[I22.14881] Rapport Rekenkamer Bouwen in beweging

29

bouwen in beweging

Rekenkamer

Lansingerland Reactie college Deze aanbeveling nemen we over. Hierbij is het goed om mee te geven dat deze wisselwerking reeds is overeengekomen via de bestuursovereenkomst van het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). Verder zijn (cijfermatige) afspraken van het Regioakkoord vertaald in de gemeentelijke woonvisie en Prestatieafspraken met woningcorporaties. Vindt er actualisatie van het Regioakkoord plaats en heeft dat impact op ons woonbeleid dan nemen wij dit via het proces van de actualisatie van de omgevingsvisie mee. De afspraken in het Regioakkoord zijn steeds gebaseerd op de kaders die de gemeenteraad het college meegeeft. Aanbeveling 4 ‘Evalueer het toetsingskader huisvesting flexwerkers Lansingerland en stel op basis van de uitkomsten een SMART-geformuleerd doel wat betreft het aantal te realiseren bedden in de gemeente.’ Reactie college Deze aanbevelingen nemen we deels over. Het eerste deel van deze aanbeveling sluit aan op het gemeentelijk voornemen van evaluatie van het toetsingskader, zoals reeds overeengekomen bij de inwerkingtreding van het toetsingskader in 2019. De aanbeveling van het opstellen van een SMART geformuleerd doel voor wat betreft het aantal te realiseren bedden nemen wij niet over. Het is aan marktpartijen om met initiatieven te komen, de financiering op zich te nemen alsmede de exploitatie.

De gemeente wil de totstandbrenging stimuleren en faciliteren binnen het handelingskader van het toetsingskader huisvesting arbeidsmigranten. Afsluitend zijn we blij met uw onderzoek en de aanbevelingen. Dit sluit goed aan op ons huidige woonbeleid conform de nieuwe woonvisie en het coalitieakkoord.

30

bouwen in beweging

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

Het woonbeleid is complex, de maatschappelijke urgentie hoog. De gemeente speelt binnen dit beleidsveld een belangrijke rol. Tegelijkertijd wordt het handelen de gemeente ingekaderd door landelijke regels, afspraken met regiogemeenten en bouwende partijen. De vraag is daarom niet of de gemeente zich inspant, maar of die inspanningen bijdragen aan meer balans op de woningmarkt. De aanbevelingen in dit rapport hebben als doel om bevindingen over het verleden om te zetten in lessen voor de toekomst. Op 28 juni 2022 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Hierin geeft het college aan blij te zijn met het onderzoek en de aanbevelingen. Hieronder gaat de rekenkamer in op de reacties van het college op de vier aanbevelingen van de rekenkamer.

tabel 5-1: reactie college op aanbevelingen aanbeveling 1

Vul de huidige woonvisie aan met een

reactie college Het college neemt deze aanbeveling over.

cijfermatige inschatting van de omvang van de aandachtsgroepen ten opzichte van het geschikte aanbod. Blijf beide grootheden tijdens de uitvoeringsperiode monitoren en houd ook andere schaarste-indicatoren in de gaten. 2

Onderschrijf dat een woonvisie gedurende de Het college neemt deze aanbeveling over. uitvoeringsperiode herijkt moet kunnen worden als nieuwe urgente kraptes op de woningmarkt of nieuwe afspraken met regio, provincie of rijk hier reden toe geven.

3

Formuleer een duidelijke en met heldere

Het college neemt deze aanbeveling over.

cijfers onderbouwde visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad daarbij, en leg deze aan de raad voor. 4

Evalueer het toetsingskader huisvesting flexwerkers Lansingerland en stel op basis van de uitkomsten een SMART-geformuleerd doel wat betreft het aantal te realiseren bedden in de gemeente.

31

bouwen in beweging

Het college neemt deze aanbeveling over, behalve het deel over de SMART-geformuleerde doelstelling.

Het college stelt in haar reactie op aanbeveling 1 dat ze de woningbehoefte zal monitoren aan de hand van onderzoeken van commerciële onderzoeksbureaus, de regionale monitor en de jaarlijkse monitor woonruimteverdeling. De rekenkamer wijst erop dat geen van de onderzoeken die de gemeente de afgelopen zeven jaar door onderzoeksbureaus liet uitvoeren, een cijfermatige inschatting van de huidge omvang van de aandachtsgroepen bevat 13 (zie de toelichting op conclusie 4 en paragraaf 3-3-5 van dit rapport). Ook de regionale monitor en de monitors woonruimtebemiddeling bieden deze informatie niet. Inzicht in de mate waarin de Lansingerlandse populatie naar (woonvisie-)inkomenssegmenten overeenkomt met de (woonvisie)prijssegmentatie van de Lansingerlandse woningvoorraad, vergt dus ander onderzoek dan de studies die de gemeente in het verleden heeft laten uitvoeren. Het college geeft wat betreft aanbeveling 2 aan dat zij meer mogelijkheden zal hebben voor het actualiseren van een woonvisie, zodra de omgevingswet is aangenomen. Actualisatie binnen de looptijd van een woonvisie is echter ook nu al prima mogelijk De gemeente heeft er in de onderzochte periode niet voor gekozen.

Er waren goede redenen om in de achterliggende periode de woonvisie te actualiseren, namelijk het feit dat in de probleemanalyse van de woonvisie inzicht in de omvang van de Lansingerlandse doelgroep ontbrak en – vanaf in ieder geval 2019 – veranderende woningmarkomstandigheden en toegenomen investeringscapaciteit bij de belangrijkste Lansingerlandse corporatie. De rekenkamer wil graag onderstrepen dat bij aanbeveling 3 hoort dat het college de raad beter informeert over de voortgang in de gemeente op de met de regio afgesproken doelen. De woonvisie 2021-2025 geeft geen cijfermatig inzicht in de met de regio afgesproken doelstellingen voor de gemeente, de gemeentelijke boden daarop of de reeds gerealiseerde doelbereiking. Het is goed als de raad, in ieder geval middels woonvisievoortgangsbrieven of -rapportages, op de hoogte blijft van de mate waarin de gemeente qua woningvoorraad op koers ligt voor de regionale doelen voor Lansingerland. Het college geeft aan dat zij het toetsingskader huisvesting flexwerkers Lansingerland zal evalueren, zoals onderdeel is van aanbeveling 4. Het college neemt de suggestie voor een SMART-geformuleerd doel wat betreft het aantal te realiseren “bedden” voor arbeidsmigranten niet over.

Het college schrijft in haar reactie wel dat zij de totstandbrenging van huisvestingsinitiatieven wil stimuleren binnen het handelingskader van het toetsingskader huisvesting arbeidsmigranten. Tot nu toe heeft het doorlopen van het kader nog niet tot vergunningverlening geleid. Het is de rekenkamer niet duidelijk wat de gemeente gaat doen om in de toekomst wel stimulerend op te treden middels het toetsingskader. Een SMART geformuleerde doelstelling zou aanvullend aan de kaderstellende insteek mogelijk kunnen helpen.

