-groei. De afgelopen decennia groeide de economie door een staging van zowel de arbeidsproductiviteit als het aantal werkenden. Door vergr^zing zal de staging van het aantal werkenden de komende jaren afnemen. Bovendien zal een groter deel van de werkenden in de zorg werken. De economische groei zal dus vooral gedreven moeten worden door de (lagere) staging van de arbeidsproductiviteit. De toename van de investeringen loopt ook iets terug, van 1,7% per jaar in de periode 2025 tot en met 2028 tot 1,2% in de jaren 2029 tot en met 2032. De inflatie neemt langzaam maar gestaag af tot de doelstelling van de ECB van 2,0%. Het aantal huishoudens onder de armoedegrens is afgelopen jaren, ondanks de sterke staging van de energiepr^zen, gedaald. Gericht beleid van het kabinet heeft het percentage personen dat onder de armoedegrens leeft verlaagd van 6,1% in 2021 tot naar verwachting 4,7% in 2024. Dit percentage zal, zonder aanvullend beleid, richting 2032 toenemen. Deze staging vindt vooral plaats b\] huishoudens die afhankel^k z^n van een uitkering en is het gevolg van de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de bestand, die deze groep het hardst raakt. Figuur 3 Ontwikkelingen van kernindicatoren op de middellange termijn 7,0 6,0

-1,0 -2,0

Bruto binnenlands product

Investeringen

m 2022 - 2024

Werkloosheid (% beroepsbevolking) B 2025 - 2028

Inflatie (cpi)

Personen in armoede (% personen in eindjaar)

B 2029 - 2032

Bron: CPB

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

16

3 OVERHEIDSSALDO EN SCHULD 3.1 Ontwikkeling overheidssaldo en schuld Saldo en schuld tot en met 2029 Het overheidssaldo, ook wel het EMU-saldo genoemd, komt in 2024 naar verwachting uit op - 2,5% bbp. Dit is te zien in tabel 5. Ten opzichte van de Miljoenennota 2024 is dit een verbetering van 0,4% bbp. Vanaf 2025 ligt het saldo tussen de - 2,6% bbp en - 3% bbp. 2026 is hierop een uitzondering met een saldo van - 4% bbp. Dit komt mede door het omzetten van de begrotingsgefinancierde militaire pensioenen naar kapitaaldekking (affinancieren). Dit leidt tot een eenmalige kostenpost van 8,5 miljard euro. De geraamde EMU-schuld ligt dit jaar naar verwachting op 47,2% bbp en loopt in latere jaren op naar 55,0% bbp. 1 Tabel 5 Kerngegevens EMU-saldo en EMU-schuld (- = tekort)

1

(- is tekort)

2024

2025

2026

2027

2028

2029

EMU-saldo (in miljarden euro)

- 27,1

- 31,8

- 47,2

- 31,8

- 37,6

- 39,9

EMU-saldo (in procenten bbp)

- 2,5% - 2,8% - 4,0% - 2,6% - 3,0%

- 3,0%

EMU-schuld (in miljarden euro)

512,9

556,6

604,3

637,6

678,7

721,2

EMU-schuld (in procenten bbp)

47,2%

49,3%

51,4%

52,3%

53,7%

55,0%

Tabel 6 geeft een overzicht van de verschillende onderdelen van de overheidsfinanciën. De inkomsten worden opgeteld b^ de uitgaven op de verschillende uitgavenplafonds, de overige netto-uitgaven en correcties voor het EMU-saldo. Dit leidt tot het saldo van de centrale overheid. Hier wordt het EMU-saldo decentrale overheden b^ opgeteld om tot het totale EMU-saldo voor de collectieve sector te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

17

Tabel 6 Ontwikkeling overheidsfìnanciën (in miljarden euro, tenz^ anders aangegeven) 2024

2025

2026

2027

2028

2029

A Inkomsten (belastingen en sociale premies)

(in miljarden euro, tenzÿ anders aangegeven)

