Brochure Code Goed Openbaar Bestuur.pdf

Websites www.burger-raad.nl www.ombudsman.nl www.raadvanstate.nl www.regering.nl/Het_kabinet/Troonrede_2008 www.veiligepublieketaak.nl www.waarstaatjegemeente.nl

32

Bijlage 1 – Verantwoording werkgroep Samenstelling werkgroep Mevr. Drs. A.C. van Es Dhr. Mr. M.J.H. Marijnen Dhr. A.J. Meijboom Dhr. Dr. S.C. Peij Mevr. Drs. K.M.H. Peijs Mevr. Mr. M. Sarucco Dhr. Dr. Ir. P. Verlaan Mevr. Drs. J.M. de Vries Dhr. Drs. R. van Zwol

Directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (voorzitter) Burgemeester gemeente Roosendaal Korpschef Politie Rotterdam-Rijnmond Extern adviseur voor de werkgroep, directeur Governance University Commissaris van de Koningin provincie Zeeland Directeur Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Amsterdam Regionaal commandant Brandweer Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant Dijkgraaf Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 15 Secretaris-generaal ministerie van Algemene Zaken

Het secretariaat is gevoerd door dhr. Dr. M.H. Klijnsma en mevr. Drs. J.G. Dullemond van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.16

Opdracht De werkgroep brengt een gezamenlijk advies uit aan de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in de vorm van de code, met bijbehorende toelichting: hoe de code is opgebouwd, hoe deze zou kunnen/moeten worden toegepast en overige, mogelijk relevante opmerkingen. Daarbij maakt de werkgroep waar mogelijk gebruik van principes uit sectorale codes die in de praktijk al worden toegepast. Nadat het advies aan de bewindspersonen is voorgelegd, besluiten zij of zij het advies aanvaarden.

Uitvoering opdracht De werkgroep is in 2008 bijeen geweest op 16 april, 2 juli en 10 september, en op 21 januari 2009. Daarnaast heeft het secretariaat, samen met de extern adviseur van de werkgroep, bilaterale gesprekken gevoerd met de werkgroepleden tussen de eerste en tweede vergadering. Verder heeft er tussentijds mail- en telefonisch contact plaatsgevonden tussen het secretariaat en de werkgroepleden. De werkgroep heeft in de loop van het ontwikkelingstraject gekozen voor een Nederlandse naamgeving aan de code: ‘Code Good Governance’ werd ‘Nederlandse code voor goed openbaar bestuur’. Gebruik maken van principes uit sectorale codes is lastig gebleken. Sectorale governance codes zijn er, in navolging van de corporate governance code (‘Code Tabaksblat’), voornamelijk voor het organiseren van checks and balances in een organisatie. Binnen het openbaar bestuur zijn checks and balances al georganiseerd in de wet- en regelgeving. Macht en tegenmacht bestaan door het systeem van de democratische rechtsstaat. Wel heeft de Code Tabaksblat ter inspiratie gediend qua helderheid van formuleren. Daarnaast hebben de werkgroep en het secretariaat zich laten inspireren door enkele andere voorbeelden, waaronder de Britse Standard for Good Public Governance en de Essentialia van goed openbaar bestuur van de Algemene Rekenkamer (AR 2005). In september 2008 is een concept code vastgesteld.

Om te weten hoe de doelgroep de code zou beoordelen – alsmede belanghebbenden zoals volksvertegenwoordigingen/controlerende organen, ambtenaren en burgers – heeft de werkgroep eind 2008 een breed consultatietraject laten uitvoeren. De uit het consultatietraject verkregen reacties zijn verwerkt in dit advies en de code. Een verantwoording over de verkregen reacties en bevindingen, en de consequenties die de werkgroep daaraan heeft verbonden, is in bijlagen 2 en 3 opgenomen.

15 Scheidend dijkgraaf per 1 januari 2009. 16 Mevr. Drs. M.J. Kalverda was betrokken tot en met april 2008.

33

In één van de ronde tafelgesprekken die deel uitmaakten van het consultatietraject, is de suggestie gedaan een tussenfase in te lassen in het totstandkomingstraject van de code. Die tussenfase zou bestaan uit het terugkoppelen aan de geconsulteerden over de uitkomsten van de consultatie en de consequenties die de werkgroep daaraan verbindt. De werkgroep kiest ervoor niet aan deze oproep gehoor te geven. Het gaat namelijk niet zozeer om de code zelf – de inhoud wordt blijkens het consultatietraject breed gedragen – maar om de gesprekken die naar aanleiding van de code gevoerd gaan worden. Het levend houden van goed bestuur lukt niet door op abstract niveau te praten over een document, maar door het te hebben over de betekenis ervan in de dagelijkse praktijk. De werkgroep hoopt dat de code en dit advies daartoe de aftrap vormen.

