[T22.06499] Notitie heroverweging verordening splitsen, samenvoegen en onttrekken woningen

Notitie Heroverweging verordening splitsen, samenvoegen en onttrekken woningen Woonvisie 2021-2025 De gemeente Lansingerland staat voor een groene, gezonde en (sociaal) duurzame leefomgeving, waar alle inwoners veilig en prettig kunnen wonen, werken, recreëren en zich verplaatsen. Daar hoort een woningaanbod bij dat past bij de gewenste sociale en demografische opbouw van de samenleving, met behoud van ons woonmilieu en historische en culturele waarden. Wij vinden het belangrijk dat onze bevolkingsopbouw in balans is voor een blijvende krachtige samenleving. Het huisvesten van verschillende (bijzondere) doelgroepen, zoals arbeidsmigranten, is de laatste jaren voor de gemeente een steeds specifiekere opgave geworden. De opgave van het huisvesten van bijzondere doelgroepen wordt op gemeentelijk niveau aangegaan. Om bovenstaande te bereiken is naast het bouwen van (betaalbare) woningen goed beheer van de bestaande woningvoorraad noodzakelijk. Om te zorgen dat de betaalbare woningen voor de toekomst ook betaalbaar blijven, heeft de gemeente een aantal instrumenten tot haar beschikking. In de notitie Betaalbaarheidsinstrumenten ‘Wat betaalbaar is moet betaalbaar blijven’ (T21.09421) staan verschillende instrumenten uiteengezet. Een verordening splitsen, samenvoegen en onttrekken kan ook als instrument worden gebruikt.

Aanleiding Vanaf 2015 zijn er in de verordening Woonruimtebemiddeling Lansingerland artikelen opgenomen over het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen. Als gemeente hebben we namelijk de vrijheid om aanvullend op de regionaal afgestemde artikelen ook artikelen op te nemen over het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen. De gemeente heeft hiervoor gekozen om onder meer te sturen op het huisvesten van arbeidsmigranten in zelfstandige woonruimten. Dit ter bevordering van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de zelfstandige woonruimten in de dorpskernen. In de raadsvergadering van 25 juni 2020 is de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2020 (T20.04443, BR.2000031) vastgesteld en hierdoor in regionaal verband geactualiseerd. Omdat voor een zorgvuldige actualisatie van de artikelen over het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen meer tijd voor een gedegen onderzoek noodzakelijk was 1 zijn deze artikelen in 2020 niet in de geactualiseerde verordening meegenomen. In de raadsvergadering van 25 juni 2020 is daarom besloten om een zelfstandige verordening op te stellen ten behoeve van regelingen over splitsen, samenvoegen of onttrekken van een woning aan de woningvoorraad.

Om de huidige regelingen over splitsen, samenvoegen of onttrekken woningen van kracht te houden is de Verordening Woonruimtebemiddeling gemeente Lansingerland (2 e wijziging) op 25 juni 2020 gedeeltelijk ingetrokken (BR.2000031). Daarmee zijn de paragrafen 3.1 en 3.2 en artikelen 4.2, 4.4 en 4.5 van kracht gebleven tot het moment van de vaststelling en inwerkingtreding van de zelfstandige Verordening beheer woonruimtevoorraad Lansingerland 2020. Doel van notitie Met deze notitie willen we verder gaan waar we in 2020 zijn gebleven; namelijk het onderzoeken van de artikelen ten aanzien van het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen en (indien noodzakelijk) over te gaan tot een aparte verordening.

1 De vaststelling van de geactualiseerde verordening Woonruimtebemiddeling Lansingerland moest plaatsvinden voor 1 juli 2020. De oude verordening liep

namelijk per 1 juli 2020 af. De actualisatie is regionaal afgestemd binnen het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). Dit omdat de verordening over het algemeen betrekking heeft op het regionale woonruimtebemiddelingssysteem.

In het onderzoek gaan we in op de volgende punten: 1. Juridisch kader 2. Lokale impact 3. Landelijke/ regionale toepasbaarheid 1. Juridisch kader Schaarste motief Een verordening ten aanzien van het splitsen, samenvoegen of onttrekken van een woning kan niet zomaar in het leven worden geroepen. Er moet namelijk een zwaarwegend schaarste motief van een bepaald type woning aan ten grondslag liggen. Artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 stelt namelijk dat: De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Het betreft hier dan sociale huur en koop tot de NHG-grens. Er zijn gegevens beschikbaar waaruit blijkt dat onze gemeente een kleine betaalbare woningvoorraad heeft en dit kan dus worden gezien als schaarste. Echter kunnen wij onvoldoende aantonen dat er schaarste is aan betaalbare woonruimte in het licht van een op te stellen verordening 2. Wij kunnen bovendien niet aantonen dat deze schaarse voorraad tegen onevenwichtige en onrechtvaardige effecten moet worden bestreden waardoor een verordening noodzakelijk en geschikt is. Leefbaarheidsmotief Onze voornaamste reden voor een verordening is om grip te krijgen op het huisvesten van arbeidsmigranten.

