Rapport Bestuurlijke toekomst Oostzaan - mei 2023

1. Inleiding 1.1. Aanleiding en vraag

rapport is hier wel rekening mee gehouden. Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad

In mei 2021 besloot de gemeenteraad van Oostzaan zich te oriënteren op de

om op basis van de informatie en het gebleken draagvlak een keuze uit de scenario’s

bestuurlijke toekomst van de gemeente Oostzaan en een verkenning te starten om

te maken.

een goede dienstverlening aan inwoners en organisaties te kunnen realiseren, in een structureel gezonde financiële situatie. Deze verkenning is gesteund door de

Om dit traject te begeleiden heeft de gemeenteraad van Oostzaan een raadswerkgroep

provincie Noord-Holland. Er zijn in dat jaar mogelijke ambtelijke en bestuurlijke

samengesteld, bestaande uit gemeenteraadsleden en fractieassistenten. In deze

samenwerkingsvormen geïnventariseerd en criteria vastgesteld. Verder zijn enquêtes

raadswerkgroep zijn de zes fracties uit de gemeenteraad vertegenwoordigd. De

uitgevoerd en rondetafelgesprekken belegd met inwoners en organisaties uit

werkgroep is opdrachtgever van dit onderzoek. TwynstraGudde is gevraagd een

Oostzaan, over wat zij belangrijk vinden om te behouden en wat er juist veranderd

waardevrij beeld te schetsen van de vier scenario’s, waarbij de vergelijkbaarheid van

moet worden. Ook hebben verkennende gesprekken plaatsgevonden met

de scenario’s onderling wordt geborgd aan de hand van een normenkader. De weging

buurgemeenten over hun ideeën en wensen met betrekking tot een eventuele

van de normen en uiteindelijk de scenario’s gebeurt door de gemeenteraad. Noch de

samenwerking met Oostzaan. De uitkomsten van deze verkenning zijn in 2022 in een

raadswerkgroep noch TwynstraGudde doet uitspraken over de weging.

overdrachtsdocument overgedragen aan de nieuwe raad en het college; hierin zijn vier mogelijke en nader te onderzoeken scenario’s gepresenteerd.

1.2. Onderzoeksopzet In dit onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van Oostzaan worden de vier

In het nieuwe coalitieakkoord is afgesproken vervolg te geven aan de verkenning. Het

verschillende scenario’s bekeken vanuit vier perspectieven: (1) de gemeente als bestuur,

behoud van zelfstandigheid door middel van de doorontwikkeling van de ambtelijke

(2) de gemeente als organisatie, (3) de gemeente als partner in de samenleving en

samenwerking met de gemeente Wormerland, wordt afgezet tegen drie andere

(4) de gemeente als partner in de regio. Een goed functionerende gemeente vraagt

toekomstscenario’s: fusie met gemeente Zaanstad, fusie met gemeente Amsterdam

een samenspel tussen deze vier perspectieven. Daarom is het normenkader – wat de

en fusie met gemeente Landsmeer.

leidraad vormt voor dit onderzoek – opgebouwd langs deze perspectieven en kent elk perspectief zijn eigen normen. Het normenkader schept duidelijkheid over waaraan

Middels een onderzoek – waarvan de uitkomsten in voorliggende rapportage zijn

de toekomstscenario’s worden getoetst. Tegelijkertijd vormt het normenkader

beschreven – wil de gemeenteraad tot een verdieping te komen en elk scenario

de afbakening van het onderzoek: normen die niet zijn opgenomen worden niet

verder uitwerken, op zo’n manier dat ze vergelijkbaar zijn. De resultaten worden

onderzocht. In hoofdstuk 2 is meer te lezen over de opzet van het normenkader

ook voorgelegd aan de inwoners, verenigingen en bedrijven in Oostzaan. Dit valt

langs de vier perspectieven.

buiten de scope van dit onderzoek en deze rapportage, maar bij het opstellen van het

Terug naar overzicht

2. Normenkader Een normenkader is een geheel van criteria, normen en indicatoren waarmee de

De gemeente als organisatie

kwaliteit en prestaties van een organisatie of systeem kunnen worden beoordeeld.

