[BR2200013] Vaststellen beleid Integrale Kind Centra

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland

Onderwerp

Vaststellen beleid Integrale Kind Centra

Portefeuillehouder

Titia Cnossen

Registratienummer

BR2200013

Datum raad

30/06/2022

Gevraagde beslissing: 1. De beleidsnotitie IKC-Vorming Lansingerland (T22.00979) vast te stellen. 2. IKC-vorming tot 2025 te faciliteren door voorfinanciering mogelijk te maken voor de realisatie van IKC-Ruimte binnen lopende onderwijshuisvestingsprojecten voor nieuwbouw of renovatie. 3. Het college aanvullend op de Financiële Verordening 2017 (artikel 5, lid 4 en artikel 6) de bevoegdheid te geven om per IKC-project het gemeentelijke krediet budgetneutraal te verhogen, mits college hier in het eerstvolgende reguliere P&C-document over rapporteert. 0. Samenvatting Zowel landelijk als lokaal zien we de vraag toenemen naar integrale kind centra (hierna: IKC). Een IKC is een plek voor opvang en onderwijs voor leerlingen tussen de 0 en 12 jaar oud. Met andere woorden: een plek met kinderopvang, peuteropvang, buitenschoolse opvang en vroegen voorschoolse educatie en primair onderwijs. Een praktische belemmering voor de vorming van een IKC is de extra ruimte die er voor IKC-vorming nodig is binnen een schoolgebouw. In een schoolgebouw is namelijk standaard geen plek voor verschillende vormen van opvang. Tegelijkertijd gaan we de komende jaren in Lansingerland een flink aantal schoolgebouwen bouwen en renoveren.

Om IKC-vorming op een simpele en efficiënte manier te faciliteren stellen we voor voorfinanciering beschikbaar te stellen aan het schoolbestuur om extra ruimte voor IKC-vorming te bouwen bij nieuwbouw of renovatie. Dit maakt IKC-vorming een stuk simpeler voor schoolbesturen. Daarnaast wordt de financiering met een kostendekkende huur geheel terugbetaald aan de gemeente. Daarmee is de voorfinanciering voor de gemeentelijke begroting budgetneutraal. 1. Aanleiding/ context met tijdlijn Op dit moment werkt de gemeente aan de renovatie en nieuwbouw van verschillende scholen in Lansingerland. Tussen nu en 2025 starten wij met de bouw van zeven scholengebouwen, drie grootschalige uitbreidingen en één renovatie. Voor al deze gebouwen geldt dat er een wens is om van de school een IKC te maken. Een belangrijk obstakel bij IKC-vorming is de extra ruimte die er voor opvang nodig is in het schoolgebouw. Verschillende schoolbesturen hebben ons gevraagd om te ondersteunen bij de bouw van die ruimte. Met dit voorstel beantwoorden we deze vraag en faciliteren we IKC-vorming in Lansingerland.

1

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland

2. Maatschappelijk effect We faciliteren de vorming van meer IKC’s in Lansingerland. Hierdoor zijn er plekken in de gemeente waar kinderen van 0-12 zich goed kunnen ontwikkelen. Daarnaast speelt het in op de maatschappelijk vraag naar de combinatie van opvang en onderwijs. Ook helpt het bij het oplossen van het tekort in kinderopvang plekken in de gemeente. 3. Argumenten 1.1 Ontwikkelkansen voor kinderen Als gemeente willen we kinderen de best mogelijke basis en ontwikkelingsmogelijkheden bieden. Zoals beschreven in de Kennisnotitie IKC Lansingerland (bijlage 2) weten we dat investeren in het jonge kind (0-6 jaar oud) de grootste impact heeft. Tegelijkertijd zijn de plekken en de instanties die investeren in deze kinderen vaak versplinterd over peuteropvang met of zonder voor- en vroegschoolse educatie, kinderdagopvang (hierna: kdv), het primair onderwijs (hierna: PO) en de buitenschoolse opvang (hierna: bso). Binnen een IKC zijn deze verschillende vormen zoveel mogelijk samen ondergebracht in één organisatie onder één dak. Dit geeft de mogelijkheid om het kind binnen een eenduidige veilige omgeving vanuit een enkele pedagogische visie te ondersteunen bij de ontwikkeling. Mits goed uitgevoerd, biedt dit voordelen ten opzichte van de traditionele versplinterde aanpak (voor meer informatie zie bijlage 2).

