[I22.14881] Rapport Rekenkamer Bouwen in beweging
Tekst van het document
Meent 94 t 010 • 267 22 42
Postbus 70012
info@rekenkamer.rotterdam.nl
3000 KP Rotterdam
www.rekenkamer.rotterdam.nl
Gemeente Lansingerland Gemeenteraad
d.t.k.v. de griffie Postbus 1 2650 AA BERKEL EN RODENRIJS
datum 7 juli 2022
ons kenmerk
RL/22.06/MvA/EB/CL
pagina
betreft
1 van 1
L.O.20.01 bouwen in beweging
Geacht raadslid, Hierbij zend ik u het door de Rekenkamer Lansingerland vastgestelde rapport ‘Bouwen in beweging, onderzoek naar woonbeleid Lansingerland’. Het rapport is vandaag gepubliceerd en is digitaal op onze website beschikbaar. Een exemplaar treft u aan in de bijlage. Op woensdag 21 september 2022 zal ik het rapport in een beeldvormende avond toelichten.
Met vriendelijke groet,
prof. dr. ir. Marjolein van Asselt directeur
bijlagen
1
bouwen in beweging onderzoek naar woonbeleid Lansingerland
Rekenkamer
Lansingerland
bouwen in beweging onderzoek naar woonbeleid Lansingerland
Rekenkamer
Lansingerland
voorwoord
De woningmarkt is complex en de realiteit van het woonbeleid is weerbarstig. Het is niet eenvoudig daar zicht en grip op te krijgen. Tegelijkertijd heeft de gemeente een belangrijke rol in het woonbeleid. Daarom is het belangrijk voor de gemeenteraad om zicht te hebben op de woningmarkt en het woonbeleid. In dit rekenkamerrapport beschrijft de rekenkamer de bevindingen van het onderzoek naar de Woonvisie. Hoe heeft de woningmarkt zich in Lansingerland ontwikkeld? Hoe verhoudt zich dat tot de woonvisie en de inspanningen van de gemeente? Uit dit onderzoek vallen lessen te trekken die benut kunnen worden in de uitvoeringsperiode van de recent vastgestelde woonvisie. Het is minder gemakkelijk dan het lijkt om de woningmarkt te vangen in cijfers. Tellen van woningen en huishoudens naar inkomensgroep is niet zo eenvoudig. In dit rapport laten we zien welke data over de woningmarkt in Lansingerland door de gemeente gebruikt is, wat ontbreekt en wat dat betekent voor het inzicht. Ook benadrukken we hoe belangrijk het is dat de gemeente Lansingerland meer inzicht krijgt in de verhouding tussen vraag en het totale aanbod, dus inclusief de bestaande woningen. Daarvoor is onderzoek nodig waarin onderscheid gemaakt wordt naar de aandachtsgroepen uit de woonvisie.
Op basis van CBS microdata hebben wij de spanning tussen vraag en aanbod in Lansingerland gedurende de looptijd van de woonvisie geanalyseerd. Die trendanalyse, met alle mitsen en maren vanwege de beperktheid van de data, maakt duidelijk dat in Lansingerland de behoefte aan sociale woningbouw en betaalbare huizen groter was dan het aanbod. Tot medio 2021 werd dat in de nieuwbouw en planvorming niet, niet concreet of beperkt meegenomen. Sindsdien heeft de gemeente meer ambitie en concrete doelen. Recentelijk is in de Nationale bouw- en woonagenda het streven naar 30% sociale huur in de woningvoorraad van elke gemeente opgenomen. Ook met de nieuwe inzet is Lansingerland daar nog ver van verwijderd. Dit rapport is één van de 6 rekenkamerrapporten die over het woonbeleid in deze regio verschijnen. Ook voor Rotterdam, Albrandswaard en Capelle aan den IJssel onderzoeken wij het woonbeleid en het rapport over Barendrecht is reeds gepubliceerd. De woningmarktdynamiek houdt zich niet aan gemeentegrenzen. In de achterliggende periode is de regionale samenwerking geïntensiveerd en minder vrijblijvend geworden. Daarom zullen wij ook een synthese-rapport uitbrengen, waarin we de bevindingen in de verschillende gemeenten op elkaar zullen betrekken. Marjolein van Asselt directeur
3
bouwen in beweging
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
bestuurlijke conclusies
13
conclusies op hoofdlijnen
13
conclusies toegelicht
14
3
aanbevelingen
23
4
bestuurlijke reactie
27
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
31
nota van bevindingen
33
1
2
5
inleiding
35
aanleiding
35
verantwoordelijkheden en betrokken partijen
36
doelstelling onderzoek
36
afbakening
38
andere rekenkameronderzoeken naar woonvisies in de regio
38
leeswijzer
38
rolverdeling binnen woonbeleid
41
inleiding
41
recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting
41
landelijk beleid en wettelijke kaders
43
wettelijke kaders
43
overig landelijk beleid
45
provinciaal en regionaal beleid
47
rol provincie
47
samenwerking binnen regio
49
gemeentelijk beleid
52
rol gemeente
52
coalitieakkoord en collegeprogramma 2014-2018
53
woonvisie 2015-2020
54
coalitieakkoord en collegeprogramma 2018-2022
56
nota Grondbeleid 2019-2022
56
huisvestingsbeleid arbeidsmigranten Lansingerland
56
woonvisie 2021-2025
57
samenvatting
58
bouwen in beweging
3
4
5
inzicht in vraag en aanbod
61
inleiding
61
definities vraag, woningaanbod en doelgroepen
61
gemeentelijke definities
61
aandachtsgroepen woonvisie
62
samenstelling woningvoorraad
64
verhouding vraag en woningaanbod
67
monitoring vraag en woonaanbod
67
inleiding
67
monitoring sociale voorraad en lage inkomensgroep
68
monitoring woonaanbod en -vraag arbeidsmigranten
74
monitoring midden- en hogere inkomens en nieuwbouw
75
monitoring via (behoefte)onderzoeken
77
informatievoorziening aan gemeenteraad
81
aansluiting op doelstellingen gemeente
82
ontwikkeling vraag en aanbod
82
gebruik microdata
83
ontwikkeling vraag: inkomens
84
ontwikkeling aanbod: woningwaarden
86
samenvatting
89
gemeentelijke instrumenten
91
inleiding
91
juridisch instrumentarium
91
inleiding
91
Woningwet: passend toewijzen
91
Huisvestingswet: huisvestingsverordening
92
opkoopbescherming
94
ruimtelijk instrumentarium
95
inleiding
95
sturen via het bestemmingsplan
95
grondbeleid
96
subsidies, leningen en informatie voor woningzoekenden
97
instrumenten huisvesting arbeidsmigranten
98
samenvatting
100
samenwerking in het woonveld
103
inleiding
103
regionale afspraken
103
Regioakkoord Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam
103
actualisatie regioakkoord
107
samenwerkingsafspraken woningbouwcorporaties
107
afspraken huurprijsbeleid
107
afspraken betaalbaarheid
108
afspraken terugdringen scheefwonen en bevorderen doorstroming
108
afspraken woonruimtebemiddeling
111
samenwerkingsafspraken nieuwbouw
113
doelstelling en realisatie nieuwbouw
113
realisatie en afspraken sociaal segment
117
samenwerking rondom flexwoningen
121
6 bouwen in beweging
6
realisatie en afsprakenkaders starterssegment
122
hoge prijssegment
124
samenwerkingsafspraken woningen arbeidsmigranten
124
samenvatting
126
samenvatting en conclusies
129
onderzoeksvraag
129
rolverdeling binnen het woonveld
129
ontwikkeling vraag en aanbod
130
gemeentelijke instrumenten
132
samenwerkingen in woonveld
134
invloed gemeentelijk beleid op aansluiting vraag en aanbod
135
bijlagen
137
onderzoeksverantwoording
139
bronnenlijst
144
begrippenlijst
149
lijst van afkortingen
150
7 bouwen in beweging
bestuurlijke nota
1
inleiding
“Starters hebben steeds meer problemen om aan een betaalbare woning te komen, in de huursector ontbreekt een volwaardig middensegment en het aanbod van betaalbare woningen is schaars.” Zo formuleert de Nationale Woonagenda 2018-2021, een agenda van het ministerie van Binnenlandse Zaken en vele partijen uit het woonveld, de situatie op de woningmarkt. Met name in het lagere en middensegment is de vraag fors groter dan het aanbod. Ook in Lansingerland is er sprake van een krappe woningmarkt. Vooral inwoners met lage en middeninkomens hebben relatief weinig keus, want ongeveer driekwart van de Lansingerlandse woningvoorraad bestaat uit koopwoningen, waarvan een groot deel bestaat uit grondgebonden eengezinswoningen in een hoog prijssegment. Dat maakt het met name voor jongeren, starters en ouderen lastiger een betaalbare woning te vinden. Als reactie op de woningschaarste zetten rijk, provincies en gemeenten verschillende maatregelen in. In de eerste plaats worden er maatregelen getroffen om (vooral betaalbare) nieuwbouw te stimuleren. Andere maatregelen beogen bijvoorbeeld de doorstroming op de sociale huurmarkt te bevorderen of om daar het zogeheten scheefwonen tegen te gaan.