401,6

421,9

438,6

456,3

473,6

492,5

B Reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond

408,1

434,8

462,8

479,7

501,5

522,7

w.v. Rÿksbegroting

177,1

187,8

196,1

202,1

211,8

219,4

w.v. Sociale zekerheid

108,5

114,6

121,7

128,5

134,4

141,0

w.v. Zorg

97,0

101,8

107,5

113,2

119,3

125,1

w.v. Investeringen

25,5

30,6

37,5

35,8

36,0

37,2

Nood- en steunmaatregelen corona (relevant C voor het EMU-saldo)

1,6

0,3

0,0

- 0,1

0,0

0,0

Overige netto-uitgaven en correcties voor D het EMU-saldo

18,3

17,9

22,3

7,8

8,9

9,0

E Totale netto-uitgaven (B+C+D)

428,0

453,0

485,0

487,4

510,4

531,7

F EMU-saldo centrale overheid (A-E)

- 26,4 - 31,0 - 46,4 - 31,1 - 36,8

- 39,2

- 39,8 - 43,1

- 52,8

w.v. EMU-saldo Rÿk

- 58,5 - 44,4 - 50,3

w.v. EMU-saldo sociale fondsen

13,4

12,1

12,1

13,4

13,5

13,7

G EMU-saldo decentrale overheden

- 0,7

- 0,7

- 0,7

- 0,8

- 0,8

- 0,7

H EMU-saldo collectieve sector (F+G)

- 27,1

- 31,8

- 47,2 - 31,8

- 37,6

- 39,9

I

EMU-saldo collectieve sector (in procenten bbp) - 2,5% - 2,8% - 4,0% - 2,6% - 3,0% - 3,0% (H/L)

J EMU-schuld

512,9

678,7

721,2

K EMU-schuld (in procenten bbp) (J/L)

47,2% 49,3% 51,4% 52,3% 53,7%

55,0%

L Bruto binnenlands product (bbp)

1.086

1.311

556,6

604,3

1.129

1.175

637,6

1.220

1.265

Verticale ontwikkeling overheidssaldo en schuld tussen Miljoenennota en Voorjaarsnota Ten opzichte van de inschatting in de Miljoenennota verbetert het saldo in 2024 en 2028. In 2025 tot en met 2027 verslechtert het saldo. Dit is te zien in tabel 7 De inkomsten dalen in alle jaren met - 0,1X bbp oplopend naar - 0,4X bbp in 2028. Spiegelbeeldig daalt ook de loon- en pr^sontwikkeling. Grosso modo strepen de effecten van de inkomsten en de loonen pr^sontwikkeling voor het saldo tegen elkaar weg. De inkomsten laten een eenmalige daling zien in 2025. Dit komt door het technisch effect van de omvorming van de rechtsvorm van Prorail. deze omvorming hoort een eenmalige belastingafdracht waardoor gel^kt^dig de inkomsten en uitgaven stegen met ongeveer 8,5 miljard. De middelen worden nu afgeboekt. Zodra er meer duidel^kheid is over de omvorming worden de middelen op basis van actuele standen opnieuw geraamd. Tegenover de lagere belastinginkomsten als gevolg hiervan staat hetzelfde bedrag als uitgavenverlaging in de reeks niet-plafondrelevante mutaties en correcties van het EMU-saldo. De uitgaven onder het uitgavenplafond (inclusief plafondcorrectie voor b^voorbeeld Oekraïne-steun) leiden vooral in eerdere jaren tot een saldoverbetering, vanwege de kasschuiven die gedaan z^n en de uitvoeringsinformatie. Zie hoofdstuk 4 uitgaven voor meer toelichting op deze ontwikkelingen.