1.2 We spelen in op een maatschappelijke vraag van onze onderwijspartners en de samenleving De schoolbesturen in het PO in Lansingerland wensen allemaal tenminste één school te hebben die een IKC is. Ze wensen dit omdat ze inhoudelijk de toegevoegde waarde zien (zie argument 1.1). Maar ook omdat ze vanuit ouders een vraag ervaren naar dit type faciliteit in Lansingerland. Met dit besluit faciliteren we, met voorfinanciering, dat deze vraag beantwoord kan worden door de schoolbesturen. 1.3 We lossen een tekort op aan kinderopvang plekken op in de gemeente. Op bijna alle kinderopvang vestigingen in Lansingerland zijn er wachtlijsten die variëren van enkele maanden tot meer dan een half jaar. Daarnaast worden wij regelmatig benaderd door organisaties in de kinderopvang die opzoek zijn naar locaties om nieuwe vestigingen te openen maar deze niet kunnen vinden door de hoge vastgoedprijzen en het beperkt aantal geschikte locaties. Door de verdere stimulering van kinderopvang vanuit het Rijk verwachten wij dat de vraag naar kinderopvang de komende jaren alleen maar verder zal stijgen. Met de komst van een aantal IKC’s bieden we nieuwe locaties op natuurlijke plekken voor kinderopvang.

2

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland

2.1 We zorgen voor een heldere eigendomsconstructie die IKC-vorming versimpeld en het claimrecht van de gemeente beschermt Schoolgebouwen kennen een ingewikkelde eigendomsconstructie. Scholen hebben het juridische eigendom van het schoolgebouw, maar de gemeente draagt het economische claimrecht1. Dit betekent dat de gemeente leegstaande ruimte in een schoolgebouw kan claimen en toewijzen aan een andere school. Als een school vertrekt uit een gebouw of stopt, wordt het schoolgebouw in eigendom onmiddellijk overgedragen aan de gemeente. Verder mogen schoolbesturen op basis van artikel 148 WPO onderwijsgeld niet gebruiken voor investeringen in extra ruimte in het schoolgebouw. Deze combinatie zorgt ervoor dat het lastig is voor kinderopvang en schoolbesturen om zonder tussenkomst van de gemeente ruimte voor IKC-vorming te realiseren. Hieronder beschrijven tegen welke belemmering schoolbestuur, kinderopvang en gemeente aanlopen zonder voorfinanciering: Door artikel 148 WPO kan het schoolbestuur moeilijk investeren in het schoolgebouw. De kinderopvang zal niet willen investeren zolang het schoolbestuur volledige eigenaar is van het gebouw. Ze hebben dan immers geen onderpand onder de investering. Met andere woorden als schoolbestuur en kinderopvang zonder de gemeente een IKC willen oprichten betekent dat dat ze het eigendom van het schoolgebouw moeten opsplitsen.

In een deel van de school en een deel van de kinderopvang organisatie. School en kinderopvang moeten dan binnen een vereniging van eigenaren (hierna: vve) besluiten nemen over o.a. het beheer en onderhoud van het gehele gebouw. Een constructie die door kinderopvang als kleine partner vaak als lastig en/of onwenselijk wordt ervaren. Daarnaast wordt bij gesplist eigendom het claimrecht aangetast. De gemeente heeft namelijk alleen claimrecht op onderwijsruimte. Bij het splitsen van het eigendom komt dit claimrecht op het IKC-deel te vervallen. Dit maakt eventuele herbestemming van een schoolgebouw met gesplitst eigendom in de toekomst ingewikkelder. Ook maakt het toewijzing van onderwijsruimte aan een andere scholen ingewikkelder omdat het IKC-deel binnen de school niet valt te verplaatsen. Daarnaast zorgt het, zoals hierboven al gesteld, ook voor een vve constructie met gedeelde verantwoordelijkheid voor onderhoud. Deze combinatie van factoren zorgen ervoor dat IKC-vorming zonder voorfinanciering van de gemeente vaak lastig van de grond komt en vanuit het claimrecht gezien minder wenselijk is. Bij voorfinanciering, zoals in het voorliggende besluit voorgesteld, stelt de gemeente geld beschikbaar aan het schoolbestuur om de extra IKC-ruimte te betalen. Het schoolbestuur betaalt dit bedrag in een vooraf bepaald aantal jaar weer terug aan de gemeente.

Dit maakt de totstandkoming van IKC’s aanzienlijk simpeler. In dit geval is er een heldere eigendomsconstructie. Het schoolbestuur is dan namelijk juridisch eigenaar en verantwoordelijk voor beheer en onderhoud en het claimrecht blijft bij de gemeente. Ook is het 1 Tenzij een schoolgebouw is doorgedecentraliseerd. Dan wordt de volledige huisvestingstaak overgedragen en komt ook het

economisch claimrecht te vervallen. In Lansingerland wordt dit in het primair onderwijs niet gedaan.