In de huidige rolverdeling schept daarbij het rijk de regels, voorwaarden en instrumenten, heeft de provincie vooral een adviserende en controlerende rol op ruimtegebruik en is de gemeente verantwoordelijk voor de lokale afstemming en uitvoering van woningbouwprogramma’s en voor het verdere lokale woonbeleid. Ook de gemeente Lansingerland voert woonbeleid en heeft in dat kader in 2015 de Woonvisie 2015-2020 gemeente Lansingerland vastgesteld. Deze was uiteindelijk vigerend tot de zomer van 2021, toen hij werd opgevolgd door de Woonvisie 2021-2025. De rekenkamer onderzocht het Lansingerlandse woonbeleid ten tijde van de uitvoeringsperiode van de Woonvisie 2015-2020, dus de periode van begin 2015 tot de zomer van 2021. Waar relevant maakt zij de vergelijking met de uitgangspunten, voornemens en beleidsvorming in de huidige woonvisie.
11
bouwen in beweging
Rekenkamer
Lansingerland
12
bouwen in beweging
2
bestuurlijke conclusies
conclusies op hoofdlijnen ontwikkeling vraag en aanbod 1 Het Lansingerlandse woonbeleid heeft in de periode 2015-2020 niet bijgedragen aan een verbeterde verhouding tussen vraag en aanbod. In deze periode bleef de inkomenssamenstelling van de Lansingerlandse huishoudens namelijk praktisch ongewijzigd, maar steeg het percentage dure woningen terwijl het percentage middeldure woningen en het percentage goedkope woningen afnamen. 2 De absolute bouwproductie in de periode 2015-2020 bleef met jaarlijks gemiddeld 312 woningen onder het woonvisie streefcijfer van jaarlijks gemiddeld 400 nieuwe woningen. 3 In de woonvisie 2015-2020 formuleert de gemeente het doel om de huisvesting van arbeidsmigranten beleidsmatig vorm te geven. In de beleidsnota Huisvesting Arbeidsmigranten die de gemeente daarop heeft gemaakt, schat zij dat er nog ongeveer 700 tot 1.450 extra huisvestingsplaatsen (“bedden”) nodig zijn. De gemeente heeft tijdens de uitvoeringsperiode – en ook daarna – geen vergunningen verleend voor nieuwbouw huisvestingscomplexen. Het aantal “bedden” is sinds het verschijnen van de nota met 22 toegenomen. kwaliteit probleemanalyse en doelstellingen Zoals aangegeven in conclusie 1 heeft de woonvisie 2015-2020 onvoldoende handvatten geboden om de groeiende spanning tussen vraag en aanbod tegen te gaan.
4 Een belangrijke reden hiervoor is dat de woonvisie niet aangeeft hoe groot elk van haar aandachtsgroepen is. Vervolgens laat de woonvisie na te vermelden hoeveel voor deze groepen geschikte woningen er in Lansingerland staan en worden er ook geen kwantitatieve nieuwbouwdoelen voor deze woningen gesteld. Hierdoor was er weinig prikkel om woningen in het sociale segment of in het niet-sociale starterssegment te bouwen of te plannen. Tijdens de uitvoeringsperiode heeft de gemeente de omvang van de aandachtsgroepen ten opzichte van het geschikte aanbod niet gemonitord. Daarmee had de gemeente weinig tot geen inzicht in de maatschappelijke opgave en de actuele aansluiting tussen vraag en aanbod. 5 De rekenkamer heeft berekend dat ten tijde van het opstellen van de woonvisie de Lansingerlandse sociale woningvoorraad te klein was om alle Lansingerlandse lage-inkomenshuishoudens daarin te huisvesten. Er waren namelijk ongeveer 4.800 woningen tegenover 6.770 huishoudens. Dit verschil werd tijdens de woonvisieuitvoeringsperiode niet kleiner. Verschillende indicatorwaarden duiden er op dat de krapte in het sociale segment juist verder is opgelopen. Hoeveel niet-sociale starterswoningen er zijn gebouwd, is eigenlijk niet vast te stellen. samenwerking met bouwende en verhurende partijen Samenwerking met woningcorporaties en marktpartijen is noodzakelijk in het woondossier.
De gemeente is zelf immers bijna nooit de partij die bouwt, sloopt of woningen verhuurt.
13
bouwen in beweging
6 Bij corporatie 3B Wonen was ten tijde van het opstellen van de visie – in 2014 – sprake van een beperkte investeringscapaciteit. De laatste jaren van de uitvoeringsperiode – vanaf in ieder geval 2019 – wilde de corporatie echter juist graag veel nieuwbouw gaan plegen maar miste daarbij ondersteuning door de gemeente. 7 Tijdens de uitvoeringsperiode zette de gemeente haar instrumentarium om te sturen op de nieuwbouw van, en benutting van sociale woningen en niet-sociale starters-woningen, slechts in bescheiden mate in. informering van de raad 8 De woonvisie-voortgangsbrieven naar de raad bevatten geen overzichten van de opgeleverde nieuwbouw in de gemeente per prijssegment. Daardoor kon de raad de realisatie van de woonvisie-uitvoeringsmaatregelen over nieuwbouw niet goed monitoren. na de woonvisie 2015-2020 9 Na de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 – dus sinds de zomer van 2021 – is de gemeente Lansingerland zich ambitieuzer gaan opstellen binnen het woondossier. Het gaat in de eerste plaats om het inrichten van instrumentarium waarmee ze kan sturen op nieuwbouw in het sociale en in het zogeheten “overig betaalbare” segment.
10 Dat de gemeente meer ambitie heeft met betrekking tot nieuwbouw in het sociale en overig betaalbare segment is in de tweede plaats zichtbaar in de nieuwbouwlocatie-kaders die zij sinds de zomer van 2021 vaststelde en in haar afspraken met de corporaties voor 2022-2023. 11 Eisen vanuit landelijke subsidiemaatregelen en vanuit regionale overeenkomsten hebben bijgedragen aan het feit dat de gemeente na de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 ambitieuzer is geworden met betrekking tot bouwen in het sociale en overig betaalbare segment. De samenwerking tussen gemeente en bovenlokale bestuurslagen is namelijk nauwer en minder vrijblijvend geworden.
conclusies toegelicht 1 Het Lansingerlandse woonbeleid heeft in de periode 2015-2020 niet bijgedragen aan een verbeterde verhouding tussen vraag en aanbod. In deze periode bleef de inkomenssamenstelling van de Lansingerlandse huishoudens namelijk praktisch ongewijzigd, maar steeg het percentage dure woningen terwijl het percentage middeldure woningen en het percentage goedkope woningen afnamen. De rekenkamer analyseerde op basis van CBS-data over inkomensverdeling en woningwaarden de ontwikkeling van vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt. Zoals is te zien in tabel 2-1, steeg tussen 2015 en 2020 het aandeel van de Lansingerlandse woningvoorraad dat tot de landelijk duurste 40% hoort, maar de inkomens stegen niet mee. Het percentage van de woningvoorraad in de dure categorie groeide namelijk met 8%, terwijl het percentage Lansingerlandse huishoudens in de hoge inkomensgroep gelijk bleef. Daarentegen kromp tussen 2015 en 2020 het aandeel middeldure woningen in de gemeente en ook het aandeel goedkope woningen nam iets af. Het percentage Lansingerlandse huishoudens met een laag inkomen of middeninkomen, veranderde echter nauwelijks.