13 Uitgezonderd de aandachtsgroep van de ouderen.

32

bouwen in beweging

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding In Nederland is sprake van een reeds lang bestaand woningtekort. Zo formuleert de Nationale Woonagenda 2018-2021, een agenda van het ministerie van Binnenlandse Zaken en vele partijen uit het woonveld, een jaarlijkse bouwopgave van 75.000 woningen. Met name in het lagere en middensegment is de vraag fors groter dan het aanbod. Zoals de woonagenda beschrijft: “Starters hebben steeds meer problemen om aan een betaalbare woning te komen, in de huursector ontbreekt een volwaardig middensegment en het aanbod van betaalbare woningen is schaars.” 14 Ook in Lansingerland is er sprake van een krappe woningmarkt. Vooral inwoners met lage en middeninkomens hebben relatief weinig keus, want ongeveer driekwart van de Lansingerlandse woningvoorraad bestaat uit koopwoningen, 15 waarvan een groot deel in een hoog prijssegment. 16 Dat maakt het met name voor groepen zoals jongeren, starters en ouderen lastiger een geschikte woning te vinden. Als antwoord op de woningschaarste zetten rijk, provincie en gemeenten verschillende maatregelen in om de bouw van (vooral betaalbare) woningen te stimuleren. 17 Daarbij is het van belang dat de nieuwe woningvoorraad moet passen bij de vraag van huishoudens die op zoek zijn naar een woning.

Hoe deze vraag eruit ziet, en hoe hier met toevoegingen en verandering in de voorraad bij aangesloten kan worden, moet op lokaal en regionaal niveau worden onderzocht. Andere maatregelen beogen bijvoorbeeld de doorstroming op de sociale huurmarkt te bevorderen of om daar het zogeheten scheefwonen tegen te gaan. Ook deze maatregelen worden niet alleen op rijksniveau bepaald en ingezet, maar ook op regionaal en lokaal niveau. 18 Daarmee spelen er in elke gemeente, en dus ook in Lansingerland, veel zaken op het gebied van wonen. De gemeente Lansingerland voert daarom ook woonbeleid en heeft in 2015 de woonvisie 2015-2020 vastgesteld (inmiddels opgevolgd door de woonvisie 2021-2025). Het thema wonen leeft ook bij de gemeenteraad, onder meer vanwege de geconstateerde lange wachttijden voor sociale huurwoningen. Bij een zogenaamde ‘stemkastsessie’ die de Rekenkamer Lansingerland in januari 2020 met de raad organiseerde, kwam het thema woonvisie als hoogste uit de bus. Om deze redenen heeft de rekenkamer een onderzoek naar het Lansingerlandse woonbeleid uitgevoerd. 19 De rekenkamer keek hierbij specifiek naar de

14 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 1. 15 Gemeente Lansingerland, ‘woonvisie 2015-2020’, vastgesteld op 9 juli 2015, p.6. 16 In 2019 lag de gemiddelde verkoopprijs van een woning in Lansingerland op bijna € 4,3 ton, in Zuid-Holland en in Nederland lag het gemiddelde een ton lager. Bron: CBS Statline, geraadpleegd op 3 januari 2022.. 17 https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 24 september 2020. 18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018. 19 Rekenkamer Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel, ‘Jaarverslag 2019, onderzoeksplannen 2020’, maart 2020.

35

bouwen in beweging

uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020, dat wil zeggen de periode van begin 2015 tot de zomer van 2021. In juli 2021 nam de raad de woonvisie Lansingerland 20212025 aan. Deze is dus pas recent vastgesteld en de bijbehorende uitvoeringsagenda is pas zeer recent, op 2 juni 2022, vastgesteld. 20 In dit onderzoek bestudeert de rekenkamer de maatregelen en uitvoering van de vorige woonvisie en trekt waar relevant de vergelijking met de uitgangspunten en voornemens in de huidige woonvisie.

verantwoordelijkheden en betrokken partijen De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de woonvisie ligt bij de wethouder Wonen en voor de uitvoering van het beleid ook bij de wethouder Financiën, Maatschappelijk Vastgoed, Grondzaken, Projecten en Mobiliteit. Voor wat betreft wonen en zorg ligt de verantwoordelijkheid van uitvoering van beleid ook bij de wethouder Volksgezondheid en WMO. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het onderwerp wonen ligt bij het domein Ruimte, team Ruimtelijke Economische Strategie. Iedere gemeente is in het woonveld afhankelijk van een groot aantal andere groepen en instituties. De gemeente is immers zelf bijna nooit de partij die bouwt of sloopt. Ook moet zij haar woonbeleid afstemmen met andere gemeenten en hogere overheden. Belangrijke partijen voor Lansingerland zijn het rijk, de provincie ZuidHolland, de andere gemeenten van de woningmarktregio Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR) en de woningcorporaties 3B Wonen, Havensteder en Wooninvest en hun gezamenlijke huurdersvereniging en corporatie Woonzorg Nederland. Daarnaast spelen private bouwers en verhuurders (van kleinere particuliere verhuurders tot projectontwikkelaars, beleggers en investeerders) een grote rol.

doelstelling onderzoek De gemeente wil dat er voor iedereen een passende woning beschikbaar is, met extra aandacht voor betaalbaarheid voor de doelgroepen lage inkomens, jonge starters, emptynesters en ouderen, zo staat in de woonvisie Lansingerland 2015-2020. 21 Uit de uitvoeringsmaatregelen van deze woonvisie blijkt voorts dat zij ook specifiek aandacht heeft voor de krapte die door starters, semi-starters en/of middeninkomens wordt ervaren. De gemeente Lansingerland wil, met andere woorden, dat er een goede aansluiting is tussen vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt en verwacht dat dit vooral voor lage- en middeninkomens, ouderen (waaronder emptynesters), (semi-)starters en middeninkomens nog verbeterd zou moeten worden. De rekenkamer onderzocht in dit rapport daarom in de eerste plaats in welke mate het woonbeleid van de gemeente Lansingerland leidt tot een goede aansluiting tussen vraag en aanbod, voor met name deze groepen. Wat betreft het aanbod voor de doelgroep ouderen geldt overigens dat dit vraagstuk reeds aan de orde is gekomen in het onderzoek “Kwetsbaar en uit beeld” dat de Rekenkamer Lansingerland in mei 2020 publiceerde. Daarom is het woonbeleid specifiek voor ouderen niet opnieuw onderzocht.

20 Gemeente Lansingerland, ‘Uitvoeringsagenda Woonvisie Lansingerland 2021-2025 Een plek voor iedereen’, vastgesteld op 2 juni 2022. 21 Gemeente Lansingerland, “woonvisie 2015-2020”, 2015, p.4 en p. 8.

36

bouwen in beweging

In de tweede plaats onderzocht de rekenkamer de gemeentelijke woonbeleidsinstrumenten en de afspraken van de gemeente met haar samenwerkingspartners. Het verbeteren van de aansluiting tussen vraag en aanbod op de woningmarkt kan de gemeente immers niet alleen, want de gemeente is niet zelf aan zet om te bouwen, te verhuren of te verkopen. Dit is de taak van private bouwers en verhuurders en corporaties. Ook is er op het beleidsveld wonen vaak bovengemeentelijke afstemming en ondersteuning. Zo heeft de gemeente Lansingerland procesondersteuning van het rijk bij het project Wilderszijde dat een Woondeal-versnellingslocatie is (zie paragraaf 2-2). Gemeentelijk woonbeleid is daarmee bij uitstek een onderwerp waarvoor geldt dat de realisatie ervan sterk afhangt van het opereren van externe partijen. De kwaliteit van de afspraken met die externe partijen en de nakoming ervan, zijn daarom belangrijk. In de derde plaats wil de rekenkamer onderzoeken hoe het beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten eruit ziet. De gemeente ziet namelijk in de woonvisie 2015-2020 (en ook in de Woonvisie 2021-2025) een opgave met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. Deze groep is qua omvang veel groter dan de andere bijzondere doelgroepen die in de woonvisie 2015-2020 gedefinieerd zijn.