34

Bijlage 2 – Verantwoording consultatietraject Onderdelen van het traject In opdracht van de werkgroep heeft het secretariaat een breed consultatietraject uitgevoerd c.q. laten uitvoeren. Het consultatietraject omvatte de volgende onderdelen: Doelgroep

Methode

Uitvoerende

Datum

Burgers

4 groepsgesprekken, 2 in Utrecht en 2 in Den Bosch. Selectie mensen naar opleiding (laag/hoog) en leeftijd (40-/40+)

CO-efficiënt m.m.v. secretariaat, adviseur werkgroep en directie Communicatie en Informatie, ministerie van BZK

6 en 11 december 2008

Ambtenaren Flitspanel®

Directie Arbeidszaken Publieke Sector, ministerie van BZK m.m.v. secretariaat

4-18 november 2008

Bestuurders en Ronde tafelgesprekken leidinggevenden openbaar bestuur, Nationale ombudsman, Raad voor het openbaar bestuur

Secretariaat m.m.v. Stadskasteel Oudaen (locatie en catering), QMS (verslaglegging) en VOOG (fotografie)

27 november 2008

(Vertegenwoordigingen van) Schriftelijk advies besturen in het openbaar bestuur

VNG, IPO, UvW, ministers (onderraad), KBB-RHC, NVBR

Oktober december 2008

Afkortingen in deze bijlage BZK IPO KBB NVBR RHC UvW VNG

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Interprovinciaal Overleg Korpsbeheerdersberaad Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding Raad van Hoofdcommissarissen Unie van Waterschappen Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Verkregen reacties op hoofdlijnen Vertegenwoordigingen besturen

Datum Wie 5-11-2008 VNG 18-11-2008 IPO 26-11-2008 KBB-RHC 5-12-2008 Rijk

Reacties samengevat Pas de 12 Principles of Good Democratic Governance at local level toe. Code met aandacht voor politieke context en verhoudingen tussen bestuurslagen kan bijdrage leveren. Instemming met code. Belangrijk duidelijkheid te creëren overhanteerbaarheid beginselen. Intersectorale aanpak en niet verplichtend. Concept code is via overleg van secretarissen-generaal en ambtelijk voorportaal besproken in onderraad. Geluiden uit de gremia zijn kritisch: discussie over goed bestuur is belangrijk, maar toegevoegde waarde van code wordt betwijfeld.

35

9-12-2008 NVBR 6-1-2009 UvW

NVBR herkent zich in doelen en inhoud code, en vraagt vooral aandacht voor het verband met vergelijkbare codes en operationalisering. Unie onderschrijft belang en (goeddeels) inhoud code; is voorstander van gezamenlijke vaststelling van de code door openbaar bestuur; vindt dat sectoren zelf verantwoordelijk zijn voor landen en levend houden code, met een faciliterende rol van BZK; legt code voor aan nieuwe besturen van alle waterschappen.

Burgeronderzoek Op donderdag 6 november te Utrecht en dinsdag 11 november te ’s-Hertogenbosch hebben in totaal vier gesprekken plaatsgevonden met burgers, naar leeftijd (45-/45+) en opleiding (laagopgeleid/hoogopgeleid). De gesprekken waren in alle groepen levendig en constructief. Dit leverde de volgende bevindingen op: - zonder de code te hebben gezien en gevraagd naar wat zij onder goed openbaar bestuur verstaan, komen burgers met een opsomming die bijzonder nauw aansluit bij de code; - als zij de code zien zijn burgers het er inhoudelijk mee eens. De code is duidelijk en begrijpelijk geschreven. Het wordt op prijs gesteld dat het openbaar bestuur zich van een goede kant laat zien; - alle waarden zijn belangrijk, maar in de gesprekken ligt het accent op ‘openheid en integriteit’ en ‘participatie’; - de code roept wel vragen op. Het is zo vanzelfsprekend dat gevraagd wordt waarom deze waarden geëxpliciteerd of geformaliseerd worden. Het wekt de indruk dat het nu niet goed gaat; - de beginselen roepen de indruk op een recht te zijn. Er zijn dan ook vragen wie op naleving gaat toezien. Elke groep noemt uit zichzelf de ombudsman; - burgers hoeven niet actief te worden geïnformeerd over de manier waarop het openbaar bestuur bezig is met goed bestuur.