14
bouwen in beweging
tabel A: verhouding ontwikkelingen inkomens en woningwaarden Lansingerland (2015-2020) inkomens
2015
2020
mutatie
mutatie
2020
2015
woningwaarden
lage inkomens
17,1%
17,7%
+ 0,6
- 1,6
4,3%
5,9%
goedkope woningen
middeninkomens
23,8%
23,3%
- 0,5
- 6,6
24,2%
30,8%
middeldure woningen
hoge inkomens
59,1%
59,1%
+/- 0
+ 8,2
71,5%
63,3%
dure woningen
2 De absolute bouwproductie in de periode 2015-2020 bleef met jaarlijks gemiddeld 312 woningen onder het woonvisie streefcijfer van jaarlijks gemiddeld 400 nieuwe woningen. Uit de gemeentelijke nieuwbouwregistratie blijkt dat in 2015 424 woningen werden opgeleverd, in 2016 227, in 2017 323 in 2018 179, in 2019 406 en in 2020 387. Door relatief lage productie in de periode 2016 tot 2018 werd de doelstelling van gemiddeld 400 woningen dus niet gehaald. Alleen in 2015, 2019 en 2020 werd het streefcijfer behaald. 3 In de woonvisie 2015-2020 formuleert de gemeente het doel om de huisvesting van arbeidsmigranten beleidsmatig vorm te geven. In de beleidsnota Huisvesting Arbeidsmigranten die de gemeente daarop heeft gemaakt, schat zij dat er nog ongeveer 700 tot 1.450 extra huisvestingsplaatsen (“bedden”) nodig zijn. De gemeente heeft tijdens de uitvoeringsperiode – en ook daarna - geen vergunningen verleend voor nieuwbouw huisvestingscomplexen. Het aantal “bedden” is sinds het verschijnen van de nota met 22 toegenomen. In aansluiting op het voornemen in de woonvisie 2015-2020 nam de raad in 2019 de beleidsnota Huisvesting Arbeidsmigranten Lansingerland aan. Daarin schrijft de gemeente het belangrijk te vinden dat de huisvestingsvraag van arbeidsmigranten optimaal gefaciliteerd wordt.
Zij stelt op basis van zeer grove schattingen dat er op dat moment nog ongeveer 700 tot 1.450 extra “bedden” nodig zijn. De nota bevat ook het voornemen om: • de inschrijfprocedure van arbeidsmigranten in het BRP te verbeteren; • met (aspirant) huisvesters een kwaliteitseisen-convenant op te stellen; • een gemeentelijk toetsingskader voor nieuwbouw huisvestingslocaties vast te stellen. Sinds het uitkomen van de nota is alleen het toetsingskader gerealiseerd. De toetsingsprocedure is vervolgens acht keer doorlopen aan de hand van dit kader, maar dat heeft nog niet tot vergunningverlening geleid. Alleen via transformatie van een bestaande locatie nam het aantal “bedden” sinds het verschijnen van de nota iets toe, namelijk met 22 bedden. kwaliteit probleemanalyse en doelstellingen Zoals aangegeven in conclusie 1 heeft de woonvisie 2015-2020 onvoldoende handvatten geboden om de groeiende spanning tussen vraag en aanbod tegen te gaan. 4 Een belangrijke reden hiervoor is dat de woonvisie niet aangeeft hoe groot elk van haar aandachtsgroepen is. Vervolgens laat de woonvisie na te vermelden hoeveel voor deze groepen geschikte woningen er in Lansingerland staan en worden er ook geen kwantitatieve nieuwbouwdoelen voor deze woningen gesteld. Hierdoor was er voor de gemeente maar weinig prikkel om woningen in het sociale segment of in het niet-sociale starterssegment te plannen. Tijdens de
15
bouwen in beweging
uitvoeringsperiode heeft de gemeente de omvang van de aandachtsgroepen ten opzichte van het geschikte aanbod niet gemonitord. Daarmee had de gemeente weinig tot geen inzicht in de maatschappelijke opgave en de actuele aansluiting tussen vraag en aanbod. Het voorzien in de vraag van Lansingerlanders die op een sociale huurwoning aangewezen zijn, is een belangrijk uitgangspunt van de woonvisie 2015-2020. 1 Volgens de visie wil de gemeente namelijk dat het woningaanbod past “bij de sociale en demografische opbouw van de samenleving” en is “het belang van een juist aantal sociale huurwoningen (…) groot. Daartoe zal (…) de verhouding tussen de sociale voorraad en de reële lokale behoefte” jaarlijks gemonitord worden. 2 De gemeente heeft echter in haar woonvisie noch daarna uitgezocht hoeveel Lansingerlandse huishoudens volgens haar eigen definitie (die conform rijksbeleid is) tot de doelgroep voor sociale woningen behoren. 3 Omdat de gemeente alleen weet hoe groot de sociale voorraad is 4 maar niet wat de omvang van de Lansingerlandse doelgroep is, kan zij niet weten wat gezien de “lokale behoefte” “het “juist(e) aantal sociale huurwoningen” is. Ook voor de andere aandachtsgroepen van de woonvisie – te weten lokale starters, semi-starters en middeninkomens 5 - zijn in de woonvisie geen cijfermatige inschattingen gemaakt van hun omvang.
Bovendien ontbreekt ook een cijfermatige inschatting van het geschikte aanbod. De woonvisie bevat in totaal twee streefcijfers. Het eerste is het reeds genoemde streefgetal van gemiddeld 400 nieuwbouwwoningen per jaar. Het tweede betreft de omvang van de corporatievoorraad in 2020: deze moet dan minstens dezelfde omvang hebben als in 2012 (4.122 woningen). Voor starters, semi-starters en middeninkomens zal volgens de woonvisie nieuwbouw worden gerealiseerd, maar hoeveel is niet bepaald. Daarmee ontbreken dus kwantitatieve doelstellingen (percentages of absolute getallen) voor de nieuwbouw per gemeentelijk prijssegment. Tijdens de uitvoeringsperiode van de woonvisie werden er 235 sociale woningen en 59 niet-sociale starterswoningen opgeleverd, oftewel 12% en 3% van de totale nieuwbouwproductie. De bouwplannen en gemeentelijke kaders voor die nieuwbouw waren bijna altijd reeds vóór de woonvisie 2015-2020 opgesteld. Dat tijdens de uitvoering de nieuwbouwproductie in het sociale- en starterssegment laag was, is daardoor slechts in beperkte mate aan de kwaliteit van de woonvisie 2015-2020 te relateren. Echter, ook van de nieuwbouwkaders die de gemeente tijdens de uitvoeringsperiode vaststelde, 6 gaat voor bouwers maar weinig prikkel uit tot het programmeren van meer sociale en starters-nieuwbouwwoningen. In deze kaders
1 Het aantal particuliere sociale woningen is landelijk (en op gemeenteniveau) alleen via schattingen bekend. Adviesbureau Stec schat dat het er in Lansingerland 215 waren in 2017, volgens adviesbureau ABF waren het er 1.060. 2 Gemeente Lansingerland, ‘Woonvisie 2015-2020’, 201 p.8 en p.29 3 Dit is ook de definitie die de woonvisie hanteert voor de aandachtsgroep ‘lage inkomens’ die in aanmerking komen voor het sociale segment. 4 Tot 2019 wist de gemeente alleen hoe groot de corporatievoorraad was, daarna had zij ook schattingen van de particuliere huur- en koopvoorraad in het sociale segment op basis van in opdracht van de SvWrR opgestelde studies door Stec en ABF. 5 Ook emptynesters en ouderen horen tot de aandachtsgroepen van de Woonvisie. De rekenkamer heeft het beleid voor ouderen reeds onderzocht in het onderzoek Kwetsbaar en uit beeld, Kwetsbaar en uit beeld” dat de Rekenkamer Lansingerland in mei 2020 publiceerde. Daarom is het woonbeleid specifiek voor ouderen (waaronder empty-nesters) niet opnieuw onderzocht. 6 De rekenkamer heeft alleen de kaders voor locaties van meer dan 100 woningen bekeken.
16
bouwen in beweging
waren de doelstellingen voor sociale nieuwbouw laag of onvoldoende concreet. In het kader voor Centrum Berkel, Westpolder-Bolwerk en Hordijk waren de doelstellingen laag, met respectievelijk 0%, 10% en 20% sociale woningbouw. In de kaders voor Lange Vaart & Merenweg en Wilderszijde werd de doelstelling voor sociale huur niet geconcretiseerd. Sociale huur werd aangeduid als een onderdeel van een bepaald percentage “betaalbaar”, waarbij niet werd aangegeven hoe groot dit onderdeel moest zijn. Wat betreft de niet-sociale starterswoningen is alleen in het kader voor Centrum Berkel een substantieel en concreet percentage gepland, 25 tot 30%, in de andere kaders niet. De gemeente heeft gedurende de uitvoeringsperiode de omvang van de woonvisieaandachtsgroepen noch de omvang van het voor hen geschikte woningaanbod gemonitord. Ook de woningbehoefteonderzoeken die de gemeente heeft laten uitvoeren, bieden deze informatie niet. 5 De rekenkamer heeft berekend dat ten tijde van het opstellen van de woonvisie de Lansingerlandse sociale woningvoorraad te klein was om alle Lansingerlandse lage-inkomenshuishoudens daarin te huisvesten. Er waren namelijk ongeveer 4.800 woningen tegenover 6.770 huishoudens. Dit verschil werd tijdens de woonvisie-uitvoeringsperiode niet kleiner. Verschillende indicatorwaarden duiden er op dat de krapte in het sociale segment juist verder is opgelopen.
