Notitie_participatie BOB model BW Beeldvomend 11 mei 2021.docx

Bestuurlijke Notitie volgens BOB model – Beeldvormend overleg 1. Personalia Projectnaam: Looptijd van:

Participatie 1 juli 2020

Bestuurlijke opdrachtgever: Ambtelijke opdrachtgever: Opdrachtnemer/projectleider:

Janette Hofman Sylvia Been Astrid Suurmeijer

Naam opsteller: Datum: Versie: Gevraagd besluit:

A.J.M. Suurmeijer 17 februari 2021 1.1 Afbakenen van het onderwerp, inzicht krijgen in de inhoudelijke, (bestuurlijke en ambtelijke) problemen en mogelijke oplossingen:

tot

1 juli december 2021

________________________________________________________________________________ 2. Beoogd resultaat Duidelijkheid over het wat en hoe van participatie voor ambtelijke en bestuurlijke organisatie, onder meer met een participatienota, die met vereende ambtelijke en bestuurlijke krachten wordt opgesteld.

3. Aanleiding Verder professionaliseren op het gebied van participatie past in de ontwikkelfase van de gehele organisatie: het gaat dan ook hand in hand met Krimpenerwaard Vooruit en in het verlengde van het programma Dienstverlening en de Omgevingswet. _________________________________________________________________________________ 4. Doelstelling van het project Verdere professionalisering opdrachtgever en opdrachtnemer-schap in participatie. _________________________________________________________________________________ 5. Participatie in Krimpenerwaard

Inleiding Het thema ‘participatie’ verschijnt op menige bestuurlijke agenda, ook in de gemeente Krimpenerwaard, waar al verscheidene participatietrajecten lopen. Er gebeurt veel, ook omdat de wetgever het thema participatie in Omgevingswet heeft opgenomen, dus er zijn goede redenen om het fenomeen participatie eens nader onder de loep te nemen. Immers, de bedoeling is dat we wereld om ons heen samen een beetje beter maken door breed te kijken vanuit verschillende perspectieven, met het benutten van de collectieve intelligentie en talenten. Bovendien zorgt de inbreng van burgers (overheidsparticipatie, initiatief bij burger) ervoor dat het beleid van de overheid (burgerparticipatie, initiatief bij overheid) beter op de praktijk aansluit.

1

In dit document zullen wij zullen wij conform het BOB-model: 1. Eerst een korte beschrijving doen van de materie. In welk perspectief past het, welke impact heeft het op de gemeente, en welke vraagstukken hangen eromheen? In dit deel wordt ook een fasenmodel gepresenteerd, dat een beeld geeft van de ontwikkelingen die een gemeente moet doormaken om een ‘participerende gemeente’ te worden. 2. Vervolgens wordt in een opiniërend deel een specifieke benadering van het thema participatie voorgesteld, aan de hand van een viertal vragen. 3. Tot slot wordt voorgesteld een aantal besluiten te nemen die kaderstellend zijn voor de benadering van het thema participatie, en voor de ambtelijke en bestuurlijke werkwijze die gevolgd zou moeten worden.

Ad 1. Het beeld van gemeenten en participatie: ontwikkelingen, kansen en risico’s, en een ontwikkelmodel In de literatuur over participatie wordt het beeld geschetst dat gemeenten zich in een ontwikkelproces bevinden waarin zij zich ontwikkelen van een klassiek-hiërarchische, op rechtmatigheid georiënteerde organisaties naar meer netwerkende, participatieve organisaties. Dat past bij de complexe moderne samenleving met zijn hoge opleidingsniveau en zijn technologie. Maar niet iedere gemeentelijke taak is geschikt voor participatie van inwoners. Zo zijn gemeentelijke belastingen en de gemeentelijke basisadministratie voorbeelden van terreinen die niet geschikt zijn voor inwonerparticipatie. Je zou kunnen zeggen dat gemeenten toegroeien naar een dubbele rol die in de literatuur wel wordt aangeduid als ‘tweebenig’: aan de ene kant moet de gemeente een klassieke overheid blijven die handelt op een manier die zekerheid, rechtmatigheid en gelijkheid garandeert, aan de andere kant moet de gemeente meer en meer interactie hebben met haar inwoners en ruimte bieden voor participatie. Dat is geen kleinigheid, omdat beide ‘benen’ uitgaan van heel andere principes: de klassieke overheid werkt topdown, stelt uniformiteit en rechtsgelijkheid centraal, en neemt eenzijdige beslissingen.