Zij willen het vooral in de praktijk merken (maar betwijfelen dat tegelijk); - NB burgers hebben geen helder beeld wat het openbaar bestuur is en denken o.m. aan UWV, Belastingdienst, ziekenhuizen, woningcorporaties.

Onderzoek onder ambtenaren 1.842 ambtenaren uit het Flitspanel® uit de sectoren rijk, gemeenten, provincies, waterschappen en politie hebben tussen 4 en 18 november een vragenlijst ingevuld over de code. Dit betekende een respons van 37,8%. Enkele uitkomsten: - het beginsel ‘openheid en integriteit’ wordt relatief als meest belangrijk gezien (98% vindt het belangrijk tot zeer belangrijk); - het beginsel ‘participatie’ wordt relatief als minst belangrijk gezien, maar nog altijd vindt 84% het belangrijk tot zeer belangrijk; - 91% is het eens tot helemaal eens met de stelling dat alle besturen van alle overheidsorganisaties dezelfde beginselen van goed openbaar bestuur moeten toepassen; - 84% vindt een code belangrijk om te werken aan de kwaliteit en betrouwbaarheid van het openbaar bestuur; - 81% vindt dat zij als medewerkers net zo verantwoordelijk zijn voor goed openbaar bestuur als het bestuur van hun organisatie; - 47% is het eens met de stelling ‘het is goed dat de code vrijwillig is, want de motivatie om aan goed openbaar bestuur te werken moet uit besturen zelf komen en niet worden opgelegd’. 37 % is het oneens en de overige 16% is het eens noch oneens; - 26% is van plan het bestuur van de organisatie erop aan te spreken als het de code niet uit zichzelf gaat toepassen.

36

Ronde tafelgesprekken met bestuurders en leidinggevenden Donderdag 27 november vonden in Stadskasteel Oudaen te Utrecht twee ronde tafelgesprekken plaats over de concept code. Deelnemers waren enkele bestuurders, en verder vooral leidinggevenden uit het openbaar bestuur, alsmede de Nationale ombudsman en Raad voor het openbaar bestuur (zie ook volgende paragraaf ). De sfeer was overwegend negatief-kritisch, met enkele meer constructieve geluiden. Enkele veel geuite signalen: Meer positief zijn deze signalen geuit: - ‘Je kunt er niet tegen zijn’ en ‘Dit doen we toch al’; - De code kan relevante aanleiding zijn om - Wat is de toegevoegde waarde ten opzichte van al met elkaar in gesprek te gaan (binnen bestaande wet- en regelgeving en instrumenten? bestuur, tussen bestuur en organisatie, - Geen behoefte aan een nieuw papiertje dat in de la tussen bestuur en verdwijnt; volksvertegenwoordiging/controlerend - Doelgroep is onduidelijk; orgaan); - Winnen we hiermee het vertrouwen van de burger? - De politie heeft positieve ervaring met - Het hebben van een code betekent niet dat mensen de vergelijkbare Code Blauw; zich eraan houden; - De code kan houvast bieden aan - Te weinig nieuwe elementen of ambitie. (beginnende) bestuurders; - De code biedt een richtinggevend kader en kan bijdragen aan professionalisering. Tegenstrijdige signalen:

Meningen variëren: de één vindt dat de code getoetst moet worden door een onafhankelijke partij (zoals de Nationale ombudsman). De ander vindt dat de code een zacht, intern instrument moet zijn waar derden geen rechten aan kunnen ontlenen. Daarbij wordt erop geattendeerd dat ook een zacht instrument op termijn ‘hard’ kan worden. Enkele adviezen aan de werkgroep:

- Vergelijk met andere codes en Vlaamse deontologie voor democratie; - Doelgroep: bestuurders én volksvertegenwoordigers/controlerend orgaan; - Betrek politieke partijen bij dit traject vanwege selectie kandidaten; 37

- Sluit een convenant als basis voor implementatie; - Zorg bij implementatie voor een link met toepassing in de praktijk; - Wijs één verantwoordelijke aan in de organisatie die zich eraan verbindt; - Houd de discussie levend; - Zorg voor een tussenfase in het totstandkomingstraject van de code, met terugkoppeling van consultatie en aanpassing code en advies en/of praktijkvoorbeelden.

