Rekenkamerrapport Zorg om kosten

20 Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P. ^ Van den berg, E., 'De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning', Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018; Van Houten, G., Tuynman, M., ^ Gilsing, R., 'De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007', Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, augustus 2008.

21 CAK (Centraal Administratie Kantoor). De Wmo abonnementstarief in het kort. Verkregen op 17 augustus 2022 van: https://www.hetcak.nl/zakelijk/regelingen/wmo/algemene-informatie/wat-verandert-in-2020.

22 Rijksoverheid. Betaal ik een eigen bijdrage voor ondersteuning vanuit de Wmo? Verkregen op 17 augustus 2022 van: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/vraag-en-antwoord/eigen-bijdrage-wmo-2015; Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Wat valt nu wel en wat niet onder het abonnementstarief? Verkregen op 17 augustus 2022 van https://vng.nl/vragen-enantwoorden/wat-valt-nu-wel-en-wat-niet-onder-het-abonnementstarief.

36

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

het gemeentefonds is bestemd voor de taken van gemeenten in het sociaal domein.23 Om een goede verdeling te kunnen maken, zijn de taken van gemeenten in het gemeentefonds ingedeeld in clusters. De vijf lastenclusters van het sociaal domein zijn: inkomen en participatie, samenkracht en burgerparticipatie, jeugd, maatschappelijke ondersteuning en volksgezondheid. Uit de eerder genoemde analyse van onderzoeks- en adviesbureau BDO blijkt dat landelijk de nettolasten voor maatschappelijke ondersteuning tussen 2018 en 2020 met e 620 mln. zijn gestegen (een toename van 8,7%). Het cluster maatschappelijke ondersteuning kent zowel in absolute als procentuele zin de grootste stijging binnen het sociaal domein.24 Volgens BDO heeft de lastenstijging voor maatschappelijke ondersteuning verschillende oorzaken. Ten eerste stijgen de kosten van de zorg zelf.

Daarnaast stijgt ook het aantal inwoners dat gebruikmaakt van maatschappelijke ondersteuning.25 De stijgende vraag naar zorg en ondersteuning hangt onder meer samen met maatschappelijke trends, zoals: ^ stijging van het aantal inwoners boven de 65 jaar en de toename van het aantal 75plussers binnen deze groep (dubbele vergrijzing); ^ langer thuis wonen van ouderen; ^ ambulantisering in de geestelijke gezondheidszorg (ggz) (afbouw van plaatsen in instellingen); ^ toegenomen mondigheid, waardoor inwoners beter dan voorheen op de hoogte zijn van hun rechten.26 Uit onderzoek blijkt ook dat het abonnementstarief een belangrijke oorzaak is van de stijging van de Wmo-uitgaven en daarmee oplopende tekorten binnen de Wmo. De effecten van de invoering van het abonnementstarief worden gevolgd via een monitor. Daarvan zijn ondertussen vier rapportages verschenen; de meest recente in september 2022. Uit de monitor blijkt dat vooral bij hulp bij het huishouden en in mindere mate bij de categorie ‘hulpmiddelen en diensten' het aantal hulpvragers toeneemt. Vooral midden- en hogere inkomensgroepen doen vaker een beroep op huishoudelijke hulp. Volgens de onderzoekers zijn dit de inkomensgroepen waar na de invoering van het abonnementstarief de te betalen eigen bijdrage, soms fors, omlaag is gegaan.

De absolute toename is het grootst bij huishoudens met een inkomen in de categorieën van e 30.000 tot e 40.000 euro en e 50.000 tot e 100.000. Hoe hoger de inkomensklasse, hoe groter de procentuele stijging van het aantal cliënten.27

23 Rijksoverheid. Herziening financiële verhoudingen. Verkregen op 15 juni 2022 van https:77www.rijksoverheid.nl7onderwerpen7financien-gemeenten-en-provincies7herziening-^nanciele-verhouding.

24 BDO Accountants & Adviseurs, 'Jeugdzorg blijft duur, maar Wmo explodeert. Onderzoek de financiële staat van het sociaal domein van Nederlandse gemeenten in 2020', 2022.

25 BDO Accountants & Adviseurs, 'De groeiende druk van het sociaal domein, 'Een onderzoek naar de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten', Rotterdam, 2021; BDO Accountants & Adviseurs, 'Jeugdzorg blijft duur, maar Wmo explodeert. Onderzoek de financiële staat van het sociaal domein van Nederlandse gemeenten in 2020', 2022.

26 Onstenk, A., Batterink, M., Blom, M., Bilo, N., Van Weert, R., & Oosterom, W., 'Monitor abonnementstarief Wmo. Tweede rapportage - 2020', Significant public, 30 september 2020.

27 Onstenk, A., Slagman, A., Batterink, M., Blom, M., Bilo, N., Van Haaren, R., Van Weer., R., & Oosterom, W., 'De boeggolf voorbij?, vierde meting monitor abonnementstarief Wmo', 30 september 2022.

37

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

2-5

ontwikkelen kostenbeheersing Wmo-uitgaven De Wmo is een openeinderegeling. Dit wil zeggen dat het wettelijk gezien niet mogelijk is om binnen de Wmo uitgavenplafonds aan te brengen.28 Mensen die hulp nodig hebben, moeten deze hulp dus ook daadwerkelijk krijgen. Een toename van het gebruik van Wmo-voorzieningen betekent dan ook vaak een kostenstijging voor de gemeente. Omdat veel gemeenten zich zorgen maken over de oplopende tekorten binnen de Wmo, onderzoeken steeds meer gemeenten de mogelijkheden om de Wmouitgaven beheersbaar te houden. Bovendien vinden veel gemeenten dat het abonnementstarief haaks staat op de visie en gedachte achter de Wmo 2015 om inwoners ‘in hun eigen kracht te zetten'. De financiële prikkel om waar mogelijk een beroep te doen op het eigen netwerk en eigen financiële middelen wordt volgens hen hierdoor namelijk kleiner.29 Eind 2020 riep de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) haar leden op om een aantal maatregelen te nemen, gericht op beheersing van de kosten van huishoudelijke hulp. De volgende maatregelen werden voorgesteld:30 1 financiële draagkracht betrekken in het onderzoek; 2 invoeren van een budgetplafond en een wachtlijst; 3 afwijzingen op grond van voorzienbaarheid; 4 het inrichten van een algemene voorziening om de eigen kracht te stimuleren.

In een reactie op Kamervragen schreef het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in een brief dat de eerste drie door de VNG voorgestelde maatregelen niet binnen het juridisch kader van de Wmo 2015 passen en dus niet zijn toegestaan.31 Desondanks besloten de gemeenten Krimpen aan den IJssel en Leusden voortaan het inkomen te laten meewegen bij een Wmo-aanvraag. De minister heeft beide gemeenten daarop gesommeerd om hun besluit terug te draaien.32 Vooralsnog zijn zij hier echter niet toe bereid.33 Inmiddels is duidelijk dat meer gemeenten een inkomenstoets voor huishoudelijke hulp gaan invoeren. Zo is de gemeenteraad in Beesel medio juni 2021 akkoord gegaan met het voorstel een inkomenstoets te hanteren.34 Eind 2021 heeft de VNG de Tweede Kamer een brief gestuurd met daarin een alternatief voorstel voor het abonnementstarief. Dat voorstel komt erop neer dat huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en woningaanpassingen weer inkomensafhankelijk worden, terwijl de overige Wmo-voorzieningen met een meer

28 Hiermee wordt een maximaal niveau aan uitgaven bedoeld dat niet overschreden mag worden. Als er meer aanvragen binnenkomen dan het budget toelaat, worden deze niet in behandeling genomen tot er weer budget is.

29 Onstenk, A., Batterink, M., Blom, M., Bilo, N., Van Weert, R., ^ Oosterom, W., 'Monitor abonnementstarief Wmo. Tweede rapportage - 2020', Significant public, 30 september 2020.