22 In 2019 heeft de gemeente voor deze groep bovendien ook een specifieke nota Huisvestingsbeleid vastgesteld. De rekenkamer onderzocht daarom hoe dit beleid vorm heeft gekregen en hoe het in de praktijk werd uitgevoerd in relatie tot de woonvisie 2015-2020. Aan de hand van het bovenstaande formuleert de rekenkamer de volgende centrale vraag voor het onderzoek naar de woonvisie: Hoe en in welke mate leidt het woonbeleid van de gemeente Lansingerland tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt? Daarbij hanteert de rekenkamer de volgende deelvragen: rolverdeling binnen het woonbeleid 1 Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke positie heeft de gemeente daarin? 2 Hoe geeft de gemeente Lansingerland binnen deze rolverdeling invulling aan het eigen woonbeleid? ontwikkeling van vraag en aanbod 3 Hoe hebben vraag en aanbod zich ontwikkeld? 4 Hoe verhoudt de ontwikkeling van vraag en aanbod zich tot de doelstellingen van de gemeente? 5 Welk inzicht heeft de gemeente in deze ontwikkeling? gemeentelijke instrumenten 6 Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet met het oog op een betere aansluiting van vraag en aanbod? 7 In hoeverre zijn deze instrumenten ingezet zoals in het beleid is beoogd? samenwerkingen in het woonveld 8 Hoe geeft de gemeente invulling aan de samenwerkingen binnen het woonveld?

22 De gemeente definieerde verder als bijzondere doelgroepen: statushouders, woonwagenbewoners en huishoudens met ggz problematiek of een lichamelijke of geestelijke beperking. Gemeente Lansingerland, ‘woonvisie 2015-2020’, 2015, p. 14.

37

bouwen in beweging

9 In hoeverre passen de afspraken die gemeente maakt met samenwerkingspartners bij haar ambities en de waargenomen problemen in het woonveld? 10 In hoeverre voeren de gemeente en haar samenwerkingspartners de afspraken uit, en hoe ziet de gemeente hierop toe?

afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: • De rekenkamer concentreert zich in dit onderzoek op de periode 2015 tot en met de zomer van 2021. De onderzoeksperiode komt daarmee overeen met de looptijd van de vorige woonvisie. • De rekenkamer beperkt zich in dit onderzoek met name tot de doelen en activiteiten in het woonbeleid gericht op het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod, omdat deze opgave centraal staat in de woonvisie. De andere twee doelen van de woonvisie (woonmilieus met een dorps en landelijk karakter en duurzame woon- en leefomgeving) komen in dit onderzoek niet aan de orde. • Hoewel ook een belangrijk onderwerp in het Lansingerlandse woonbeleid (overigens zonder kwantitatieve doelstellingen), onderzoekt de rekenkamer als gezegd niet het woonaanbod voor ouderen, aangezien dit in haar rapport “Kwetsbaar en uit beeld” reeds aan de orde kwam.

rekenkameronderzoek “Kwetsbaar en uit beeld” Het onderzoek ‘Kwetsbaar en uit beeld’ gaat over de gemeentelijke ondersteuning voor ouderen bij langer thuis wonen en werd gepubliceerd in mei 2020. Hierin onderzocht de rekenkamer onder meer in hoeverre de gemeente een toereikend woonaanbod heeft voor kwetsbare ouderen in Lansingerland, zodat zij zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. De rekenkamer concludeerde dat de gemeente onvoldoende zicht had op de vraag van ouderen naar passende woonruimte. Ook stelde de rekenkamer vast dat de gemeente onvoldoende inspanningen pleegde om ouderen passende woningen te bieden.

• De gemeente definieerde in haar woonvisie niet alleen tijdelijke arbeidsmigranten als bijzondere doelgroep maar ook statushouders, woonwagenbewoners en huishoudens met ggz-problematiek of een lichamelijke of geestelijke beperking. Deze drie (veel) kleinere groepen worden niet specifiek in het onderzoek betrokken.

andere rekenkameronderzoeken naar woonvisies in de regio De Rekenkamer Rotterdam die ook de rekenkamerfunctie vervult voor vijf gemeenten rondom Rotterdam, voert momenteel naast in Lansingerland ook een onderzoek uit naar de woonvisie en het woonbeleid in de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Rotterdam. Na publicatie van de afzonderlijke rapporten per gemeente komt een overkoepelend rapport met een synthese van alle woonvisieonderzoeken met daarin onder meer vergelijkingen tussen de gemeenten.

leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk worden in hoofdstuk 2 de rolverdeling en het woonbeleid op het landelijk, regionaal en lokaal/gemeentelijk niveau beschreven. Hoofdstuk 3 gaat in op de mate waarin de gemeente inzicht heeft in vraag en aanbod op de

38

bouwen in beweging

Lansingerlandse woningmarkt. Ook kijkt de rekenkamer aan de hand van CBSmicrodata hoe de aansluiting tussen lokale vraag en aanbod zich tussen 2015 en 2020 heeft ontwikkeld, om zo te kunnen beoordelen of beide (gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie) beter bij elkaar zijn gaan passen. In hoofdstuk 4 komen de instrumenten die de gemeente inzet om haar woonbeleid te verwezenlijken aan bod. Vervolgens worden de samenwerkingsafspraken die de gemeente tussen 2015 en 2020 aanging in hoofdstuk 5 behandeld. Hoofdstuk 6 sluit af met een samenvatting en enkele conclusies. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten en bronnen en de begrippenlijst is opgenomen in bijlage 3. Een lijst met gebruikte afkortingen staat in bijlage 4. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de onderzoeksvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt behandeld. Indien van toepassing wordt daarbij ook het bijbehorende normenkader weergegeven. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn blauwe en gele tekstblokken te vinden. De blauwe tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in het rapport wordt geoordeeld.

De gele tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten.

39

bouwen in beweging

Rekenkamer

Lansingerland

40

bouwen in beweging

2

rolverdeling binnen woonbeleid

inleiding Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de context waarin het gemeentelijk woonbeleid zich afspeelt. Daarbij staan de volgende onderzoeksvragen centraal: • Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? • Hoe geeft de gemeente Lansingerland binnen deze rolverdeling in de praktijk invulling aan het eigen woonbeleid? In paragraaf 2-3 wordt eerst ingegaan op de wetgeving en vervolgens het overige rijksbeleid inzake de woningmarkt. Daarna zal in paragraaf 2-4 worden ingegaan op het woonbeleid op het regionale niveau en de rol van de provincie erin. Tot slot wordt het woonbeleid op het gemeentelijke niveau toegelicht. Eerst volgt echter in paragraaf 2-2 een korte beschrijving van de ontwikkeling van de bestuurlijke verhoudingen op het gebied van wonen in de afgelopen jaren.

recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting Alvorens in paragraaf 2-3 nader in te gaan op de rollen van de verschillende overheidslagen waar het wonen betreft, schetst de rekenkamer enkele algemene kenmerken van het huidige stelsel en ontwikkelingen die daaraan vooraf gingen. Gedurende de twintigste eeuw is de overheid een steeds actievere rol gaan spelen waar het woningbouw betreft: van het stellen van kaders tot het direct subsidiëren van woningbouw. De rijksoverheid stond vaak aan de basis van grote nieuwbouwontwikkelingen en kon daarvoor zelfs bouwlocaties aanwijzen en daarvoor subsidies verstrekken, zoals dat bijvoorbeeld gebeurde bij de Vinex-locaties Westpolder Bolwerk, Parkzoom en Meerpolder. De periode sinds de jaren ’90 kenmerken zich daarentegen door een geleidelijke decentralisatie van de ruimtelijke ordening in het algemeen en het woonbeleid in het bijzonder. Dit uitte zich onder meer in de verzelfstandiging van de woningcorporaties en de afbouw van nieuwbouwsubsidies. In 2001 verdween de Rijksplanologische Dienst die de overheid adviseerde over de ruimtelijke ordening. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu werd in 2010 opgesplitst tussen verschillende ministeries.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) werd verantwoordelijk voor het woonbeleid, de overige taken gingen over naar het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In 2012 verscheen de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin de rijksoverheid veertien nationale belangen binnen het ruimtelijk beleid benoemde. 23 Het realiseren van voldoende woningen was geen ‘nationaal belang’ en gold als taak voor de gemeenten.

