Rapport Rekenkamer Zorg om kosten.pdf

zorg om kosten onderzoek kostenbeheersing Wmo

Rekenkamer

Lansingerland

zorg om kosten onderzoek kostenbeheersing Wmo

Rekenkamer

Lansingerland

voorwoord

Via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) bieden gemeenten hulp aan kwetsbare burgers, zodat zij zo goed mogelijk thuis kunnen wonen en deel kunnen nemen aan de maatschappij. Gemeenten zien het beroep op de Wmo groeien en dit heeft een sterke stijging van de kosten tot gevolg. Dit geeft gemeenten een dubbele verantwoordelijkheid. Enerzijds moeten de inwoners zo goed mogelijk worden ondersteund met adequate hulp. Anderzijds hebben gemeenten de verantwoordelijkheid de kosten beheersbaar te houden. In dit onderzoek heeft de rekenkamer onderzocht hoe het beroep op de Wmo en de kosten zich in Lansingerland ontwikkeld hebben, in hoeverre de gemeente zicht heeft op het huidige en toekomstige gebruik van de Wmo, welke maatregelen zijn ingezet en hoe effectief die zijn of lijken. In Lansingerland zijn het gebruik en dus de kosten van de Wmo sterker gestegen dan landelijk gemiddeld. De ontwikkeling van een relatief jonge gemeente naar een gemiddeld ouder wordende bevolking vergroot de vraag naar ondersteuning. Deze trend zal de komende jaren sterk doorzetten. Tegelijkertijd ligt het gebruik van de Wmo nu, ondanks de bovengemiddelde stijging, nog steeds ver onder het landelijke gemiddelde. Het onderzoek van de rekenkamer laat zien dat de gemeente Lansingerland en andere gemeenten weinig bewegingsruimte hebben om de kosten van de Wmo te beheersen.

Met versobering en grip op het aanvraag- en toekenningsproces kan de gemeente de kostenstijging hooguit beperken. Dat doet de gemeente Lansingerland al. Daarbij dient voortdurend de afweging te worden gemaakt of de kwaliteit voldoende blijft. Tevens laat het onderzoek zien dat de gemeente wat betreft inzicht in gebruik, kosten en kwaliteit de basis op orde heeft. Wel kunnen nog aanvullende stappen worden gezet in de monitoring en het in beeld brengen van de ervaren kwaliteit. Dat vergroot het inzicht dat nodig is om de dubbele verantwoordelijkheid die de Wmo met zich mee brengt, namelijk ondersteuning van kwetsbare burgers en kostenbeheersing, goed in te vullen. Zorgen om de kosten van de Wmo zijn het vertrekpunt geweest voor het onderzoek. Het onderzoek laat zien dat die zorgen deels terecht zijn, vanwege de sterke stijging en de beperkte ruimte voor kostenbeheersing. Anderzijds laat het onderzoek zien dat de kosten landelijk gezien nog steeds relatief laag zijn. Bovendien versobert de gemeente, is er grip op het aanvraag- en toekenningsproces en zicht op het gebruik, de kosten en de kwaliteit van de geboden hulp. Met relatief beperkte inspanningen kan het inzicht nog verbeteren. Marjolein van Asselt Directeur

3

zorg om kosten

voorwoord

3

bestuurlijke nota

7

1

inleiding

9

2

conclusies

11

hoofdconclusies

11

toelichting hoofdconclusies

12

3

aanbevelingen

19

4

bestuurlijke reactie

21

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

25

nota van bevindingen

27

1

2

3

5

inleiding

29

aanleiding

29

doel- en vraagstelling

29

doelstelling

29

centrale vraag en deelvragen

30

afbakening

30

aanpak

30

leeswijzer

30

landelijk beleid en ontwikkelingen

33

inleiding

33

decentralisaties sociaal domein

33

Wet maatschappelijke ondersteuning (2015)

34

uitgangspunten en verantwoordelijkheden

34

maatwerkvoorzieningen en algemene voorzieningen

35

abonnementstarief Wmo

36

ontwikkeling kosten Wmo-maatwerkvoorzieningen

36

ontwikkelen kostenbeheersing Wmo-uitgaven

38

samenvatting

39

gemeentelijk kader en uitvoering

41

inleiding

41

Wmo-beleid Lansingerland

41

uitvoering Wmo Lansingerland

43

melding en aanvraag Wmo-maatwerkvoorziening

43

besluit en start ondersteuning

46

contractafspraken, tarieven en kwaliteit

48

zorg om kosten

4

5

6 zorg om kosten

contractafspraken en tarieven

48

kwaliteit

50

samenvatting

52

gebruik en kosten Wmo-voorzieningen

55

inleiding

55

monitoring en analyse

55

beschikbaarheid informatie gebruik Wmo

55

ramingen toekomstig gebruik en kosten

58

ontwikkeling vraag

59

gebruik van Wmo

59

gebruik Wmo in relatie tot bevolkingsontwikkeling

62

kostenontwikkeling

64

ontwikkeling kosten Wmo in Lansingerland

64

kosten vergeleken met landelijke ontwikkeling

67

toekomstige ontwikkeling

68

samenvatting

69

beheersmaatregelen en effecten

73

inleiding

73

beheersmaatregelen Lansingerland

73

alternatieven voor genomen maatregelen

81

overwogen maatregelen Lansingerland

81

maatregelen andere gemeenten

85

samenvatting

88

bijlagen

91

onderzoeksverantwoording

93

geraadpleegde bronnen

96

afkortingen

100

bestuurlijke nota

1

inleiding

Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van kwetsbare inwoners. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om ondersteuning thuis, zoals huishoudelijke hulp of woningaanpassingen. Het doel van deze ondersteuning is dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen nemen aan de maatschappij. 1 Het aantal burgers dat via gemeenten gebruik maakt van Wmo-voorzieningen groeit, waarmee ook de kosten stijgen. Door de stijging van de uitgaven voor onder meer de Wmo komt de financiële positie van veel gemeenten steeds verder onder druk te staan. 2 Ook in Lansingerland stijgen de Wmo-uitgaven. Waar in 2019 nog sprake was van € 9,6 mln. aan kosten voor maatschappelijke ondersteuning, was de besteding in 2020 op € 11,9 mln. 3 Uit de begroting 2022-2025 blijkt dat er de komende jaren een verdere toename van de uitgaven wordt voorzien, oplopend tot € 16,3 mln. in 2025. 4 De forse stijging van de kosten heeft serieuze invloed op de gemeentebegroting. De rekenkamer heeft daarom onderzocht in hoeverre de gemeente inzicht heeft in de ontwikkeling van het gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen. Ook heeft de rekenkamer gekeken of de gemeente de oorzaken van ontwikkelingen kent en of zij effectieve maatregelen heeft getroffen om de kosten te beheersen.

Kostenbeheersing kan ongewenste neveneffecten hebben voor de kwaliteit en toegankelijkheid van de ondersteuning. De rekenkamer heeft in dit onderzoek daarom ook aandacht voor hoe de gemeente omgaat met het spanningsveld tussen enerzijds sturing op kosten en anderzijds het verlenen van optimale ondersteuning aan kwetsbare burgers. Deze bestuurlijke nota bevat conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

1 Rijksoverheid. Wet maatschappelijke ondersteuning. Verkregen op 20 september 2021 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-enondersteuning-thuis/wmo-2015. 2 BDO Accountants & Adviseurs, ‘De groeiende druk van het sociaal domein. Een onderzoek naar de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten’, Rotterdam, 2021. 3 Gemeente Lansingerland, ‘Jaarrapportage maatwerkvoorzieningen sociaal domein 2020’, 2021. 4 Gemeente Lansingerland, ‘Begroting 2022 - 2025’, 2021.