30 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 'Brief Maatregelen beheersing kosten abonnementstarief', 23 november 2020. 31 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 'Brief Kamervragen 26 november 2020 (1790157-214959-DMO)', Den Haag, 27 januari 2021. 32 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 'Brief Kamervragen (2350438-1007533-DMO)', Den Haag, 17 augustus 2021. 33 Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel verzoek ministerie van VWS inzake aanpassing van de verordening maatschappelijke ondersteuning', 14 oktober 2021; EenVandaag. Gemeenten doen toch inkomenstoets voor huishoudelijke hulp, terwijl dat niet mag: 'We hadden 1 miljoen euro extra kosten in 1 jaar.' Verkregen op 24 maart 2022 van: https://eenvandaag.avrotros.nl/item/gemeenten-doen-toch-inkomenstoets-voorhuishoudelijke-hulp-terwijl-dat-niet-mag-we-hadden-1-miljoen-euro-extra-kosten-in-1-jaar/; De Koster, Y,. Steeds meer gemeenten gooien kont tegen krib, in Binnenlands Bestuur, 15 november 2021.

34 De Koster, Y., Gemeenten negeren eis minister de Jonge, in Binnenlands Bestuur, 30 september 2021; Gemeente Beesel. Nadere Regels Wmo 2021, artikel 11.

38

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

zorgkarakter onder het huidige abonnementstarief blijven vallen. Een alternatief voorstel is dat de financiële draagkracht onderdeel wordt van de toegangscriteria bij voorzieningen, zoals huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en woningaanpassingen. Verder pleitten de gemeenten voor een volledige compensatie van alle extra uitgaven als gevolg van het abonnementstarief en wees zij de Kamer op de noodzaak van een onderzoek naar de houdbaarheid van de Wmo op de langere termijn.35 Uit het coalitieakkoord 2021-2025 blijkt dat het kabinet-Rutte IV het abonnementstarief voor specifiek de huishoudelijke hulp wil herzien. In het akkoord valt te lezen dat het kabinet wil naar een “eerlijkere eigen bijdrage (^) met landelijke normen en met oog voor betaalbaarheid van lage- en middeninkomens.”36 In november 2022 heeft het kabinet aangekondigd dat per 1 januari 2025 het huishoudinkomen invloed heeft op de hoogte van de eigen bijdrage voor huishoudelijke hulp. Huishoudens met een inkomen boven de 185% van het sociaal minimum (ongeveer C 30.000 voor een alleenstaande AOW-gerechtigde) gaan een hogere eigen bijdrage betalen. Deze wordt hoger naarmate het inkomen toeneemt.

2-6

samenvatting Via drie grote decentralisatieoperaties op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke ondersteuning is een groot aantal verantwoordelijkheden binnen het sociaal domein in 2015 verlegd van het rijk of de provincie naar de gemeente. Zo zijn gemeenten via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning van mensen die niet op eigen kracht zelfredzaam zijn. Het doel van deze ondersteuning is dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen nemen aan de maatschappij. Sommige voorzieningen vanuit de Wmo zijn vrij toegankelijk, zonder dat voorafgaand onderzoek naar de hulpvraag van een inwoner nodig is. Voorbeelden van dit soort vrij toegankelijke ‘algemene voorzieningen' zijn een maaltijdvoorziening, sociaal vervoer, informele buurtzorg, sociaal-culturele voorzieningen of een klussendienst. Als iemand niet voldoende geholpen is met een algemene voorziening, kan de gemeente besluiten een ‘maatwerkvoorziening' toe te kennen. Maatwerkvoorzieningen zijn vormen van ondersteuning die zijn afgestemd op de individuele omstandigheden en mogelijkheden van de aanvrager. Voorafgaand aan het toekennen van een maatwerkvoorziening dient dan ook een onderzoek naar de hulpvraag van de aanvrager te worden uitgevoerd.

Voorbeelden van maatwerkvoorzieningen zijn huishoudelijke hulp (bijvoorbeeld schoonmaken), hulpmiddelen (bijvoorbeeld een scootmobiel), woonaanpassingen (bijvoorbeeld een traplift) of dagbesteding. Gemeenten kunnen een bijdrage in de kosten vragen aan gebruikers van zowel maatwerkvoorzieningen als algemeen toegankelijke ondersteuning. Sinds 2019 geldt er een vaste maximum eigen bijdrage per maand voor huishoudens die gebruik maken van Wmo-voorzieningen. Dit is het zogenoemde abonnementstarief.

35 Verenigen van Nederlandse Gemeenten (VNG), 'Brief aan Tweede Kamer der Staten-Generaal Voorstel VNG voor herziening abonnementstarief Wmo', 30 november 2021.

36 VVD, D66, CDA, ChristenUnie, 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025', Den Haag, 15 december 2021, p. 16.

39

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

Het aantal burgers dat via gemeenten gebruik maakt van Wmo-voorzieningen groeit. Dit zorgt ervoor dat ook de kosten stijgen en de tekorten binnen de Wmo oplopen. Uit onderzoek blijkt dat vooral bij hulp bij het huishouden en in mindere mate bij de categorie ‘hulpmiddelen en diensten' het aantal hulpvragers toeneemt. De stijgende vraag naar zorg en ondersteuning hangt onder meer samen met maatschappelijke trends, zoals dubbele vergrijzing, langer thuis wonen van ouderen, ambulantisering in de ggz en toegenomen mondigheid van burgers. Volgens de VNG is met name het abonnementstarief een belangrijke oorzaak van de stijging van de Wmo-uitgaven. Omdat veel gemeenten zich zorgen maken over de oplopende tekorten binnen de Wmo, onderzoeken steeds meer gemeenten de mogelijkheden om de Wmo-uitgaven beheersbaar te houden. Eind 2020 riep de VNG haar leden op om een aantal maatregelen te nemen, gericht op beheersing van de kosten van huishoudelijke hulp: 1 financiële draagkracht betrekken in het onderzoek; 2 invoeren van een budgetplafond en een wachtlijst; 3 afwijzingen op grond van voorzienbaarheid; 4 het inrichten van een algemene voorziening om de eigen kracht te stimuleren. De eerste drie door de VNG voorgestelde maatregelen zijn wettelijk echter niet toegestaan.

Eind 2021 heeft de VNG de Tweede Kamer een brief gestuurd met daarin het voorstel om huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en woningaanpassingen weer inkomensafhankelijk te maken en gemeenten volledig te compenseren voor alle extra uitgaven als gevolg van het abonnementstarief. De huidige stand van zaken in november 2022 is dat het kabinet heeft aangekondigd dat per 1 januari 2025 het huishoudinkomen invloed heeft op de hoogte van de eigen bijdrage voor huishoudelijke hulp. Huishoudens met een inkomen boven de 185% van het sociaal minimum (ongeveer C 30.000 voor een alleenstaande AOW-gerechtigde) gaan een hogere eigen bijdrage betalen.

40

zorg om kosten

D

Rekenkamer

Lansingerland

gemeentelijk kader en uitvoering

3-1

inleiding Dit hoofdstuk beantwoordt geen onderzoeksvraag, maar geeft de context weer van het beleid en de wijze van uitvoering van de Wmo in Lansingerland. Het beschrijft de keuzes die de gemeente heeft gemaakt voor de inrichting van de Wmo. In paragraaf 3­ 2 worden de hoofdlijnen van het Wmo-beleid van de gemeente Lansingerland toegelicht. Vervolgens wordt in paragraaf 3-3 geschetst hoe de gemeente de uitvoering van dit beleid heeft georganiseerd. Paragraaf 3-4 gaat in op aanwezige contractafspraken en afspraken over tarieven en kwaliteit. Tot slot is in paragraaf 3-5 een samenvatting opgenomen.

3-2

Wmo-beleid Lansingerland De Wmo 2015 is een kaderwet. Dit houdt in dat de wet alleen de grenzen en uitgangspunten van het beleid aangeeft. Binnen de Wmo hebben gemeenten dan ook de vrijheid om het lokale beleid in te vullen, zolang aan de wetgeving en richtlijnen wordt voldaan. Die beleidsruimte kunnen gemeenten vervolgens gebruiken om het beleid af te stemmen op de lokale situatie en behoeften.37 Het actuele Wmo-beleid van de gemeente Lansingerland is vastgelegd in het beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022.38 De gemeente heeft gekozen voor één overkoepelende aanpak binnen het sociaal domein. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar wetgeving (Participatiewet, Wmo of Jeugdwet), maar naar doelgroep (jeugd 0-23 jaar, volwassenen 18-67 jaar en ouderen vanaf 67 jaar). Met het beleidsplan richt de gemeente zich op ‘preventie' en ‘kracht van de lokale samenleving'. Uitgangspunt daarbij is dat voor iedereen die hulp nodig heeft, deze ook beschikbaar is. De gemeente heeft daarom een norm ontwikkeld voor de uitvoering van het beleid. Deze zogenoemde ‘Lansingerlandse Standaard' bestaat uit vier elementen die weergeven welke basis de gemeente moet en wil leveren (zie kader).