In de niet-plafondrelevante mutaties en correcties van het EMU-saldo is er een licht saldoverbeterend effect in 2024 en 2025. Onderliggend hieraan is enerz^ds het saldoverslechterend effect van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

18

hogere Oekraïne-steunuitgaven en anderz^ds een aantal saldoverbeterende technische kas-transverschillen en het eerder genoemde effect van het afboeken van de gereserveerde middelen voor de omvorming van Prorail. 1 Tabel 7 Verticale toelichting EMU-saldo (- is tekort, in % bbp) (+ is overschot) EMU-saldo Miljoenennota 2024

2024

Noemereffect Belasting- en premieinkomsten

2025

2026

2027

2028

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

- 0,1% - 0,8% - 0,4% - 0,4% - 0,4%

Loon-en prÿsontwikkeling uitgaven

0,0%

0,1%

0,4%

0,4%

0,4%

Niet-beleidsmatige mutatie WW en Bÿstand

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

Overige uitgavenmutaties op de plafonds

0,5%

0,3% - 0,3% - 0,1%

0,1%

0,0%

0,0%

Nood- en steunmaatregelen corona (uitgaven op kasbasis)

- 0,1%

Niet-plafondrelevante uitgaven en correcties van EMU-saldo

0,1%

0,3% - 0,2%

0,0% - 0,1%

0,0%

0,0%

0,0%

EMU-saldo decentrale overheden EMU-saldo Voorjaarsnota 2024

2029

- 2,9% - 2,9% - 3,6% - 2,6% - 3,2%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

- 2,5% - 2,8% - 4,0% - 2,6% - 3,0% - 3,0%

Tabel 8 toont de ontwikkeling van de EMU-schuld in procenten bbp per jaar ten opzichte van de inschatting in de Miljoenennota 2024. De schuld in 2024 is iets lager dan geraamd werd in de Miljoenennota, in de jaren daarna is de inschatting hoger dan b^ de Miljoenennota. Het gestegen bbp heeft een verlagend effect op de EMU-schuld: het zogenoemde noemereffect. Daarnaast leidt de vaststelling van de schuld 2023 door het CBS tot een neerwaartse doorwerking op de schuld in latere jaren. Per saldo valt de schuld meerjarig toch hoger uit dan in de Miljoenennota gedacht. Dit komt voornamel^k door het overbruggingskrediet van 25 miljard dat aan Tennet verstrekt is. 1 Tabel 8 Verticale toelichting EMU-schuld (+ is hogere schuld, in1 % bbp) (+ is hogere schuld, in procenten bbp)

2024

2025

2026

2027

2028

EMU-schuld Miljoenennota 2024

47,3%

48,6%

50,4%

51,3%

52,9%

Noemereffect door bbp-ontwikkeling

- 0,3% - 0,5% - 0,6% - 0,5% - 0,6%

Doorwerking schuld t-1

- 0,9%

0,3%

1,2%

1,5%

Mutatie EMU-saldo

- 0,4% - 0,1%

0,4%

0,0% - 0,1%

1 2029

1,5%

Financiële transacties en kastransverschillen

1,5%

0,9% - 0,1%

0,0%

Overige mutaties

0,1%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0% 0,0%

EMU-schuld Voorjaarsnota 2024

47,2%

49,3%

51,4%

52,3%

53,7%

55,0%

3.2 Toelichting saldoraming Financiën Financiën maakt voor de budgettaire nota's een eigen raming van EMU-saldo en EMU-schuld. In de afgelopen jaren bleek de realisatie van het saldo vaak sterk af te w^ken van de initiële raming. Ook z^n de verschillen met de raming van het CPB toegenomen. Deze box is bedoeld om achtergrond te geven b^ de raming van Financiën om deze verschillen beter te kunnen duiden. De raming van Financiën bestaat uit drie componenten: de uitgaven van het R^k, de inkomsten van het R^k en het EMU-saldo van de decentrale overheden. De verschillende onderdelen worden onderstaand kort toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