Hoeveel niet-sociale starterswoningen er zijn gebouwd, is eigenlijk niet vast te stellen. De rekenkamer heeft de omvang van de lokale vraag en het aanbod in het sociale segment in beeld gebracht. De Lansingerlandse doelgroep voor de sociale voorraad was in 2015 zo’n 6.770 huishoudens groot. Waarschijnlijk waren er in 2015 zo’n 4.800 sociale woningen in particulier en corporatie-bezit in Lansingerland. 7 De doelgroep was dus circa 40% groter dan de Lansingerlandse sociale voorraad. Gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie bleef de Lansingerlandse doelgroep 40% groter dan de sociale voorraad, zo heeft de rekenkamer berekend. 8 Het tekort bleef dus groot, mede doordat er maar weinig sociale woningen zijn bijgebouwd. Als gezegd heeft de gemeente de lokale vraag naar sociale woningen in de gemeente niet gemonitord. Wel heeft de gemeente gedurende de gehele uitvoeringsperiode jaarlijks gekeken naar indicatoren voor de vraag vanuit de regio (inclusief Lansingerland) naar Lansingerlandse corporatiewoningen. Die duiden erop dat de regionale vraag naar Lansingerlandse corporatiewoningen (dus niet alleen de lokale vraag waar de woonvisie zich op gericht is) bij de start van de Woonvisie 2015-2021 al vrij groot was. In 2016 was de gemiddelde inschrijfduur van huishoudens die het lukte in Lansingerland een corporatiewoning te vinden, namelijk 52 maanden.
Tijdens de woonvisie-uitvoeringsperiode nam deze druk verder toe. Het aantal huishoudens uit de regio (inclusief Lansingerlandse huishoudens) dat actief naar een Lansingerlandse sociale corporatiewoning zocht, verdubbelde en hun slaagkans werd meer dan drie
7 De sociale corporatievoorraad bedroeg volgens de woonvisie in 2015 circa 4.200 woningen. Particuliere sociale woningen zijn er volgens de gemeente slechts zeer beperkt. De rekenkamer stelt vast dat dit laatste niet met is te zekerheid zeggen. Het aantal particuliere sociale huurwoningen is namelijk landelijk (en op gemeente niveau) niet bekend, er bestaan alleen schattingen. Adviesbureau ABF schat dat er in Lansingerland 1.060 particuliere sociale koop- en huurwoningen waren (schatting voor 2017), een substantieel aantal dus. Volgens adviesbureau Stec waren het er echter 215 (schatting eveneens voor 2017). De rekenkamer middelt dit uit op 600 particuliere sociale woningen. Het totale sociale segment in 2015 is dan circa 4.800 woningen. 8 Cijfers over de omvang van de doelgroep in 2020 en 2021 zijn nog niet beschikbaar.
17
bouwen in beweging
keer zo klein. De gemiddelde inschrijfduur tot slaging was in 2019 72 maanden en is gedurende de looptijd van de woonvisie opgelopen met ruim anderhalf jaar. De meeste aandachtsgroepen van de woonvisie zijn deels aangewezen op de sociale voorraad maar deels ook op woningen in het niet-sociale starters segment, zoals de gemeente dat noemt. Hoeveel niet-sociale starterswoningen er tijdens de woonvisieuitvoeringsperiode in Lansingerland opgeleverd zijn, is niet te zeggen. De gemeente registreerde in 2015-2021 namelijk de opgeleverde woningen aan de hand van verouderde prijsgrenzen. In de woonvisie 2015-2020 is voor de koopprijsgrens die het sociale segment definieert noch voor de koopprijs en de huurgrens die het starterssegment definiëren, indexatie voorzien. Daardoor beschouwde de gemeente tot in 2021 sociale nieuwbouwkoopwoningen als woningen met een prijs tot 140.000. Ook voor niet-sociale starterswoningen gold nog steeds de niet-geïndexeerde prijsstelling uit 2015, namelijk woningen met een koopprijs tussen € 140.000 en € 180.000 of een maandhuurprijs tussen € 710 en € 850. Als gevolg hield de gemeente de nieuwproductie bij op basis van verouderde prijsgrenzen. Volgens die registratie zijn in de uitvoeringsperiode als gezegd 235 sociale woningen en 59 niet-sociale starterswoningen bijgebouwd.
Of uitgaande van geïndexeerde prijsgrenzen, meer nieuwbouw koopwoningen tot het sociale of starterssegment gerekend kunnen worden, is niet na te gaan. De gemeente registreert namelijk niet welke prijs de nieuwbouw heeft, slechts het woonvisie-prijssegment werd geturfd. samenwerking met bouwende en verhurende partijen Samenwerking met woningcorporaties en marktpartijen is noodzakelijk binnen het woondossier. De gemeente is zelf immers bijna nooit de partij die bouwt, sloopt of woningen verhuurt. 6 Bij corporatie 3B Wonen was ten tijde van het opstellen van de visie – in 2014 sprake van een beperkte investeringscapaciteit. De laatste jaren van de uitvoeringsperiode – vanaf in ieder geval 2019 – wilde de corporatie echter juist graag veel nieuwbouw gaan plegen maar miste daarbij ondersteuning door de gemeente. Hoewel de in de gemeente belangrijkste corporatie al vanaf halverwege 2019 aangaf graag veel meer sociale huur te willen toevoegen, legde de gemeente hier in de prestatieafspraken van 2020 en 2021 slechts bescheiden afspraken over vast (55 huurwoningen erbij in 2020 en 25 in 2021). Ook de nieuwe nieuwbouwlocatie-kaders die in de uitvoeringsperiode zijn vastgesteld, bevatten weinig concrete stimulans voor de bouw van meer sociale huurwoningen door de corporatie (zie onder conclusie 5).
7 Tijdens de uitvoeringsperiode zette de gemeente haar instrumentarium om te sturen op de nieuwbouw van, en benutting van sociale woningen en niet-sociale starters-woningen, slechts in bescheiden mate in. De gemeente had ten tijden van de uitvoeringsperiode slechts een bescheiden instrumentarium ingericht om te sturen op de woningmarkt. Zij zette dit bovendien maar op bescheiden schaal in. Tabel B toont de instrumenten en de gerealiseerd inzet.
18
bouwen in beweging
Rekenkamer
Lansingerland tabel B: overzicht instrumentarium en inzet daarvan
afgesproken inzet 2015-2021
instrument
gerealiseerde inzet
instrumenten op basis van de Woningwet a toewijzingen aan primaire doelgroep.
a geen specifieke afspraak vanuit de gemeente, wel een regionale afspraak uit 2019: Minimaal
a inzet behaald door de corporaties: het streefpercentage van 75% werd (in ieder geval vanaf 2017) steeds gehaald
75% van de corporatiewoningen onder de liberalisatiegren wordt toegewezen aan de primaire doelgroep
instrumenten op basis van de Huisvestingswet b verordening woonruimtebemiddeling
b labels en lokale binding zijn niet genoemd in
b inzet huisvestingsverordening wordt in de praktijk door
Woonvisie, geen concrete prestatieafspraken
corporaties gedaan, gaan geen concrete prestatieafspraken
woningen labelen voor voorrangscategorieën
rondom labelen voor voorrangscategorieën of
met de gemeente aan vooraf
woningen met voorrang toewijzen aan
lokale binding
(huisvestingsverordening)
woningzoekenden met lokale en regionale binding
ruimtelijk instrumentarium c middeldure huurwoningen in doelgroepen-
c niet genoemd in woonvisie, pas mogelijk
verordening
c niet aanwezig tijdens uitvoeringsperiode
vanaf 2017
d streefpercentage sociale nieuwbouw in kaders d 20% van nieuwbouw is sociaal, volgens coalitieakkoord 2018-2022 en restatieafspraken 2018 en 2019
d kaders van de grote projecten die in 2015-2020 in uitvoering waren, bevatten bijna altijd wel streefpercentages sociale nieuwbouw, maar de realisatie lag regelmatig lager, gemeentebreed was 12% van de nieuwbouw sociaal
e streefpercentage middeldure nieuwbouw in
e niet genoemd in woonvisie of coalitieakkoord.