3

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland vooraf voor alle partijen duidelijk dat er een financieringsmogelijkheid is waardoor de inhoudelijke totstandkoming makkelijker wordt. Om deze reden hebben een aantal schoolbesturen ons ook al gevraagd om voorfinanciering mogelijk maken. Een keuze die andere gemeentes zoals Ridderkerk, Leusden en Hof van Twente, recent ook maakte. 2.2 Efficiënte inzet van middelen en tijd Door IKC-vorming enkel te faciliteren met voorfinanciering zorgen we voor een grote impact met beperkte inzet. Voorfinanciering is relatief simpel te verstrekken en heeft beperkte consequenties (zie bijlage 1 hoofdstukken 3, 4 en 5). Daarnaast acteren we alleen wanneer een schoolbestuur zeker weet tot IKC-vorming over te gaan en daar ook de lasten (terugbetalen van de voorfinanciering) voor kan en wil betalen. We handelen dus alleen als er ook een verhuurovereenkomst voor kinderopvang onder de financieringsovereenkomst met het schoolbestuur ligt. 3.1 Kostendekkende vergoeding is een wettelijke verplichting De Wet Markt en Overheid schrijft voor dat de gemeente geen staatssteun mag verlenen aan economische activiteiten (zoals de kinderopvang).

In het verlengde daarvan geeft ook artikel 10 lid 1 van onze eigen financiële verordening (T16.12792) aan: ‘Voor de levering van goederen, diensten of werken aan overheidsbedrijven en derden waarbij de gemeente in concurrentie met marktpartijen treedt, wordt tenminste de geraamde integrale kostprijs in rekening gebracht.’ Dat betekent dat de voorfinanciering voor IKC-vorming geheel kostendekkend moet zijn. De totale investering inclusief o.a. OZB, leegstandsrisico en verzekeringen moeten worden gedekt met de door het schoolbestuur betaalde vergoeding. Daarmee is de voorfinanciering voor de gemeente budgetneutraal. Daarnaast zijn er ook ontwikkelingen in de btw-regelingen. We houden deze ontwikkelingen in de gaten en nemen dit mee in onze gesprekken met schoolbesturen over de huisvestingsprojecten. 3.2 Omdat we een kostendekkende vergoeding vragen over de looptijd van de afschrijving van het pand aan het schoolbestuur is voorfinanciering voor de gemeente budgetneutraal Onder dit voorstel geeft de gemeenteraad het college de mogelijkheid om het schoolbestuur financiering te verstrekken aan een schoolbestuur. Deze financiering is enkel bedoeld om extra ruimte te bouwen, binnen een lopend onderwijshuisvestingproject, om IKC-vorming mogelijk te maken. Het schoolbestuur betaalt daarvoor jaarlijks een kostendekkende vergoeding terug aan de gemeente.

Voor de gemeentebegroting is dit per saldo budgetneutraal. Wel moet, per IKC-financiering, het gemeente krediet worden verhoogd om de aanvullende ruimte te bekostigen. Aan de school, als bouwheer, verstrekt de gemeente financiering die na realisatie van het gebouw jaarlijks wordt terugbetaald inclusief een deel risico-opslag. De investering in een IKC komt wel op de balans van de gemeente. We bezitten namelijk een extra stukje vastgoed. Op de balans betekent dat een

4

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland hoger bedrag aan activa, totdat het IKC, in 40 jaar, volledig is afgeschreven (en terugbetaald). 3.3 Effectief besturen vraagt om aanvulling van bepalingen in financiële verordening In het voorstel leidt IKC-vorming in de exploitatie tot hogere afschrijvingslasten en minimaal gelijke stijging van de inkomsten. In de financiële verordening 2017 is opgenomen dat het college bij afwijkingen op investeringskredieten tot € 100.000 in de eerstvolgende tussenrapportage de afwijking voorlegt. Waarschijnlijk zijn de afwijkingen in kredieten om IKC-vorming mogelijk te maken groter dan die € 100.000. In dit voorstel geven we het college, binnen grenzen van dit besluit en de beleidsnotitie IKC-vorming Lansingerland, de ruimte om zelfstandig te besluit over kredietverstrekking. Dat maakt het voor college gemakkelijker snel te reageren op wensen van schoolbesturen. Door de bepalingen omtrent budgetneutraliteit en verantwoording in eerstvolgende tussenrapportage kan de gemeenteraad haar controlerende taak goed uitvoeren. 4. Kanttekeningen 1.1 Huisvesting kinderopvang is geen wettelijke taak Met het faciliteren van extra ruimte voor IKC-vorming mengt de gemeente zich in de huisvesting van de kinderopvang. Dat is geen wettelijke taak van de gemeente. Kinderopvang is voor het grootste deel een private taak.