De participatieve overheid werkt bottom-up, stelt maatwerk en eigen initiatief centraal, en legt (delen van) de besluitvorming bij de inwoner. Die tweebenigheid vraagt dus een én-én-aanpak, die een zekere spanning in zich draagt. Inwoners verwachten van de overheid dat zij in control is, het belastinggeld goed int en besteedt, iedereen gelijk behandelt, zorgvuldig is in haar afwegingen en geen overbodige risico’s neemt. Maar inwoners verwachten ook dat de overheid initiatieven van anderen faciliteert, gemakkelijk subsidie geeft, maatwerk levert, snel antwoordt, inwoners persoonlijk behandelt en zo min mogelijk regels oplegt. De aanvullende, nieuwe rol is die van de participatieve, luisterende en uitnodigende overheid, waar samenwerken en netwerken belangrijk zijn, ook wanneer het initiatief volledig vanuit de samenleving komt. In dit verband zien we de snelle opkomst van het principe van ‘right to challenge’, de gedachte dat inwoners op eigen initiatief overheidstaken mogen overnemen omdat zij het beter of goedkoper kunnen. Men kan in dat soort gevallen een beroep doen op de gemeente om te helpen, ruimte te maken, te bemiddelen, bij te sturen en/of opwaarderen. Hoe kunnen we hier flexibel en creatief mee omgaan? Veel gemeenten werken hieraan, maar de succesformule is nog niet gevonden.

Participatie: prachtige kansen en forse risico’s Participatie is een materie die je makkelijk kunt onderschatten. Want op het eerste gezicht lijkt het leuk en eenvoudig: we betrekken de inwoner bij het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan. De ideologie achter inwonerparticipatie is ook zonder meer aantrekkelijk. Want hoe geweldig is het niet als je in staat bent de energie, de creativiteit en de kennis van de eigen inwoners te benutten? In de samenleving zit zoveel onbenutte capaciteit dat het gewoon zonde is om daar geen gebruik van te maken. De overheid kan niet alles en weet niet alles, maar heeft wel de mogelijkheid als regisseur op te treden die de kwaliteiten van zijn spelers optimaal benut. En de uitkomsten kunnen fantastisch zijn: mensen die samen buurttuinen onderhouden, elkaar taallessen geven, gaan letten op eenzame ouderen, energiecoöperaties oprichten, noem maar op. Op allerlei plekken zien we mensen goed voor elkaar zorgen – waarmee de overheid veel werk uit handen genomen wordt.

2

Een overheid die erin slaagt zoveel goede energie op te wekken en te benutten, is een betere overheid, die goede initiatieven beloont en zo stuurt op een betere samenleving. Door participatie krijgt de overheid aldus een hechtere band met de inwoner en een scherpere blik op de werkelijkheid, participatieprocessen brengen inwoners dichter bij elkaar. Maar inwonerparticipatie is niet zonder schaduwzijden en risico’s. De overheid die participatietrajecten niet goed aanpakt, bereikt namelijk precies het tegendeel van wat de ideologie nastreeft: de relatie met de inwoner raakt vertroebeld, er ontstaan onderlinge conflicten en de overheid krijgt veel extra werk dat verre van aangenaam is. Inmiddels zijn er voorbeelden te over van mislukte participatietrajecten, en daar kunnen we veel van leren. Problemen bij participatietrajecten bij gemeenten hebben vaak te maken met: -

Ontbrekende keuzen: op welke terreinen willen we participatie aanmoedigen, en op welke terreinen juist niet? Ontbrekende duidelijkheid over het ‘hoe’ van participatietrajecten: welke stappen moeten we zetten, hoe ziet het proces eruit, wie mag meedoen, en hoe gaan we om met de uitkomsten? Onduidelijke bestuurlijke rolverdelingen: wat is de verhouding tussen de wethouder die verantwoordelijk is voor participatie en de wethouders die portefeuilles hebben waarbinnen participatie een rol speelt? Niet-aangepaste besluitvormingsprocessen, waardoor gemeenteraadsleden zich ‘buiten spel gezet voelen’ en zich toch willen bemoeien met de keuzes van inwoners in participatieprocessen Niet-aangepaste financiële verantwoordelijkheden: de manier waarop de gemeentefinanciën zijn geregeld past bij de klassieke overheid, maar niet bij de participatieve overheid.

Maar de belangrijkste factor bij het mislukken van participatietrajecten is wat je ‘de kunst van het loslaten’ zou kunnen noemen. En dat vraagt lef, want als je iets aan de inwoners overlaat, moet je de resultaten wel accepteren. Bovendien moet e.e.a. wel vooraf bestuurlijk geregeld zijn. Want de gemeente die zich niet kan neerleggen bij de uitkomsten van een participatietraject wordt een onbetrouwbare gemeente. En dan verkeert alles in zijn tegendeel: je wilde de afstand tussen overheid en inwoner verkleinen, maar door het verkeerd aan te pakken heb je de afstand vergroot.