Raad voor het openbaar bestuur De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) schreef d.d. 2 december 2008 op eigen initiatief een advies, gericht aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De toonzetting is opbouwend kritisch. De Rob adviseert om duidelijker te maken voor wie de code is bedoeld, in de toelichting aandacht te besteden aan geschreven en ongeschreven rechtsnormen en de probleemstelling, doelstelling en functies van de code beter te onderscheiden. Tevens geeft zij wat ideeën mee voor de implementatie van de code.

Handvestgroep Dhr. E. Stoové heeft als voorzitter van de Handvestgroep de Code Goed Bestuur van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden toegestuurd. De Handvestgroep bestaat uit de zelfstandige bestuursorganen CFI, Centraal Orgaan opvang Asielzoekers, College Voor Zorgverzekeringen, Centrum voor Werk en Inkomen, IB-Groep, Kadaster, ProRail, RDW, Staatsbosbeheer, Sociale Verzekeringsbank en UWV. De code van de Handvestgroep is een vertaling van de code Tabaksblat voor uitvoeringsorganisaties.

Spontane reacties Dhr. R. ’t Hart (directeur Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement) doet een pleidooi voor risicomanagement, met verwijzing naar onder meer de Code Tabaksblat. Dhr. F. Kist (senior management consultant van Corgwell) complimenteert de werkgroep met de code en vindt het knap dat de code zo eenvoudig is gehouden. Dhr. W. de Vos zoekt als bezorgde burger contact op met het secretariaat en deelt zijn negatieve ervaringen met overheidsorganisaties. Hij stelt dat er geen zelfreinigend vermogen is bij overheidsorganisaties.

Met dank aan Ambtenaren en andere deskundigen hebben via gesprekken, telefonisch contact en emailwisselingen met het secretariaat bijgedragen aan de totstandkoming van de code en het advies. De werkgroep dankt de volgende mensen: Mevr. N. Bakker (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) Dhr. A. Cremers (destijds: provincie Noord-Holland) Dhr. H. Dekker (Onderzoekbureau Bestuurlijke Kwaliteit) Dhr. W. Dekking (Unie van Waterschappen) Dhr. H. Dijkstal (o.a. voorzitter Commissie Integriteit Publieke Omroep) Mevr. M. Hanrath (voorziening tot samenwerking Politie Nederland) Mevr. G. van Hoogdalem (voorziening tot samenwerking Politie Nederland) Dhr. R. Jansen (Veiligheidsregio/Brandweer Midden- en West-Brabant) Dhr. L. Kerstjens (Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding) Dhr. P. van der Knaap (Algemene Rekenkamer) Dhr. C. van Montfort (Algemene Rekenkamer, Universiteit Tilburg) Dhr. R. Rutjens (Unie van Waterschappen) Dhr. R. Schoemaker (voorziening tot samenwerking Politie Nederland) Mevr. Y. Sinnige (Interprovinciaal Overleg) Mevr. B. Steenbergen (destijds: gemeente Den Haag) Dhr. K.

Vos (Koninklijk Nederlands Instituut voor Registeraccountants) en betrokkenen van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken, Financiën, Verkeer & Waterstaat, Landbouw Natuur & Voedselkwaliteit; Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector; ICTU; Rijksvoorlichtingsdienst; Inspraakpunt.

38

Bijlage 3 – Verwerking verkregen reacties Deze bijlage bevat een overzicht van de verkregen reacties uit de consultatieronde op de concept code van september 2008. Deze reacties zijn geordend naar de opbouw van de code. In dit document is cursief aangegeven welke wijzigingen de werkgroep heeft doorgevoerd in de concept code van september 2008 naar aanleiding van de uit het consultatietraject verkregen reacties. In de kaders is de tekst van de concept code per beginsel opgenomen. Wanneer tekst is verwijderd, is deze tekst doorgehaald. Wanneer tekst is toegevoegd, is deze tekst cursief weergegeven.