37 Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P. ^ Van den berg, E., 'De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning', Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018; Van Houten, G., Tuynman, M., ^ Gilsing, R., 'De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007.' Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, augustus 2008.

38 Gemeente Lansingerland, 'Versterken van veerkracht. Beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022', januari 2017. 41

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

elementen Lansingerlandse Standaard 1

Samen bouwen aan de samenleving. De gemeente stimuleert een 'energieke samenleving' met daarin 'een actief verenigingsleven, veel vrijwilligers, mantelzorgers en werkgevers met een inclusief personeelsbeleid.'

2

De touwtjes zelf in handen. De gemeente gaat ervan uit dat inwoners verantwoordelijk zijn voor hun eigen leven en zoveel mogelijk zelf de regie houden. Hierin past dat inwoners worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid en zij worden gestimuleerd om vooruit te denken, te kiezen voor een gezonde levensstijl en indien nodig gebruik te maken van vrij toegankelijke voorzieningen.

3

Op tijd erbij. De gemeente wil voor elke leeftijdsfase preventief inzetten bij voorspelbare risico's.

4

Passende hulp en ondersteuning. De gemeente wil zorgdragen voor passende hulp en ondersteuning en wil dat zoveel mogelijk doen in samenwerking met het eigen sociale netwerk van inwoners.

Bovenop de norm van de Lansingerlandse Standaard heeft de gemeente in het beleidsplan ook tien beleidsaccenten benoemd. Op sommige thema's of voor specifieke doelgroepen wil zij namelijk nog iets meer doen dan de wet of de standaard voorschrijft. De beleidsaccenten zijn gericht op ‘vergroting van participatie van jeugdigen en ouderen, werk voor volwassenen, meer preventieve ondersteuning (^) en een versterkte samenwerking met lokale organisaties en vrijwilligers'. Een voorbeeld van zo'n accent is het ‘voorkomen van zorgmijding door stapeling van lasten'.39 40 De gemeente moet voor de periode na 2022 een nieuw beleidskader vaststellen, omdat het huidige gaat aflopen.41 In een gesprek met de rekenkamer hebben ambtenaren aangegeven dat de landelijke beleidsaanpassingen en voornemens uit het nieuwe coalitieakkoord hier in verwerkt zullen worden. Ook werkt de gemeente momenteel aan een zogenoemde ‘samenlevingsvisie', waarin de opgaven voor de periode tot 2050 worden beschreven.42 Op 25 november 2021 heeft de gemeenteraad van Lansingerland de ‘Verordening Sociaal Domein gemeente Lansingerland 2022' (hierna: de verordening) vastgesteld.43 Met deze verordening zijn de verschillende wetten in het sociaal domein vertaald naar lokale regelgeving en is deze regelgeving ook vastgesteld.

In de verordening is onder meer uitgewerkt hoe de toegang tot maatwerkvoorzieningen is georganiseerd en voor welke voorzieningen een beschikking nodig is. De Verordening Sociaal Domein 2022 is op vier punten gewijzigd ten opzichte van de voorgaande verordening. Voor de Wmo is vooral relevant dat de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden budget (Pgb) zijn aangescherpt.44 Zo dient de inwoner bijvoorbeeld bij de aanvraag tevens een Pgb plan, en als de voorziening bestaat uit een dienst, tevens een recente Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) van de directe zorgverlener(s) in te dienen. Ook moet de inwoner voldoen aan een aantal voorwaarden waaruit blijkt dat hij of zij in staat is om de taken als budgethouder op

39 Gemeente Lansingerland, 'Versterken van veerkracht. Beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022', januari 2017, p.p. 16-21. 40 Gemeente Lansingerland, 'Versterken van veerkracht. Beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022', januari 2017, p.p. 22-25. 41 Interview ambtenaren. 42 Interview ambtenaren. 43 Gemeente Lansingerland, 'Verordening Sociaal Domein gemeente Lansingerland 2022', 25 november 2021. 44 Een persoonsgebonden budget (pgb) is geld waarmee een cliënt zelf ondersteuning inkoopt. Het budget wordt door de cliënt zelf beheerd of door iemand die daarvoor is gemachtigd door de cliënt.

42

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

zich te nemen.45 In een reactie op de verordening constateert de Adviesraad Sociaal Domein van Lansingerland dat er kennelijk gekozen is voor het ‘nee, tenzij principe' waar in de oude verordening nog sprake was van ‘ja, tenzij' en sprak zij haar zorg uit dat deze negatieve insteek een belemmering kan vormen voor het op tijd vragen van hulp.46 De gemeente meent echter dat de beoordelingscriteria om in aanmerking te komen voor een Pgb ‘bewust' zijn aangescherpt. Deze bepalingen moeten namelijk de ‘kwaliteit van voorzieningen' en de ‘veiligheid van de (vaak kwetsbare) inwoners die op die voorzieningen zijn aangewezen', waarborgen. Ook zijn deze criteria volgens haar nodig om ‘oneigenlijk gebruik en misbruik van de schaarse Wmo-middelen zoveel mogelijk te kunnen voorkomen en waar nodig als gemeente op te kunnen treden'.47 De gemeente heeft de verordening nader uitgewerkt in de ‘Beleidsregels Sociaal Domein gemeente Lansingerland'.48

3-3 3-3-1

uitvoering Wmo Lansingerland melding en aanvraag Wmo-maatwerkvoorziening Inwoners die een Wmo-maatwerkvoorziening nodig hebben, moeten bij de gemeente een melding doen. Dit kan op twee verschillende manieren, namelijk rechtstreeks bij de gemeente of via een zogenoemde toegangspartij.49 In figuur 3-1 heeft de rekenkamer het proces schematisch weergegeven. Dit schema is gebaseerd op gesprekken met betrokken ambtenaren.

45 Indien de inwoner niet over deze vaardigheden beschikt dan kan iemand uit het netwerk van de inwoners het beheer van het pgb op zich nemen. 46 Adviesraad Sociaal Domein, 'Brief reactie Verordening Sociaal Domein', 27 augustus 2021. 47 Gemeente Lansingerland, 'Reactiebrief advies conceptverordening Sociaal Domein 2022', 12 oktober 2021. 48 Gemeente Lansingerland, 'Beleidsregels Sociaal Domein gemeente Lansingerland', 22 maart 2021. 49 Interview ambtenaren. 43

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

Bron: rekenkamer op basis van interviews

De meeste meldingen komen rechtstreeks bij de gemeente binnen via de website of een formulier.50 In 2021 werden er 1.441 Wmo-aanvragen gedaan, waarvan 1.332 rechtstreeks bij de gemeente (92,4%).51

melding via een toegangspartij Bij de inrichting van het sociaal domein heeft de gemeente Lansingerland er voor gekozen om de toegang tot zorg en ondersteuning te organiseren via verschillende lokaal gewortelde toegangspartijen. Per leeftijdscategorie is er een toegangspartij gesubsidieerd:

50 Berenschot, 'Benchmark Sociaal Domein. Gemeente Lansingerland', 25 augustus 2020. 51 Gemeente Lansingerland, Exceloverzicht, ontvangen op 7 april 2022. 44

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

^ jeugd: het Centrum voor Jeugd en Gezin; ^ volwassenen: Kwadraad (Maatschappelijk Werk Lansingerland); ^ ouderen: Welzijn Lansingerland.52 Naast deze drie officiële toegangspartners kunnen inwoners ook terecht bij Stichting Mee, een onafhankelijk cliëntondersteuner.53 De toegangspartijen moeten inwoners helpen met het vinden van passende ondersteuning bij hun ondersteuningsvraag. Voor dit rekenkameronderzoek is Welzijn Lansingerland het meest relevant vanwege de focus op de Wmo. Deze wordt voor het grootste deel door ouderen aangevraagd. De toegang via deze toegangspartij verloopt als volgt: • Welzijn Lansingerland heeft in de drie kernen van Lansingerland locaties voor inloopspreekuren. Op deze locaties is een ouderenadviseur aanwezig die vragen kan beantwoorden of waar een inwoner een melding kan doen. Vragen of meldingen kunnen ook telefonisch binnenkomen. ^ Er vindt doorgaans eerst een korte uitvraag plaats naar de precieze behoefte aan ondersteuning. Vervolgens komen de vragen in een aanmeldlijst terecht. Hier vindt een eerste filtering plaatst. ^ Als een bredere uitvraag nodig is, neemt de ouderenadviseur contact op voor een huisbezoek. Tijdens het huisbezoek wordt een intakegesprek gevoerd. ^ Voor sommige ondersteuningsvragen kunnen inwoners direct terecht zonder dat hier een besluit van de gemeente voor nodig is.