Dit perspectief verwijst naar het functioneren van het ambtelijk apparaat. Het

In het kader van het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van Oostzaan is een

omvat aspecten zoals ‘in control’ zijn, flexibiliteit en aantrekkelijk werkgeverschap.

normenkader ontwikkeld om de verschillende scenario’s te analyseren en vergelijken.

De gemeente moet in staat zijn om de basistaken uit te voeren, te anticiperen op

Het belang van dit normenkader ligt in het bieden van een solide basis voor het

veranderingen zoals nieuwe wetgeving en voldoende specialistische kennis in huis te

onderzoeken van toekomstige mogelijkheden en het waarborgen van een consistent

hebben om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen.

en transparant evaluatieproces. Het betreft een normenkader op maat, om zo aan te sluiten bij de behoefte van de gemeenteraad om een afgewogen keuze te maken

De gemeente als partner in de samenleving

voor de bestuurlijke toekomst van Oostzaan.

In dit perspectief staat de rol van de gemeente in het aanbieden en produceren van publieke goederen centraal. De gemeente moet een dienstverleningsstrategie

Het normenkader wordt toegepast door de vier geselecteerde scenario’s te analyseren

hebben die aansluit bij diverse bevolkingsgroepen, investeren in het lokale

en te beoordelen op basis van vier perspectieven die de verschillende aspecten van

voorzieningenniveau en toegankelijk zijn voor iedereen. De gemeente speelt

een goed functionerende gemeente vertegenwoordigen. Deze perspectieven zijn:

een cruciale rol in het faciliteren van inwoners, ondernemers en maatschappelijke

(1) de gemeente als bestuur, (2) de gemeente als organisatie, (3) de gemeente als

instellingen en hun gemeenschappelijke opgaven.

partner in de samenleving en (4) de gemeente als partner in de regio. Hieronder wordt voor ieder perspectief een beschrijving gegeven van wat we ermee bedoelen

De gemeente als partner in de regio

en wat de zaken zijn waarnaar we op zoek gaan.

Tot slot verwijst dit perspectief naar de deelname in (bestuurlijke) netwerken en samenwerkingsverbanden. De gemeente moet een betrouwbare en waardevolle

De gemeente als bestuur

samenwerkingspartner zijn in de regio en in staat zijn om kansen te benutten bij

Dit perspectief richt zich op het democratisch functioneren en de identiteit van de

provincie, Rijk en EU. Het is belangrijk dat de gemeente haar belangen kan behartigen

bestuurlijke entiteit. Het houdt in dat de gemeente in staat moet zijn om de lokale

en regie kan voeren op samenwerkingsverbanden en verbonden partijen.

identiteit te behouden, lokale ambities en opgaven te definiëren en realiseren, en financieel gezond te blijven. Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin de gemeente

Door het normenkader op deze manier op te bouwen en toe te passen, zorgen we

haar inwoners en bezoekers kan ondersteunen, rekening houdend met de unieke

ervoor dat de verschillende scenario’s voor de bestuurlijke toekomst van Oostzaan

kenmerken en behoeften van Oostzaan.

op een transparante en consistente manier worden geëvalueerd. Tegelijkertijd wordt

Daarnaast gaat een bestuurlijke herindeling gepaard met incidentele kosten, ook wel

belastingcapaciteit resulteert in een lagere uitkering uit het gemeentefonds, waardoor

frictiekosten, zoals het inhuren van externe expertise, de projectleiding, specifieke

een deel van deze ‘winst’ weer wordt verminderd. De harmonisatie van belastingen

expertise op het gebied van ICT, huisvesting, personeelsovergang en extra inhuur

en tarieven is doorgaans een gevoelig onderwerp voor politiek en inwoners: in het

om de lopende activiteiten te waarborgen. Daarnaast kunnen er kosten ontstaan

geval van fusie met Zaanstad en Amsterdam is het aannemelijk dat er sprake is van

door het harmoniseren van beleid, regelgeving, werkprocessen en voorzieningen

lastenverlaging voor inwoners. Bij fusie met Landsmeer is dit anders, de belastingdruk

van betrokken gemeenten. Kortom, gemeentelijke herindelingen gaan gepaard met

is op dit moment iets lager dan in Oostzaan.