Dit ten behoeve van het in stand houden van de leefbaarheid in de dorpskernen. Dit is een leefbaarheidsmotief en geen schaarste motief. Artikel 2 van de Huisvestingswet onderstreept dat er een schaarste motief ten grondslag moet liggen aan regelingen over het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen, niet een leefbaarheidsmotief. De Huisvestingswet voorziet namelijk niet in de bescherming van de belangen op het gebied van woon- en leefklimaat, maar voorziet in het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Artikelen over het splitsen, samenvoegen of onttrekken van een woning kunnen dus alleen in het leven worden geroepen als het de betaalbare woningvoorraad raakt die als schaars kan worden aangemerkt, en als er onevenwichtige en onrechtvaardige effecten optreden. In ons geval gaat het dan eigenlijk om betaalbare eengezinswoningen in de koopsector binnen de dorpskernen, want juist daar willen wij de splitsing van woningen voor arbeidsmigranten tegengaan. Hierbij rijst de vraag of dat deel van de woningvoorraad in onze gemeente proportioneel geraakt wordt door splitsing, samenvoegen of onttrekken van woningen. Dit brengt ons bij het volgende punt: de lokale impact van de verordening. 2. Lokale impact De praktijk laat zien dat het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen zelden voorkomt.

Er vinden dus nauwelijks onevenwichtige en onrechtvaardige effecten plaats. Daarnaast zijn er andere gemeentelijke afwegingskaders die ons regie geven op woningvoorraadwijzigingen. Zo wordt een woningvoorraadwijziging o.a. tegengehouden omdat dit tegen bestaande bestemmingsplannen ingaat en omdat er geen parkeeroplossing voor handen ligt. Wanneer er een woningvoorraadwijziging plaatsvindt dan betreft dit nagenoeg altijd een woning buiten de betaalbare woningvoorraad. Dat betekent dat de verordening voor zo’n woning niet van toepassing is (zie ook punt 1: juridisch kader). De praktijk laat tenslotte zien dat de

2 Voor de verordening woonruimtebemiddeling Lansingerland is er regio breed wel een schaarste onderzoek uitgevoerd.

artikelen ten aanzien van het splitsen, samenvoegen en onttrekken van een woning geen duidelijk afwegingskader hebben. De Woonvisie Lansingerland geeft aan dat er meer behoefte is aan betaalbare woningen voor o.a. starters. Het splitsen van woningen kan worden gezien als een middel om in deze behoefte te voorzien. Deze behoefte staat echter op spanning met het beleid om splitsing van woningen tegen te gaan binnen de dorpskernen. Willen we splitsing aanmoedigen dan blijft dit tevens lastig gezien de andere gemeentelijke kaders die een splitsing nu al tegenhouden. Een splitsing komt verder zo weinig voor dat we ons moet afvragen of een verordening het verschil gaat maken. Willen we al dan wel niet overgaan tot een splitsing, samenvoeging of onttrekking van een woning vanuit het motief van leefbaarheid dan biedt de Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet ons daarop meer regie. Voor wat de Omgevingswet betreft; in het omgevingsplan moeten regels worden opgenomen over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen. Het motief is een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Regels over het splitsen, samenvoegen of onttrekken van een woning zijn dan mogelijk, bijvoorbeeld door voor het uitvoeren van een dergelijke activiteit een omgevingsvergunning te eisen.