9

zorg om kosten

2

conclusies

hoofdconclusies 1 Het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen is in Lansingerland in de afgelopen vijf jaar sneller gegroeid dan het landelijk gemiddelde en zal ook de komende jaren harder blijven stijgen. Dit komt met name door de groei van het aantal ouderen. Ondanks deze stijging blijft het aandeel Wmo-gebruikers lager dan het landelijk gemiddelde. 2 De totale kosten van het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen zijn sinds 2018 met ruim 90% gestegen naar bijna € 7 mln. in 2021. De stijging komt door een toename van zowel het aantal cliënten als de gemiddelde kosten per cliënt, met name bij huishoudelijke hulp. Ondanks de stijging van de kosten liggen de uitgaven aan de Wmo per inwoner nog steeds beduidend lager dan het landelijk gemiddelde. 3 De gemeente heeft de structuur voor het monitoren, analyseren en ramen van het gebruik en kosten van de Wmo in de basis op orde. Met de huidige structuur heeft de gemeente inzicht in het huidige gebruik en de kosten van Wmomaatwerkvoorzieningen en kunnen ramingen worden gemaakt van toekomstig gebruik. De beschikbare data zijn niet geschikt om patronen in zorggebruik in beeld te brengen. 4 De gemeente heeft weinig mogelijkheden om de toename in kosten en gebruik te beïnvloeden. De belangrijkste mogelijkheden zijn een goede regie op de toegang en versobering in de verstrekking van de maatwerkvoorzieningen.

Lansingerland heeft grip op het toegangsproces en heeft versoberingen in voorzieningen doorgevoerd. 5 De belangrijkste doorgevoerde versobering is de beperking van de omvang van de indicaties huishoudelijke ondersteuning aan de hand van een nieuw protocol. De eerste resultaten laten zien dat dit daadwerkelijk leidt tot lagere indicaties. De komende jaren zal dit de groei van de kosten voor huishoudelijke ondersteuning afremmen. Van de overige maatregelen is vooralsnog weinig impact te verwachten. 6 Een vergelijking met voorgenomen besparingsmaatregelen in andere gemeenten leert dat Lansingerland geen maatregelen heeft gemist die grote impact kunnen hebben op de kosten. Wel komen nog andere maatregelen voor versobering naar voren die de gemeente nog niet of niet voldoende heeft onderzocht. 7 Op dit moment is nog niet te bepalen of de doorgevoerde kostenbesparing bij huishoudelijke ondersteuning leidt tot ongewenste effecten op de kwaliteit van de ondersteuning.

11

zorg om kosten

toelichting hoofdconclusies 1 Het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen is in Lansingerland in de afgelopen vijf jaar sneller gegroeid dan het landelijk gemiddelde en zal ook de komende jaren harder blijven stijgen. Dit komt met name door de groei van het aantal ouderen. Ondanks deze stijging blijft het aandeel Wmo-gebruikers lager dan het landelijk gemiddelde. Gemeenten zijn via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen die niet op eigen kracht zelfredzaam zijn. Het doel van deze ondersteuning is dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen nemen aan de maatschappij. Sommige voorzieningen vanuit de Wmo zijn vrij toegankelijk: de ‘algemene voorzieningen’. Als iemand niet voldoende geholpen is met een algemene voorziening, kan de gemeente besluiten een ‘maatwerkvoorziening’ toe te kennen. Lansingerland biedt zes vormen van maatwerkvoorzieningen aan: begeleiding, huishoudelijke hulp, hulpmiddelen, verblijf, vervoersvoorziening en woonvoorziening. ontwikkeling aantal cliënten Eind 2021 had Lansingerland 2.311 Wmo-cliënten met een maatwerkvoorziening. Het grootste deel ontving huishoudelijke hulp en/of had een vervoersvoorziening. In de onderstaande tabel is de verdeling over de zes maatwerkvoorzieningen opgenomen. tabel A: aantal cliënten Wmo-voorziening 2017-2021 aantal cliënten op 31-12

2017

2018

2019

2020

begeleiding

172

193

297

330

290

69%

huishoudelijke hulp

470

573

766

923

1.011

115%

hulpmiddelen

460

480

512

561

581

26%

3

5

3

2

1

-67%

1.043

1.094

1.212

1.285

1.317

26%

verblijf/ persoonlijke verzorging vervoersvoorziening

2021

173

191

238

279

295

71%

totaal

2.321

2.536

3.028

3.380

3.495

51%

aantal unieke cliënten

1.593

1.717

2.035

2.212

2.311

45%

woonvoorziening

Bron: gemeente Lansingerland, ontvangen 7 april 2022, bewerking rekenkamer.

Sinds 2017 is het aantal cliënten het meest toegenomen bij huishoudelijke hulp (115%), woonvoorziening (71%) en bij begeleiding (69%). Het totaal aantal unieke cliënten is gegroeid met 45%. Niet alleen het aantal unieke cliënten is toegenomen, ook zijn cliënten vaker van meer dan één Wmo-voorziening gebruik gaan maken. Het totaal aantal cliënten van alle maatwerkvoorzieningen bij elkaar opgeteld is namelijk nog harder gestegen (51%). In alle leeftijdscategorieën is het aantal cliënten harder gegroeid dan dat deze groep in omvang is toegenomen. Vooral steeds meer burgers van 80 jaar en ouder zijn gebruik gaan maken van de Wmo. In 2017 ging het om 36% van de bewoners in die leeftijdscategorie die gebruik maakte van de Wmo. Dit steeg in 2021 naar 41%.

12

stijging

zorg om kosten

invloed abonnementstarief Sinds 2019 geldt er een vaste maximum eigen bijdrage per maand voor huishoudens die gebruik maken van Wmo-voorzieningen. Dit is het zogenoemde abonnementstarief. Landelijk onderzoek suggereert dat het abonnementstarief waarschijnlijk een belangrijke bijdrage levert aan de stijging van de Wmo-uitgaven voor huishoudelijke hulp en daarmee aan oplopende tekorten binnen de Wmo. Vooral de inkomensgroepen € 30.000 - € 40.000 en € 50.000 - € 100.000 doen vaker een beroep op huishoudelijke hulp. Dit zijn de inkomensgroepen waar na de invoering van het abonnementstarief de te betalen eigen bijdragen (fors) omlaag zijn gegaan. Voor Lansingerland zijn alleen cijfers van het eerste half jaar 2019 tot en met het eerste half jaar van 2020 beschikbaar. De grootste toename in het gebruik van huishoudelijke hulp is te zien in de inkomensgroep € 20.000 - € 30.000. Dit is niet alleen in relatieve zin, maar ook in absolute aantallen de grootste stijging. De stijging is bij deze groep groter dan de landelijke toename. Bij de inkomens boven de € 30.000 is een vergelijkbare stijging als bij de landelijke cijfers te zien. Het is aannemelijk dat het abonnementstarief ook in Lansingerland bij deze inkomenscategorie tot een extra impuls heeft geleid in het beroep op de Wmo.

Voor Lansingerland is het geen afdoende verklaring voor de gehele stijging van het aantal inwoners dat een beroep doet op de Wmo. prognoses Uit prognoses komt de verwachting naar voren dat de forse stijging van het aantal Wmo-gebruikers in Lansingerland de komende jaren zal doorzetten. De belangrijkste verklaring voor de verdere toename is dat in de periode tot en met 2035 het aantal inwoners van 80 jaar en ouder naar verwachting zal verdubbelen en het aantal bewoners van 65 tot en met 79 jaar met ongeveer de helft zal toenemen. De stijging van het aantal ouderen zal, gezien het gebruik van deze groep van de Wmo, onvermijdelijk ook leiden tot stijging van het aantal gebruikers. In 2026 zal naar verwachting een groei van 31% ten opzichte van 2021 optreden. Met deze groei zal het gebruik van de Wmo in Lansingerland vermoedelijk ongeveer twee keer zo snel groeien als dat landelijk zal gebeuren. Als de prognose uitkomt, zal in 2026 het aandeel Wmo-gebruikers (percentage van de inwoners dat Wmo gebruikt) nog steeds lager zijn dan het landelijk gemiddelde. In Lansingerland zal dan naar verwachting 5,3% van de bevolking een Wmo-voorziening gebruiken. Landelijk wordt verwacht dat dit op 7,0% zal liggen. In de prognoses is nog geen rekening gehouden met de aanpassing van de eigen bijdrage voor huishoudelijke hulp.