Huisvesting van kinderopvang is dan ook grotendeels een kwestie van marktwerking. Tegelijkertijd zien we nu al een tekort aan ruimte voor kinderopvang in Lansingerland. Ook zien we dat er vanuit het onderwijs de inhoudelijke behoefte is om IKC’s te vormen en toont literatuur aan dat dit goed is voor de ontwikkelmogelijkheden van kinderen. Kortom, IKC-vorming is geen wettelijke taak maar wel een maatschappelijke vraag. 1.2 IKC vorming vraagt (beperkt) extra ambtelijke capaciteit De voorgestelde constructie voor IKC-vorming vraagt beperkt om extra handelingen binnen de gemeente. Belangrijkste hiervan zijn:  Per IKC project het opzetten van de voorfinanciering.  Per IKC project het opstellen en coördineren van een eigendomsoverdracht en bijbehorende huurovereenkomst. Het gaat hierbij om incidentele handelingen. Waarbij er bij het eerste IKC-project een standaard wordt gecreëerd die bij vervolg projecten enkel op onderdelen hoeft te worden aangepast. Daarnaast moeten er tijdens het bouwproces ook binnen de gemeente handelingen worden verricht die horen bij zo’n proces zoals: vergunningverlening en bouwtoezicht. De kosten voor deze werkzaamheden worden via de kostendekkende vergoeding doorberekend aan het schoolbestuur.

5

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland

1.3 Gemeente draagt uiteindelijk (deels) het risico op leegstand Er bestaat het risico dat een IKC-ruimte gedurende de afschrijvingstermijn leeg komt te staan. In dat geval is er geen huurder meer die de kostendekkende huur kan betalen. Het schoolbestuur kan in dat geval op basis van de WPO niet verplicht worden wel de vergoeding aan de gemeente te blijven betalen omdat zij daar geen onderwijsmiddelen voor mag gebruiken. Mede daarom wordt een opslag opgenomen om het leegstandsrisico te dekken in de kostendekkende vergoeding. Maar als de ruimte langdurig leeg komt te staan is het mogelijk dat de reeds betaalde opslag onvoldoende is om de lasten voor de IKCruimte uit te betalen. Dit is in een financieel risico dat in potentie, door de lange afschrijvingstermijn, langdurig gevoeld kan worden op de gemeente begroting. Tegelijkertijd achten wij de kans dat het risico zich daadwerkelijk voordoet beperkt en nemen we actie om de effecten van het risico te beperken. Desalniettemin neemt dit het totale risico niet weg. Hieronder beschrijven waarom we het risico beperkt achten en wat we doen om de effecten te beperken. Er is op dit moment veel vraag naar kinderopvanglocaties. Met het oog op het voornemen van het kabinet om meer kosten voor kinderopvang te gaan vergoeden verwachten wij dat die vraag naar locaties alleen maar verder zal toenemen.

Daarnaast is een locatie in een school zeer aantrekkelijk voor opvang, ook zonder een IKC samenwerking. Wij verwachten dus dat de extra IKC-ruimte snel weer verhuurd wordt aan een andere kinderopvang organisatie. Mocht dat niet lukken dan kan er ook nog naar gekeken worden om de extra ruimte te gebruiken voor een andere (maatschappelijke) activiteiten waardoor de lasten op een andere wijze worden gedekt. Daarnaast nemen we twee belangrijke stappen die dit risico nog verder te beheersen. Per project kiezen we, in overleg met het schoolbestuur, een plek voor de IKC-ruimte in het gebouw die eventueel ander multifunctioneel gebruik in de toekomst makkelijk maakt. Ook hanteren we een verhuurcontracten met een eerste termijn van tien jaar die telkens verlengt kan worden met vijf jaar. Dit beperkt het risico dat bij leegstand van het schoolgebouw we nog langdurig zijn gebonden aan een verhuur contract met een kinderopvangpartner. 5. Financiële consequenties met dekkingsvoorstel De benodigde voorfinanciering is sterk afhankelijk van het aantal scholen dat slaagt in het inhoudelijk vormen van een IKC, de benodigde ruimte voor een KDV of BSO in het gebouw en de mogelijk noodzakelijke bouwkundige aanpassingen. Het is maatwerk per school.