23 Deze zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wetruimtelijke/algemene-regels/besluit-algemene, geraadpleegd op 2-1-2021.

De verantwoordelijkheid voor het woonbeleid is sindsdien verdeeld over meerdere bestuurslagen. Figuur 2-1 toont een samenvatting van deze taakverdeling. Tot de taakomschrijving van de provincie hoort ook het simuleren van intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau. Hoewel de regio geen formele bestuurslaag is, werken gemeenten in de regio Rotterdam intensief samen. figuur 2-1: verdeling verantwoordelijkheden woonbeleid

bron: I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 20.

Uit het onderzoek van I&O Research in opdracht van BZK blijkt dat er landelijk niet altijd een eenduidig beeld is van de precieze taken en bevoegdheden binnen het huidige stelsel. Ook in de regio Rotterdam is het stelsel in beweging. Zo liet de provincie Zuid-Holland in 2017 onderzoeken welke sturingsinstrumenten zij nu precies tot haar beschikking heeft binnen het woonbeleid. 24 Het hierboven genoemde rapport van I&O Research constateerde op basis van gesprekken met ambtenaren bij verschillende bestuurslagen het volgende: “Bij die decentralisatie zijn de taken en rollen en instrumenten voor provincies en gemeenten naar het oordeel van veel geïnterviewden op diverse schaalniveaus niet scherp gedefinieerd, ofwel het Rijk heeft volgens hen die decentralisatie niet ingekaderd in ‘systeemwijzigingen’ binnen de rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Geïnterviewden bij provincies en gemeenten geven aan dat het ontbreekt aan een rijksdienst voor ruimtelijke vraagstukken, een landelijke ruimtelijke visie en instrumenten en middelen om ontwikkelingen af te dwingen. Het huidige stelsel laat volgens geïnterviewden ruimte aan zowel een brede als een smalle taakopvatting van provincies en gemeenten. Die is volgens hen niet eenduidig en wordt verschillend ingevuld.

Dit kan volgens de geïnterviewden leiden tot ad-hoc beleid, te weinig efficiency of een gebrekkige doorwerking van nationale doelen naar feitelijke uitvoering.” 25 Ook schreven de onderzoekers dat rijk, provincie en gemeente “elk zelfstandig te weinig capaciteit, financiële middelen en instrumenten hebben om het doel [t.a.v. woningbouw – rekenkamer] te bereiken”. Doordat een strikte taakomschrijving ontbreekt, hebben gemeenten wel ruimte om te kiezen voor een bredere of juist een smallere taakopvatting binnen de lokale woningmarkt. 26 Een meer actieve rol kan bijvoorbeeld tot uiting komen in hogere ambities in de woonvisie of in het vaker inzetten van sturingsinstrumenten.

24 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017. 25 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 10, 26-27. 26 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 27 en 54.

42

bouwen in beweging

landelijk beleid en wettelijke kaders wettelijke kaders Via wet- en regelgeving is vastgelegd welke bevoegdheden en juridische instrumenten de verschillende overheden hebben. Belangrijke wetten in het woondomein zijn de Woningwet 2015, de Huisvestingswet, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek 2005 (de ‘Rotterdamwet’), de Wet op de Huurtoeslag en de Wet doorstroming huurmarkt. Hierna wordt bij deze wetten kort toegelicht welke mogelijkheden zij gemeenten en andere organisaties op het lokale niveau bieden. 27 Woningwet 2015 De Woningwet 2015 omvat regels voor de sociale huursector en regelt met name de rol van de woningcorporaties. Deze wet is erop gericht dat woningcorporaties zich concentreren op hun kerntaak: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. 28 Daarnaast regelt de wet de wijze waarop gemeenten prestatieafspraken kunnen maken met lokale corporaties. Ook bevat de Woningwet toewijzingsregels voor woningcorporaties. 80-10-10 regeling 29 Een toewijzingsregel uit de Woningwet waar alle woningcorporaties mee te maken hebben is de 80-10-10 regeling. De regeling schrijft voor dat woningcorporaties minimaal 80% van hun vrijkomende sociale woningvoorraad (d.w.z. woningen met een huur tot € 752,33, prijspeil 2021) verhuren aan de sociale doelgroep.

De sociale doelgroep zijn de huishoudens met een gezamenlijk jaarinkomen tot € 40.024 (prijspeil 2021). Corporaties mogen daarnaast 10% van de vrijkomende sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tussen € 40.024 en € 44.655 euro (prijspeil 2021), de zogeheten lage middeninkomens. Daarnaast mogen corporaties 10% van de woningen toewijzen aan huurders met een hoger inkomen. Dit wordt aangeduid als de 10% vrije ruimte.

wijziging 80-10-10 regeling vanaf 2020 Vanaf 2022 verdwijnt de tussencategorie voor lage middeninkomens. Corporaties dienen dan 92,5% van hun woningen toe te wijzen aan de doelgroep. Daarnaast mogen zij 7,5% vrij toewijzen. De corporatie mag dit laatste percentage verhogen tot 15% als zij daarover prestatieafspraken maken met de gemeente en huurdersorganisatie. 30

passend toewijzen De Woningwet 2015 schrijft tevens voor dat corporaties moeten voldoen aan de zogeheten passendheidsnorm. Dit betekent dat zij verplicht zijn om bijna alle woningen (95%) van het goedkoopste deel van hun sociale voorraad – de woningen met een huurprijs onder de zogeheten aftoppingsgrenzen - te reserveren voor

27 Overigens is dit overzicht niet uitputtend. Er zijn meer wettelijke kaders die van invloed zijn op de lokale woningmarkt, zoals bijvoorbeeld de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte waarop het woningwaarderingsstelsel is gebaseerd dat de huurprijzen van sociale huurwoningen bepaalt. Deze en andere regelgeving wordt hier buiten beschouwing gelaten. 28 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/03/17/woningwet-2015-in-vogelvlucht. 29 https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/80-10-10-toewijzing, geraadpleegd op 2-11-2021. 30 Aedes, ‘Huurbeleid in 2022’, 22 november 2021, verkregen via: https://aedes.nl/huurbeleid-en-betaalbaarheid/huurbeleid-2022, geraadpleegd op 211-2021.