In november 2022 heeft het kabinet aangekondigd dat per 1 januari 2025 het huishoudinkomen invloed heeft op de hoogte van de eigen bijdrage voor huishoudelijke hulp. Huishoudens met een inkomen boven de 185% van het sociaal minimum (ongeveer € 30.000 voor een alleenstaande AOW-gerechtigde) gaan een hogere eigen bijdrage betalen. Deze bijdrage wordt hoger naarmate het inkomen toeneemt. De aangekondigde aanpassing zal in Lansingerland naar verwachting de stijging bij huishoudelijke hulp afremmen, maar zeker niet tot stilstand brengen. De grootste toename zat de afgelopen jaren bij de inkomens tot € 30.000. Voor deze groep heeft de aangekondigde beleidswijziging geen consequenties.

13

zorg om kosten

2 De totale kosten van het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen zijn sinds 2018 met ruim 90% gestegen naar bijna € 7 mln. in 2021. De stijging komt door een toename van zowel het aantal cliënten als de gemiddelde kosten per cliënt, met name bij huishoudelijke hulp. Ondanks de stijging van de kosten liggen de uitgaven aan de Wmo per inwoner nog steeds beduidend lager dan het landelijk gemiddelde. De totale kosten van het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen bedroegen in 2021 € 6,96 mln. In de periode vanaf 2018 zijn de kosten met 91% gestegen. Met name bij huishoudelijke hulp (138%) en begeleiding (77%) is een grote stijging te zien. Ook de kosten van andere voorzieningen stijgen, maar de ontwikkeling is relatief en absoluut veel minder groot. De stijging van de kosten is daarmee groter dan de toename van het aantal cliënten. Daar zijn verschillende verklaringen voor. Bij huishoudelijk hulp is een gestage toename van de gemiddelde kosten per cliënt waarneembaar. Sinds 2018 is de stijging 30%. Deze stijging is voor een deel te verklaren door stijging van het tarief. Daarnaast is de omvang van de ontvangen ondersteuning toegenomen. Gezamenlijk leiden deze ontwikkelingen tot een stijging van de kosten per cliënt. Bij de andere grote stijger (begeleiding) ligt de toename meer in lijn met de ontwikkeling van het aantal cliënten.

De toename in kosten per cliënt wordt bij deze vorm vooral veroorzaakt door de tariefstijging en minder door verandering in de omvang van de indicaties. Ten opzichte van het landelijke gemiddelde liggen de Wmo-kosten per inwoner in Lansingerland lager, maar nemen deze wel (veel) harder toe. In 2017 waren de kosten in Lansingerland € 52 per inwoner en landelijk € 168 per inwoner. In Nederland namen de uitgaven daarna met 25% toe. In Lansingerland was de toename in dezelfde periode 127%. Bij alle Wmo-voorzieningen is de toename in de uitgave per inwoner hoger dan het landelijke patroon, maar bij hulp bij het huishouden is het verschil substantieel, namelijk het dubbele. De procentuele toename wordt mede verklaard door de aanvankelijk lage kosten. 3 De gemeente heeft de structuur voor het monitoren, analyseren en ramen van het gebruik en kosten van de Wmo in de basis op orde. Met de huidige structuur heeft de gemeente inzicht in het huidige gebruik en de kosten van Wmo-maatwerkvoorzieningen en kunnen ramingen worden gemaakt van toekomstig gebruik. De beschikbare data zijn niet geschikt om patronen in zorggebruik in beeld te brengen. De gemeente beschikt zelf over veel informatie over het gebruik van Wmomaatwerkvoorzieningen.

Vanaf het moment dat een Wmo-maatwerkvoorziening wordt aangevraagd, is een cliënt in beeld, is bekend welke en hoeveel ondersteuning wordt ontvangen en wat de kosten daarvan zijn. De gemeente heeft de data in eigen beheer en voert in grote mate regie over de dataverzameling. De rekenkamer oordeelt dat de gemeente hiermee beschikt over de benodigde basisgegevens om inzicht te krijgen in de omvang van het gebruik en de kosten. De gemeente heeft nog geen inzicht in ontwikkelingen in het zorggebruik van cliënten. Het gaat dan om thema’s als duur en omvang van de ondersteuning op cliëntniveau, doorstroming van een cliënt van algemene voorzieningen naar maatwerkvoorzieningen of andersom. Hierdoor kan inzicht ontstaan in patronen in zorggebruik. Deels is deze informatie wel uit de beschikbare gegevens te halen, maar

14

zorg om kosten

gebeurt dit nog niet. Deels vergt het meer informatie van externe partners, zodat de gehele keten in beeld komt. In vergelijking tot enkele jaren geleden heeft de gemeente goede stappen gezet in het databeheer en is zij meer gestructureerd informatie gaan verwerken en gebruiken. Vooral de toepassing van financiële informatie is goed ontwikkeld. Er is echter nog geen structurele aandacht voor databeheer en kwaliteitscontrole via vastgelegde werkprocessen. Controles op fouten gebeuren nu ad hoc. Rapportages of overzichten om beleidsontwikkelingen te kunnen volgen, moeten nu nog deels handmatig worden samengesteld. De capaciteit hiervoor is met één data-analist relatief beperkt. De gemeente gebruikt de beschikbare Wmo-data en informatie over bevolkingsgroei en leeftijdsopbouw om ramingen voor de korte en langere termijn te maken. Landelijk worden ook initiatieven ondernomen om tot een zo accuraat mogelijke inschatting van toekomstig Wmo-gebruik en kosten te komen. Eén van deze initiatieven is het zogenaamde ‘Wmo-voorspelmodel’. Op basis van een aantal indicatoren, zoals de groei van het aantal inwoners, het aandeel ouderen boven de 65 jaar en de sociaaleconomische status wordt een prognose van de ontwikkeling van het Wmogebruik gegeven.

Lansingerland heeft met de handmatig opgestelde analyses en de prognoses van het Wmo-voorspelmodel voldoende inzicht in te verwachten ontwikkelingen. 4 De gemeente heeft weinig mogelijkheden om de toename in kosten en gebruik te beïnvloeden. De belangrijkste mogelijkheden zijn een goede regie op de toegang en versobering in de verstrekking van de maatwerkvoorzieningen. Lansingerland heeft grip op het toegangsproces en heeft versoberingen in voorzieningen doorgevoerd. De Wmo is een openeinderegeling. Dit wil zeggen dat het wettelijk gezien niet mogelijk is om binnen de Wmo uitgavenplafonds aan te brengen. Mensen die hulp nodig hebben, moeten deze hulp dus ook daadwerkelijk krijgen. Een toename van het gebruik van Wmo-voorzieningen betekent dan ook een kostenstijging voor de gemeente. De invloed van de gemeente beperkt zich tot het aanvraagproces waarin de toegang tot de Wmo wordt geregeld. Daarnaast maakt zij afspraken met aanbieders over de omvang en kosten van het aanbod voor de cliënten. Door de wijze waarop het aanvraagproces is opgezet, heeft de gemeente veel grip op de toegang tot Wmomaatwerkvoorzieningen en kan zij sturen op de toewijzing van maatwerkindicaties. De gemeente voert zelf verreweg het grootste deel van de aanvragen uit en verzorgt ook zelf de toewijzing aan aanbieders.