De gemeentelijke organisatie en participatie Daarmee komen we op de vraag hoe de lokale overheid ten dienste kan staan van een samenleving waarin inwoners, organisaties en bedrijven zelf verantwoordelijkheid nemen voor maatschappelijke vraagstukken, terwijl bestuurders (wethouders, raadsleden) tegelijkertijd verantwoordelijk en aanspreekbaar blijven voor het oplossen van deze vraagstukken. De Omgevingswet is een recente ontwikkeling in overheidsland die de noodzaak van een ‘tweebenige overheid’ goed illustreert. De tweebenige overheid moet twee vormen van democratie belichamen, en de balans tussen beide voortdurend bewaken. Dat is een onontkoombare realiteit, maar ook een complexe opgave. Het ontwikkelproces van een klassieke overheid naar een ‘tweebenige’ overheid’ dwingt immers tot het beantwoorden van veel vragen en het nemen van een reeks beslissingen. We noemen er een aantal: - Op welke terreinen kunnen we en willen participatie toepassen? In het kader van verwachtingsmanagement moeten we dan goed uitleggen waarom het op het ene terrein wel mag en op het andere niet. Onze keuzes motiveren is belangrijk in de beleving van de kwaliteit van de dienstverlening.

- Welke voorwaarden moeten we daaraan verbinden? - Welke doelen willen we bereiken met participatie? - Hoe faciliteren we zulke processen? - Hoe gaan we om met verantwoordelijkheden en bevoegdheden? - Hoe gaan we om met verantwoording en democratische controle? We hebben in dit kader te maken met een onvermijdelijke spanning tussen de gekozen volksvertegenwoordiging met een bestuurlijke verantwoordelijkheid en participatie. De beantwoording van deze vragen kost tijd en zal ook vaak proefondervindelijk moeten gebeuren. De praktijk zal daarbij een leermeester zijn, ook omdat niet alleen de gemeente maar ook de inwoners deel uitmaken van het ontwikkelproces.

3

De gefaseerde ontwikkeling van de participatiesamenleving en de bijbehorende taakvolwassenheid van de gemeentelijke organisatie gaan hierbij hand in hand. In de omvang en complexiteit van de opgave, lijkt het goed daarin vier fasen te onderscheiden die participatie hand in hand met de organisatie, stap voor stap naar een nog hoger plan leiden. Per fase bepalen we welke stappen essentieel zijn om goed te regelen om de volgende fase te kunnen ingaan. Fase 1 Welwillend en experimenterend Ambtelijke organisatie

Fase 2 Duidelijkheid over ‘wat?’ en ‘hoe?’

Fase 3 Fase 4 Procesoptimalisatie in De ‘open gemeente’ samenwerking met als netwerkorganisatie partners

Verwarring: Focus: Uitdaging: Participatie Veel onduidelijkheid over Duidelijkheid over ‘waar wordt gebruikt als een het ‘waarom?’ van wel, waar niet’ en over nieuwe input op participatie en over vorm en de aanpak van gemeentelijke processen.] inhoud participatie

Normalisatie: Participatie maakt (delen van) onze dienstverlening beter en meer toegesneden op de vraag Bestuurlijke Pionieren: Scherpte: Ruimte maken: De tweebenige Duidelijkheid over rol en Besluitvorming betrokkenheid Initiatief bij enkelen; bestuurder: discussie over verantwoordelijkheden toegesneden op input uit verantwoordelijk voor de verantwoordelijkheden binnen de portefeuilles participatieve trajecten twee benen van de gemeentelijke organisatie Interne Spanning: Duidelijkheid: Structurering: Gereedheid: Interne processen staan op welke domeinen zijn Inrichting van Interne processen processen gespannen voet met (on)geschikt voor besluitvormings- en zodanig participatie, veel taken participatieve begrotingsprocessen op getransformeerd dat de lenen zich niet voor processen; een wijze die de uitkomsten van participatie.

“We gaan toch discussie over participatieve input kan participatieve processen aanpassing van interne verwerken niet...?” kunnen worden verwerkt processen om input uit in besluitvorming, participatieve trajecten begroting en mogelijk te maken verantwoording Informatie/ Vertellen: Verduidelijken: Begeleiden: Uitnodigen: Communicatie Communicatie richt zich op Communicatie richt zich Communicatie richt zich Communicatie richt zich op versterking van bestaande op mogelijkheden van op werkwijze en participatieprocessen en kaders voor besluitvorming, en participatie participatie managet verwachtingen

Hoewel er nuanceringen zijn aan te brengen en sommige medewerkers zich al begeven in fase 2, 3 of 4, lijkt het dat de gemeente Krimpenerwaard klaar is voor de doorgroei naar fase 2. In de volgende stap in het BOB model gaan we aan de hand van (de uitkomsten van) het gesprek van 9 december in op de aspecten die spelen ten aanzien van oordeelsvorming rondom participatie.