19

De raming voor de uitgaven bestaat uit de som van alle geraamde uitgaven op de verschillende begrotingshoofdstukken. Departe­ menten z^n zelf verantwoordel^k voor het opstellen van de ramingen. De uiteindel^ke bedragen worden vastgesteld in de bilaterale begro­ tingsbesprekingen tussen Financiën en de vakdepartementen. De uitgavenraming is daarmee in feite een optelling van de begrotingstotalen. In recente jaren is gebleken dat de uitgavenramingen in de begroting niet alt^d realistisch waren. Enerz^ds is dit een gevolg van het begro­ tingsproces: ministers vragen met hun begrotingen toestemming aan het parlement om uitgaven te mogen doen tot een bepaalde hoogte. Als meer geld nodig is, dan dient de minister een suppletoire begroting in. Als echter bl^kt dat minder geld nodig was, dan bl^ft dit aan het eind van het jaar over. Een zekere mate van onderuitputting is daarom te verwachten. De onderuitputting is momenteel echter historisch hoog. Dit geldt ook voor de kasschuiven, die gedurende het lopende jaar worden ingezet om bestedingen in een ander kasritme te plaatsen. Beide factoren zorgen voor een afw^king tussen raming en realisatie. De reden hiervoor ligt in de combinatie van een ambitieuze investeringsagenda en een zeer krappe arbeidsmarkt.

De beste oplossing voor dit probleem ligt in het aanpassen van de onderliggende ramingen, ofwel door eerder het kasritme aan te passen ofwel door afboeken op de begroting (en aanpassing van beleidsdoelen). Dit was ook een van de doelstellingen van de voorjaarsbesluitvorming. Als dit niet mogel^k bl^kt, is een alternatief om aanvullende onder­ uitputting in te boeken. Hiermee neemt Financiën een voorschot op onderuitputting die in de loop van het jaar waarsch^nl^k ontstaat. Als deze zich uiteindel^k niet voordoet, leidt dit dan wel tot een overschr^ding van het uitgavenplafond en een tegenvaller in het EMU-saldo. Om die reden wordt dit instrument terughoudend gebruikt. In deze Voorjaarsnota wordt geen aanvullende onderuit­ putting ingeboekt. Aan de inkomstenkant maakt Financiën een eigen raming. De raming volgt uit een econometrisch model, dat gebruik maakt van gerea­ liseerde ontvangsten van de Belastingdienst, macro-economische ramingen van het CPB en doorgerekende effecten van beleidsw^zigingen. De werking van dit model wordt elk jaar uitgebreid toegelicht in de Miljoenennota (b^lage 5). De uitkomsten van dit model worden alleen handmatig b^gestuurd als uitvoeringsinformatie (zoals aansla­ goplegging) of maandel^kse kasrealisaties daar aanleiding toe geven. Belastinginkomsten z^n - meer dan de uitgaven - afhankel^k van economische ontwikkelingen.

Als de economie zich anders ontwikkelt dan verwacht, kan de realisatie aanzienlek afweken van de initiële raming. Daarnaast zen sommige belastingsoorten inherent lastig te ramen. Een bekend voorbeeld is de vennootschapsbelasting (vpb), vanwege onder andere de conjunctuurgevoeligheid van bedrefswinsten en de verliesverrekening waar bedreven gebruik van kunnen maken. De afgelopen jaren was de raming extra complex door de coronasteunmaatregelen, die de winstgevendheid van bedreven heeft beïnvloed. Financiën herekt zen ramingen meerdere keren per jaar op basis van de meest recente cefers en inzichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

20

Het EMU-saldo bevat ook het EMU-saldo van de decentrale overheden. Deze voeren hun eigen boekhouding, waardoor Financiën niet beschikt over de gegevens voor een gedetailleerde raming. Financiën baseert de raming van het saldo decentrale overheden op een lopend gemiddelde van CBS-realisaties. De afgelopen jaren viel dit saldo steevast mee ten opzichte van het historisch gemiddelde. Mogel^ke oorzaken z^n de toegenomen middelen voor Gemeente- en Provinciefonds en de arbeidsmarktkrapte. Tot slot spelen statistische factoren een rol. Sommige uitgaven of inkomsten worden toegeschreven aan een ander boekjaar dan waarin ze plaatsvinden (kastranscorrectie). Ook worden sommige uitgaven de zogeheten financiële transacties - volgens Europese regels (ESA 2010) uitgezonderd van het EMU-saldo. Financiën past de Europese regels zoveel mogel^k en gebaseerd op eerdere casuïstiek toe in z^n saldoberekening, maar het uiteindel^ke oordeel is aan het CBS en Eurostat. Hierdoor kunnen ook verschillen optreden tussen raming en realisatie. De afgelopen jaren speelden statistische vraagstukken b^voorbeeld rondom kapitaalstortingen en coronasteunmaatregelen een grote rol in het saldo. 3.3 Verschillen saldoraming Financiën en het CPB Zowel het Centraal Planbureau (CPB) als het kabinet maken een inschatting van het EMU-saldo de komende jaren.