De filosofie van de gemeente is dat door relatief veel aandacht te besteden aan het aanvraagproces het mogelijk is doelmatiger in te spelen op de hulpvraag van inwoners. Gesproken aanbieders merken dat de gemeente in het aanvraagproces veel aandacht heeft voor de hulpvraag van de inwoner en pas een maatwerkvoorziening toekent als de inwoner dit niet zelf of met een voorliggende voorziening kan oplossen. De andere wijze waarop de gemeente het gebruik en de kosten kan beheersen, is door het aanbod te versoberen. De gemeente heeft op basis van verschillende interne analyses besparingsmogelijkheden in beeld gebracht. Diverse mogelijkheden zijn verkend. Voor veel van de overwogen maatregelen geldt dat deze weinig tot geen besparing opleveren en mogelijk wel ongewenste effecten kunnen hebben op de

15

zorg om kosten

kwaliteit. Uiteindelijk heeft de gemeente in 2021 enkele maatregelen genomen die zijn gericht op het beperken van (de omvang van) indicaties bij huishoudelijke hulp en hergebruik van hulpmiddelen. 5 De belangrijkste doorgevoerde versobering is de beperking van de omvang van de indicaties huishoudelijke ondersteuning aan de hand van een nieuw protocol. De eerste resultaten laten zien dat dit daadwerkelijk leidt tot lagere indicaties. De komende jaren zal dit de groei van de kosten voor huishoudelijke ondersteuning afremmen. Van de overige maatregelen is vooralsnog weinig impact te verwachten. Om aanvragen voor de Wmo-maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning te beoordelen, maakte de gemeente tot 2022 gebruik van het CIZ-normenkader uit 2006. Per 1 januari 2022 is deze vervangen door de ‘handreiking hulp bij het huishouden’, die werd ontwikkeld door adviesbureau HHM en KPMG. Deze handreiking wordt inmiddels door het merendeel van de gemeenten gebruikt. De verwachting was dat met de nieuwe handreiking een cliënt in Lansingerland van gemiddeld 170 minuten hulp per week naar 135 minuten zou gaan. Om een eventuele negatieve invloed van deze maatregel op huidige gebruikers van de Wmo te beperken, heeft Lansingerland ervoor gekozen om eerst alleen inwoners die nog niet eerder een indicatie hebben ontvangen, te indiceren op basis van de nieuwe handreiking.

Inwoners die al langere tijd hulp in de huishouding ontvangen, worden bij een herindicatie volgens de nieuwe handreiking beoordeeld. Uit cijfers blijkt dat de nieuwe beschikkingen die aan de hand van de nieuwe handreiking zijn gedaan inderdaad lager liggen dan de ‘oude’ beschikkingen: 147,6 minuten ten opzichte van 171,5 minuten in het derde kwartaal van 2022. De besparing per cliënt is ongeveer 24 minuten. Dit is iets minder dan de gemeente had voorzien. Van de andere maatregelen (een moreel appèl, strenger toetsen Pgb en hergebruik van trapliften en hulpmiddelen) kan de rekenkamer nog niet beoordelen in hoeverre dit tot nu toe effect heeft gehad. De rekenkamer acht het op voorhand weinig aannemelijk dat een moreel appèl op aanvragers (om een voorziening zelf te bekostigen) effect zal hebben. 6 Een vergelijking met voorgenomen besparingsmaatregelen in andere gemeenten leert dat Lansingerland geen maatregelen heeft gemist die grote impact kunnen hebben op de kosten. Wel komen nog andere maatregelen voor versobering naar voren die de gemeente nog niet of niet voldoende heeft onderzocht. Met de huidige beheersmaatregelen richt Lansingerland zich vooral op het beheersen van de uitgaven voor huishoudelijke hulp. Gezien de stijging van de uitgaven is dit een voor de hand liggende keuze. De gemeente heeft naast de genomen maatregelen ook andere maatregelen overwogen.

Een deel daarvan is afgevallen, omdat zij niet passen binnen het wettelijke kader en daarmee onrechtmatig zijn. Een andere groep potentiële maatregelen levert naar verwachting niet of zeer beperkt een besparing op. Ook zijn er potentiële maatregelen waarvan er te veel onzekerheden zijn om effecten te kunnen bepalen. De rekenkamer oordeelt dat deze maatregelen om logische redenen zijn afgevallen.

16

zorg om kosten

De rekenkamer heeft ook een korte verkenning uitgevoerd naar maatregelen die andere gemeenten nemen om de kosten van de Wmo te beheersen. Daaruit komen geen initiatieven naar voren waarmee ook Lansingerland naar verwachting grote besparingen kan realiseren. Het gaat om vergelijkbare maatregelen om toegang te beperken en het aanbod aan voorzieningen te versoberen. In vergelijking tot Lansingerland is er wel een aantal gemeenten dat nadrukkelijker kijkt naar het beperken van de kosten van begeleiding. Dit is naast huishoudelijke hulp de voorziening met de hoogste kosten. Het gaat dan bijvoorbeeld om voorstellen voor het omvormen van zware maatwerkvoorzieningen naar lichtere vormen. Ook zijn er gemeenten die inzetten op een gerichte toetsing van dure casussen bij herindicatie. Dit kan om begeleiding gaan, maar ook om cliënten die van meerdere maatwerkvoorzieningen gebruik maken. Verder zijn er gemeenten die voornemens zijn het gebruik van algemene voorzieningen voor thuisondersteuning in te voeren. Hiermee worden taken als wassen en strijken buiten de indicatie voor huishoudelijke hulp georganiseerd. Deze maatregelen zijn in Lansingerland niet ingevoerd, omdat weinig besparing wordt verwacht. Waarom de gemeente dit verwacht, is echter niet onderbouwd. Een andere maatregel die in andere gemeenten nadrukkelijker is onderzocht dan in Lansingerland is het Wmo-vervoer.

De gemeente heeft versobering van deze voorziening niet nader onderzocht. Andere gemeenten hebben wel maatregelen voorgesteld voor bijvoorbeeld begrenzing van het aantal te bereizen kilometers, verhoging van de eigen bijdrage of het invoeren van een piek- en daltarief. 7 Op dit moment is nog niet te bepalen of de doorgevoerde kostenbesparing bij huishoudelijke ondersteuning leidt tot ongewenste effecten op de kwaliteit van de ondersteuning. Voor het signaleren van neveneffecten bij cliënten moet de gemeente zich baseren op verschillende informatiebronnen. Het tevredenheidscijfer in het jaarlijkse cliënttevredenheidsonderzoek, klachten die bij de gemeente binnenkomen of informatie van aanbieders geven indicaties voor eventuele vermindering van de kwaliteit van de ondersteuning. Ook checkt de gemeente bij aanbieders op basis van cijfers bijvoorbeeld hoe snel zij starten met ondersteuning en of rijtijden en routes bij vervoer overeenstemmen met de afspraken. De beschikbare bronnen bieden nog geen informatie over eventuele neveneffecten van de ingevoerde maatregelen, met name de doorgevoerde kostenbesparing bij huishoudelijke hulp. Het is op dit moment nog onduidelijk hoe deze in de praktijk voor nieuwe cliënten uitpakt.

17

zorg om kosten

Rekenkamer

Lansingerland

18

zorg om kosten

3

aanbevelingen

De rekenkamer heeft op basis van de conclusies vier aanbevelingen geformuleerd aan het college van B en W: 1 Monitor structureel en systematisch effecten en mogelijke neveneffecten van genomen besparingsmaatregelen. Een aandachtspunt bij zowel doorgevoerde als nieuw te nemen maatregelen is dat versobering ook tot ongewenste effecten op de kwaliteit kan leiden. Lansingerland beschikt over verschillende bronnen om signalen op te pikken, maar deze informatie komt bij verschillende onderdelen van de organisatie binnen. Het is van belang dat deze informatie gestructureerd en systematisch wordt verzameld, zodat het effect van ingevoerde maatregelen op de ervaren kwaliteit door cliënten kan worden gevolgd.