e kaders van de grote projecten die in 2015-2020 in uitvoering waren, bevatten regelmatig streefpercentages niet-sociale
kaders
starterswoningen, maar de realisatie – in ieder geval in de periode 2015-2020 – lag bijna altijd lager, gemeentebreed was 3% van de nieuwbouw middelduur f grondbeleid
f niet concreet genoemd in woonvisie
f nota grondbeleid 2019-2022 staat passief grondbeleid voor bij toekomstige ontwikkelingen
g zelfbewoningsplicht en anti-speculatiebeding
g niet genoemd in woonvisie
g in nota grondbeleid 2019-2022 staat dat gemeente bij nieuwbouw veelal een anti-speculatiebeding instelt en zelfbewoning als uitgangspunt heeft bij alle projecten (tenzij belegging bewust als doel is gesteld), hoe vaak dit is ingesteld, heeft de gemeente echter niet bijgehouden
overige instrumenten h starterslening (gericht op jongeren)
h niet genoemd in de woonvisie
h niet ingezet,
i informeren inwoners over woonruimte-
i volgens de woonvisie stuurt de gemeente
i jaarlijks ingezet in de periode 2015-2020, opbrengst bij
verdelingssysteem
18-jarige Lansingerlanders een brief om hen
gemeente onbekend
te wijzen op voordelen van inschrijving bij Woonnet Rijnmond j inzet doorstroommakelaar door corporatie
j niet genoemd in de woonvisie 2015-2020,
j ingezet sinds 2017, opbrengst circa 20 verhuizingen per jaar
wel in de prestatieafspraken k voorrang bij nieuwe starterskoopwoningen
k genoemd in woonvisie 2015-2020, maar geen
k voorrang eenmaal ingezet in de periode 2015-2020, namelijk
voor (koop)starters die (al dan niet als scheef-
concrete kwantitatieve uitwerking in prestatie-
bij 10 starterskoopwoningen in Parkzoom, alle gingen naar
woner) een sociale huurwoning bewonen
afspraken
huishoudens die tot dan toe sociaal huurden
19
bouwen in beweging
informering van de raad 8 De woonvisie-voortgangsbrieven naar de raad bevatten geen overzichten van de opgeleverde nieuwbouw in de gemeente per prijssegment. Daardoor kon de raad de realisatie van de woonvisie-uitvoeringsmaatregelen over nieuwbouw niet goed monitoren. In de periodieke voortgangsrapportages over de woonvisie 2015-2020 naar de raad heeft de gemeente de samenstelling van de gerealiseerde en geplande nieuwbouwproductie slechts beperkt inzichtelijk gemaakt. Soms vermeldden de brieven wel aantallen gerealiseerde of geplande sociale of starterswoningen, maar dit betrof altijd aantallen over een bepaald project. De brieven bevatten op het niveau van de gemeente alleen informatie over het aantal starterswoningen dat tussen half 2015 en december 2016 werd opgeleverd. Dit waren er 50. Daarnaast heeft de gemeente in antwoord op een raadsvraag weergegeven hoeveel starterswoningen er tussen 2010 en 2019 waren opgeleverd. Dit waren er 259. In de informatie naar de raad ontbrak dus systematisch overzicht in de gerealiseerde nieuwbouwproductie per prijssegment. Dat maakt dat de informatiepositie van de raad bij het beoordelen van nieuwe bouwlocatiekaders niet optimaal was.
De raad was dus bij haar beslissingen over deze nieuwbouwlocatiekaders niet geïnformeerd over hoeveel sociale woningen en niet-sociale starterswoningen er de laatste jaren er precies al in de gemeente al bijgebouwd waren. 9 na de woonvisie 2015-2020 In de zomer van 2021 stelde de raad een nieuwe woonvisie vast, de Woonvisie 20212025. Deze is nu vigerend. 9 Na de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 – dus sinds de zomer van 2021 – is de gemeente Lansingerland zich ambitieuzer gaan opstellen binnen het woondossier. Het gaat in de eerste plaats om het inrichten van instrumentarium waarmee ze kan sturen op nieuwbouw in het sociale en in het zogeheten “overig betaalbare” segment. Lansingerland is zich na de looptijd van de woonvisie actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. Zo kwam er, mede als gevolg van het regioakkoord over de sociale voorraad (zie toelichting conclusie 13), meer aandacht voor het thema betaalbaarheid. Het rijk creëerde de laatste jaren ook nieuw wettelijk instrumentarium waarmee gemeenten kunnen sturen op de lokale woningmarkt. De gemeente Lansingerland maakt hier vanaf 2021 ook actief gebruik van. Zo is Lansingerland aan de slag gegaan met de mogelijkheid om door middel van een doelgroepenverordening meer eisen te stellen aan nieuwbouw.
Haar doelgroepenverordening (december 2021) biedt namelijk kaders voor het vastleggen van middeldure huur in bestemmingsplannen en het afdwingen van de instandhouding van de sociale en middeldure prijsstelling van nieuwbouw (voor 5 tot 25 jaar, afhankelijk van eigendomsvorm en prijssegment). De gemeente Lansingerland noemt deze middeldure woningen “overig betaalbare” woningen. 10
9 Met uitzondering van de 25 tot 30% starterswoningen in het kader voor Centrum Berkel. 10 Het “overig betaalbare” segment is vergelijkbaar met het “niet-sociale starters”-segment uit de woonvisie 2015-2020, met als verschil dat de doelgroep ervoor iets ruimer gedefinieerd is. De inkomens van deze doelgroep mogen namelijk tot 1,5 maal de DAEB-norm bedragen, waar dit voor de “niet-sociale starters” doelgroep op 1,25 lag.
20
bouwen in beweging
Nieuwe instrumenten gericht op het tegengaan van vakantieverhuur of de opkoop van betaalbare woningen door beleggers, benutte de gemeente Lansingerland vooralsnog niet. Wel gaat de gemeente een instrument dat zij sinds 2011 niet meer gebruikte, weer inzetten: in 2022 zal zij naar verwachting weer 7 à 10 startersleningen verstrekken. 10 Dat de gemeente meer ambitie heeft met betrekking tot nieuwbouw in het sociale en overig betaalbare segment is in de tweede plaats zichtbaar in de nieuwbouwlocatie-kaders die zij sinds de zomer van 2021 vaststelde en in haar afspraken met de corporaties voor 2022-2023. In de nieuwe prestatieafspraken voor 2022-2023 committeren corporatie en gemeente zich aan het borgen van 25 tot 30% sociaal in nieuwbouwprojecten in de gemeente. Verder zijn er drie nieuwbouwlocaties die nog niet gebouwd worden maar waarvoor de gemeente tijdens de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 wel een kader vaststelde. Voor twee van deze locaties concretiseerde de gemeente tijdens de uitvoeringsperiode van de nieuwe woonvisie de verdeling tussen sociaal en “betaalbaar”, waar dit eerst nog niet concreet was gemaakt.
In het bestemmingsplan Wilderszijde werd vastgelegd dat het programma voor 25% sociaal en voor 15% “overig betaalbaar” zal zijn – met gebruikmaking van de in conclusie 10 vermelde doelgroepenverordening – en in het masterplan Langevaart Merenweg werd 25% sociaal en 25% “betaalbaar” opgenomen. 11 Eisen vanuit landelijke subsidiemaatregelen en vanuit regionale overeenkomsten hebben bijgedragen aan het feit dat de gemeente na de uitvoeringsperiode van de woonvisie 2015-2020 ambitieuzer is geworden met betrekking tot bouwen in het sociale en overig betaalbare segment. De samenwerking tussen gemeente en bovenlokale bestuurslagen is namelijk nauwer en minder vrijblijvend geworden. Hoewel de regio binnen het woonbeleid geen formele rol heeft, is de samenwerking tussen regiogemeenten van grote invloed op het gemeentelijk woonbeleid. Dit betreft enerzijds de afstemming van regionale kaders en regelgeving. Een voorbeeld daarvan is de verordening woonruimtebemiddeling of regionale definities van vraag en aanbod die het gevoerde beleid eenduidiger en beter vergelijkbaar zouden moeten maken. Anderzijds kan de regionale interactie serieuze consequenties hebben voor het gemeentelijke beleid. Zo kwam een herverdeling van de sociale woningvoorraad via het regioakkoord op de Lansingerlandse agenda.