Beide ramingen berusten op het macro-economische beeld uit het Centraal Economisch Plan (CEP) van het CPB en de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming, maar verschillen in de ramingen van bepaalde uitgaven en ontvangsten. Het CPB maakt onafhankel^k van het kabinet inschattingen voor zowel de uitgaven als de inkomsten van de overheid. Het CPB verwacht dat een aantal uitgaven niet of pas later tot besteding komen dan op dit moment in de begroting staat. Dit komt onder andere door de combinatie van een krappe arbeidsmarkt en een expansief begrotingsbeleid. Het CPB verwacht vertraging b^ onder andere de investeringen in defensie en infrastructuur. Ook boekt het CPB algemene onderuitputting in. Deze wordt niet verder aan specifieke posten toebedeeld en loopt geleidelik af na 2024 omdat de arbeidsmarkt minder krap wordt en er meer tid is voor het uitwerken en uitvoeren van plannen. Het kabinet heeft incidenteel geld gereserveerd voor verschillende posten die aflopen na 2026. Het CPB veronderstelt enkele beleidsmatige verschillen als structureel. De grootste post betreft aanvullende asieluitgaven vanaf 2027. Aan de inkomstenkant geldt dat het kabinet tot 2029 hogere ontvangsten raamt dan het CPB. Deze verschillen komen tot stand doordat het CPB en het kabinet een ander model hanteren voor het ramen van de belas­ tinginkomsten.

Ten opzichte van de totale verwachte ontvangsten zin de afwikingen zeer beperkt. Het EMU-saldo van het kabinet in 2024 tot en met 2026 is negatiever dan die van het CPB in het CEP. In de jaren daarna is het ingeschatte saldo van het kabinet positiever dan dat van het CPB. Dit komt voornamelik omdat op korte termin het CPB aanvullende vertraging en onderuitputting op de uitgaven veronderstelt. Op langere termin liggen de uitgavenramingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

21

dichter elkaar. Daarnaast veronderstelt het CPB dat een aantal van de vertraagde uitgaven in eerdere jaren alsnog tot besteding komen. Het CPB publiceert een nieuwe ex-ante raming en het kabinet zal dit verwerken in het Stabiliteitsprogramma. De verschillen tussen de CPB-raming en het kabinet kunnen dan nader worden geduid. 3.4 Herziening Stabiliteits- en Groeipact De regels van het Stabiliteits- en Groeipact z^n recentel^k herzien. De Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement bereikten hierover op 10 februari een akkoord. De herziening heeft als doel om het begrotingsraamwerk te vereenvoudigen, ambitieuze en realistische schuldafbouw te waarborgen, hervormingen en investeringen te stimuleren en om anticy­ clisch begrotingsbeleid te bevorderen. Het raamwerk richt zich daarb^ op de middellange termen en op de schuldhoudbaarheidsrisico's van lidstaten. Een gedetailleerde beschr^ving van de inhoud van het akkoord is te vinden in de desbetreffende Kamerbrief.1 Uitkomst Het nieuwe raamwerk behoudt een aantal oude regels, maar introduceert ook nieuwe regels. De bekende referentiewaarden voor de overheids­ schuld (60% bbp) en het begrotingstekort (3% bbp), vallend onder de zogenoemde correctieve arm, bleven bestaan.