Dit geldt voor zogenoemde ‘vrij toegankelijke voorzieningen', zoals een klussendienst of een inloopvoorziening (bijvoorbeeld vrij toegankelijke dagbesteding of een plek waar mensen kunst met elkaar maken). Deze worden in de Wmo algemene voorzieningen genoemd. Voor ‘maatwerkvoorzieningen' is wel een besluit van de gemeente nodig. De ouderenadviseur stelt dan een ondersteuningsplan voor de gemeente op. In het ondersteuningsplan staat een feitelijke beschrijving van wat iemand nodig heeft. De precieze omvang van de benodigde ondersteuning wordt hier niet in vermeld.54 Het ondersteuningsplan wordt voor akkoord naar de cliënten gestuurd en het ondertekende ondersteuningsplan gaat vervolgens naar de gemeente. De rest van het proces loopt volledig via de gemeente. De Wmo-consulent beoordeelt het ondersteuningsplan en checkt of er nog vragen zijn die moeten worden onderzocht.55

melding Wmo-maatwerkvoorziening bij gemeente Het grootste deel van de meldingen komt direct bij de gemeente binnen. Een melding wordt door de Coördinator Uitvoering Wmo verdeeld over de Wmo-consulenten. De gemeente beschikt over twee typen consulenten: consulenten die zich bezighouden met de voorzieningen, zoals huishoudelijke hulp en collectief vervoer, en consulenten ambulante begeleiding of dagbesteding.

52 Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Toegang zonder wijkteams en beschikkingen, vertrouwen als basis. Verkregen op 30 september 2021 van https:77vng.nl7praktijkvoorbeelden7toegang-zonder-wijkteams-en-beschikkingen-vertrouwen-als-basis; Gemeente Lansingerland, 'Versterken van veerkracht. Beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022', januari 2017, p. 15.

53 Interview ambtenaren. 54 Interview medewerkers welzijnsorganisatie. 55 Interview medewerkers welzijnsorganisatie. 45

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

Bij een melding van nieuwe Wmo-cliënten (die nog geen ondersteuningsplan hebben) start de onderzoeksfase. In deze fase doet de Wmo-consulent allereerst een vooronderzoek. Dit houdt in dat er gekeken wordt naar de dossiers van de Wmo zelf, maar ook of er eventueel betrokkenheid is vanuit de beleidsvelden Participatie en Jeugd. Op basis daarvan wordt beoordeeld of er met deze teams geschakeld moet worden en/of eventueel een gezamenlijk huisbezoek moet worden ingepland.56 Daarna maakt de Wmo-consulent een afspraak voor een gesprek thuis, op kantoor of digitaal. In dit gesprek vindt een zogenoemde ‘brede uitvraag' plaats aan de hand van de Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM). Dit betekent dat in het gesprek de verschillende levensdomeinen worden nagelopen (zoals inkomen, hulpvraag, dagbesteding, gezondheid).57 Op basis van de brede uitvraag maakt de Wmo-consulent een ondersteuningsplan met daarin de mogelijke oplossing voor de hulpvraag van de inwoner. Dit verslag wordt vervolgens voor akkoord naar de inwoner gestuurd. Als het verslag weer ondertekend bij de gemeente terug is, wordt er een officiële aanvraag gedaan voor een Wmo-maatwerkvoorziening.

Pas daarna neemt de gemeente een indicatiebesluit en communiceert zij dit indicatiebesluit naar de inwoner en naar de aanbieder.58 termijnen in de praktijk Doordat de gemeente in 2022 een groot aantal meldingen binnen kreeg, lukte het niet meer om deze altijd meteen te verdelen onder de Wmo-consulenten. Normaal gesproken werden de meldingen dezelfde week nog verdeeld, maar in januari 2022 was er sprake van een wachttijd van zo'n twee weken.59 De gemeente probeert de aanvraag binnen de wettelijke termijn van acht weken af te ronden, maar naar eigen zeggen lukt dit niet altijd. De gemeente maakt nu gebruik van inhuur om de hoeveelheid beter aan te kunnen en de betreffende afdeling heeft structureel meer fte's gekregen.60

3-3-2

besluit en start ondersteuning besluit en toewijzing De eerste beoordeling van Wmo-consulenten gaat dus over de inzet van maatwerkvoorzieningen. Er wordt dan onderzocht wat iemand nog zelf kan, of er algemene voorzieningen ingezet kunnen worden en in hoeverre iemand de ondersteuningsvraag binnen het eigen netwerk kan oplossen. De besluitvorming over de ondersteuning ligt bij de gemeente. Als maatwerk van toepassing is, zetten Wmoconsulenten de ondersteuning in die zij nodig achten voor de inwoner. Daarbij spelen kosten geen rol.61 Vervolgens wordt (bijvoorbeeld bij woningaanpassingen) gekeken naar de goedkoopst passende/noodzakelijke oplossing. Daar worden de kosten dus wel meegewogen. De gemeente bepaalt ook naar welke aanbieder een cliënt wordt doorverwezen. In

56 Gemeente Lansingerland, 'Werkafspraken uitvoering Wmo', 9 augustus 2021. 57 Interview ambtenaren. 58 Interview ambtenaren. 59 Interview ambtenaren. 60 Interview ambtenaren. 61 Interviews ambtenaren. 46

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

principe is de voorkeur van de cliënt voor een aanbieder hierbij leidend. Wanneer een cliënt zorg in natura wil, moet het wel een gecontracteerde aanbieder zijn. Ook kunnen toegangspartners in het ondersteuningsplan aangeven welke aanbieder in hun optiek een goede match zou kunnen zijn.62 De gemeente beschikt over een productencatalogus die Wmo-consulenten kunnen raadplegen bij het toewijzen van een cliënt aan een aanbieder.63 De keuze voor een aanbieder wordt verder bepaald door de hulpvraag van een cliënt (wat heeft iemand nodig en welke aanbieder past daar het beste bij?), ervaringen die Wmo-consulenten hebben met bepaalde aanbieders en welke aanbieders op dat moment ook daadwerkelijk plek hebben.

start ondersteuning Nadat de gemeente een besluit heeft genomen en de zorgaanbieder een indicatie heeft ontvangen, start de ondersteuning. Door personeelstekorten wordt het voor zorgaanbieders echter steeds lastiger om de geïndiceerde ondersteuning direct te kunnen leveren. Sommige aanbieders werken daarom met cliëntenstops of een zogenoemd ‘stoplichtsysteem'. Dit laatste houdt in dat organisaties wekelijks hun beschikbaarheid aan de gemeente doorgeven (groen staat voor beschikbaar; oranje betekent ‘we gaan op zoek'; rood duidt aan dat de aanbieder geen cliënten kan plaatsen).64 Volgens betrokken ambtenaren leveren de personeelstekorten vooralsnog geen grote problemen op. De ondersteuning kan grotendeels nog steeds zonder lange wachttijden worden gerealiseerd binnen het bestaande aanbod. Als de ene partij niet kan leveren, dan kunnen Wmo-consulenten namelijk kiezen voor een andere aanbieder. Bij een aantal diensten treden wel knelpunten op: ^ Aanbieders van hulpmiddelen hebben gemeld dat ze een aantal producten of onderdelen niet tijdig kunnen leveren. Ze geven aan dat dit in de praktijk betekent dat producten niet (zoals binnen het contract is afgesproken) binnen twee weken geleverd worden, maar het 4 tot 6 weken duurt.