Aan Lansingerland werd gevraagd middels een bod aan te geven hoe zij wilde bijdragen aan deze herverdeling. Daarmee ontstond er in feite nieuw woonbeleid naast het woonbeleid van de woonvisie. In de woonvisie stond alleen dat het aantal sociale corporatiewoningen in de gemeente niet mocht afnemen, terwijl het regioakkoord aanstuurde op een toename. De provincie Zuid-Holland beoordeelde de gemeentelijke plannen op het (boven)regionale ruimtelijk belang. Op aandringen van de provincie verhoogde de gemeente Lansingerland haar eerste bod uit 2019 in 2021 met wat betreft het aantal te realiseren sociale huurwoningen. In het bod uit 2019 ging de gemeente uit van 1.020 extra sociale woningen in de periode 2016-2030. In maart 2021 werd dit 1.410 extra sociale huurwoningen in de periode 2021-2030 én een toevoeging van 1.350 sociale huurwoningenwoningen in de locatie Bleizo-West. Voor de laatste locatie is niet duidelijk of deze daadwerkelijk ontwikkeld kan gaan worden. De provincie acht een nog grotere toename, namelijk van 1.560 woningen exclusief Bleizo-West, haalbaar. Bovendien gaf zij in maart 2022 aan voornemens te zijn om een pro-actieve
21
bouwen in beweging
aanwijzing te doen betreffende het door de gemeente gepauzeerde ontwikkelingsplan voor de locatie Driehoek Noordpolder. Die aanwijzing zal dan luiden dat de gemeente binnen één jaar vanaf de vaststelling van aanwijzing een bestemmingsplan vast moet stellen, waarin minimaal 50 sociale woningen mogelijk worden gemaakt. Ook vanuit het rijk is er druk op het realiseren van meer sociale en overig betaalbare woningen. Zo stelt de regeling impulsgelden, waarvan de gemeente Lansingerland graag gebruik zou maken, dat de helft van het programma betaalbaar moet zijn. In de toekomst is bovendien meer rijksregie te verwachten op de gemeentelijke aandacht voor sociaal en betaalbaar in nieuwbouwkaders. In april 2022 schreef de minister van Wonen bijvoorbeeld dat “de provincie Zuid-Holland, net als alle provincies, een provinciale opgave zal krijgen ten aanzien van de nieuwbouw van sociale huurwoningen (…) De provincie zal deze opgaven samen met gemeenten en provincies moeten doorvertalen naar gemeentelijk niveau”. 11 Regionale samenwerking is binnen het woondossier niet meer weg te denken. Mogelijk oefent de provincie in de toekomst ook meer regie uit namens het rijk. Deze regionale samenwerking kenmerkt zich door een proces van biedingen en onderhandelingen. De gemeenteraad zou ook nu al actiever kunnen worden meegenomen in de regionale samenwerking.
In de woonvisies 2015-2020 en 2021-2025 beperkte de gemeente zich tot een zeer korte beschrijving van de regionale samenwerking en in de laatste woonvisie ontbreken cijfers over de in 2019 met de regio afgesproken doelstellingen voor de gemeente, het gemeentelijke bod daarop of de reeds gerealiseerde doelbereiking. Daardoor is weinig inzichtelijk in welke mate het woonbeleid van de gemeente nu reeds invulling geeft aan het akkoord en is de raad niet optimaal gepositioneerd om het woonbeleid te beoordelen.
11 Ministerie BZK, brief ‘Geschil prestatieafspraken voor Rotterdam 2022 – 2023’, 22 april 2022.
22
bouwen in beweging
3
aanbevelingen
De rekenkamer onderzocht hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Lansingerland heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. De rekenkamer concludeert dat de aansluiting tussen vraag en aanbod in de periode 2015-2020 verslechterde: het percentage dure woningen in de gemeente steeg, terwijl het percentage hoge inkomens even groot bleef. En terwijl de percentages middeninkomens en lage inkomens praktisch gelijk bleven, nam het aandeel middeldure en goedkope voorraad af. In de woonvisie 2015-2020 stelde de gemeente zich ten doel een goede aansluiting tussen vraag en aanbod te bewerkstelligen. De groeiende spanning tussen lokale vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt houdt in dat dat doel niet dichterbij is gekomen. Bovendien bleek gedurende de looptijd van de woonvisie dat de prijssamenstelling van de bestaande en nieuwe woningvoorraad schuurt met afspraken die op regionaal niveau werden gemaakt. Verder ontstonden er bredere zorgen over beschikbaarheid van woningen voor de lage en middeninkomens: in de gemeenteraad, maar ook op landelijk niveau. Mede als gevolg hiervan, zet de gemeente in de nieuwe woonvisie actiever in op het realiseren van woningen in het sociale en overig betaalbare segment.
De rekenkamer komt op basis van deze bevindingen tot de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: 1 Vul de huidige woonvisie aan met een cijfermatige inschatting van de omvang van de aandachtsgroepen ten opzichte van het geschikte aanbod. Blijf beide grootheden tijdens de uitvoeringsperiode monitoren en houd ook andere schaarste-indicatoren in de gaten. De huidige woonvisie (2021-2025) benoemt een aantal groepen tot aandachtsgroepen van beleid maar geeft daarbij niet aan of het om Lansingerlandse huishoudens gaat of om huishoudens uit de rest van de regio of de rest van Nederland. Onder de kop “De woningmarkt” beschrijft de woonvisie hoeveel woningen er volgens een prognose van adviesbureau Stec tot 2030 zouden moeten toegevoegd in de sociale voorraad en – daarbinnen – in het sociale segment. Iedere prognose is slechts een modelmatige inschatting van de toekomst. Beleidskeuzes en economische en demografische ontwikkelingen introduceren nog meer onzekerheid in prognoses. 12 Bij wijze van voorbeeld: Bureau Stec komt op een behoefte van 1.120 sociale woningen tot 2030 vanuit de lokale vraag en regionale vraag vanuit het regioakkoord, terwijl de provincie stelt, ook op basis van een prognose op basis van lokale vraag en regioakkoord, dat er in Lansingerland tot 2030 1.560 sociale woningen bij moeten komen.
12 Zo stelt Stec in het onderliggende advies bijvoorbeeld vast dat er vanuit de lokale vraag geredeneerd een overschot aan dure grondgebonden woningen is maar adviseert zij toch om deze woningen toe te voegen, om hiermee in een regionale vraag te voldoen. Stec, Woningbouw-programmering Lansingerland in beeld’, februari 2021, p.16.
23
bouwen in beweging
Bovenstaand verschil komt voort uit het feit dat beleidskeuzes en de onzekerheid van toekomstige economische en demografische ontwikkelingen sterk meewegen in prognoses. Het is daarom goed om niet alleen op toekomstprognoses te varen, maar ook de huidige woningmarkt cijfermatig zo goed mogelijk in beeld te hebben. Dat betekent dat de woonvisie de huidige omvang van de aandachtsgroepen van beleid met het huidige geschikte aanbod zou moeten confronteren. Op die manier wordt duidelijk waar nu reeds kraptes bestaan. Vervolgens is het zaak beide grootheden consistent te blijven monitoren gedurende de uitvoeringsperiode, zodat de gemeenteraad de voortgang van de doelstellingen kan beoordelen. Wat betreft het cijfermatig inzicht in de woonvisie en de verdere monitoring moet wel worden opgemerkt dat het tellen van de bestaande particuliere huur- en koopvoorraad per prijssegment bepaald niet makkelijk is. WOZ-waarden van koopwoningen zijn meestal slechts benaderingen van de actuele prijs. Particuliere huurprijzen zijn in Nederland (en dus ook op gemeenteniveau) alleen via schattingen beschikbaar.