De middellangeterm^ndoelstelling voor het structureel begrotingssaldo uit de preventieve arm wordt vervangen door een landspecifiek uitgavenpad voor -in beginsel- vier jaar. Dit uitgavenpad moet ervoor zorgen dat de overheidsschuld van lidstaten op de middellange termen op een prudent niveau bl^ft (onder 60% bbp) of indien hoger dan 60% bbp - geloofwaardig daalt. Ook moet dit uitgavenpad ervoor zorgen dat het tekort onder de 3% bbp bl^ft. Of de schuld geloof­ waardig daalt wordt getoetst met een zogenoemde schuldhoudbaarheidsanalyse. Alle lidstaten moeten een meerjarenplan opstellen met daarin het uitgavenpad2 (inclusief de voorspelde demografische ontwikkelingen en vergr^zingslasten), publieke investeringen en hervormingen voor de komende vier jaar. Een ambitieuze set investeringen en hervormingen geeft recht op verlenging van het uitgavenpad naar zeven jaar, resulterend in een meer geleidel^ke budgettaire aanpassing. Lidstaten publiceren jaarl^ks een voortgangsrapportage. Deze rapportages vervangen het huidige Stabi­ liteitsprogramma en Nationaal Hervormingsprogramma en moeten in beginsel in het voorjaar door lidstaten b^ de Europese Commissie worden ingediend.

Ambitie is om met de binnenlandse voorjaarsbesluitvorming aan te gaan sluiten b^ dit nieuwe Europese semester en de publicatie van de meerjarige Voorjaarsnota inclusief een ex-ante doorrekening door het CPB en het oordeel van de Raad van State te vervroegen. Dit jaar zal dit gekoppeld worden aan het Stabiliteitsprogramma.

1 Kamerstuk 21501-07, nr. 2009 2 Het landspecifieke maximale uitgavenpad is gedefinieerd als netto primaire uitgaven; dit zÿn de overheidsuitgaven exclusief rentelasten, cyclische werkloosheidsuitgaven, uitgaven die worden gedekt met middelen uit de EU-begroting, cofinanciering van Europese subsidies en eenmalige uitgaven. Ook is compensatie mogelÿk door beleidsmatige inkomstenmaatregelen, zoals de verhoging van een belastingtarief of de verbreding van een belastinggrondslag. Dit zorgt ervoor dat de samenstelling van de begroting in termen van inkomsten en uitgaven door de lidstaten te bepalen is en dat economische mee- en tegenvallers in principe niet leiden tot overschrÿdingen van het uitgavenpad (anti-cyclische werking). Wÿ verwachten dat het invaren van de defensiepensioenen in 2026 een voorbeeld is van een eenmalige uitgave waarvoor het uitgavenpad wordt geschoond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

22

Jaarl^ks zal worden getoetst of lidstaten zich houden aan het uitgavenpad. Overschr^ding van het uitgavenpad kan, net als een overschr^ding van de 3%-tekortnorm, reden z^n voor vaststelling van een buitensporig tekort en het opleggen van een corrigerend pad. Zolang de realisatiec^fers voor de schuld onder de 60% en het tekort onder de 3% bleven kan de Commissie geen bindende maatregelen opleggen. Consequenties voor Nederland 2024 is een overgangsjaar naar het nieuwe SGP Dit voorjaar zal de Commissie enkel buitensporigtekortproducedures openen op basis van het gerealiseerde tekort in 2023. De CBS-realisatiec^fers tonen dat het tekort in 2023 met 0,3% bbp ruim voldoet. Daarnaast hebben lidstaten - b^ w^ze van overgang tussen het huidige SGP en het nieuwe SGP landspecifieke aanbevelingen gekregen voor hun begrotingsbeleid in 2024, uitgedrukt in de maximale groei van de netto uitgaven. Een afw^king van deze landspecifieke aanbevelingen is echter geen grond voor vaststelling van een buitensporig tekort. In het najaar van 2024 zullen lidstaten hun eerste meerjarenplan moeten indienen. Het uitgavenpad dat Nederland indient zal moeten voldoen aan de eisen zoals hierboven omschreven. B^ de toetsing of dit het geval is, gebruikt de Commissie in de basis haar eigen ramingen. Voor het eerste meerjarenplan vaart de Commissie daarb^ op de lenteraming, die nog niet gepubliceerd is.