Volgens de ambtenaren is er dus soms sprake van een vertraging, maar kunnen de producten uiteindelijk wel geleverd worden binnen een aanvaardbare periode.65 ^ Enkele aanbieders van begeleiding hanteren nu wachtlijsten.66 ^ De werkwijze bij woningaanpassingen heeft een tijd niet goed gefunctioneerd. De gemeente moet namelijk twee of meer offertes opvragen, maar doordat veel bouwbedrijven meer werk hebben dan zij aankunnen, hebben zij vaak geen tijd om offertes te schrijven. Er is daarom ambtelijk voorgesteld om het proces te vereenvoudigen door voor kleine woningaanpassingen geen offertetraject meer verplicht te stellen.67 In de beleidsregels 2022 is dit inmiddels geregeld: “Voor kleinere woonvoorzieningen, zoals trapliften, is duidelijk van welke prijs uitgegaan kan worden en zijn offertes niet nodig”, zo valt te lezen. Bij grotere bouwkundige aanpassingen (hoger dan C 15.000) aan de woning moeten nog wel offertes aangeleverd worden om de goedkoopste maatwerkvoorziening te kunnen bepalen.68

62 Interview ambtenaren. 63 Schulinck. Module Zorgaanbod. Verkregen op 8 juni 2022 van https://modulezorgaanbod.schulinck.nl/h6. 64 Interviews met Wmo-aanbieders. 65 Interview ambtenaren. 66 Interview ambtenaar. 67 Interview ambtenaren. 68 Gemeente Lansingerland, 'Beleidsregels Sociaal Domein gemeente Lansingerland', 22 maart 2021. 47

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

einde ondersteuning en hercontrole Wmo-cliënten ontvangen ondersteuning voor de looptijd van de indicatie. Na afloop wordt de ondersteuning beëindigd. Bij kortdurende indicaties ontvangen cliënten twee maanden voor het verlopen van de indicatie een brief. Als een cliënt na afloop van de indicatie nog steeds ondersteuning nodig heeft, kan de persoon een melding doen met het verzoek om de indicatie te verlengen of te verhogen. Dit geldt alleen voor hulp bij huishouden, begeleiding en dagbesteding en dus niet voor hulpmiddelen, vervoer en woningaanpassingen. Er vindt vervolgens een zogenoemde ‘hercontrole' plaats naar de hulpvraag van de cliënt. Met cliënten die langer dan twee jaar geleden een ondersteuningsplan hebben ontvangen, maakt de Wmo-consulent opnieuw een afspraak voor een ‘brede uitvraag'. Op basis daarvan wordt er een nieuw ondersteuningsplan opgesteld of wordt het eerder vastgestelde ondersteuningsplan aangevuld. Per onderdeel geeft de Wmo-consulent aan welke eventuele wijzigingen er zijn ten opzichte van het eerder opgestelde ondersteuningsplan. Voor cliënten waarbij korter dan twee jaar geleden een ondersteuningsplan is opgesteld, voldoet doorgaans een aanvulling van de gegevens. Afhankelijk van de melding kan dit telefonisch gebeuren of op basis van een huisbezoek.69 Wanneer de gemeente een langdurige indicatie heeft afgegeven wordt er een hercontrole ‘opgeboekt'.

De gemeente neemt dan vervolgens contact op met de inwoner.70 Op basis van de hercontrole kan het recht op Wmo-ondersteuning worden voortgezet, bijgesteld of stopgezet.

3-4 3-4-1

contractafspraken, tarieven en kwaliteit contractafspraken en tarieven In de onderstaande tabel (3-1) zijn de verschillende contractafspraken per type maatwerkvoorziening opgenomen. In het vervolg van deze paragraaf zijn de contractafspraken nader toegelicht. tabel 3-1: contracten Wmo-maatwerkvoorzieningen voorziening

door

begeleiding verzorging

H6-gemeenten

open house

huishoudelijke hulp

Lansingerland en Pijnacker-Nootdorp

open house

begeleiding mantelzorgers

Lansingerland

contract drie aanbieders

vervoer

Lansingerland

contract één aanbieder

hulpmiddelen

Lansingerland

contract één aanbieder

woningaanpassingen

Lansingerland

op basis van offerte

type contract

begeleiding (individueel en dagbesteding) De gemeenten Lansingerland, Zoetermeer, Pijnacker-Nootdorp, LeidschendamVoorburg, Wassenaar en Voorschoten hebben de Wmo-taken individuele begeleiding, dagbesteding (inclusief vervoer), kortdurend verblijf en een klein deel persoonlijke verzorging gezamenlijk ingekocht en voeren ze uit onder de naam ‘H6'. Daarvoor hebben zij gezamenlijk een basisovereenkomst opgesteld. In de basisovereenkomst

69 Gemeente Lansingerland, 'Werkafspraken uitvoering WMO', 9 augustus 2021. 70 Gemeente Lansingerland, 'Werkafspraken uitvoering WMO', 9 augustus 2021. 48

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

staan afspraken waar dienstverleners aan moeten voldoen op het gebied van de wijze van communiceren, overlegstructuren en besluitvormingsprocessen. De afspraken over de inhoudelijke zorgverlening en ondersteuning liggen vast in de ‘Deelovereenkomst Maatwerkvoorziening Begeleiding'. Deze overeenkomst is ingegaan op 18 juli 2016.71 De overeenkomst voor het leveren van de begeleiding betreft een zogenoemd ‘open house contract'.72 Een open house contract houdt in dat de gemeente een contract met standaardvoorwaarden opstelt en zelf geen selectie maakt van aanbieders die gecontracteerd worden. Aanbieders mogen zich zelf inschrijven op het gemeentelijk contract als zij voldoen aan de voorwaarden. De gemeente heeft in ambtelijk wederhoor aangegeven dat zij wel altijd verifieert of de ingeschreven aanbieders voldoen aan de voorwaarden voordat ze gecontracteerd worden. Omdat de gemeente in deze constructie in principe zelf geen keuze maakt voor één of meerdere aanbieders is de Aanbestedingswet niet van toepassing. Wel moet de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) reële prijs Wmo 2015 worden toegepast. De AMvB geeft nadere regels voor de waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van een voorziening en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit ervan. In dit open house contract staan de tarieven vast.

Iedere aanbieder binnen het contract heeft dus hetzelfde tarief.73 De tarieven worden jaarlijks geïndiceerd via de t2 methodiek. Dit betekent dat de overheidsindexatie van twee jaar geleden wordt gebruikt voor het eerstvolgende jaar. Als er echt aanbod ontbreekt, gaat de gemeente op zoek naar nieuwe aanbieders. In het voorjaar van 2022 is de gemeente bijvoorbeeld op zoek gegaan naar partijen met aanbod voor statushouders en jong dementerenden.74

huishoudelijke hulp Lansingerland heeft de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning niet in H6-verband geregeld.75 Voor huishoudelijke hulp heeft Lansingerland met de gemeente Pijnacker-Nootdorp een ‘open house contract' met vaste tarieven, zoals is voorgeschreven in de verordening.76 Voor dit jaar hebben de gemeenten het tarief geïndexeerd op basis van de OVA (Overheidsbijdrage in de Arbeidskostenontwikkeling).77 Dit betekent dat de indexering van de personele kosten is gebeurd op basis van een percentage dat de overheid voor een specifiek jaar vaststelt. De OVA wordt berekend op basis van cijfers die het Centraal Planbureau (CPB) publiceert in het Centraal Economisch Plan.78

71 H6 Wmo. Toekomst Sociaal Domein. Verkregen op 15 juni 2022 van http://www.toekomstsociaaldomein.nl; H6 Inkoopnetwerk Wmo 2015, 'Deelovereenkomst maatwerk begeleiding. Behorende bij Basisovereenkomst Inkoopnetwerk Wmo 2015', 18 juli 2016.

72 Interviews ambtenaren. 73 Interview ambtenaar. 74 Interview ambtenaar. 75 Sinds 2018 wordt er afgerekend op basis van 'uurtje-factuurtje'. Voorheen was er sprake van resultaatfinanciering. Gemeente Lansingerland, Directieopdracht besparingsmaatregelen kosten maatschappelijke ondersteuning', 27 maart 2020; interview Wmo-aanbieder.

76 Interviews ambtenaren. 77 Interview aanbieder. 78 Nederlandse Zorgautoriteit (NZA). Wat is het prijsindexcijfer voor personele kosten? Verkregen op 22 augustus 2022 van: https://www.nza.nl/documenten/vragen-en-antwoorden/wat-is-het-prijsindexcijfer-voor-personele-kosten.