Kijk daarom ook naar andere indicatoren van schaarste in de verschillende prijssegmenten: hoe ontwikkelen de slaagkansen en gemiddelde wachttijden in de corporatiesector zich? Welke kraptes ervaren bewoners, woningzoekenden, corporaties en makelaars in Lansingerland? Hoe lang staan woningen in de verschillende prijssegmenten gemiddeld te koop? Het is ook aan te raden dat de gemeente af en toe bij welzijnspartijen polst hoe de inwoners de woningdruk ervaren. Wat weten de welzijnspartijen over in welke mate Lansingerlanders noodgedwongen inwonen bij anderen. Wat weten zij over de mate van thuis- of dakloosheid. Wat is volgens hen de trend hierin? Via een enquête-onderzoek kan de gemeente ook haar inwoners vragen naar hun eigen ervaringen met de krapte op de woningmarkt en de problemen die zij hier eventueel door hebben ondervonden. Beide typen onderzoek kunnen ook in regionaal verband worden opgepakt. Wat betreft de monitoring van nieuwbouw raadt de rekenkamer het volgende aan. Zoals hieronder, bij aanbeveling 3, beschreven zal worden, is het aannemelijk dat tijdens de uitvoering van de nieuwe woonvisie prijsgrenzen voor wat de gemeente goedkoop of betaalbaar noemt, nog een of meerdere malen gaan wijzigen. Ook vanwege eisen vanuit regioafspraken en rijksbeleid kunnen dergelijke wijzigingen plaatshebben.
Zorg dat het gemeentelijk nieuwbouwregistratiesysteem daar op voorbereid is en registreer per opgeleverde woning de precieze gerealiseerde prijs (de hoogte van de eerste maand huur of de verkoopprijs op basis van de brochure) in plaats van – zoals nu gebeurt – alleen het woonvisie-prijssegment. Zo is ook na prijsindexatie en definitiewijzigingen nog herleidbaar na te gaan hoe het staat met de doelbereiking van de woonvisiedoelen over nieuwbouw. Tezamen vormt deze monitoring geen exacte weergave van de krapte per prijssegment, maar geeft wel een informatiebasis om ontwikkelingen en voortgang in de gaten gehouden kunnen worden. Op basis daarvan is dan ook bijsturing door de gemeente(raad) mogelijk, bijvoorbeeld middels de kaders voor programmering van nieuwbouwlocaties. 2 Onderschrijf dat een woonvisie gedurende de uitvoeringsperiode herijkt moet kunnen worden als nieuwe urgente kraptes op de woningmarkt of nieuwe afspraken met regio, provincie of rijk hier reden toe geven.
24
bouwen in beweging
De huidige woonvisie loopt van 2021 tot 2025. Beleidscontinuïteit is cruciaal binnen het woondossier, waar het jaren duurt voor een nieuwbouwproject is gerealiseerd. Toch kan en moet het beleid tussentijds herijkt worden als daar aanleiding toe is. Ook kan worden beoordeeld of de uitgangspunten, probleemanalyse en doelstellingen nog actueel zijn – bijvoorbeeld in het licht van de prijsontwikkelingen op de woningmarkt, veranderende regelgeving of regionale afspraken. Onderken dit in de huidige woonvisie. Een veranderlijk onderdeel van het speelveld is bijvoorbeeld de investeringscapaciteit van corporaties. Daarom is het belangrijk de actuele investeringscapaciteit van corporaties niet leidend te maken voor een woonvisie-doelstelling over het sociale segment, zoals in de woonvisie 2015-2020 wel gebeurde. In 2015, bij het opstellen van die woonvisie, was de investeringscapaciteit van de lokaal actieve corporaties beperkt. Mede daarom heeft de gemeente gekozen voor een zeer behoudende woonvisieambitie aangaande sociale nieuwbouw, zo komt uit het onderzoek naar voren. De laatste jaren van de uitvoeringsperiode stond de grootste lokale corporatie er echter veel beter voor, maar werkte de beperkte ambitie van de woonvisie remmend op haar mogelijkheden om sociaal te bouwen.
Om dat in de toekomst te voorkomen, is het aan te bevelen de doelstelling zo te formuleren dat de investeringscapaciteit slechts voorwaardelijk is. Een andere mogelijkheid is de woonvisie op tijd te herijken. Ook de prijsontwikkeling op de huizenmarkt is de laatste jaren zeer veranderlijk. Daarom raadt de rekenkamer aan om gedurende de uitvoeringsperiode jaarlijks na te gaan welke huren en koopprijzen nog financierbaar zijn voor de lage- en middeninkomensgroepen. Zo nodig moeten de voor de aanbodsegmenten gehanteerde prijsgrenzen hierop aangepast worden. Alleen indexatie met de consumentenprijsindex (CPI) (zoals de woonvisie nu voorstaat) is waarschijnlijk niet afdoende. Dit omdat hypotheekvoorwaarden soms worden bijgesteld en prijzen van koopwoningen niet van invloed zijn op de consumentenprijsindex. 3 Formuleer een duidelijke en met heldere cijfers onderbouwde visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad daarbij, en leg deze aan de raad voor. Hoewel de regio geen formele rol heeft in het woonbeleid, is er binnen het bestel een belangrijke rol weggelegd voor regionale samenwerking. De provincie ziet immers toe op belangen die het niveau van de gemeente ontstijgen en wijst hiervoor woningmarktregio’s aan.
In de regio Rotterdam is deze vorm van samenwerking de afgelopen jaren bovendien minder vrijblijvend geworden: er zijn regionale afspraken over de ‘herverdeling’ van de sociale voorraad en gezamenlijke monitoring van vraag en aanbod. De gemeente ontving bovendien van de provincie inmiddels een voornemen voor een proactieve aanwijzing voor het snel opstellen van een bestemmingsplan voor woningbouwlocatie. Door het toegenomen belang van de regio wordt het woningbouwbeleid niet alleen binnen de gemeente bepaald. Een verdere aanvulling of herijking van de woonvisie (zie aanbeveling 2, respectievelijk aanbeveling 3) kan worden benut om een visie te schetsen op de wisselwerking tussen het Lansingerlandse woonbeleid en de regionale samenwerking. Daarin zou niet alleen stil moeten worden gestaan bij hetgeen waartoe de regio verplicht, maar ook de meerwaarde van regionale samenwerking worden benoemd. Daarnaast moet ook de Lansingerlandse inzet op regionaal niveau duidelijker en meer cijfermatig worden uitgewerkt en gedeeld worden met de
25
bouwen in beweging
gemeenteraad. Zo geeft de woonvisie 2021-2025 geen cijfermatig inzicht in de met de regio afgesproken doelstellingen voor de gemeente, de gemeentelijke boden daarop of de reeds gerealiseerde doelbereiking. Het is belangrijk dat de woonvisie dit duidelijk vermeldt, zodat ook de gemeenteraad dit kan meewegen bij het beoordelen van herijkingen of bijstellingen van de woonvisie. 4 Evalueer het toetsingskader huisvesting flexwerkers Lansingerland en stel op basis van de uitkomsten een SMART-geformuleerd doel wat betreft het aantal te realiseren bedden in de gemeente. Eén van de uitvoeringsmaatregelen van de woonvisie 2015-2020 was het beleidsmatig vormgeven van de huisvestingsvraag van arbeidsmigranten in de gemeente. De uitvoeringsmaatregel resulteerde in 2019 in een beleidsnota. De gemeente constateerde in die nota een grote behoefte aan huisvestingsplekken maar verbond daar geen cijfermatig doel aan. Ook stelde de gemeente in 2020 een toetsingskader voor nieuwbouw huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten. Aan de hand van dit kader werd vervolgens acht keer een toetsingsprocedure doorlopen, dit leidde nog niet tot vergunningverlening. Er is nu dus praktische ervaring met het kader.
De rekenkamer raadt aan de werking van het toetsingskader te evalueren aan de hand van de doorlopen toetsingsproceduresop basis van de evaluatie-uitkomsten een kwantitatief, tijdgebonden doel te stellen voor de in de gemeente te realiseren huisvestingsplaatsen.
26
bouwen in beweging
4
bestuurlijke reactie
Het stemt ons positief dat de Rekenkamer de belangrijkste opgaven en kaders onderstreept van de oude (onderzochte) én nieuwe woonvisie; namelijk voldoende huisvesting realiseren voor de doelgroepen die dat nodig hebben. Het rapport stipt aan dat ten tijde van de oude Woonvisie de woningmarkt sterk is veranderd en dat de nieuwe Woonvisie daar een passend antwoord op geeft. Goed dat in het rapport niet alleen is teruggekeken naar de oude woonvisie maar ook de nieuwe woonvisie erbij is betrokken. De gemeente heeft met de nieuwe woonvisie de ambitie om duizenden sociale en overig betaalbare woningen toe te voegen. Hiermee bedienen we niet alleen onze lokale behoefte maar ook de behoefte in de regio. Deze bouwambitie is onlangs opgenomen in het coalitieakkoord en samen met de gemeenteraad en belangrijke partners zoals de regio, provincie en woningcorporaties brengen wij deze opgave in uitvoering. Middels deze brief gaan wij in op een aantal conclusies uit het rapport. Ook vindt u in deze brief onze reactie op de door de Rekenkamer meegegeven aanbevelingen. Woonvisie 2015-2020 weerspiegeling van toenmalige crisis op de woningmarkt De Rekenkamer constateert dat de woningmarkt gedurende de woonvisie 2015-2020 sterk is veranderd (zie conclusie 1 en 5). In het begin van deze periode was er sprake van een woningmarktcrisis.