eenmalige (hoge) kosten. Echter, op lange termijn kunnen er ook voordelen zijn door het realiseren van schaalvoordelen door het samenvoegen. Bovendien kunnen er

Organisatorische gevolgen

veranderingen optreden in de uitkering uit het Gemeentefonds.

Ook al schrijven we deze paragraaf voor de 3 scenario’s van fusie, iedere herindeling is uniek en kent – door de partners die fuseren – een andere dynamiek. Dezelfde

Het Rijk verstrekt een bijdrage voor de kosten van een bestuurlijke herindeling, via de

wettelijke kaders en voorschriften gelden, maar gemeenten hebben zelf de ruimte om

‘verdeelmaatstaf herindeling’ in het gemeentefonds. Deze tijdelijke verdeelmaatstaf

het herindelingsproces vorm te geven. Dit is met name merkbaar voor de betrokken

zorgt voor een vergoeding van de eerder genoemde frictiekosten. Immers, deze

ambtelijke organisaties. De ontvlechting van Oostzaan uit OVER-gemeenten alleen

kosten zijn tijdelijk en zouden zonder herindeling niet zijn gemaakt. De bijdrage

al is een arbeidsintensief proces dat veel aandacht en inspanning vereist van de

wordt over een periode van vijf jaar uitgekeerd, te beginnen in het jaar voorafgaand

medewerkers van OVER-gemeenten. Uit onze ervaringen met vergelijkbare trajecten

aan de herindeling. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de situatie van volledige

blijkt dat de ontvlechting van een ambtelijke fusie minimaal een jaar in beslag kan

samenvoeging van gemeenten en de situatie waarin een gemeente wordt opgeheven

nemen. Echter, parallel aan dit proces kan al worden begonnen met de integratie met

en gesplitst. Bij besluit tot herindeling is er sprake van preventief toezicht door de

de fusiepartner. Het is gebruikelijk dat dezelfde medewerkers deze taken uitvoeren.

provincie tot aan de herindeling. Dit houdt in dat goedkeuring aan besluiten kan worden onthouden, als een besluit van de op te heffen gemeente in strijd is met het

In het geval van een bestuurlijke herindeling kan de ambtelijke capaciteit van de

financiële belang van de ontvangende gemeente.

fusiepartner worden benut. Bij een fusie met Zaanstad of Amsterdam zou de beschikbare ambtelijke capaciteit aanzienlijk groter zijn dan bij een fusie met

De impact van deze incidentele financiële gevolgen van een fusie met Amsterdam,

Landsmeer. De ambtelijke organisatie van de gemeente Amsterdam heeft, in

Zaanstad of Landsmeer op de inwoners van Oostzaan zal in de praktijk echter

tegenstelling tot Zaanstad en Landmeer, recentelijk ervaring heeft opgedaan met

nauwelijks gevoeld worden. Bij een bestuurlijke herindeling worden immers alle

een vergelijkbaar proces door de fusie met Weesp.

reserves en schulden van de bestaande gemeenten overgedragen aan de nieuwe fusiegemeente. Dit betekent ook dat de belastingcapaciteit (bijvoorbeeld de OZB)

Een fusie brengt ook organisatorische uitdagingen met zich mee. Medewerkers kiezen

overgaat naar de nieuwe gemeente. Het is van belang op te merken dat een hogere

soms bewust voor een organisatie of gemeente om voor te werken, bijvoorbeeld

Terug naar overzicht