Nederlandse code voor goed openbaar bestuur Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur

Algemeen te verwerken in de inleiding en/of advies

• Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderschrijft doel, maar is van mening dat al het nodige wordt gedaan op dit terrein onder verwijzing naar de twaalf ‘Principles of Good Democratic Governance on local level’ van de Raad voor Europa. Alle lidstaten van de Raad van Europa, waaronder Nederland, hebben zich politiek gecommitteerd aan de strategie voor goed lokaal bestuur waar de 12 principes onderdeel van uitmaken. In vijf lidstaten lopen nu pilots. In Nederland nog niet. De werkgroep ziet Nederlandse aansluiting bij de pilots als mogelijke uitwerking/nadere invulling voor gemeenten. • Interprovinciaal Overleg (IPO) vraagt de beginselen meer in relatie tot de politieke context te beschrijven en vraagt aandacht voor verhoudingen tussen bestuurslagen. In de inleiding is nu verwezen naar de politieke context. Voor de verhoudingen tussen de bestuurslagen wordt verwezen naar de code interbestuurlijke verhoudingen. Hiermee is rekening gehouden in de toelichting van beginsel 4 met de zinsnede “het bestuur zorgt voor afstemming van de doelen met partijen in en om de organisatie”. Daarnaast is in die toelichting een nieuwe zinsnede opgenomen over samenwerking met andere (overheids-) organisaties. • Korpsbeheerdersberaad – Raad van Hoofdcommissarissen (KBB-RHC) ziet verband met de eigen beroepscode, de Code Blauw.

Vorm en inhoud van deze code kan als richtinggevend kader een bijdrage leveren aan goed openbaar bestuur. Ook ziet KBB-RHC een relatie met het advies van de Raad voor Overheidspersoneelsbeleid aan de minister van BZK d.d. 23 mei 2008. De werkgroep neemt kennis van het advies van de Rop en gebruikt dit mede ter inspiratie voor het advies bij de code. De werkgroep ziet de Code Blauw en het bijbehorende implementatietraject als mogelijk voorbeeld. • Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) erkent en herkent de doelen die nagestreefd worden met de code en herkent zich in beginselen. Van belang is dat de verbinding met bestaande codes wordt aangegeven. In het begeleidende advies is dit gebeurd. De code moet breed geoperationaliseerd worden. De ontwikkeling van praktische instrumenten en een intensief informatieen communicatietraject zijn cruciaal. Brandweerspecifiek zal dit zoveel mogelijk gekoppeld worden aan bestaande initiatieven. Het advies van de werkgroep sluit hierop aan. • Op rijksniveau bestaat aarzeling bij de code. Er is onduidelijkheid over de verhouding met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gevraagd is de term ‘code’ te heroverwegen ten gunste van bijvoorbeeld de term ‘kernwaarden’. De werkgroep heeft mede naar aanleiding hiervan overwogen ‘beginselen’ of zelfs ‘code’ te vervangen door ‘kernwaarden’.

De werkgroep heeft besloten de naam ‘code’ en ‘beginselen’ te blijven hanteren, om drie redenen. De naam ‘kernwaarden’ lijkt te verwijzen naar onveranderlijke, universele waarden. De code pretendeert dit niet. De naam code is bovendien internationaal herkenbaar. Ten slotte is een code feitelijk een zelf opgelegde richtlijn; ‘zo spreken we dat af met elkaar’ en dat sluit aan bij het karakter dat de werkgroep aan de code verbindt. Wat betreft de verhouding tot bestaande wet- en regelgeving (waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur): de inleiding is hierop aangescherpt en het advies besteedt hier aandacht aan. • Unie van Waterschappen (UvW) onderschrijft belang en (goeddeels) inhoud van de code. Unie is voorstander van gezamenlijke vaststelling van code met andere overheidskoepels en kabinet in een bijeenkomst met de nodige publiciteit. Voor het landen en levend houden van de code zijn sectoren zelf verantwoordelijk; BZK kan een faciliterende rol spelen. Unie gaat code aan ieder waterschap sturen als vertrekpunt in het gesprek in het nieuwe bestuur over het functioneren en over het aansturen van de organisatie. Het advies sluit aan bij de aanbevelingen van de Unie. 39

• Bestuurders en leidinggevenden tonen tijdens de rondetafelgesprekken (‘RTG’) overwegend weinig enthousiasme voor de code. Het wordt niet gezien als een oplossing voor bestaande problemen, maar kan wel een aanleiding zijn met elkaar in gesprek te gaan. De werkgroep maakt in het advies duidelijk wat volgens haar de toegevoegde waarde is van de code. Ook is de inleiding aangescherpt. • Burgers herkennen de waarden in de code en komen zelf spontaan met vergelijkbare beginselen. Ze zijn het er inhoudelijk mee eens en kunnen meerdere voorbeelden noemen van afwegingen en dilemma’s tussen beginselen. Wel gaat het er volgens burgers met name om hoe deze waarden in de praktijk worden gebracht. Burgers hebben geen behoefte actief geïnformeerd te worden hoe in het openbaar bestuur aan goed bestuur wordt gewerkt. De werkgroep constateert met instemming dat de beginselen uit de code herkenbaar zijn en worden ondersteund door burgers. De werkgroep houdt er in haar advies rekening mee dat de burger geen behoefte heeft actief geïnformeerd te worden. • Ambtenaren vinden alle beginselen belangrijk tot zeer belangrijk (minimaal 85%, maximaal 98%). Alle besturen van alle organisaties moeten volgens 91% van hen dezelfde beginselen van goed openbaar bestuur toepassen. 81% van hen vindt zichzelf hiervoor net zo verantwoordelijk als het bestuur.