49

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

begeleiding mantelzorgers en overige voorzieningen Voor begeleiding mantelzorgers hanteert de gemeente geen ‘open house contract' met vaste tarieven, maar heeft zij aparte contracten afgesloten met aanbieders. De reden hiervoor is dat deze aanbieders onderling minder goed vergelijkbaar zijn, omdat zij werken met verschillende deskundigheidsniveaus.79 Voor maatwerk vervoer heeft de gemeente één aanbieder gecontracteerd. Dit geldt ook voor hulpmiddelen. Voor woningenaanpassingen zoekt de gemeente telkens een leverancier die de aanpassingen het beste zou kunnen uitvoeren. Dit gebeurt op basis van offerteaanvragen.80

3-4-2

kwaliteit Het rijk legt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van Wmo-voorzieningen bij de gemeente en de aanbieders. Het is aan de gemeente om in de verordening te bepalen welke kwaliteitseisen worden gesteld aan aanbieders.81 De kwaliteitseisen die vervat zijn in de artikelen 3.1 en verder van de Wmo 2015 vormen daarbij het uitgangspunt.82 De gemeente Lansingerland heeft in paragraaf 4.2 van de Verordening Sociaal Domein 2022 een aantal (basis)eisen voor de kwaliteit en veiligheid van maatschappelijke ondersteuning verankerd. In de verordening wordt onder meer verwezen naar de wettelijke plicht van gemeenten (op grond van artikel 2.5.1, eerste lid van de Wmo 2015) om jaarlijks een cliëntervaringsonderzoek uit te voeren. Ook wordt gerefereerd aan de kwaliteitseisen van GGD Haaglanden voor de voorziening begeleiding, dagbesteding en hulp bij het huishouden.83 In de Deelovereenkomst Maatwerkvoorziening Begeleiding, die de H6-gemeenten gezamenlijk hebben opgesteld, zijn geen concrete afspraken opgenomen over de kwaliteit. In het contract staat enkel dat dienstverleners ‘bij het uitvoeren van de Maatwerkvoorziening de wettelijke eisen inzake kwaliteit, verantwoording en informatie-uitwisseling' moeten uitvoeren.84 Jaarlijks voert de gemeente een algemeen cliëntervaringsonderzoek uit.

In dit onderzoek zijn vragen opgenomen over de kwaliteit van de ondersteuning.85 De cliëntervaringsonderzoeken bieden echter geen inzicht in de prestaties van individuele aanbieders. De gemeente heeft daarom volgens een ambtenaar met aanbieders afgesproken dat zij ook zelf cliënttevredenheidsonderzoeken uitvoeren en dat zij de resultaten daarvan bespreken tijdens evaluatiegesprekken (die twee tot drie keer per jaar moeten plaatsvinden). In deze gesprekken wordt zowel aandacht besteed aan de door de aanbieder behaalde doelstellingen als aan eventuele klachten die via Wmo-consulenten of rechtstreeks bij de zorgaanbieder/leverancier binnen zijn

79 Interviews ambtenaren. 80 Interview ambtenaar. 81 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, artikel 2.1.3, tweede lid, onder c. 82 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, artikel 3.1 en verder. 83 Gemeente Lansingerland, 'Verordening Sociaal Domein gemeente Lansingerland 2022', 25 november 2021. 84 Artikel 3.2, H6 Inkoopnetwerk Wmo 2015, 'Deelovereenkomst maatwerk begeleiding. Behorende bij Basisovereenkomst Inkoopnetwerk Wmo 2015', 18 juli 2016.

85 Interviews ambtenaren. 50

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

gekomen.86 De gesproken ambtenaar vindt dat deze informatie een goede indicatie biedt voor de kwaliteit van de ondersteuning.87 De rekenkamer heeft tegenstrijdige signalen ontvangen over de praktijk van de evaluatiegesprekken. In gesprekken bevestigen enkele aanbieders van huishoudelijke hulp dat zij regelmatig evaluatiegesprekken voeren met de gemeente.88 Volgens één van hen is Lansingerland de enige gemeente waarin zij werkt, waarmee dit soort eenop-een evaluatiegesprekken plaatsvinden. Deze aanbieder voert echter geen gesprekken over uitkomsten van cliëntervaringsonderzoek.89 Een andere aanbieder geeft aan inderdaad zelf cliënttevredenheidsonderzoeken uit te voeren. De onderzoeken hebben echter betrekking op het gehele werkgebied en richten zich dus niet specifiek op Lansingerland. Wel worden de resultaten met de gemeente besproken. Deze aanbieder meent dat andere gemeenten, in vergelijking met Lansingerland, actiever sturen op het zorg- en ondersteuningsplan.90 Volgens ambtenaren voert de gemeente ook evaluatiegesprekken met aanbieders van begeleiding. Daarbij wordt zowel de input van de aanbieders als cliënten benut.91 Eén van de aanbieders van begeleiding gaf in een interview met de rekenkamer aan normaliter één keer per jaar een gesprek met de gemeente te voeren in de vorm van een H6-rondetafelgesprek met alle aanbieders.

De gesproken aanbieder voert geen gesprekken over uitkomsten van cliëntervaringsonderzoek. In algemene zin stelt zij dat er weinig contact is met de gemeente en dat de gemeente in het contact dat er is niet streng toeziet op de naleving van het contract, omdat de gesprekken daarover te vrijblijvend zijn. Hierdoor is het voor deze aanbieder onduidelijk hoe de gemeente de kwaliteit van de ondersteuning waarborgt.92 In ambtelijk wederhoor heeft de gemeente als reactie hierop aangegeven dat de accountverdeling van aanbieders binnen de H6 is afgestemd. De terugkoppeling en voortgang hiervan wordt besproken in het maandelijkse H6 contractmanagement overleg. Volgens de gemeente is het niet realistisch om met elke zorgaanbieder jaarlijks te spreken en is het voor zorgaanbieders zelf ook onwenselijk als zij binnen één contract met zes gemeenten individueel voortgangsgesprekken moeten voeren. Daarnaast streeft de gemeente ernaar om elke inwoner (afgezien van inwoners die begeleiding ontvangen) structureel één keer in de vijf jaar te spreken. Op deze manier tracht zij een goed beeld te krijgen van alle maatwerkvoorzieningen die iemand heeft en of deze nog passend zijn.93 De rekenkamer heeft niet onderzocht of dit daadwerkelijk structureel gebeurt.

86 Wmo-consulenten ontvangen verslagen van aanbieders waarin wordt vastgelegd in hoeverre zij de afgesproken doelstelling hebben behaald. Ook moeten aanbieders in een Excelsheet vragen invullen over bijvoorbeeld het ontvangen van een indicatie, wachttijden en wachtlijsten, etc. Hiermee kan de gemeente zelf informatie genereren die zij kan gebruiken voor haar monitoring zonder afhankelijk te hoeven zijn van informatie van de aanbieder. Interview ambtenaar.

87 Interview ambtenaar. 88 Interviews Wmo-aanbieders. 89 Interview Wmo-aanbieder. 90 Interview Wmo-aanbieder. 91 Interview ambtenaren. 92 Interview Wmo-aanbieder. 93 Interview ambtenaren. 51

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

Ten slotte stelt de gemeente dat zij de kwaliteit van een zorgaanbieder/leverancier ook meet door relevante cijfers van de aanbieders te bestuderen:94 ^ Bij hulp bij het huishouden, begeleiding, dagbesteding en hulpmiddelen monitort de gemeente naar eigen zeggen of de snelheid van leveren/starten conform de gemaakte afspraken is. ^ Bij vervoer checkt zij ook de rijtijden. Wordt iemand bijvoorbeeld op het afgesproken moment opgehaald en rijdt deze cliënt de juiste route, zodat de desbetreffende persoon niet onnodig lang in het vervoer zit? • De gemeente zegt ook te controleren of hetgeen gefactureerd wordt ook daadwerkelijk is geleverd.

