[I25.21169] Aanvullende vragen juridisch advies Advies bestuursovereenkomst windenergie van Adriaanse Van Der Weel Advocaten - geanonimiseerde versie
Tekst van het document
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
Notitie Van
:
Aan
:
Inzake
: Gemeente Lansingerland/advies bestuursovereenkomst windenergie
Dossiernr.
: 20250897
Datum
: 10 december 2025
Inleiding: Op 9 december 2025 hebben wij advies uitgebracht over de vraag of het indienen van een zienswijze door de gemeenteraad op de ontwerp-herziening van het omgevingsbeleid in strijd is met artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst en over de vraag of zowel de gemeenteraad als het college afzonderlijk een zienswijze kan indienen. Wij concludeerden dat
het
indienen
van
een
zienswijze
niet
in
strijd
is
met
artikel
8.5
van
de
bestuursovereenkomst en dat zowel het college als de raad een zienswijze kan indienen. Voor de toelichting op deze antwoorden verwijzen wij graag naar ons advies, dat wij voor de volledigheid ook als bijlage bij dit advies hebben opgenomen. Op
18
november
2025
hebben
GS
de
‘ontwerp
voorkeursbeslissing
windenergie
Lansingerland’ vastgesteld voor de ruimtelijke inpassing van windenergie in de gemeente Lansingerland
(hierna:
ontwerp-voorkeursbeslissing).
De
ontwerp-voorkeursbeslissing
wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb en ligt ter inzage van 28 november 2025 tot 9 januari 2026. De
gemeenteraad
overweegt
om
een
zienswijze
in
te
dienen
op
de
ontwerp-
voorkeursbeslissing. Op de raadsvergadering van 1 7 december a.s. staat dit onderwerp geagendeerd. Eén van de fracties overweegt om de raad voor te stellen om geen formele zienswijze in te dienen, maar om een brief te sturen aan GS over het onderwerp windenergie om de mening van de raad op die manier kenbaar te maken. Tegen deze achtergrond is ons gevraagd om advies uit te brengen over de volgende vragen: 1.
Is het indienen van een zienswijze door de gemeenteraad op de ontwerpvoorkeursbeslissing
windenergie
Lansingerland
Provincie
Zuid-Holland
een
(juridische) procedure als bedoeld in artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst?
}
2.
Kan zowel de gemeenteraad als het college een zienswijze indienen?
3.
Wordt een brief van de gemeenteraad aan de provincie Zuid-Holland, in de periode
1/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
van
de
zienswijzeprocedure
Lansingerland,
op
over datzelfde
de
ontwerp-voorkeursbeslissing
onderwerp door de
provincie
windenergie
aangemerkt als
zienswijze? Ook als je de brief zelf niet aanmerkt als zienswijze? Beantwoording vragen:
Ad 1. Nee, het indienen van een zienswijze kwalificeert - juridisch gezien - niet als het starten van een (juridische) procedure zoals bedoeld in artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst. Wij lichten dat toe. Voor de uitleg van artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst verwijzen wij op deze plaats naar ons eerdere, bijgevoegde advies. Ook in dit geval geldt dat het indienen van een zienswijze niet kwalificeert als het starten van een (juridische) procedure. Bovendien
in
dit
projectbesluitprocedure’.
is
ook
De
geval
(nog)
geen
sprake
van
ontwerp-voorkeursbeslissing
‘de
uitkomst
van
de
omvat
namelijk
niet
de
terinzagelegging van een door GS te nemen projectbesluit, maar maakt slechts onderdeel uit van de procedure die moet worden doorlopen om tot een projectbesluit te komen. Overigens merken wij op dat o.i. pas sprake is van ‘de uitkomst van de projectbesluitprocedure’ als een projectbesluit is genomen. Daarbij verdient
opmerking
dat tegen
de voorkeursbeslissing
geen
beroep
bij
de
bestuursrechter openstaat. Dit volgt uit het feit dat de voorkeursbeslissing is uitgezonderd van beroep in artikel 8:5 jo. artikel 1 van bijlage 2 onder m Awb (de ‘negatieve lijst’). Dat tegen de voorkeursbeslissing geen beroep openstaat, versterkt o.i. de conclusie dat het indienen van een zienswijze op de ontwerp-voorkeursbeslissing niet kwalificeert als ‘het starten
van
een
(juridische)
procedure
in
tegenspraak
met
de
uitkomst
van
de
projectbesluitprocedure’. Procedureel verdient in dit geval nog opmerking dat in de ontwerp-voorkeursbeslissing wordt ingegaan op de relatie met de ontwerp-herziening van het omgevingsbeleid. Aangegeven wordt dat zienswijzen die betrekking hebben op de wijziging van het omgevingsbeleid ook worden meegenomen in de nota van beantwoording van de zienswijzen ingediend
tegen
de
projectbesluitprocedure
ontwerp-voorkeursbeslissing. dus
niet
ook
omvat
de
1
Hoewel
voorgenomen
de
herziening
wettelijke van
het
omgevingsbeleid, zijn beide trajecten wel met elkaar verbonden.
Ad 2.