Om deze reden is het nog niet met zekerheid te zeggen welke begrotingsopgave hieruit voortvloeit. Ook hier geldt dat zolang de realisatiec^fers voor de schuld onder de 60% en het tekort onder de 3% bleven, de Commissie geen bindende maatregelen kan opleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

23

4 UITGAVEN 4.1 Samenvatting besluitvorming en ontwikkeling uitgavenplafonds De besluitvorming van dit voorjaar behelst gezien de demissionaire status van het kabinet de missionaire dossiers, zoals Groningen, Toeslagen Herstel en Oekraïne. Verder heeft het kabinet middelen ter beschikking gesteld om knelpunten aan te pakken in de Nederlandse halfgeleidersector (microchipsector). In l^n met het advies van de Raad van State heeft het kabinet besloten om de bbp-systematiek vanaf 2024 in te voeren in combinatie met het schrappen van de oploop van de opschalingskorting. Gemeenten en provincies worden incidenteel grotendeels gecompenseerd voor de overgang naar de nieuwe bbp-systematiek. Ook investeert het kabinet in verdere versterking van de luchtverdediging en munitie voor de eigen kr^gsmacht. Naast deze besluitvorming z^n de begrotingen aangepast op basis van de laatste uitvoeringsinformatie en ramingen. Tot slot z^n als onderdeel van deze voorjaarsbesluitvorming begrote middelen doorgeschoven naar latere jaren als de verwachting is dat ze dit jaar niet tot besteding komen. Aanvullende onderuitputting De afgelopen jaren zien we een stagende trend in de hoogte van de onderuitputting. Om hierop in te spelen, heeft het kabinet op eerdere momenten besloten om aanvullende onderuitputting in te boeken in de begroting van 2024 en 2025.

De huidige begroting houdt voor 2024 rekening met - 3,6 miljard euro aanvullende onderuitputting en voor 2025 met - 2,3 miljard euro (zie tabel A, r^ 5). Daarnaast is voor 2024 - 4,9 miljard euro aan in=uittaakstelling3 ingeboekt. In tabel A is ditzelfde bedrag verondersteld aan in=uittaakstelling in 2025. Dit betekent dat in de huidige begroting voor 2024 in totaal - 8,5 miljard en voor 2025 - 7,3 miljard euro aan onderuitputting gerealiseerd moet worden om de aanvullende onderuitputting en in=uittaakstelling geheel in te kunnen vullen. Het deel wat aan het eind van het jaar niet ingevuld wordt, leidt tot saldoverslechtering. Het inboeken van aanvullende onderuitputting heeft niet de voorkeur. Het is beter om budgetten op de departementale begrotingen in een realistisch bestedingsritme te plaatsen of onderuitputting met concrete maatregelen in de begroting te zetten. Ook de Kamer verzoekt via de motie Flach en Grinwis om stappen te nemen om de mate van onderuitputting te verminderen. In deze Voorjaarsnota is daarom door middel van kasschuiven de begroting realistischer gemaakt. Dit heeft geresulteerd in - 5,2 miljard euro aan kasschuiven vanuit 2024 en - 4,1 miljard euro aan kasschuiven vanuit 2025. Samen met het totaal aan ingeboekte onder­ uitputting gaat de begroting in 2024 daarmee uit van - 13,7 miljard euro verwachte onderuitputting en in 2025 met - 11,3 miljard euro.