3-5

samenvatting Wmo-beleid Lansingerland In de Wmo 2015 zijn alleen de grenzen en uitgangspunten van het beleid aangegeven. Gemeenten hebben de vrijheid om het beleid af te stemmen op de lokale situatie en behoeften, zolang aan de wetgeving en richtlijnen wordt voldaan. Het actuele Wmobeleid van de gemeente Lansingerland is vastgelegd in het beleidsplan Sociaal Domein 2018-2022. In de ‘Verordening Sociaal Domein gemeente Lansingerland 2022' zijn de verschillende wetten in het sociaal domein vertaald naar lokale regelgeving en is deze regelgeving ook vastgesteld. De gemeente heeft de verordening nader uitgewerkt in de ‘Beleidsregels Sociaal Domein gemeente Lansingerland'.

proces aanvraag Wmo-maatwerkvoorziening Inwoners die een Wmo-maatwerkvoorziening nodig hebben, moeten bij de gemeente een melding doen. Dit kan op twee verschillende manieren, namelijk rechtstreeks bij de gemeente of via een zogenoemde toegangspartij. Afhankelijk van waar de melding binnenkomt, voert de Wmo-consulent van de gemeente of de adviseur van de toegangspartij, een onderzoek uit naar de hulpvraag en omstandigheden van de aanvrager en stelt op basis daarvan een ondersteuningsplan op. De partij die het verslag opstelt (dus de gemeente of één van de toegangspartijen), stuurt deze vervolgens voor akkoord naar de inwoner. Pas na ontvangst van het ondertekende ondersteuningsplan start de gemeente officieel een aanvraag voor een Wmomaatwerkvoorziening. Hierop neemt de gemeente een indicatiebesluit en communiceert zij deze naar de aanbieder. Wmo-cliënten ontvangen ondersteuning voor de looptijd van de indicatie. Na afloop wordt de ondersteuning beëindigd. Als een cliënt na afloop van de indicatie nog steeds ondersteuning nodig heeft, kan de persoon een melding doen met het verzoek om de indicatie te verlengen of te verhogen. Dit geldt alleen voor hulp bij huishouden, begeleiding en dagbesteding en dus niet voor hulpmiddelen, vervoer en woningaanpassingen. Er vindt vervolgens een zogenoemde ‘hercontrole' plaats naar de hulpvraag van de cliënt.

Wanneer de gemeente een langdurige indicatie heeft afgegeven wordt er een hercontrole ‘opgeboekt'. Op basis van de hercontrole kan het recht op Wmo-ondersteuning worden voortgezet, bijgesteld of stopgezet.

contractafspraken De gemeenten Lansingerland, Zoetermeer, Pijnacker-Nootdorp, LeidschendamVoorburg, Wassenaar en Voorschoten hebben de maatwerkvoorziening begeleiding

94 Informatie verkregen uit het ambtelijk wederhoor. 52

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

gezamenlijk ingekocht en voeren ze uit onder de naam ‘H6'. De overeenkomst voor het leveren van de deze voorzieningen betreft een zogenoemd ‘open house contract' met vaste tarieven. Lansingerland heeft de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning niet in H6-verband geregeld. Hiervoor heeft Lansingerland met de gemeente Pijnacker-Nootdorp een ‘open house contract' met vaste tarieven. Voor begeleiding mantelzorgers hanteert de gemeente geen ‘open house contract' met vaste tarieven, maar heeft zij aparte contracten afgesloten met aanbieders. Voor maatwerk vervoer heeft de gemeente één aanbieder gecontracteerd. Dit geldt ook voor hulpmiddelen. Voor woningenaanpassingen zoekt de gemeente telkens een leverancier die de aanpassingen het beste zou kunnen uitvoeren. Dit gebeurt op basis van offerteaanvragen. kwaliteit

De gemeente Lansingerland heeft in de verordening een aantal (basis)eisen voor de kwaliteit en veiligheid van maatschappelijke ondersteuning vastgelegd. Deze kwaliteitseisen heeft zij verder uitgewerkt in beleid. De gemeente probeert de kwaliteit op een viertal wijzen te waarborgen, namelijk door: ^ Het jaarlijks uitvoeren van een wettelijk verplicht algemeen cliëntervaringsonderzoek. ^ Het voeren van evaluatiegesprekken met aanbieders. Tijdens deze gesprekken wordt gesproken over eventuele klachten en de door de aanbieder behaalde doelstellingen. Naar eigen zeggen heeft de gemeente met aanbieders afgesproken dat zij zelf ook cliënttevredenheidsonderzoeken uitvoeren. De resultaten moeten tijdens evaluatiegesprekken worden besproken. ^ Het periodiek spreken van Wmo-cliënten (afgezien van inwoners die begeleiding ontvangen) om een goed beeld te krijgen van alle maatwerkvoorzieningen die iemand heeft en of deze nog passend zijn. ^ Het bestuderen van relevante cijfers van zorgaanbieders/leveranciers. De rekenkamer heeft tegenstrijdige signalen ontvangen over de praktijk van de evaluatiegesprekken met aanbieders. De gesprekken vinden namelijk niet met elke aanbieder op dezelfde wijze plaats en bovendien zijn de gesprekken over de naleving van het contract volgens sommige aanbieders te vrijblijvend.

Voor wat betreft de periodieke gesprekken met Wmo-cliënten heeft de rekenkamer niet onderzocht of dit daadwerkelijk structureel gebeurt. Dit geldt ook voor het monitoren van relevante cijfers van zorgaanbieders/leveranciers.

53

zorg om kosten

Rekenkamer

Lansingerland

54

zorg om kosten

D

Rekenkamer

Lansingerland

4 gebruik en kosten Wmo-voorzieningen 4-1

inleiding In dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op het gebruik en de kosten van Wmomaatwerkvoorzieningen. Het gebruik van algemene voorzieningen valt buiten de scope van dit hoofdstuk. De volgende onderzoeksvragen komen aan de orde: ^ In hoeverre heeft de gemeente inzicht in het huidige en toekomstige gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen? ^ Hoe hebben het gebruik en kosten van Wmo-voorzieningen zich ontwikkeld en wat zijn verklaringen hiervoor? Voor de eerste vraag zijn in de onderstaande tabel normen opgenomen. Per norm is vermeld in welke paragraaf de bevindingen bij de betreffende normen staan. De tweede vraag is beschrijvend. tabel 4-1: normen norm

paragraaf

De gemeente heeft inzicht in de omvang en samenstelling van de doelgroep en de

4-2

ontwikkeling daarin. De gemeente verzamelt en analyseert op structurele wijze informatie over het aantal

4-2

cliënten, de ontwikkeling hiervan per Wmo-voorziening en de achtergrondkenmerken van de Wmo-cliënten. De gemeente beschikt over adequate analyses en modellen voor de raming van de

4-2

kostenontwikkeling voor de verschillende Wmo-voorzieningen.

In paragraaf 4-2 komen de inspanningen van de gemeente om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van gebruik en kosten aan de orde. Paragraaf 4-3 behandelt de ontwikkelingen in het gebruik van de Wmo in de afgelopen jaren. In paragraaf 4-4 staat de ontwikkeling van de kosten centraal. De laatste paragraaf (4-5) geeft een samenvatting.

4-2 4-2-1

monitoring en analyse beschikbaarheid informatie gebruik Wmo

De gemeente heeft de toegang tot maatwerkvoorzieningen zodanig ingericht dat zij grotendeels zelf de integrale toets doet van aanvragen. Hierdoor beschikt de gemeente zelf over veel informatie en is de afhankelijkheid van derden relatief beperkt. De gemeentelijke informatie over de Wmo is grotendeels vastgelegd in Suites voor het Sociaal Domein (SSD). Hierin wordt de administratie van Wmomaatwerkvoorzieningen gedaan. Binnen SSD kan op cliëntniveau informatie worden verkregen over het proces van indicatiestelling, contact met de aanbieder en de

55

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

financiële afhandeling.95 De gemeente heeft de data in eigen beheer en voert in grote mate regie over de dataverzameling. Hoewel hiermee het grootste deel van het proces van aanvraag, toekenning en gebruik in beeld is, valt een klein deel buiten het zicht van de gemeente. De cliënten die via toegangspartijen een aanvraag doen, komen pas in beeld op het moment dat het ondersteuningsplan bij de gemeente bekend is. Dit gaat om ongeveer 8% van de aanvragen. Naast SSD gebruikt de gemeente een boekhoudprogramma waarin informatie staat over de begroting en het gebruik van het budget: Key2Financiën. Er is een koppeling gemaakt tussen beide programma's. Omdat Lansingerland al jaren met dit pakket werkt, is historische data aanwezig.96 Met de beide programma's zijn data beschikbaar over: ^ het aantal cliënten dat gebruik maakt van één van de typen maatwerkvoorzieningen; • de leeftijd van cliënten; • de kosten, aan de hand van betalingen van facturen; • het aantal indicaties; ^ de omvang van de indicaties (in minuten, dagdelen of euro's); • de start en einddatum van het gebruik van een voorziening; • de aanbieder van de voorziening; • geleverde uren, dagdelen en etmalen in omvang en euro's. Met deze gegevens is de noodzakelijke informatie aanwezig om inzicht te krijgen in het gebruik en de kosten van Wmo-maatwerkvoorzieningen. De gemeente kan ook ontwikkelingen hierin in beeld brengen.