2 Vergroot het inzicht in trends en ontwikkelingen in het zorggebruik. Maak hiertoe afspraken met externe partijen over ontbrekende informatie en investeer in gestandaardiseerde rapportage om deze informatie inzichtelijk te maken. De gemeente kan een volgende stap zetten in het vergroten van inzicht in het gebruik en ontwikkeling hierin door gerichter te gaan kijken naar patronen van zorggebruik. Het gaat dan om thema’s als wijze van doorstroming van cliënten door de hele keten, duur van ontvangen zorg, en omvang van zorg op cliëntniveau. Voor een deel is deze informatie wel beschikbaar, maar niet gestructureerd ontsloten en voor een deel is deze bij externe partners beschikbaar. Met aanvullende informatie van partners en geautomatiseerde rapportages kan aanvullende beleidsinformatie worden verkregen.

3 Investeer in verdere verbetering van de werkprocessen voor databeheer en kwaliteitscontrole. De uitvoering van het databeheer en de kwaliteitscontrole ligt nu bij één medewerker. Dit maakt de gemeente kwetsbaar bij uitval of vervanging, omdat er geen procedurebeschrijvingen beschikbaar zijn. Uitwerking van standaard werkprocessen met aandacht voor vaste controles op fouten in de data kunnen de kwetsbaarheid verminderen en de kwaliteit van data vergroten.

4 Blijf alert op potentiële besparingsmaatregelen. Maak daarbij altijd een zorgvuldige afweging tussen kostenbesparing en neveneffecten. Verken in ieder geval de volgende maatregelen: • Het afschalen van (zware) vormen van begeleiding naar lichte maatwerkvoorzieningen of algemene voorzieningen. • Gerichte toetsing van omvangrijke casussen bij herindicatie.

19

zorg om kosten

Het inrichten van een algemene voorziening voor thuisondersteuning.
Versobering van Wmo-vervoer. Lansingerland zal naar verwachting ook in de komende jaren te maken hebben met een sterke groei van het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen. De oorzaak hiervoor ligt vooral in de verandering van de bevolkingssamenstelling. Het aantal ouderen gaat de komende jaren sterk toenemen en zij blijven bovendien in toenemende mate langer thuis wonen. De zwaarte van de ondersteuning neemt hierdoor vermoedelijk ook toe. De gemeente heeft weinig mogelijkheden de groei van het gebruik en de daarmee gepaard gaande kosten echt te beïnvloeden. Inwoners die hulp nodig hebben, moeten deze ook daadwerkelijk krijgen. Hoewel er dus geen grote besparingsmogelijkheden zijn, is wel een voortdurende alertheid nodig om de stijging van de kosten waar mogelijk te beheersen. Dat kan door in ieder geval een aantal maatregelen te verkennen die Lansingerland tot nu toe niet of alleen globaal heeft onderzocht. Tegelijkertijd blijft het zaak om te realiseren dat de stijging deels een inhaaleffect is en dat kosten lager liggen dan op grond van het landelijke gemiddelde mag worden verwacht.

20

zorg om kosten

4

bestuurlijke reactie

Onlangs ontvingen wij van de Rekenkamer het conceptrapport kostenbeheersing Wmo voor bestuurlijk wederhoor. De Rekenkamer vroeg ons uiterlijk 20 december 2022 op het conceptrapport te reageren. In deze brief gaan wij in op een aantal conclusies uit het rapport. Ook vindt u in deze brief onze reactie op de door de Rekenkamer meegegeven aanbevelingen. Reactie op conclusies: college herkent zich in het beelden die Rekenkamer schetst Het stemt ons positief dat de Rekenkamer onderkent dat de Gemeente Lansingerland uitvoerig opties heeft overwogen om de kosten voor de Wmo beheersbaar te houden en dat de gemeente de structuur voor monitoren in de basis op orde heeft. Net als in vele andere gemeenten in Nederland wordt de gemeente Lansingerland geconfronteerd met kostenstijgingen bij het gebruik van de Wmo voorzieningen. De afgelopen jaren zette het college stappen om de monitoring te versterken, waardoor we beter zicht krijgen op ontwikkelingen in zorggebruik en een stevige(re) basis leggen onder onze ramingen. We verkenden afgelopen jaren diverse besparingsmaatregelen en wogen deze af tegen onder andere de maatschappelijke impact. Het college deelt met de rekenkamer dat binnen de huidige wetgeving de mogelijkheden voor het terugdringen van de stijging in gebruik en kosten beperkt zijn.

De genomen maatregelen hebben niet tot nauwelijks invloed op de kwaliteit van ondersteuning die we bieden. De cliëntervaringsonderzoeken bevestigen dit. Over het algemeen geven onze inwoners aan dat zij de ondersteuning die zij krijgen van goede kwaliteit vinden en dat de ondersteuning past bij de hulpvraag die zij hebben. 5 Reactie op aanbevelingen: college neemt aanbevelingen grotendeels over Aanbeveling 1 Monitor structureel en systematisch effecten en mogelijke neveneffecten van genomen besparingsmaatregelen. Reactie college Deze aanbeveling nemen we over. We delen dat het belangrijk is om de kwaliteit van zorg blijvend te monitoren en specifiek wat eventuele effecten zijn van doorgevoerde beheersmaatregelen. We hanteren verschillende manieren om dit te bewaken. Binnen de organisatie monitoren we doorlopend cijfermatig het gebruik en de kosten van de maatwerkvoorzieningen door middel van het 3D-dashboard. Dit kwantitatieve beeld vullen we aan met signalen uit verschillende bronnen. Signalen die rechtstreeks van cliënten bij ons als gemeente binnen komen (via de consulenten), signalen die via aanbieders of maatschappelijke partners binnen komen (via contractmanagers) en informatie die tot ons komt via onze cliëntervaringsonderzoeken. Het meer bij elkaar brengen van deze informatie kan leiden tot een beter inzicht van de effecten van

5 Cliëntervaringsonderzoek Wmo 2021.

21

zorg om kosten

diverse maatregelen. We nemen dit mee in het programma Grip op het sociaal domein, waarover de gemeenteraad middels informatiebrief U22.02519 van 7 juni 2022 is geïnformeerd. Aanbeveling 2 Vergroot het inzicht in trends en ontwikkelingen in het zorggebruik. Maak hiertoe afspraken met externe partijen over ontbrekende informatie en investeer in gestandaardiseerde rapportage om deze informatie inzichtelijk te maken. Reactie college Deze aanbeveling nemen we over en gaat op termijn onderdeel uit maken van het programma Grip op het sociaal domein. Hierbij dient het college overigens op te merken dat we de regeldruk in het sociaal domein behapbaar willen houden en daarom de (extra) informatie die wij opvragen bij aanbieders en partners (ook in het voorliggende veld) tot het noodzakelijke willen beperken. Tevens dient voor de gegevensverstrekking een juiste wettelijke grondslag te zijn om de verwerking Avgproof te laten zijn. Aanbeveling 3 Investeer in verdere verbetering van de werkprocessen voor databeheer en kwaliteitscontrole. Reactie college Deze aanbeveling nemen we over. We maakten hier een voorzichtige start mee na de interviews van de rekenkamer. Op dit moment vindt periodiek overleg plaats tussen de data-analist, beleidsmedewerker en vertegenwoordiging van de uitvoering om te signaleren op data-afwijkingen.