1 Zie pagina 23 van de ontwerp-voorkeursbeslissing.
\
2/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
Ja, zowel het college als de gemeenteraad kan een zienswijze indienen. Omdat in de ontwerp-voorkeursbeslissing is opgenomen dat een ieder een zienswijze kan indienen, is ook in dit geval niet bepalend of de gemeenteraad en het college allebei afzonderlijk als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.2 Voor het overige geldt hier hetzelfde als voor de vraag of het college en de raad allebei een zienswijze op de ontwerpherziening van het omgevingsbeleid kunnen indienen. Wij verwijzen dan ook naar ons eerdere advies.
Ad 3. Ja, ook een brief wordt aangemerkt als zienswijze. In de ontwerp-voorkeursbeslissing wordt aangegeven dat het indienen van een zienswijze digitaal, mondeling of per post kan plaatsvinden en dat de indiener met de zienswijze kan laten blijken wat hij of zij van de ontwerp-voorkeursbeslissing vindt.3 Een brief waarin de raad kenbaar maakt wat zijn mening is over de ontwerp-voorkeursbeslissing kwalificeert als zienswijze en zal met het oog op zorgvuldige besluitvorming in beginsel door GS moeten worden betrokken bij de totstandkoming van het uiteindelijke besluit. Juridisch is er dus geen verschil tussen het indienen van een zienswijze en het sturen van een brief. De inhoud van het document en niet de naam die aan het document wordt gegeven is bepalend.
2 Zie pagina 23 van de ontwerp-voorkeursbeslissing. 3 Zie pagina 23 van de ontwerp-voorkeursbeslissing.
\
3/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
BIJLAGE 1
}
Advies d.d. 9 december 2025
4/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
Notitie Van
:
Aan
:
Inzake
: Gemeente Lansingerland/advies bestuursovereenkomst windenergie
Dossiernr.
: 20250897
Datum
: 9 december 2025
Inleiding: Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: GS) hebben op 1 4 oktober 2025 het ontwerp van de ‘Herziening Omgevingsbeleid 2025’ vastgesteld (hierna: herziening). De Herziening is een brede herziening van het omgevingsbeleid van de provincie en wijzigt de Omgevingsvisie, het Omgevingsprogramma en de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening. De ontwerp-Herziening ligt gedurende zes weken ter inzage van 4 november 2025 tot en met 15 december 2025. Gedurende deze periode kan een ieder zienswijzen indienen. De definitieve vaststelling is voorzien voor het tweede kwartaal van 2026. Eén van de onderwerpen die aan de orde komt in de wijziging van het omgevingsbeleid, is windenenergie in de gemeente Lansingerland. In de Nota van Motivering Herziening omgevingsbeleid 2025 (hierna: Nota Motivering) is opgenomen dat twee
locaties voor wind worden toegevoegd
binnen de gemeente
Lansingerland, namelijk de locaties Kruisweg-Oostzijde en Noordpolder.4 Deze wijziging is ook opgenomen in de omgevingsverordening. De gemeenteraad overweegt om een zienswijze in te dienen op de ontwerp-herziening. De gemeente en de provincie Zuid-Holland verschillen namelijk al langere tijd van mening over de plaatsing van windmolens in Lansingerland. Op 1 9 februari 2025 hebben het college van B
en
W
namens
de
‘bestuursovereenkomst
gemeente
en
ruimtelijke
het
college
van
ontwikkelingen
GS
namens
de
provincie
Lansingerland’
de
(hierna:
bestuursovereenkomst) gesloten. In artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst staat: “Het College van B&W onderschrijft het belang van windenergie op het grondgebied van de Gemeente, maar vindt niet dat er windmolens in het Plangebied Bieizo-West gebouwd moeten worden, omdat zj daar de ruimtelijke ontwikkelingen als bedoeld in artikel 10 wil realiseren.
Het College van B&W spreekt het vertrouwen uit dat de provinciale projectbesluitprocedure die
4 Zie pagina 24 en 2 5 van de Nota Motivering.
\
5/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
de bouw van windmolens op het grondgebied van de Gemeente, maar niet in het Plangebied
Bieizo-West, zorgvuldig en rekening houdend met alle relevante belangen zal worden
doorlopen. De Gemeente zal geen (juridische) procedures starten die in tegenspraak zijn met de uitkomst van de proiectbesluìtprocedure voor windenergie in de zoekgebìeden Kruisweg
oostzijde en Noordpolder. Voor de locatie Bieizo-West maakt de gemeente Lansingerland een voorbehoud, afhankelijk van de uitkomst van het gesprek."
[Onderstreping AvdWI
Op vrijdag 12 december a.s. is een raadsvergadering gepland, waar besloten zal worden of de gemeenteraad een zienswijze zal indienen. Sommige raadsfracties voelen zich hiertoe genoodzaakt, omdat in de aangekondigde zienswijze van het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) tegen de ontwerp-herziening niet wordt ingegaan op het onderwerp wind en andere daaraan gerelateerde zaken. Ons is gevraagd om advies uit te brengen over de volgende vragen: 1.
Is het indienen van een zienswijze door de gemeenteraad een (juridische) procedure als bedoeld in artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst?