43

bouwen in beweging

huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag. Deze huishoudens worden ook wel de ‘primaire doelgroep’ genoemd. De primaire doelgroep bestaat uit eenpersoonshuishoudens die tot € 23.725 verdienen of meerpersoonshuishoudens die tot € 32.200 verdienen (grenzen van 2022). 31 De primaire doelgroep maakt dus deel uit van de hierboven omschreven sociale doelgroep. Het overige deel van de sociale doelgroep wordt wel aangeduid als de secundaire doelgroep; zij krijgen geen huursubsidie als ze een sociale huurwoning huren. De aftoppingsgrenzen lagen in 2021 op een maandhuur van € 633,25 voor één- of tweepersoonshuishoudens en voor huishoudens vanaf drie personen op een maandhuur van € 678,66. Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woningvoorraad. Het voornaamste instrument is de huisvestingsverordening. 32 Hierin kunnen gemeenten regels opnemen over de toewijzing van huurwoningen aan voorrangscategorieën en over de verlening van urgentie aan een deel van de woningzoekenden. Ook is het mogelijk om wijzigingen aan de woningvoorraad (bijvoorbeeld door splitsing) vergunningplichtig te maken. 33 Hoofdstuk 4 en 5 gaan hier nader op in.

Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek Deze wet (ook wel bekend als de Rotterdamwet, omdat het initiatief uit Rotterdam kwam) bestaat sinds 2005 en is gewijzigd in 2014. De wet maakt het mogelijk om op de leefbaarheid in bepaalde buurten of wijken te sturen en biedt een drietal mogelijkheden voor selectieve woningtoewijzing. 34 Ten eerste op basis van de aard van het inkomen. 35 De gemeente kan inkomenseisen stellen aan woningzoekenden binnen aangewezen wijken of gebieden, indien zij korter dan zes jaar in de regio woonachtig zijn. De verantwoordelijk minister moet de wijken waar de wet van toepassing is aanwijzen; de gemeente kan daartoe een verzoek indienen. Na goedkeuring van de gebiedsaanvraag wordt de toepassing van de maatregel door de gemeente vastgelegd in de huisvestingsverordening. Ten tweede kan voorrang worden verleend op basis van sociaal-economische kenmerken. Hiermee kan de gemeente bepaalde doelgroepen voorrang verlenen door woningzoekenden te selecteren op kenmerken zoals de samenstelling van het huishouden, leeftijd en opleidingsniveau.

31 Het betreft hier de inkomensgrenzen van huishoudens onder de AOW-leeftijd. Voor huishoudens boven de AOW leeftijd liggen de grenzen iets lager, namelijk op respectievelijk 23.650 en € 32.075. Aedes, ‘Huurbeleid in 2022’, 22 november 2021, verkregen via: https://aedes.nl/huurbeleid-enbetaalbaarheid/huurbeleid-2022. 32 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 33 https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/huisvestingswet, geraadpleegd op 12-12-2021. 34 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, factsheet ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’, oktober 2016. 35 Op grond van artikel 8 van de Wbmgp kan de gemeente van potentiële huurders eisen dat zij inkomen uit arbeid of bedrijf hebben of bepaalde uitkeringen ontvangen, zoals pensioen of aanspraak hebben op studiefinanciering, om zich in bepaalde complexen, straten of gebieden te mogen vestigen. Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties, ‘Factsheet Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’, oktober 2016.

44

bouwen in beweging

Ten slotte kan de gemeente de verlening van een huisvestingsvergunning afhankelijk maken van een verklaring omtrent het gedrag (VOG) of informatie uit politiegegevens, om zo overlastgevend en crimineel gedrag tegen te gaan. Wet op de Huurtoeslag De Wet op de Huurtoeslag regelt wie huurtoeslag kan ontvangen en hoe hoog deze toeslagen zijn. Daarmee geeft de wet dus ook de definitie van de primaire doelgroep; die bestaat immers uit huishoudens die recht hebben op huurtoeslag (zie hierboven). Wet doorstroming huurmarkt De Wet doorstroming huurmarkt bestaat sinds 2015 en heeft vooral de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur van woonruimte verruimd. Ook maakt deze wet het mogelijk dat corporaties een inkomensafhankelijke huurverhoging kunnen berekenen aan zogeheten scheefwoners die een te hoog inkomen hebben voor de sociale huurwoning waarin zij wonen. 36 maatregelen verbetering positie starters en middeninkomens Dankzij enkele beleidswijzigingen vergrootte de rijksoverheid de mogelijkheden van gemeenten om starters en middeninkomens op de woningmarkt te ondersteunen.

inwerkingingtreding opkoopbescherming Vanaf 1 januari 2022 treedt de zogeheten opkoopbescherming in werking, die het voor gemeenten mogelijk maakt om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. 37

Ook is het voor woningcorporaties makkelijker gemaakt om middeldure huurwoningen te bouwen, onder andere door vereenvoudiging van de markttoetsprocedure die woningcorporaties hiervoor verplicht moeten doorlopen. Vanaf 1 januari 2021 is deze toetsplicht voor corporaties bovendien voor drie jaar opgeschort. 38 Koopstarters op de woningmarkt zijn per 1 januari 2021 vrijgesteld van overdrachtsbelasting. 39 Tot slot heeft de minister van Binnenlandse Zaken in mei 2020 besloten de jaarlijkse huurstijging voor vrije-sector huurwoningen te maximeren. 40

overig landelijk beleid Naast wetgeving over wonen, heeft het rijk op het gebied van wonen ook beleidsprogramma’s. In het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’

36 Scheefwoners bestaan uit mensen met een te laag inkomen die in een sociale woning zitten (dure scheefwoners) of mensen met een te hoog inkomen die in een sociale woning zitten (goedkope scheefwoners). 37 Rijksoverheid, ‘Nota van wijzigingen Wet maatregelen middenhuur’, 31 januari 2019. Voor de toekomst werkt het rijk momenteel een set aan maatregelen uit die de betaalbaarheid en beschikbaarheid van betaalbare woningen moet verbeteren, zoals de zelfbewoningsplicht en de mogelijkheid voor gemeenten om opkoopbescherming in te voeren. 38 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ‘Kamerbrief met reactie op initiatiefnota over wonen en ouderenzorg’, 23 november 2020. 39 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan/belastingwijzigingen-voor-ons-allemaal/overdrachtsbelasting, geraadpleegd op 25 september 2020. 40 De jaarlijkse maximale huurverhoging bedraagt 2,5% + inflatie, conform de maximale huurverhoging in de sociale sector. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, kamerbrief ‘Betaalbaar wonen voor starters en mensen met een middeninkomen’, 15 mei 2020.

45

bouwen in beweging

constateerden de regeringspartijen dat het woningaanbod al een aantal jaren sterk achterbleef bij de vraag. 41 Zij stelden dat er woningschaarste is en stelden voor de regeerperiode als doel om meer nieuwe koop- en huurwoningen te bouwen, voldoende koop- en huuraanbod voor specifieke groepen te realiseren en flinke stappen te zetten in de verduurzaming van de woningvoorraad. Hiervoor was samenwerking nodig met private partijen, medeoverheden en corporaties. Daaraan is onder andere invulling gegeven middels de ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, die oplossingsrichtingen en maatregelen formuleert voor het versnellen van de woningbouw, het betaalbaar houden van (sociale) woningen en het bevorderen van doorstroming. 42 De agenda schrijft onder andere voor dat partijen “een lokaal woningmarktoverleg (…) oprichten”, waarin spelers op de lokale woningmarkt samen afspraken maken. 43 Daarnaast wordt een jaarlijkse woningbouwopgave van 75.000 woningen tot 2025 vastgesteld. 44 versnellen woningbouw Het rijk kan de woningmarkt verder beïnvloeden met specifiek op gemeenten en lokale partijen (zoals ontwikkelaars en woningcorporaties) gerichte maatregelen. Een maatregel om de woningbouw te versnellen zijn de zogeheten woondeals die het ministerie van Binnenlandse Zaken met zes (stedelijke) regio’s heeft gesloten.