Specifieke achtergrondgegevens over cliënten, zoals inkomen of opleiding, mogen niet worden vastgelegd. In de Wmo 2015 is opgenomen dat het college alleen bevoegd is tot het vastleggen van gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de behoefte aan ondersteuning. Gemeenten dienen zich ook te houden aan de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) waarin is opgenomen dat zij niet meer gegevens mogen gebruiken dan noodzakelijk.97 Inzicht in kenmerken van de doelgroep is daarmee beperkt tot de leeftijd.

organisatie dataproces Een belangrijke rol in het databeheer en de analyse is weggelegd voor de data-analist. Daarnaast is voor de koppeling van het gebruik met de kosten en de begroting een monitoringsteam ingericht dat maandelijks bijeenkomt. Dit team bestaat uit de controller sociaal domein, een businesscontroller, de data-analist, contractbeheerders en beleidsmedewerkers.98 Voor het beheer, de wijze van kwaliteitscontrole en het gebruik van de data is op dit moment nog geen processchema of procedure beschikbaar. De gemeente geeft wel aan hiermee bezig te zijn. Controle op de kwaliteit van de data gebeurt nu alleen op

95 Interview ambtenaar. 96 Interview ambtenaar. 97 Autoriteit Persoonsgegevens. Sociaal domein. Verkregen op 29 september 2022 van https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/overheid/sociaal-domein.

98 Interview ambtenaar. 56

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

het moment dat er opvallende afwijkingen in gegevens worden geconstateerd.99 Op basis van deze controles constateert de gemeente dat het aantal fouten in het bestand beperkt is. Het gaat dan om enkele dubbele vermeldingen of een verkeerde eenheid voor de betreffende beschikking (bijvoorbeeld vermelding in euro's in plaats van minuten).

toepassing en gebruik De beschikbare data gebruikt de gemeente voor verschillende vaste producten of rapportages:100 Een dashboard (het 3d dashboard) dat actuele informatie presenteert over de ^ stand van zaken. Dit dashboard is een aantal jaar geleden ontwikkeld en presenteert alleen gegevens uit SSD. De ambitie is dit verder te ontwikkelen naar een online dashboard met beleidsindicatoren en financiële informatie. • Maandelijkse rapportages voor de monitoring sociaal domein. Deze monitoring richt zich vooral op de financiële ontwikkeling. Belangrijke onderwerpen zijn de uitgevoerde betalingen, maximale indicatiewaarde en de impact op het budget. De rapportages zijn afgestemd op de gemeentelijke planning- en controlcyclus (p&ccyclus). • Een specifieke rapportage van het verzilveringspercentage. Dit is de mate waarin de verwachte kosten voor zorg op basis van een indicatie ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Het verzilveringspercentage wordt met name gebruikt voor het contractmanagement. De gemeentelijke contractmanagers bekijken aan de hand van de verzilvering in welke mate aanbieders de indicaties gebruiken. Een volledige realisatie van indicaties is doorgaans niet haalbaar vanwege uitval door bijvoorbeeld ziekte of personeelstekort. Hoge of lage verzilveringspercentages zijn voor de contactmanager aanleiding voor een gesprek met de aanbieder.

Een hoog percentage verzilvering (bijvoorbeeld boven de 85% bij huishoudelijke hulp) kan duiden op een aanbieder die meer kosten in rekening brengt dan daadwerkelijk is geleverd. Lage percentages kunnen duiden op een tekort aan personeel, waardoor ondersteuning niet geleverd wordt.101 Nog niet alle relevante informatie voor inzicht in het gebruik van de Wmo wordt via de rapportages ontsloten. Voorbeelden hiervan zijn wachtlijstinformatie of informatie over het vervolgtraject na het aflopen van een indicatie. Hiermee zou dan een beter beeld van de opbrengsten van de ondersteuning kunnen worden verkregen. Een andere lacune in het systeem is dat het dashboard geen historische vergelijking kan maken. Om te bepalen of de actuele situatie afwijkt van het verleden moeten aparte analyses worden gemaakt. Met de beschikbare data en rapportagetools kan de gemeente zowel het gebruik als de ontwikkeling van kosten volgen. Verschillende betrokken medewerkers constateren dat de gemeente in vergelijking tot enkele jaren geleden goede stappen heeft gezet en veel gestructureerder informatie is gaan verwerken en gebruiken. Zij oordelen dat de gemeente ondertussen ‘goed op weg is': “Er zit structuur in het databeheer en -gebruik en de gehele organisatie wordt zich steeds meer bewust van het belang van datagestuurd werken.” Vooral de toepassing van financiële informatie is goed ontwikkeld.

Verbeterslagen zijn gelegen in verdere ontwikkeling van werkprocessen

99 Interview ambtenaar. 100 In het ambtelijk wederhoor heeft de gemeente aangegeven dat in de praktijk de geschetste situaties meestal niet het geval zijn. 101 Interview ambtenaar. 57

zorg om kosten

Rekenkamer Lansingerland

voor databeheer en kwaliteitscontrole en automatisering van rapportages die nodig zijn om beleidsontwikkelingen te kunnen volgen.102

4-2-2

ramingen toekomstig gebruik en kosten Met de hierboven genoemde informatie kan de gemeente op de korte termijn redelijk accuraat inschatten hoe het gebruik en de kosten zich ontwikkelen. Relevante indicatoren die de gemeente gebruikt om vooruit te kunnen kijken, zijn de verzilveringspercentages, de looptijd van indicaties, de hoeveelheid indicaties per persoon en de soort indicaties. Hiervoor is geen geautomatiseerd model aanwezig, maar worden handmatig ramingen gemaakt. De genoemde gegevens zijn ook bruikbaar om voor de langere termijn ramingen te maken. Aanvullend op de genoemde kenmerken wordt daarvoor gebruik gemaakt van eigen bevolkingsprognoses en CBS-data (data van het Centraal Bureau voor de Statistiek). Bevolkingsgroei (hoe ziet de groei van bepaalde doelgroepen in het cliëntenbestand eruit?) en leeftijd zijn hierbij de belangrijkste voorspellende factoren.

Andere bevolkingskenmerken, zoals opleiding en levensstijl spelen ook een rol, maar omdat die gegevens niet beschikbaar zijn in relatie tot gebruik van de Wmo, zijn deze niet goed in beeld voor de ramingen.103 Voor de eigen prognose van de ontwikkeling van gebruik en kosten maakt de gemeente dus vooral gebruik van data over het Wmo-gebruik en de bevolkingsgroei en leeftijdsopbouw.104 Landelijk worden ook initiatieven ondernomen om tot een zo accuraat mogelijke inschatting van toekomstig Wmo-gebruik en kosten te komen. Een van deze ontwikkelingen is het zogenaamde ‘Wmo-voorspelmodel'. Deze is ontstaan in de gemeente Den Haag en is doorontwikkeld door de VNG met 30 andere gemeenten, waaronder Lansingerland. Met het Wmo-voorspelmodel kunnen gemeenten op wijk- en gemeenteniveau zien hoeveel mensen de komende vijf jaar gebruik zullen maken van Wmo-voorzieningen. Het Wmo-voorspelmodel gebruikt een algoritme gebaseerd op open data. Een belangrijke bron is de data van de gemeentelijke monitor sociaal domein. Op basis van een aantal indicatoren, zoals de groei van het aantal inwoners, het aandeel ouderen boven de 65 en de sociaaleconomische status wordt een prognose van de ontwikkeling van het Wmogebruik gegeven.105 Lansingerland is op de hoogte van de uitkomsten van dit Wmo-voorspelmodel, maar gebruikt het nog niet om ramingen op te stellen.