Ten tijde van het opstellen van de woonvisie bevond de woningmarkt zich op het dieptepunt. Deze context is wat ons betreft onvoldoende meegenomen in het onderzoek. De woonvisie richtte zich voor wat betreft het sociale segment met name op het behoud van en doorstroming in de sociale woningvoorraad vanwege de zeer beperkte investeringsmogelijkheden van corporaties. Deze opstelling stond haaks op het rijksbeleid om zoveel mogelijk sociale huurwoningen door de corporatie te laten verkopen. Dit is ons gelukt door in Prestatieafspraken in te zetten op zeer beperkte verkoop en liberalisatie plus minimaal hetzelfde aantal sociale woningen toe te voegen bij sloop. Daarnaast is er in de woonvisie een ambitie opgenomen van een bouwproductie van gemiddeld 400 woningen per jaar. De Rekenkamer constateert dat dit niet is gehaald; jaarlijks werden er gemiddeld ca. 300 woningen toegevoegd (conclusie 2). Dat deze ambitie niet is gehaald is gezien de doorwerking van de woningmarktcrisis toentertijd niet vreemd. Uit diverse onderzoeken en monitoring hebben wij inderdaad geconstateerd dat de woningmarkt gedurende het tijdsbestek van de woonvisie sterk veranderde. Beleid hebben wij hierop aangepast middels de nieuwe woonvisie 2021-2025. Daarnaast heeft 27
bouwen in beweging
de gemeente ten tijde van de onderzochte woonvisie het woning-bouwprogramma van Wilderszijde ten gunste van de toenemende woningbehoefte bijgesteld. Ook heeft de gemeente een (aangescherpt) bod gedaan richting de Provincie in het kader van het Regioakkoord waarbij de focus ligt op meer sociale en betaalbare woningbouw. Tot slot zijn de nieuwe Prestatieafspraken met de woningcorporaties en de huurdersvereniging sterker gericht op het bouwen van sociale huurwoningen (in plaats van behouden van). Al met al weerspiegelt de woonvisie 2015-2020 de crisis op de woningmarkt in de betreffende tijdsperiode en geeft de nieuwe woonvisie 2021-2025 antwoord op de nieuwe dynamiek van de woningmarkt. Inspelen op de woningbehoefte is belangrijk De Rekenkamer stelt in het rapport dat het verstandig is om huidige doelgroepen te kwantificeren en deze te gebruiken bij het opstellen van een woonvisie. Daarnaast concludeert de Rekenkamer dat de woonvisie 2015-2021 onvoldoende zicht had op de huidige doelgroepen en daarom geen prikkel had om betaalbare woningen te bouwen (conclusie 4). Om de huidige doelgroepen te bedienen kijken we als gemeente in de eerste plaats hoe we het woonruimte-bemiddelingssyteem van de sociale huurvoorraad optimaal kunnen benutten. Denk daarbij aan het waar mogelijk inzetten van lokale bindingseisen.
Ook instrumenten zoals de Starterslening, doorstroommakelaar en/of volgordebepaling bij nieuwbouw helpen om huidige doelgroepen direct te bedienen of te laten doorstromen. Om echt structureel in te grijpen in de woningmarkt - vanwege de toenemende woning-behoefte - is nieuwbouw een belangrijke oplossing. Echter, het bouwen van woningen kost tijd. Het vraagt daarnaast grondig onderzoek naar de huidige en toekomstige woningbehoefte Het rapport concludeert dat de gemeente de aandachtgroepen niet heeft gemonitord (conclusie 4). Wij doen dit wel degelijk, al dan niet met de regio samen, ook ten tijde van de onderzochte woonvisie. Zo laten wij diverse behoefteonderzoeksrapporten opstellen. Daarnaast gebruiken wij de regionale en provinciale woningbehoefteonderzoeken en regionale monitoring zoals de monitor woonruimteverdeling en de regionale woningmonitor van het Regioakkoord. Deze onderzoeken zijn opgesteld door gerenommeerde onderzoekbureaus zoals Stec, ABF en RIGO en vormen de basis van ons woonbeleid. Voor deze onderzoeken maken de bureaus gebruik van verschillende gegevens. Denk aan demografische ontwikkelingen, lokale en regionale verhuiswensen, doorstroming, woningprijsontwikkeling, woningbouwontwikkelingen bij andere gemeenten, passendheid van de woningvoorraad etc.
Het onderzoek dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd binnen het kader van dit rapport geeft naar ons oordeel – zoals eerder ambtelijk aangegeven - onvoldoende de woningbehoefte weer. Het afzetten van de WOZ-waarden van de woningvoorraad tegen de inkomenssamenstelling van huishoudens maakt de daadwerkelijke behoefte naar woningen namelijk onvoldoende zichtbaar. WOZ-waarde kan relateren aan verkoopprijzen, maar zegt niets over de daadwerkelijke woonlasten (hypotheek- dan wel huurlasten). Men kan een (veel) lagere hypotheek hebben en geen financiële aanleiding hebben om te verhuizen. Dit geldt met name voor veel ouderen inwoners in Lansingerland. Daarnaast ligt de WOZ-waarde van de huurwoningen van de
28
bouwen in beweging
woningcorporaties in Lansingerland voor een heel groot deel in de vrije sector terwijl de woningcorporaties deze qua huurprijs wel aftoppen en sociaal verhuren. Tot slot houdt het onderzoek geen rekening met de regionale woningbehoefte en het aanbod door alleen te kijken naar de WOZ-waarde en de lage inkomens in Lansingerland. Huisvesting arbeidsmigranten afhankelijk van initiatieven uit de markt Conform het gestelde doel in de Woonvisie 2015-2020 heeft de gemeente in 2019 huisvestingsbeleid arbeidsmigranten opgesteld en door de gemeenteraad laten vaststellen. Hierbij heeft de gemeente bewust gekozen voor een stimulerende faciliterende rol naar initiatiefnemers uit de markt. De gemeente richt zich niet op een te behalen aantal huisvestingsplekken. De markt is aan zet om haar belangen te wegen en dat - indien gewenst - om te zetten in initiatieven tot realisatie van huisvesting. De gemeente biedt daarbij het in 2020 vastgestelde toetsingskader als handelingskader. Inmiddels zijn er lopende initiatieven voor tenminste 1.000 huisvestingsplekken. Reactie op aanbevelingen Rekenkamer Aanbeveling 1 ‘Vul de huidige woonvisie aan met een cijfermatige inschatting van de omvang van de aandachtsgroepen ten opzichte van het geschikte aanbod.
Blijf beide grootheden tijdens de uitvoeringsperiode monitoren en houd ook andere schaarste-indicatoren in de gaten.’ Reactie college Deze aanbeveling nemen we over. Wij vinden het belangrijk om de woningbehoefte van verschillende aandachtgroepen in beeld te houden. Dit doen we dan ook aan de hand van breed gehanteerde onderzoeken uitgevoerd door gerenommeerde onderzoeksbureaus. De jaarlijkse monitor woonruimteverdeling, de regionale monitor Regioakkoord en de uitvoeringsagenda woonvisie helpen ons hierbij. Aanbeveling 2 ‘Onderschrijf dat een woonvisie gedurende de uitvoeringsperiode herijkt moet kunnen worden als nieuwe urgente kraptes op de woningmarkt of nieuwe afspraken met regio, provincie of rijk hier reden toe geven.’ Reactie college Deze aanbeveling onderschrijven we. Een woonvisie is een wat statisch document, vastgesteld voor een aantal jaar waardoor jaarlijks actualiseren niet vanzelfsprekend is. Met de nieuwe Omgevingswet - waar de woonvisie onderdeel van is – hebben we meer mogelijkheden om beleid te actualiseren. Deze mogelijkheid is ook zo geformuleerd in de uitvoeringsagenda van de woonvisie 2021-2025. Aanbeveling 3 ‘Formuleer een duidelijke en met heldere cijfers onderbouwde visie op de wisselwerking tussen de gemeente en de regio, en de rol van de gemeenteraad daarbij, en leg deze aan de raad voor.’