De uitkomsten van dit overleg gaan we gebruiken als basis voor de op te stellen werkprocessen. Op die manier willen we databeheer en kwaliteitscontrole beter borgen. Aanbeveling 4 Blijf alert op potentiële besparingsmaatregelen. Maak daarbij altijd een zorgvuldige afweging tussen kostenbesparing en neveneffecten. Verken in ieder geval de volgende maatregelen: 1. Het afschalen van (zware) vormen van begeleiding naar lichte maatwerkvoorzieningen of algemene voorzieningen. 2. Gerichte toetsing van omvangrijke casussen bij herindicatie. 3. Het inrichten van een algemene voorziening voor thuisondersteuning. 4. Versobering van Wmo-vervoer. Reactie college Deze aanbeveling nemen we gedeeltelijk over. Het college is van mening dat de zorg (waaronder de Wmo-maatwerkvoorzieningen) betaalbaar moeten blijven. Wij houden vast aan het uitgangspunt dat zij die zorg nodig hebben, de juiste zorg moeten krijgen. We staan hierbij voor realistisch begroten. Zeker voor een groeigemeente als Lansingerland waar het aantal ouderen de komende jaren sterk gaat toenemen is die betaalbaarheid een aandachtspunt. Wij volgen de landelijke ontwikkelingen omtrent het abonnementstarief en bekostiging van sociaal domein dan ook nauwgezet. Bij potentiële besparingsmaatregelen maken wij altijd een zorgvuldige afweging.

De belangen van de inwoners, zorgaanbieders en de uitvoering alsook de financiële effecten brengen we in kaart en wegen we tegen elkaar af.

22

zorg om kosten

Wij danken de rekenkamer voor deze suggesties voor eventuele maatregelen voor aanvullende kostenbesparingen. We pakken dit op. Hierbij verkennen we de mogelijkheden en potentiële effecten op beleid en uitvoering nader om vervolgens een juiste afweging te maken. Afsluitend: dank aan de Rekenkamer Wij zijn blij met uw onderzoek en de aanbevelingen. Het rapport geeft goed inzicht in de trends en ontwikkelingen de afgelopen jaren en potentiële groei naar de toekomst. Het bevestigt ons beeld dat de uitgaven voor Wmo-maatwerkvoorzieningen de komende jaren nog verder zullen stijgen. Tevens sluit het advies goed aan op ons beeld rondom het legitiem inzetten van besparingsmaatregelen en de afwegingen die we hierbij maken. De afgelopen jaren zetten wij reeds in op versterking van de monitoring, uw adviezen helpen ons om deze ontwikkeling verder te scherpen. We zien het definitieve rapport graag tegemoet.

23

zorg om kosten

Rekenkamer

Lansingerland

24

zorg om kosten

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

Op 20 december 2022 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Hierin spreekt het college waardering uit voor het onderzoek en de aanbevelingen en zegt het zich te herkennen in het beeld dat de rekenkamer schetst. Het college heeft per aanbeveling aangegeven of het deze overneemt en hoe het deze dan vervolgens wil opvolgen. Hieronder gaat de rekenkamer in op de collegereactie.

tabel B: reactie college op aanbevelingen aanbeveling

reactie college

1. Monitor structureel en systematisch effecten en

Het college neemt deze aanbeveling over

mogelijke neveneffecten van genomen besparingsmaatregelen 2. Vergroot het inzicht in trends en ontwikkelingen

Het college neemt deze aanbeveling over

in het zorggebruik. Maak hiertoe afspraken met externe partijen over ontbrekende informatie en investeer in gestandaardiseerde rapportage om deze informatie inzichtelijk te maken. 3. Investeer in verdere verbetering van de

Het college neemt deze aanbeveling over

werkprocessen voor databeheer en kwaliteitscontrole 4. Blijf alert op potentiële besparingsmaatregelen.

Het college neemt deze aanbeveling

Maak daarbij altijd een zorgvuldige afweging tussen

gedeeltelijk over

kostenbesparing en neveneffecten. Verken in ieder geval vier maatregelen.

De rekenkamer heeft weinig aandachtpunten voor de gemeenteraad, omdat het college alle aanbevelingen geheel of grotendeels overneemt. Alleen aanbeveling 4 neemt het college gedeeltelijk over. In de reactie zegt het college aandacht te blijven geven aan betaalbaarheid van de Wmo, landelijke ontwikkelingen te volgen en bij potentiële besparingsmogelijkheden belangen van inwoners en zorgaanbieders af te wegen tegen financiële effecten. Hiermee neemt het college het eerste deel van de aanbeveling van de rekenkamer over. Over de specifieke maatregelen die de rekenkamer als potentieel interessante opties heeft aangedragen, wordt gemeld dat deze worden verkend en er vervolgens een afweging wordt gemaakt. Deze uitwerking past voor de rekenkamer in de bedoeling van de aanbeveling. Wel is het van belang dat de raad ook bij de uitkomsten van deze verkenning wordt betrokken. Nu is niet duidelijk of en op welke wijze het college de raad zal informeren over de resultaten.

25

zorg om kosten

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van kwetsbare inwoners. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om ondersteuning thuis, zoals huishoudelijke hulp of woningaanpassingen. Het doel van deze ondersteuning is dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen nemen aan de maatschappij. 6 Het aantal burgers dat via gemeenten gebruik maakt van Wmo-voorzieningen groeit, waarmee ook de kosten stijgen. Door de stijging van de uitgaven voor onder meer de Wmo komt de financiële positie van veel gemeenten steeds verder onder druk te staan. 7 Ook in Lansingerland stijgen de Wmo-uitgaven. Waar in 2019 nog sprake was van € 9,6 mln. aan kosten voor maatschappelijke ondersteuning, was de besteding in 2020 op € 11,9 mln. uitgekomen. 8 Uit de begroting 2022-2025 blijkt dat er de komende jaren een verdere toename van de uitgaven wordt voorzien, oplopend tot € 16,3 mln. in 2025. 9 De forse stijging van de kosten heeft serieuze invloed op de gemeentebegroting. Vanwege deze impact heeft de rekenkamer onderzocht in hoeverre de gemeente inzicht heeft in de ontwikkeling van het gebruik en de kosten van Wmovoorzieningen, de oorzaken daarvan kent en of zij al effectieve maatregelen heeft getroffen om de kosten te beheersen.

Kostenbeheersing kan ongewenste neveneffecten hebben voor de kwaliteit en toegankelijkheid van de ondersteuning. De rekenkamer heeft in dit onderzoek daarom ook aandacht voor hoe de gemeente omgaat met het spanningsveld tussen enerzijds sturing op kosten en anderzijds het verlenen van optimale ondersteuning van kwetsbare burgers.

doel- en vraagstelling doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer: • te beoordelen of de gemeente inzicht heeft in de toekomstige ontwikkeling van het gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen; • te beoordelen of de gemeente binnen de daarvoor aanwezige speelruimte maatregelen treft die in opzet passend zijn om kosten te kunnen beheersen;

6 Rijksoverheid. Wet maatschappelijke ondersteuning. Verkregen op 20 september 2021 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-enondersteuning-thuis/wmo-2015. 7 BDO Accountants & Adviseurs, ‘De groeiende druk van het sociaal domein. Een onderzoek naar de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten’, Rotterdam, 2021. 8 Gemeente Lansingerland, ‘Jaarrapportage maatwerkvoorzieningen sociaal domein 2020’, 2021. 9 Gemeente Lansingerland, ‘Begroting 2022 - 2025’, 2021.