De Woondeal Zuidelijke Randstad werd in 2019 aangegaan door het rijk, de provincie Zuid-Holland en 24 gemeenten waaronder Lansingerland. Hierin is een aantal (binnenstedelijke) versnellingsprojecten en ‘verstedelijkingslocaties’ aangewezen die het rijk ondersteunt in de vorm van “procesgeld en expertise”. Eén daarvan is de locatie Wilderszijde in Lansingerland. 45 Een tweede instrument dat het rijk heeft opgezet om de woningbouw te versnellen, is de regeling Woningbouwimpuls. Daarmee krijgen gemeenten een bijdrage voor de bouw van betaalbare woningen. 46 Minimaal de helft van de woningen waarvoor subsidie wordt aangevraagd, dient in de categorie ‘betaalbaar’ te vallen. 47 De regeling is in mei 2020 van start gegaan. In totaal stelt het ministerie van Binnenlandse Zaken € 1 mld. beschikbaar, verspreid over meerdere jaren. 48 In de eerste tranche is in totaal € 290 mln. (exclusief btw) toegekend aan 27 projecten in 21 gemeenten. 49 In de tweede tranche van de Woningbouwimpuls is € 226 mln. (exclusief btw) toegekend aan 30 projecten in 28 gemeenten. Lansingerland heeft subsidie aangevraagd voor de nieuwbouwlocatie Wilderszijde. Het rijk heeft deze echter voor de eerste subsidietranche afgewezen, zo werd in september 2020 duidelijk. 50 Ook na indiening

41 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, ‘Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021’, 10 oktober 2017, p. 31. 42 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018. 43 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 3. 44 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 1. 45 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, provincie Zuid-Holland, gemeente Lansingerland e.a., ‘Woondeal Zuidelijke Randstad’, 3 juni 2019. 46 Betaalbare woningen zijn in dit verband sociale huurwoningen, middeldure huurwoningen tot € 1.000 en koopwoningen tot de NHG-grens. 47 Hieronder vallen sociale huurwoningen, huurwoningen voor middeninkomens met een huurprijs van maximaal € 1.000 per maand of lager als de bovengrens van middenhuurwoningen door de gemeente lager is vastgesteld en betaalbare koopwoningen met een verkoopprijs onder de NHGkostengrens (voor 2020 is dit € 310.000). Bron: https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 25 september 2020. 48 https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 25 september 2020.

49 https://ez.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=ca16054497b144409162953b93bb82a1, geraadpleegd op 19 juli 2021. 50 College van B&W, brief aan de raad ‘Uitslag eerste tranche woningbouwimpuls’, 10 september 2020.

46

bouwen in beweging

voor de tweede tranche, in november 2020, is de aanvraag afgewezen. 51 De gemeente heeft hiertegen bezwaar aangetekend. Het ministerie gaf in de beslissing op het bezwaar aan dat zij sommige begrotingsonderdelen van de ingediende businesscase te conservatief geraamd vond, waardoor het ministerie niet kon vaststellen of de businesscase ook zonder rijkssubsidie uit kon komen. Daarnaast waren er vragen bij de ruimtelijke indeling van het plan. Het ministerie dacht dat op sommige plaatsen meer verdichting mogelijk was. 52 De gemeente heeft het project daarop niet meer ingediend voor de derde tranche. 53

provinciaal en regionaal beleid rol provincie De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt de provincie verantwoordelijk voor het landschapsbeleid en ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. 54 De provincie voert de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang. Op het gebied van wonen houdt dit onder andere in dat de programmering van verstedelijking een taak is van de provincies en (samenwerkende) gemeenten. 55 De provincie kan hiervoor woningmarktregio’s aanwijzen. Als de samenwerking tussen gemeenten uitblijft, is het aan de provincies om er voor te zorgen dat deze alsnog tot stand komt. De wijze waarop de provincies invulling geven aan hun regierol is echter niet wettelijk bepaald. Provincies kunnen hier tot op zekere hoogte zelf invulling aan geven. 56 Tegelijkertijd zijn de sturingsmechanismen van de provincie beperkt. De provincie kan door middel van subsidies direct sturen. In 2021 en 2021 is er in totaal zo’n € 27 mln. aan verschillende subsidies beschikbaar voor gemeenten in de gehele provincie Zuid-Holland. 57 Daarnaast controleert de provincie of gemeenten met hun bestemmingsplannen aansluiten bij het provinciaal belang. In de praktijk zijn de voorbereidingen voor bouwprojecten echter al in een vergevorderd stadium als het bestemmingsplan eenmaal ter beoordeling wordt voorgelegd.

Een geïnterviewde sprak van een “al bijna gestolde werkelijkheid” waarop inhoudelijke bijsturing nog maar beperkt mogelijk is. 58 Dit maakt de effectiviteit van deze toets als sturingsinstrument op het woonbeleid beperkt. Wel gaf de provincie in maart 2022 – dus na de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 – aan voornemens te zijn om een zogeheten pro-actieve aanwijzing te doen betreffende het door de gemeente gepauzeerde ontwikkelingsplan voor de locatie Driehoek Noordpolder. Die aanwijzing zal dan luiden dat de gemeente binnen één jaar vanaf de vaststelling van aanwijzing een bestemmingsplan moet vaststellen, waarin

51 College van B&W, brief aan de raad ‘Uitslag tweede tranche woningbouwimpuls’, 18 februari 2021. 52 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Besluit tot afwijzing aanvraag Woningbouwimpuls’, 18 februari 2021 en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Beslissing op bezwaar’, 8 juli 2021. 53 Interview ambtenaar. 54 In 2022 gaat de Wro naar verwachting over in de Omgevingswet. Bron: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl. 55 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, december 2019, p.23. 56 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 57 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, voorstel ‘Vaststellen diverse subsidieregelingen woningbouw’, 23 maart 2021. 58 Interview medewerker provincie Zuid-Holland.

47

bouwen in beweging

minimaal 50 sociale woningen mogelijk worden gemaakt (zie hieronder voor uitleg over dit type provinciale maatregel). 59 regionale samenwerking bevorderen Als verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening ziet de provincie Zuid-Holland toe op de (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. 60 De provincie stelt visies op met daarin de contouren van het ruimtelijk beleid binnen de provincie. Doel is dat gemeenten hun woningbouwprogramma’s op regionaal niveau op elkaar afstemmen: zowel kwantitatief (in de zin van aantallen te bouwen woningen)als kwalitatief(over bijvoorbeeld prijsklasse, woningtypen en de verhouding tussen koop en huur). Als samenwerking tussen gemeenten uitblijft, dient de provincie deze actief te stimuleren. Dit met als doel te zorgen voor voldoende woningen en een gedifferentieerde voorraad. Hierbij maakt de provincie gebruik van regionale (afspraken)kaders en intergemeentelijke overleggen. In de volgende paragrafen wordt nader toegelicht hoe de provincie Zuid-Holland hieraan invulling heeft gegeven. Als ontwikkelingen in het woondomein niet naar wens verlopen, kan de provincie de volgende maatregelen treffen: 61 • Voorbereidingsbesluit Door middel van een voorbereidingsbesluit kan de provincie ongewenste ontwikkelingen in bestemmingsplannen (tijdelijk) tegenhouden.