4

Bijlage 1 Elementen voor bestuurlijke besluitvorming bij inwonersparticipatie (overheid neemt het initiatief) De doelen/effecten: waarom participatie? -

Is scherp wat je wilt weten en waarom je daarvoor participatie inzet? Willen we de inwoner daadwerkelijk invloed geven, of houden we zelf het laatste woord? Denk je dat de inwoner geïnteresseerd is in participatie? Is het echt participatie, of eigenlijk onderzoek, peiling of informatie-uitwisseling? Is zeker dat je er iets mee kunt doen in termen van uitvoering? Denk je dat de afstand tot de inwoner hiermee verkleind wordt?

-

Is het onderwerp niet te complex? Is het onderwerp goed af te bakenen? Zijn er meerdere keuzes mogelijk, m.a.w. valt er wat te kiezen? Kunnen de deelnemers er wel uitkomen, of is voorspelbaar dat er ‘winnaars’ en ‘verliezers’ zullen zijn? Bestaat de kans dat keuzes consequenties hebben voor mensen of organisaties buiten de kring van participanten?

-

Is duidelijk hoe het proces begint en hoe het wordt afgerond, en wie daarvoor verantwoordelijk is? Is het de deelnemers duidelijk wat er met hun inbreng gebeurt? Is het bevoegd gezag bereid de uitkomsten van de BP te accepteren? Zijn er misschien regels die zich verzetten tegen de BP of de uitkomsten ervan?

-

Hebben we de ambtelijke capaciteit voor de begeleiding van het proces? Hebben we de ambtelijke capaciteit voor de implementatie van de uitkomsten? Kunnen we bestuurlijk voldoende aandacht eraan geven? Is duidelijk welke rollen de portefeuillehouders tijdens en na het proces te vervullen hebben?

De inhoud: is deze materie geschikt voor participatie?

De bevoegdheden: zijn bevoegdheden goed geregeld?

De uitvoering: hebben we de capaciteit en de slagkracht?

Elementen voor bestuurlijke besluitvorming bij overheidsparticipatie (inwoner neemt het initiatief) 1. Uitgangspunten: -

Welke gemeentelijke beleidsterreinen, voorzieningen betreft de samenwerking? Welke taken zijn niet geschikt (bijvoorbeeld groen)? Betreft het een vaste, bekende taak of een combinatie (bijvoorbeeld WMO en openbare ruimte)? Mag het meer kosten dan de huidige kosten? Zijn er subsidiemogelijkheden? Welke juridische eisen worden vooraf gesteld om het mogelijk te maken? Moet er maatschappelijk draagvlak zijn voor het honoreren van het initiatief? Op welke wijze dan? Hoe wordt het draagvlak gecontinueerd? Is een ontwikkelgerichte aanpak acceptabel? Of moet het SMART? Wie besluit over het van start gaan van het initiatief? Hoe zijn inwoners betrokken? Waar sluit het aan op raadsakkoorden, coalitieakkoord, bestuursakkoord, op zaken als WMO, Omgevingswet etc.?

2. Kwaliteitseisen: -

Vaststellen kwaliteitseisen, zoals informeren en ondersteunen van inwoners in startfase, bieden van deskundigheid, criteria voor wat beter, efficiënter, goedkoper is.

3. Procedure besluitvorming rondom het initiatief. Hoe ziet een heldere en objectieve procedure eruit? -

Binnen de gemeente; Tussen initiatiefnemers en inwoners? Welke termijnen gelden? Is er een beroepsmogelijkheid voor de initiatiefnemers?

-

Moeten er gemeentelijke regels en verordeningen worden aangepast?

-

Hoe en waar komen de aanvragen binnen? Hoe vindt de interne afstemming plaats? Wordt er met afhandelingstermijnen gewerkt? Is er een interne procedure als er binnen de gemeente een verschil van mening is over een initiatief? Wat is de rol en positie van College en gemeenteraad?

-

Hoe vindt communicatie plaats over de mogelijkheden naar inwoners? Hoe vindt de communicatie plaats over de ingediende aanvragen? Hoe vindt de communicatie plaats over goedgekeurde aanvragen?

4. Gemeentelijke regels en verordeningen: 5. Werkwijze binnen de gemeente bij een aanvraag:

6. Communicatie:

5

6