29

zorg om kosten

• inzicht te bieden in de te verwachten effecten en neveneffecten van deze maatregelen. centrale vraag en deelvragen De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: In hoeverre benut de gemeente de mogelijkheden om de kosten van Wmo-voorzieningen te beheersen en wat zijn de te verwachten effecten daarvan? De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 In hoeverre heeft de gemeente inzicht in het huidige en toekomstige gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen? 2 Hoe hebben het gebruik en kosten van Wmo-voorzieningen zich ontwikkeld en wat zijn verklaringen hiervoor? 3 Heeft de gemeente maatregelen voor kostenbeheersing getroffen die in opzet logisch volgen uit de probleemanalyse en welke andere maatregelen waren denkbaar? 4 Leiden de getroffen maatregelen (naar verwachting) tot de beoogde effecten en welke ongewenste neveneffecten kunnen daarbij optreden?

afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: • In het onderzoek staat de kostenbeheersing van de Wmo centraal. De ontwikkelingen worden in kaart gebracht vanaf de invoering van de nieuwe Wmo. De financiële en gebruikscijfers die de rekenkamer heeft bestudeerd hebben betrekking op de periode 2017-2021. • Het onderzoek spitst zich toe op het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen. Deze zijn in Lansingerland ingedeeld in zes hoofdvoorzieningen, namelijk: begeleiding, huishoudelijke hulp, hulpmiddelen, verblijf/persoonlijke verzorging, vervoersvoorziening en woonvoorziening. De rekenkamer heeft al deze Wmoarrangementen betrokken in het onderzoek. • Omdat in het kader van de kostenbeheersing de focus van de gemeente vooral ligt op huishoudelijke hulp, en in mindere mate begeleiding, lag in de selectie van de interviews de nadruk op aanbieders en gemeentelijke betrokkenen die bij deze vormen betrokken zijn.

aanpak In het kader van het onderzoek heeft de rekenkamer beleidsstukken, gemeentelijke rapportages, eerdere onderzoeken, gemeentelijke begrotingen en jaarstukken bestudeerd. Ook heeft de rekenkamer gekeken naar de kwaliteit van de gemeentelijke informatie en data-analyses, literatuurstudie verricht en interviews gehouden met betrokkenen. Meer informatie over de uitvoering van het onderzoek is te vinden in bijlage 1.

leeswijzer Deze nota van bevindingen bevat de analyses en feiten die relevant zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen.

30

zorg om kosten

Deze nota is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft het rijksbeleid voor maatschappelijke ondersteuning en gaat in op landelijke ontwikkelingen met betrekking tot het gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op het gemeentelijke Wmo-beleid en de uitvoering daarvan. In hoofdstuk 4 toetst de rekenkamer in hoeverre de gemeente inzicht heeft in de toekomstige ontwikkeling van het gebruik en de kosten van Wmo-voorzieningen en of zij de oorzaken van deze ontwikkelingen kent. In hoofdstuk 5 beoordeelt de rekenkamer ten slotte de maatregelen die de gemeente heeft genomen en gaat zij in op de beoogde effecten en neveneffecten van deze maatregelen. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten. Bijlage 3 bevat een lijst met gebruikte afkortingen. gekleurde kaders In de nota zijn blauw gekleurde en geelgekleurde tekstblokken te vinden. De blauwgekleurde tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geeft over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten. De geelgekleurde tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg.

31

zorg om kosten

Rekenkamer

Lansingerland

32

zorg om kosten

2

landelijk be eleid en ontw twikkelingen

inleiding Om de ontwikkelinge en in Lansingerland in perspectieff te kunnen plaatsen, beschrijft dit hoofdstuk eerst het rijksbeleid voor maatschappelijke ondersteuning. Ook wordt ingegaan op landelijk ke ontwikkelingen in het gebruik en de kosten van Wmovoorzieningen. Allere eerst wordt in paragraaff 2-2 ingegaan op de decentralisaties binnen het sociaal do omein. Daarna wordt in paragraaff 2-3 de Wmo toegelicht. In paragraaff 2-4 worden ijke ontwikkelingen met betrekking tot het n vervolgens de landelij gebruik en de kosten van de Wmo geschetst. In paragraaff 2-5 is beschreven welke landelijke ontwikkeliingen er zijn om de kosten te beheersen. Tot slot geefftt paragraaf g. 2-6 een samenvatting

decentralisaties sociaal domein Met de invoering van n de Wet maatschappelij ijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de n groot aantal verantwoordelij Participatiewet is een ijkheden binnen het sociaal domein verlegd van het rij ijk of of de provincie naar de gemeente. Het gaat daarbij ij om geleiding van inwoners vanaff 18 jaar die niet zelfr ondersteuning en beg fredzaam zij ijn, de uitvoering van het ge g aan inwoners ehele jeugdstelsel en het bieden van ondersteuning met een lichamelij ijke ijke off psychische beperking die hulp nodig hebben e, verstandelij

om te kunnen werken n (zie onderstaande toelichting). 10

korte toelichting decentralisaties
IIn nvoering erriin ng gW Wm mo 2015 5. Door de overheveling van onderdelen van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning van burgers vanaf 18 jaar met als doel het bevorderen, behoud of het compenseren van hun zelfredzaamheid. Nieuwe taken voor de gemeente zijn begeleiding, kortdurend verblijf en een deel van de persoonlijke verzorging. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk gebleven voor ‘oude’ Wmo-taken, zoals huishoudelijke hulp, maatschappelijk werk en voorzieningen (zoals taxivervoer en woningaanpassing).
D Deeceen ntralisati trraliissa iee vvaan jjeeu ug gd dh hullp p. Door de decentralisatie van jeugdhulp zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van het gehele jeugdstelsel. Dit omvat enerzijds de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedproblemen, psychische problemen en stoornissen (jeugdzorg en jeugd-ggz) en anderzijds het ‘gedwongen kader’ (jeugdbescherming en jeugdreclassering).
D Dee iin nvoerin erriin ng g vaan nd dee Particip Paarrttiicciip paatiieew weett.. De Participatiewet vervangt de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkkvvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong).

Het doel van de Participattiewet is om meer mensen aan het werk te krijgen, bij voorkeur bij een reguliere werkgever. Dit doel geldt ook voor mensen met een arbeidsbeperking. Door de invoering g van de Participatiewet hebben gemeenten de

10 Kromhout, M., Van Echtelt, P. & Feijten, P., ‘Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resu ultaten van vijf jaar decentraal beleid’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020.

33

zorg om kosten

verantwoordelijkheid gekregen om mensen met een arbeidsbeperking die kunnen werken te begeleiden naar werk, indien nodig voorzieningen aan te bieden om hen te ondersteunen naar werk en om werkgevers te stimuleren om deze mensen in dienst te nemen. 11

Eén van de aannames van de decentralisaties was dat op lokaal niveau verbindingen gelegd kunnen worden tussen de verschillende onderdelen van het domein, waardoor problemen van burgers in samenhang kunnen worden aangepakt. Een andere veronderstelling was dat gemeenten de hulp en ondersteuning beter en goedkoper kunnen bieden dan de provincies en het rijk, omdat zij dichterbij de burger staan. De wetgever gaat er daarbij vanuit dat gemeenten een groter beroep kunnen doen op de eigen mogelijkheden van burgers en hun netwerk en bij het bieden van ondersteuning de voorkeur kunnen geven aan lichte boven zware hulp. De decentralisaties gingen dan ook gepaard met budgetkortingen. 12 De praktijk blijkt echter weerbarstiger. Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt namelijk dat gemeenten die verwachtingen lang niet altijd kunnen waarmaken. In het sociaal domein werden efficiencyslagen verondersteld, maar deze hebben niet conform verwachting plaatsgevonden. Veel gemeenten stellen dan ook dat dat zij structureel geld tekortkomen. Tegelijkertijd neemt het aantal mensen dat een beroep doet op maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg, inkomensondersteuning en hulp bij de toeleiding naar werk naar verwachting alleen maar toe.

13 Uit een analyse van jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten blijkt dat de gemeentelijke uitgaven aan het sociaal domein vanaf de decentralisaties (2015) tot en met 2020 met bijna 30% zijn gestegen. Behalve de kosten voor jeugdzorg stijgen ook de Wmo-kosten van gemeenten flink. 14

Wet maatschappelijke ondersteuning (2015) uitgangspunten en verantwoordelijkheden Zoals geschetst in de voorgaande paragraaf is de nieuwe Wmo één van de decentralisaties in het sociaal domein. In 2015 is in het kader van de hervormingen in de langdurige zorg, de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) in werking getreden. De Wmo verplicht gemeenten om burgers die niet zelfredzaam zijn te ondersteunen, zodat zij zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en deel

11 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), ‘Factsheet focus Decentralisaties Sociaal Domein’, juni 2015; Rijkoverheid. Gevolgen Participatiewet. Verkregen op 17 augustus 2022 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet/gevolgen-participatiewet; Rijksoverheid. Participatiewet. Verkregen op 17 augustus 2022 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet; Rijksoverheid. Participatiewet; informatie voor gemeenten. Verkregen op 17 augustus 2022 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet/participatiewet-informatie-voor-gemeenten. 12 Kromhout, M., Van Echtelt, P. & Feijten, P., ‘Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020. 13 Kromhout, M., Van Echtelt, P. & Feijten, P., ‘Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid’. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020. 14 BDO Accountants & Adviseurs, ‘Jeugdzorg blijft duur, maar Wmo explodeert. Onderzoek de financiële staat van het sociaal domein van Nederlandse gemeenten in 2020’, 2022.