Sociale huurwoningen Tot slot bestaat het overgrote deel van de betaalbare woningvoorraad uit sociale huurwoningen die in beheer zijn van woningcorporaties. Met de corporaties en huurdersverenigingen hebben we verschillende afspraken in de Prestatieafspraken over hoe hun woningen toe te wijzen en te beheren. Op deze manier wordt er sturing gegeven aan het splitsen, samenvoegen en onttrekken van dit deel van de woningvoorraad wat een verordening splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen niet noodzakelijk maakt. 3. Landelijke/ regionale toepasbaarheid In het rapport Evaluatie Huisvestingswet 2014 (T22.04831) wordt de toepasbaarheid van splitsing, samenvoegen en onttrekken helder toegelicht: In de basis moet een vergunningsplicht (voor splitsing, samenvoegen of onttrekken van een woning) gericht zijn op het voorkomen van schaarste. Door het instellen van een vergunningplicht kan de gemeenteraad grip houden op de opbouw van de woonruimtevoorraad naar woningtype. Hiervoor geldt dat de gemeenteraad in de (Huisvestings)verordening moet aangeven op welk deel van de (betaalbare) woonruimtevoorraad de vergunningplicht betrekking heeft.

Hierbij geldt dat een vergunning in principe wordt verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het splitsen, onttrekken of samenvoegen gediende belang en het eerste belang niet door het stellen van voorwaarden of voorschriften voldoende kan worden gediend. Het rapport geeft verder aan dat vooral grotere gemeenten gebruik maken van regelingen omtrent splitsing, samenvoegen of onttrekken van een woning. Dit omdat deze gemeenten doorgaans een relatief grote particuliere huurvoorraad hebben. Door voorwaarden te stellen voor zaken als onttrekking, samenvoeging en splitsing proberen deze gemeenten grip te krijgen op deze voorraad. Binnen de regio hebben Delft, Schiedam, Rotterdam en Pijnacker-Nootdorp een verordening woonruimtebeheer, waarin regelingen ten aanzien van splitsing, samenvoegen of onttrekken van een woning zijn opgenomen. Veel gemeenten hebben moeite met het leveren van een onderbouwing voor de nut en noodzaak van de regelingen. Dit komt omdat bij veel gemeenten het bestrijden van leefbaarheidsproblemen de reden is om te sturen op de woningvoorraad en niet het voorkomen van schaarste. Het ministerie van BZK signaleert dat rechters steeds kritischer worden ten aanzien van de onderbouwing van schaarste.

In 2019 en 2020 zijn regels met betrekking tot woonruimte-voorraadbeheer uit de huisvestingsverordeningen in Eindhoven,

Rotterdam en Nijmegen door rechters (deels) onverbindend verklaard, vanwege het ontbreken van een deugdelijke onderbouwing. Vanwege de moeizame koppeling met schaarste kiezen sommige gemeenten ervoor om wijzigingen van de woonruimtevoorraad op basis van andere wet- en regelgeving te reguleren dan via een verordening op basis van de Huisvestingswet 2014. Zo maakt de gemeente Groningen gebruik van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) om kamerverhuur te reguleren en hanteren diverse gemeenten een paraplubestemmingsplan om splitsing te verbieden. Gezien de behoefte van gemeenten om regels te stellen aan wijzigingen van de woonruimtevoorraad op grond van leefbaarheidsoverwegingen, adviseert het rapport gemeenten om meer duidelijkheid te bieden in welke gevallen dit is toegestaan, met inachtneming van de gevolgen hiervan voor particuliere eigenaren. Conclusie: Aangezien er vele instrumenten (bestemmingsplan, Prestatieafspraken en in de toekomst het omgevingsplan) zijn waarmee regie kan worden gehouden op de betaalbare woningvoorraad én gezien onze betaalbare (particuliere) woningvoorraad zo klein is en we in de praktijk zelden een vergunningsaanvraag krijgen, maakt dat deze verordening splitsing, samenvoegen en onttrekken woningen niet proportioneel is om in stand te houden.

Verder onderzoeken we op dit moment ook de mogelijkheden van de opkoopbescherming, wat een sterk instrument is tegen splitsing. Tot slot is er vanuit de gemeente vooral behoefte om te sturen op leefbaarheid. Echter stelt de Huisvestingswet dat er een schaarste motief ten grondslag moet liggen aan regelingen over het splitsen, samenvoegen en onttrekken van woningen, en dus niet een leefbaarheidsmotief. Hierdoor is de gebruikswaarde van een aparte verordening te verwaarlozen. Dit alles heeft ons ertoe doen besluiten de gemeenteraad voor te stellen de artikelen in paragraaf 3.1 en 3.2 en artikelen 4.2, 4.4 en 4.5 van de (vorige) Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 gemeente Lansingerland (2 e wijziging) met betrekking tot splitsing, samenvoegen en onttrekken van woningen in te trekken op een nog te bepalen moment en om dus geen aparte verordening op te stellen.