Omdat de IKC-vorming geheel kostendekkend moet zijn voor de gemeente, worden de afschrijvingslast en de bijbehorende rentekosten verwerkt in de integrale kostprijs op jaarbasis. Van de integrale kostprijs maken ook onder meer de OZB-kosten, het leegstandsrisico, verzekeringen en de interne uren onderdeel uit. De jaarlijkse vergoeding bestaat dus uit alle componenten die zijn toe te rekenen aan dit deel van het schoolgebouw.

6

Raadsvoorstel Gemeente Lansingerland De verwachte kredietbehoefte per IKC project is circa 1 miljoen euro. De komende jaren heeft de gemeente meer dan voldoende liquide middelen voor alle mogelijke IKC-projecten. Dat heeft natuurlijk wel tot consequentie dat we dit krediet niet kunnen inzetten voor een ander doel of kunnen verstrekken aan een andere partij. Als we naast de IKC projecten als gemeente nog aan andere partijen krediet verstrekken of investeren in een flink aantal andere projecten kan het zijn dat de liquide middelen op termijn uit geput zijn. Die moeten dan worden aangevuld met een lening. Desalniettemin zien wij de investeringen in IKC-projecten als goede manier om deze liquide middelen in te zetten voor een maatschappelijk relevant doel. 6. Juridische aspecten Zoals onder argument 2.1 punt 5 is aangegeven zijn er verschillende wettelijke beperkingen ten aanzien van de bouw van extra ruimte voor IKC’s. Uit de Wet op het Primair Onderwijs volgen het economisch claimrecht (artikel 102) en het investeringsverbod voor schoolbesturen (artikel 148). Daarnaast volgt uit de Wet markt en overheid het verbod op staatssteun voor kinderopvang. Het voorliggende voorstel past binnen deze wettelijke kaders. 7. Duurzaamheid De extra IKC-ruimte wordt gebouwd conform de duurzaamheidseisen zoals die ook gelden voor de rest van het desbetreffende onderwijshuisvestingsproject. 8.

Extern draagvlak / burgerparticipatie Zie argument 1.2 9. Verdere procedure Voorfinanciering wordt beschikbaar gesteld voor de onderwijshuisvestingsprojecten primair onderwijs die lopen in de jaren 2022, 2023 en 2024. Eind 2024 evalueren we welke effecten dit heeft gehad en leggen we uw raad een voorstel voor of we dit beleid willen continueren of niet, of dat we faciliteren van IKC-vorming ook voorstellen uit te breiden naar bestaande scholen zonder huisvestingopgave. Verdere uitwerking van de procedure rond de voorfinanciering vindt u in de beleidsnotitie onder 5. Uitvoering huisvesting IKC Bijlagen 1. Beleidsnotitie IKC-vorming Lansingerland (T22.00979) 2. Kennisnotitie IKC Lansingerland (bijlage van de beleidsnotitie, T22.01816)

7

Raadsbesluit Gemeente Lansingerland

Onderwerp

Vaststellen beleid Integrale Kind Centra

Portefeuillehouder

Titia Cnossen

Registratienummer

BR2200013

Datum raad

02/06/2022

De raad van de gemeente Lansingerland; Na het voorstel gelezen te hebben Op basis van de argumenten - kinderen in Lansingerland tussen 0 en 12 jaar oud ontwikkelkansen te bieden in een IKC. - er een maatschappelijke vraag is naar IKC’s; - IKC’s helpen bij het tegen gaan van het tekort aan kinderopvang plekken in de gemeente. - het verstrekken van voorfinanciering een effectieve en efficiënte manier is om IKC-vorming te faciliteren; - voorfinanciering aan de het schoolbestuur de eigendomsconstructie van een schoolgebouw simpel en overzichtelijk houdt; - voorfinanciering budgetneutraal is. Rekening te houden met - Wet op het Primair Onderwijs; - Wet Markt en Overheid; - Financiële verordening gemeente Lansingerland 2017. Besluit(en) 1. De beleidsnotitie IKC-vorming Lansingerland vast te stellen. 2. IKC-vorming tot 2025 te facilitering door voorfinanciering mogelijk te maken voor de realisatie van IKC-Ruimte binnen lopende onderwijshuisvestingsprojecten. 3. Het college aanvullend op de Financiële Verordening 2017 (artikel 5, lid 4 en artikel 6) de bevoegdheid te geven om per IKC-project het gemeentelijke krediet budgetneutraal te verhogen, mits college hier in het eerstvolgende reguliere P&C-document over rapporteert

Dit Raadsbesluit is vastgesteld door de raad van de gemeente Lansingerland in zijn openbare vergadering van 2 juni 2022,

de griffier,

Bert Schouten