34

zorg om kosten

kunnen nemen aan de samenleving. 15 De uitgangspunten van de Wmo 2015 zijn ongewijzigd ten opzichte van 2007. Op een aantal punten zijn er wel wijzigingen opgetreden. Een belangrijke wijziging ten opzichte van de oude Wmo is dat gemeenten de verantwoordelijkheid hebben gekregen voor een groter aantal vormen van ondersteuning. Waar zij onder de oude Wmo nog enkel verantwoordelijk waren voor het bieden van huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en diensten en maatschappelijke opvang, zijn daar per 2015 ook taken bijgekomen voor begeleiding en persoonlijke verzorging die daarmee samenhangt, dagbesteding en beschermd wonen. Verder worden, vergeleken met de Wmo 2007, de begrippen ‘zelfredzaamheid’ en ‘participatie’ nog meer vooropgesteld. Dit betekent dat inwoners eerst zoveel mogelijk zelf dienen te regelen, eventueel met behulp van hun sociale netwerk, voordat zij aanspraak kunnen maken op ondersteuning vanuit de gemeente. 16 maatwerkvoorzieningen en algemene voorzieningen Vanuit de Wmo 2015 worden algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen aangeboden. Algemene voorzieningen zijn voor alle inwoners toegankelijk, zonder dat een onderzoek naar de hulpvraag van een inwoner nodig is. Voorbeelden van algemene voorzieningen zijn een maaltijdvoorziening, sociaal vervoer, informele buurtzorg, sociaal-culturele voorzieningen of een klussendienst.

Ook kunnen algemene voorzieningen betrekking hebben op de toegankelijkheid van gebouwen en voorzieningen en voorlichting. Het verschilt per gemeente welke algemene voorzieningen worden aangeboden. In de Wmo 2015 wordt nog meer dan onder de oude Wmo ingezet op lichte vormen van ondersteuning. Daarom worden gemeenten onder de Wmo 2015 aangespoord om sterk in te zetten op de ontwikkeling en gebruik van algemene voorzieningen. 17 Maatwerkvoorzieningen zijn vormen van ondersteuning die zijn afgestemd op de individuele omstandigheden en mogelijkheden van de aanvrager. 18 Voorbeelden van dit soort voorzieningen zijn huishoudelijke hulp (bijvoorbeeld schoonmaken), hulpmiddelen (bijvoorbeeld een scootmobiel), woonaanpassingen (bijvoorbeeld een traplift) of dagbesteding. 19 Maatwerkvoorzieningen worden pas ingezet als blijkt dat de eigen mogelijkheden van inwoners en hun sociale netwerk of algemene voorzieningen onvoldoende ondersteuning bieden. Voorafgaand aan het toekennen van een maatwerkvoorziening dient dan ook een onderzoek naar de hulpvraag en omstandigheden van de aanvrager te worden uitgevoerd. Dit onderzoek moet ervoor

15 Rijksoverheid. Wet maatschappelijke ondersteuning. Verkregen op 20 september 2021 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-enondersteuning-thuis/wmo-2015. 16 Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P. & Van den berg, E., ‘De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018; Van Houten, G., Tuynman, M., & Gilsing, R., ‘De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, augustus 2008. 17 Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Regels inzake de gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015). Memorie van toelichting’, vergaderjaar 2013/2014, 33841, nr. 3: p. 35; Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P. & Van den berg, E, ‘De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018. 18 Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Regels inzake de gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015). Memorie van toelichting’, vergaderjaar 2013/2014, 33841, nr. 3: p. 35. 19 Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P.

& Van den berg, E, ‘De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018; Van Houten, G., Tuynman, M., & Gilsing, R., ‘De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, augustus 2008.

35

zorg om kosten

zorgen dat met de geboden ondersteuning via een maatwerkvoorziening daadwerkelijk ‘maatwerk’ wordt geleverd. 20 abonnementstarief Wmo In de Wmo 2015 is de mogelijkheid opgenomen om een bijdrage in de kosten te vragen aan gebruikers van zowel maatwerkvoorzieningen als algemeen toegankelijke ondersteuning. Sinds 2019 geldt er een vaste maximum eigen bijdrage per maand voor huishoudens die gebruik maken van Wmo-maatwerkvoorzieningen. Dit is het zogenoemde abonnementstarief.

abonnementstarief 21 • Burgers met Wmo-zorg betalen een eigen bijdrage van maximaal € 19 per maand. Dit is ongeacht het inkomen, vermogen en de hoeveelheid hulp en/of ondersteuning. • De maximale eigen bijdrage van € 19 per maand geldt per huishouden. Indien meer personen in één huishouden gebruik maken van de Wmo dan betalen zij samen € 19. Onder het abonnementstarief vallen maatwerkvoorzieningen, persoonsgebonden budgetten (pgb) en algemene voorzieningen waarbij sprake is van een duurzame hulpverleningsrelatie. • Gemeenten hebben de vrijheid om ook andere algemene voorzieningen onder het abonnementstarief te brengen. • Gemeenten bepalen of het collectief vervoer wordt uitgezonderd van het abonnementstarief. • Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om het abonnementstarief voor alle inwoners (die hulp en/of ondersteuning krijgen vanuit de Wmo) naar beneden aan te passen.

Door de invoering van het abonnementstarief wordt het inkomen niet meer betrokken bij het vaststellen van de hoogte van de eigen bijdrage. Hiermee zou de stapeling van eigen betalingen voor zorg en ondersteuning beperkt moeten worden. Verder beoogt de wetgever met het abonnementstarief bij te dragen aan minder (ongewenste) zorgmijding, minder bureaucratie, minder kans op fouten en meer transparantie aan de voorkant. Het abonnementstarief is per 2020 ook op een deel van de algemene Wmo-voorzieningen van toepassing. Het betreft algemene voorzieningen, waarbij sprake is van een duurzame hulpverleningsrelatie tussen de Wmo-cliënt en de hulpverlener die de dienst levert. Dit wil zeggen dat iemand voor een langere periode vaste begeleiding of hulp krijgt. 22

ontwikkeling kosten Wmo-maatwerkvoorzieningen Om hun wettelijke taken te kunnen uitvoeren, ontvangen gemeenten jaarlijks geld van het rijk. Een groot deel daarvan krijgen zij via het gemeentefonds. Een deel van

20 Van der Ham, L., Den Draak, M., Mensink, W., Schyns, P. & Van den berg, E., ‘De Wmo 2015 in praktijk. De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018; Van Houten, G., Tuynman, M., & Gilsing, R., ‘De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007’, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, augustus 2008. 21 CAK (Centraal Administratie Kantoor). De Wmo abonnementstarief in het kort. Verkregen op 17 augustus 2022 van: https://www.hetcak.nl/zakelijk/regelingen/wmo/algemene-informatie/wat-verandert-in-2020. 22 Rijksoverheid. Betaal ik een eigen bijdrage voor ondersteuning vanuit de Wmo? Verkregen op 17 augustus 2022 van: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/vraag-en-antwoord/eigen-bijdrage-wmo-2015; Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Wat valt nu wel en wat niet onder het abonnementstarief? Verkregen op 17 augustus 2022 van https://vng.nl/vragen-enantwoorden/wat-valt-nu-wel-en-wat-niet-onder-het-abonnementstarief.