Zo kunnen sloopwerkzaamheden tijdelijk worden tegengehouden, in afwachting van een omgevingsplan. • Inpassingsplan Een inpassingsplan is een soort bestemmingsplan, maar dan vastgesteld door de provincie. Een inpassingsplan kan alleen worden vastgesteld als er sprake is van een provinciaal belang en na overleg met de betreffende gemeente(n). Beleid uit inpassingsplannen dient te worden doorgevoerd in bestemmingsplannen van lagere overheden. • Aanwijzing Een aanwijzing volgt op een zienswijze die de provincie tegen een bestemmingsplan of projectbesluit indient. Dit kan gebeuren als een bestemmingsplan niet overeenkomt met een provinciaal belang. Neemt de gemeente de zienswijze niet over, dan kan een aanwijzing een bestemmingsplan of projectbesluit buiten werking stellen, of de provincie kan de gemeente verplichten om het bestemmingsplan aan te passen. Dit kan zowel proactief (vooraf), actief als reactief (achteraf) plaatsvinden. De provincie omschrijft het in een brief zelf als volgt: “In de Visie Ruimte en Mobiliteit is opgenomen dat op lokaal niveau wordt bijgedragen aan een evenwichtig gespreide sociale woningvoorraad over de regio. De individuele bijdragen zullen getoetst worden aan de hand van de regionale doelen.

Daar waar gemeenten onvoldoende bijdragen aan de regionale doelen zullen we zo nodig proactieve aanwijzingsbesluiten (voetnoot: op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening) nemen en in het uiterste geval regels opnemen in het ruimtelijke beleid om meer sociale woningbouw te

59 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Ontwerp proactieve aanwijzing Driehoek Berkel Noord’, 8 maart 2022. 60 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 9 en 10. 61 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 20.

48

bouwen in beweging

realiseren (bijvoorbeeld door het benoemen van een te hanteren percentage sociale bouw bij nieuwbouw)”. 62 ladder voor duurzame verstedelijking Bij zowel de overkoepelende regionale woningbouwprogrammering als bij individuele bouwplannen hanteren provincie en gemeenten als kader de Ladder voor duurzame verstedelijking. Deze ‘ladder’ is ontwikkeld door de rijksoverheid bij wijze van uitwerking van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening, dat zorgvuldig ruimtegebruik nastreeft. De provincie heeft de ladder vertaald naar de lokale situatie. 63 Het doel van de ladder is om bouwactiviteiten hoofdzakelijk binnen verstedelijkt gebied te laten plaatsvinden. Gemeenten moeten in de toelichting bij bestemmingsplannen die nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken en de behoefte aan deze bouwplannen onderbouwen. Bij een rechtsgang toetst de bestuursrechter of de gemeente de behoefte voldoende heeft onderbouwd. 64 De provincie stelt hiervoor behoefteramingen op, gebaseerd op de bevolkingsontwikkeling. 65 samenwerking binnen regio Gemeenten werken binnen het woondossier samen in woningmarktregio’s. Hun woonbeleid en ruimtelijke plannen stemmen ze af op de kaders die de provincie daarvoor vaststelt.

66 Daarnaast hebben gemeenten in de regio Rotterdam een gezamenlijke huisvestingsverordening (bekend als de Verordening woonruimtebemiddeling), waarin zij regels hebben opgenomen over de toegang tot sociale huurwoningen (zie ook hoofdstuk 4). Lansingerland behoorde tot 2015 tot de Stadsregio Rotterdam. Na de opheffing van de Stadsregio vormden de betrokken gemeenten het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). 67 Daarbinnen vormde Lansingerland tot 2020 samen met de voormalige Rotterdamse deelgemeenten Hillegersberg/Schiebroek en Overschie de subregio Noord. Sinds 2020 vormt Lansingerland samen met de gemeenten Krimpen aan den IJssel en Capelle aan den IJssel de subregio Noordoost. 68

62 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Inzet bij de beoordeling van de nu regionale woningmarktafspraken regio Rotterdam’, 20 november 2018. 63 Zie ook https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/ruimte/ladder/ , geraadpleegd op 14-10-2021. 64 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover een overzichtsuitspraak gedaan, zie: uitspraak 201608869/1/R3, 28 juni 2017, verkregen via: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@107931/201608869-1-r3/ 65 Interview medewerker provincie Zuid-Holland. 66 Randstedelijke rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 67 De andere betrokken gemeenten zijn: Albrandswaard, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland, Nissewaard, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westvoorne. De bestuursovereenkomst werd in 2019 verlengd. Deelnemende gemeenten, ‘Bestuursovereenkomst Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2015’, ongedateerd. 68 Deelnemende gemeenten, ‘Bestuursovereenkomst Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020’, ongedateerd.

49

bouwen in beweging

figuur 2-2: gemeenten in Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam

bron: SvWrR

De SvWrR kent verschillende vormen van periodiek overleg: 69 • Subregiotafel wonen: overleg tussen wethouders met de portefeuille wonen binnen de subregio. • Regiotafel wonen: minimaal drie keer per jaar vindt bestuurlijk overleg plaats tussen alle wethouders met de portefeuille wonen van alle regiogemeenten over regionale afstemming van beleid, uitvoering en monitoring van de afspraken in het regioakkoord. Hierbij worden ook vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en Maaskoepel namens de woningcorporaties uitgenodigd. • Stuurgroep wonen: overleg van vertegenwoordigers van de verschillende subregiotafels ter voorbereiding op de Regiotafel Wonen. Op ambtelijk niveau vindt voorbereiding van deze overlegmomenten plaats. De SvWrR heeft zelf geen personeel in dienst. Ondersteuning komt van een stafbureau dat is gekoppeld aan de gemeente die als voorzitter optreedt – op het moment van schrijven is dat de gemeente Nissewaard. De deelnemende gemeenten dragen hier financieel aan bij naar rato van hun inwoneraantal. regionale woonvisies De provincie Zuid-Holland heeft haar visie op het ruimtelijk beleid uitgewerkt in een provinciale structuurvisie. 70 Dit visiedocument vormde weer het uitgangspunt voor de provinciale woonvisie die invulling geeft aan ontwikkelingen op de provinciale woningmarkt.

71 Binnen deze kaders maken de verschillende woningmarktregio’s binnen de provincie Zuid-Holland samenwerkingsafspraken. In 2010 publiceerde de voormalige Stadsregio Rotterdam het ‘Verstedelijkingsscenario 2020’, dat het uitgangspunt bevatte dat 80% van de nieuwbouwproductie binnenstedelijk (en dus niet ‘in het groen’) moet plaatsvinden. 72 In 2014 ondertekenden Lansingerland en regiogemeenten de Stadsregionale woonvisie 2014-2020 ‘Dat spreken we af’, dat voortborduurde op het 69 SvWrR, ‘Bestuursovereenkomst voor het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020-2024’, 10 oktober 2019, p. 4-5. 70 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, ‘Visie op Zuid-Holland. Provinciale structuurvisie’, 27 november 2012. 71 Provincie Zuid-Holland, ‘Woonvisie 2011-2020 Provincie Zuid-Holland’, 2011. 72 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 Regio Rotterdam’, augustus 2010.