2.
Kunnen zowel de gemeenteraad als het college een zienswijze indienen?
Met deze notitie geven wij graag gehoor aan dit verzoek. Beantwoording vragen:
Ad 1. Nee, het indienen van een zienswijze kwalificeert niet als het starten van een (juridische) procedure zoals bedoeld in artikel 8.5 van de bestuursovereenkomst. Wij lichten dat toe. Artikel 8.5 rept over het starten van “juridische) procedures die in tegenspraak zijn met de
uitkomst van de projectbesluitprocedure voor windenergie in de zoekgebìeden Kruisweg oostzijde en Noordpolder. In de bestuursovereenkomst is niet gedefinieerd wanneer sprake is van een (juridische) procedure. Dat betekent dat voor de uitleg daarvan - samengevat - moet worden gekeken naar wat partijen over en weer redelijkerwijs hebben bedoeld en mochten verwachten.5 Daarom moet o.i. aansluiting worden gezocht bij wat naar normaal spraakgebruik onder het ‘starten van (juridische) procedures’ moet worden verstaan. Wij menen dat om te voldoen aan deze definitie in ieder geval sprake moet zijn van het voorleggen van een geschil aan een onpartijdige derde ter beslechting van dat geschil. Het indienen van een zienswijze is niet
5 Vgl. Hoge Raad 1 3 maart 1 981, ECLI:NL:HR:1981 :AG41 58 (Haviltex).
\
6/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
gericht op geschilbeslechting, maar juist op het hebben van inspraak in een nog te nemen besluit. Bovendien is (nog) geen sprake van een uitkomst van de ‘projectbesluitprocedure’, waarmee het
indienen
van
een
zienswijze
in
strijd
zou
kunnen
zijn
(in
termen
van
de
bestuursovereenkomst: ‘in tegenspraak’). De ontwerp-herziening omvat namelijk niet de terinzagelegging van een door GS te nemen projectbesluit. De ontwerp-herziening omvat alleen
wijzigingen
van
de
omgevingsverordening,
de
omgevingsvisie
en
het
omgevingsprogramma. Daarbij verdient opmerking dat tegen geen van deze besluiten beroep
bij
de
bestuursrechter openstaat.
Voor
het
besluit tot
(wijziging van)
de
omgevingsverordening volgt dit uit artikel 8:3 lid 1 sub a Awb, dat bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen algemeen verbindende voorschriften. Voor de omgevingsvisie en het omgevingsprogramma volgt dit uit het feit dat deze beide zijn opgenomen op de zogenaamde ‘negatieve lijst’ van artikel 1 van bijlage 2 Awb, respectievelijk onder f en g.6 De bijlage behoort bij artikel 8:5 Awb en wijst aan tegen welke besluiten geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dat tegen geen van deze besluiten een bestuursrechtelijke beroepsprocedure kan worden gestart, versterkt o.i. de conclusie dat het indienen van een zienswijze op ontwerpwijzigingen van deze besluiten niet kwalificeert als ‘het starten van een (juridische) procedure’. Procedureel verdient nog opmerking dat de ontwerp-herziening wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Voor de omgevingsverordening volgt de toepasselijkheid van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit artikel Toepasselijkheid
van
de
u.o.v.
volgt voor wat
betreft
de
16.32 Omgevingswet.
omgevingsvisie
en
het
omgevingsprogramma uit de artikelen 16.26 en 16.27 Omgevingswet. Strikt genomen kan tegen elk van deze wijzigingen een zienswijze worden ingediend, maar de provincie lijkt ervoor te hebben gekozen om de respectievelijke wijzigingsbesluiten gebundeld ter inzage te leggen. Het verdient aanbeveling om in de zienswijze te specificeren tegen welk(e) wijzigingsbesluit(en) de zienswijze zich in het bijzonder richt.
Ad 2. Het college en de gemeenteraad kunnen allebei een eigen zienswijze indienen op de ontwerp-herziening. Omdat een ieder zienswijzen kan indienen is niet bepalend of de gemeenteraad en het college allebei afzonderlijk kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit. De vraag of het college en de raad allebei afzonderlijk als belanghebbende kunnen worden 6 Voor het omgevingsprogramma wordt een uitzondering gemaakt voor zover in het programma een beschrijving is opgenomen van een activiteit als gevolg waarvan die activiteit is toegestaan. In dat geval is wel beroep bij de bestuursrechter mogelijk. Deze uitzondering doet zich hier echter niet voor.
\
7/8
ADRIAANSE M VAN DER WEEL advocaten
aangemerkt speelt hier ook geen rol voor een mogelijk in te stellen beroep, omdat de wijzigingsbesluiten niet-appellabel zijn. Volledigheidshalve merken wij overigens nog op dat de raad o.i. bij een uiteindelijk te nemen projectbesluit kan worden aangemerkt als belanghebbende bij dat besluit, gelet op het bepaalde in artikel 1:2 lid 2 Awb. Het voorgenomen besluit raakt het belang van de fysieke leefomgeving, een belang dat (ook) aan de raad is toevertrouwd.
}
8/8