3 De in=uittaakstelling is de jaarlükse tegenhanger van de eindejaarsmarge. Om te voorkomen dat het uitgavenplafond wordt overschreden door de jaarlÿkse uitkering van de eindejaarsmarge, wordt tegelÿkertÿd een even grote taakstelling ingeboekt, de zogenoemde in=uittaakstelling. Hierdoor levert het doorschuiven via de eindejaarsmarge dus geen extra middelen op in het jaar waarnaar wordt doorgeschoven. De in=uittaakstelling kent geen concrete invulling, maar moet gaandeweg het jaar ingevuld worden met onderuitputting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

24

Het kabinet acht het verder ophogen van aanvullende onderuitputting op dit moment niet verstandig. In de loop van het begrotingsjaar kunnen nog middelen worden geschoven naar latere jaren omdat ze in het lopend jaar niet tot besteding zullen gaan komen, b^voorbeeld voor de investeringsbudgetten. Deze middelen kunnen daarmee aan het eind van het jaar niet meer worden ingezet om de aanvullende onderuitputting in te vullen. Het kabinet wil, in het licht van de motie Flach en Grinwis, oog bleven houden voor het realisme van de begroting. B^ de Miljoenennota zal het kabinet daarom opnieuw k^ken naar het bestedingsritme van de budgetten op de r^ksbegroting en wegen of er meer aanvullende onderuitputting ingeboekt moet worden. 1 Tabel A: Ingeboekte onderuitputting, 2024-2025

1

In miljoenen euro, + is saldo belastend

2024

2025

1. Ingeboekte in=uittaakstelling

- 0,1

- 0,1

2. Aanvullende onderuitputting Miljoenennota 2023

- 0,5

3. Aanvullende onderuitputting Voorjaarsnota 2023

- 1,5

- 1,3

4. Aanvullende onderuitputting Miljoenennota 2024

- 1,5

- 1,0

5. Totaal ingeboekte onderuitputting (t/m MJN24)

- 3,6

- 2,3

6. In=uittaakstelling Voorjaarsnota 2024*

- 4,9

- 4,9

7. Totaal ingeboekte onderuitputting (t/m VJN24)

- 8,5

- 7,3

8. Kasschuiven voorjaarsbesluitvorming

- 5,2

- 4,1

9. Totaal (rü 7 + 8)

- 13,7

- 11,3

* Voor 2025 wordt verondersteld dat de in=uittaakstelling even hoog is als in 2024. De exacte hoogte is bekend na de Voorjaarsbesluitvorming 2025. In de plafondtoetsen staat de besluitvorming inclusief de generale dossiers, de uitvoeringsinformatie en de kasschuiven nader uitgesplitst inclusief een toelichting. Daarnaast bevat de investeringsmonitor een overzicht van het verloop van de investeringsmiddelen. In paragraaf 4.2 is naast de besluitvorming over Oekraïne ook een overzicht opgenomen met wat in de afgelopen jaren is geraamd ten behoeve van de steun aan Oekraïne. In b^lage 2 Verticale toelichtingen worden per begrotingshoofdstuk de mutaties ten opzichte van Miljoenennota 2024 weergegeven inclusief een toelichting. Plafondtoetsen uitgaven In het coalitieakkoord heeft het kabinet afgesproken hoeveel er elk jaar maximaal mag worden uitgegeven. Met plafondtoetsen controleert het kabinet of het verwachte uitgavenniveau binnen het vastgestelde uitga­ venplafond bl^ft. De plafondtoetsen in deze nota worden opgemaakt ten opzichte van de Miljoenennota 2024. Tabel 9 geeft de plafondtoets weer van de vier verschillende deelplafonds en het totale uitgavenplafond. De ontwikkeling van de uitgaven onder de vier deelplafonds wordt in deze paragraaf nader toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 36 550, nr. 1

25

Tabel 9 Plafondtoets reguliere uitgaven (in miljarden euro, min = onderschrÿding)

2024

2025

Uitgavenplafond reguliere uitgaven

411,1

436,0

Uitgavenniveau reguliere uitgaven

408,1

434,8

Over-7onderschrüding Voorjaarsnota 2024

- 3,0

- 1,3

Over- 7 onderschrüding Miljoenennota 2024

- 0,7

1,5

Uitgavenplafond reguliere uitgaven