50

bouwen in beweging

Verstedelijkingsscenario. Deze stadsregionale woonvisie legde onder meer nadruk op zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen en het streven naar een kleinere sociale voorraad die beter verspreid is over de regio. Met betrekking tot subregio Noord (Lansingerland en de voormalige deelgemeenten Hillegersberg/Schiebroek en Overschie) luidt de tekst over de bij de visie behorende samenwerkingsafspraken: “het vertrekpunt voor de programmering [is] de eigen behoefte. De gemeente Lansingerland heeft in het kader van de Vinex een grote regionale bouwopgave gekregen. Deze heeft de afgelopen jaren echter tot een aanzienlijk financieel probleem geleid. Daarom kan Lansingerland de komende jaren boven op de eigen behoefte extra woningen bouwen. Eventuele concurrentie tussen Lansingerland en Rotterdam zal daarbij zoveel mogelijk worden beperkt.” Elders in de visie staat dat “er in de subregio meer woningbouwlocaties beschikbaar zijn dan de markt aankan” en dat Lansingerland sinds 2008 de programmering terugbracht van 1.000 woningen per jaar naar 700 en vervolgens naar 550 woningen per jaar en voor de periode 2013 tot en met 2019 uitgaat van een programma van 400 woningen per jaar. 73 Over de sociale voorraad vermelden de subregionale afspraken dat deze woningen “gezien de beperkte mogelijkheden van nieuwbouw op korte termijn, beter zullen worden benut.

Het percentage scheefwoners (mensen die een te hoog inkomen hebben voor een dergelijke woning) in de sociale voorraad zal actief omlaag worden gebracht.” In 2017 is de regionale woonvisie geactualiseerd. 74 regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam 2019 Begin 2019 sloten de veertien regiogemeenten samen met 25 woningcorporaties en de provincie Zuid-Holland een akkoord dat in het bijzonder gericht was op een ‘evenwichtigere’ spreiding van de sociale voorraad over de regio. In het akkoord is daartoe een ‘meer evenwicht-scenario’ opgesteld. 75 Directe aanleiding van de totstandkoming van het akkoord was een oproep daartoe van de provincie. Voor de periode na 2020 was namelijk onduidelijk hoe invulling zou worden gegeven aan de spreiding van de sociale voorraad en het dreigende tekort aan betaalbare woonruimte. 76 Nieuw in dit ‘meer evenwicht-scenario’ is dat de vraag naar woningen in de sociale voorraad regionaal in plaats van lokaal wordt gedefinieerd. Daarmee vormt het akkoord een nieuwe fase in een langer lopende discussie over een verdeling van de sociale voorraad.

Zo meldden regiogemeenten in het Verstedelijksscenario uit 2010 al dat “sociale huurwoningen overmatig [zijn] geconcentreerd in oudere delen van Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Maassluis.” Deze gemeenten zouden graag zien dat gemeenten met weinig goedkope woningen een deel van de huisvesting van de lagere inkomens zouden overnemen. 77 Het regioakkoord vormt zo een trendbreuk, in

73 Gemeenten stadsregio Rotterdam, 18 woningbouwcorporaties en 17 projectontwikkelaars , ‘woonvisie Regio Rotterdam ‘Dat spreken we af’”, februari 2014, p.32. 74 Gemeenten stadsregio Rotterdam, 18 woningbouwcorporaties en 17 projectontwikkelaars , ‘woonvisie Regio Rotterdam ‘Dat spreken we af’, februari 2014, p.51. SvWrR, ‘Dat spreken we af! Actualisatie. Woningmarktstrategie & woonvisie Regio Rotterdam 2014 tot 2020’, 28 juni 2017. 75 SvWrR, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, vastgesteld op 23 januari 2019. 76 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, brief ‘Informatie voortgang proces woonregio Rotterdam naar aanleiding van de regionale woonvisie 2017’, 23 februari 2018. 77 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 regio Rotterdam’, augustus 2010, p. 23.

51

bouwen in beweging

die zin dat gemeenten een herverdeling van de sociale voorraad afspraken. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de onderbouwing en monitoring van de afspraken en hoofdstuk 5 op de uitvoering ervan. verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam Regionaal woonbeleid is ook vervat in de regionale huisvestingsverordeningen die regio’s, zoals aangegeven, kunnen maken op basis van de Huisvestingswet. De gemeenten van de voormalige stadsregio Rotterdam- waaronder Lansingerland 78, hadden tussen 2006 en 2015 voor het eerst zo’n gezamenlijke verordening. 79 In 2015 stelden de raden van deze gemeenten, nu verenigd in de SvWrR, als opvolger de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 vast. Deze werd in de zomer van 2020 opgevolgd door een nieuwe verordening, overigens zonder veel inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de vorige. 80 actualisatie regioakkoord Op het moment van schrijven van dit rapport bereiden de regiogemeenten een actualisatie van het regioakkoord voor, die moet worden vastgesteld na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. 81 Uit nieuw onderzoek dat ABF en RIGO in 2021 uitvoerden, en dat ten grondslag zal liggen het nieuwe akkoord, blijkt dat de vraag naar vooral sociale en middeldure woningen verder is toegenomen.

82 RIGO stelt dat de afname van de 19.200 woningen in de regionale sociale voorraad in 2021 al was bereikt, terwijl deze in het regioakkoord was voorzien voor 2030. Redenen hiervoor zijn volgens RIGO de prijsstijgingen in het particuliere koopsegment en achterblijvende sociale nieuwbouwplannen in een deel van de regiogemeenten. ABF stelt dat in het ‘scenario meer evenwicht’ er in Lansingerland tussen 2020 en 2030 4.100 sociale woningen (bijna allemaal huur) bij moeten komen. Zij berekent voor deze periode ook een regionale nieuwbouwbehoefte van 72.400 woningen voor alle 14 gemeenten samen, verdeeld over de volgende segmenten: • + 13.500 sociale woningen; • + 31.900 middeldure woningen; • + 27.000 dure woningen.

gemeentelijk beleid rol gemeente De gemeente is verantwoordelijk voor de lokale afstemming en uitvoering van woningbouwprogramma’s en is daarmee een belangrijke speler in het woonbeleid. De gemeente kan de bouw van (nieuwbouw)woningen ruimtelijk mogelijk maken en faciliteren door het vaststellen van een structuurvisie (inmiddels omgevingsvisie geheten), de woonvisie, bestemmingsplannen en grondbeleid.

78 In 2006 ging het hier nog om de gemeenten Berkel en Rodenrijs, Bleiswijk en Bergschenhoek. 79 Stadsregio Rotterdam, ‘Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam’, vastgesteld door de regioraad van de stadsregio Rotterdam in juni 2006. 80 Gemeente Lansingerland, raadsbesluit ‘Vaststelling Verordening Woonruimtebemiddeling 2020’, 25 juni 2020. 81 College van B&W van de gemeente Albrandswaard, raadsbrief ‘Aanbieding nieuwe woningbehoefteraming regio Rotterdam’, 14 december 2021. 82 SvWrR, brief ‘Aanbieding nieuwe woningbehoefteraming regio Rotterdam’, 19 november 2021.

52

bouwen in beweging

Gemeenten zijn op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht een structuurvisie op te stellen waarin zij een visie ten aanzien van het ruimtelijk beleid verwoorden. Hierin staat op hoofdlijnen waar welke soort woningen in de gemeente gebouwd mogen worden. 83 Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te realiseren. Er bestaan verschillende vormen van grondbeleid (waarover meer in paragraaf 4-3-4). Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij een passief of faciliterend grondbeleid stelt de gemeente enkel de kaders (in het bestemmingsplan) en laat de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen. Een tussenvorm van grondbeleid is het publiek-privaat samenwerkingsmodel. De sturingsmogelijkheden en risico’s voor de gemeente verschillen per type grondbeleid. 84 In een woonvisie zet de gemeente haar woonbeleid uiteen. Dit vormt het uitgangspunt voor het maken van prestatieafspraken met lokale woningcorporaties. 85 Een gemeente kan zonder een dergelijk vastgesteld woonbeleid geen prestatieafspraken afdwingen. De corporaties en de huurdersorganisaties worden bij voorkeur bij de totstandkoming van de woonvisie betrokken. De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het woonbeleid.