Slechts 26% is van plan het bestuur op toepassing van de code aan te spreken, maar 67% vindt wel dat een code hun kan helpen om het bestuur op zijn functioneren aan te spreken. Slechts 38% is van mening dat goed bestuur in Nederland een vanzelfsprekendheid is en slechts 3% geeft aan dat het eigen bestuur al volledig aan de beginselen van goed openbaar bestuur voldoet. De werkgroep constateert met instemming dat de gekozen beginselen belangrijk worden gevonden door ambtenaren en zij zelf een (mede-)verantwoordelijkheid hiervoor voelen. • Deskundigen (zie ‘met dank aan’ in bijlage 2) geven aan dat het verstandig is duidelijk te maken dat de code bedoeld is voor besturen met politiek benoemde bestuurders. Voorts dienen zij het uit te dragen naar ambtelijk leidinggevenden en leidinggevenden van ZBO’s en agentschappen. De werkgroep adresseert dit in haar advies. Daarnaast geven zij aan dat duidelijk gemaakt mag worden dat het hier het publieke belang betreft. Het openbaar bestuur is er vóór en namens burgers. Opgenomen in inleiding en advies. • De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) adviseert om duidelijker te maken voor wie de code is bedoeld en het aspect van de relatie overheid - burger beter over het voetlicht te brengen. In de inleiding wordt ‘overheidsorganisaties’: ‘organisaties in het openbaar bestuur’. In het advies volgt een toelichting op de doelgroep.

In de inleiding is de relatie tot de burger scherper aangezet. De Rob adviseert voorts in de toelichting op de code aandacht te besteden aan de verhouding met geschreven en ongeschreven rechtsnormen zoals grondrechten en de beginselen van behoorlijk bestuur. De inleiding is hierop aangescherpt en in het advies is hiervoor aandacht. De Raad adviseert ten slotte de probleemstelling, doelstelling en functies van de code beter te onderscheiden. De werkgroep adresseert dit in het advies. De Raad noemt als kritische succesfactor dat de code gaat leven. Wat daarbij kan helpen is als duidelijk wordt gemaakt wat de code concreet betekent voor bestuurders in een bepaalde sector, bv. aan de hand van voorbeelden en dilemma’s uit de dagelijkse praktijk. De werkgroep onderstreept dat de code moet gaan leven en houdt rekening met de suggestie van de Rob in haar advies als het gaat om implementatie.

40

Inleiding Goed openbaar bestuur is essentieel voor het functioneren van onze democratische rechtsstaat. Zonder goed openbaar bestuur kan er geen gezonde wisselwerking plaatsvinden tussen overheid en samenleving en kan de overheid niet in maatschappelijke behoeften voorzien. In deze code staat is te vinden waar wat goed openbaar bestuur voor staat betekent voor besturen van individuele overheidsorganisaties in het openbaar bestuur in Nederland, zowel op centraal als decentraal niveau. Goed openbaar bestuur is zelfs in een welvarend en ontwikkeld land als Nederland geen vanzelfsprekendheid. Daarom is het nodig dat binnen het openbaar bestuur de beginselen van goed bestuur scherp op het net vlies staan.17 Ook het feit dat politieke en maatschappelijke belangen democratisch gelegitimeerd worden afgewogen, biedt wat dit betreft geen absolute waarborg. Deze code drukt besturen van organisaties in het openbaar bestuur op het hart beginselen van goed bestuur in de dagelijkse praktijk levend te maken en levend te houden, en biedt een referentiekader voor anderen om hen hierop aan te spreken. De code bevat geen juridisch afdwingbare normen. Er is al veel wet- en regelgeving die het optreden van de overheid reguleert, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De waarden die aan deze wet- en regelgeving ten grondslag liggen worden in de code expliciet gemaakt.

Het zijn de gezamenlijke waarden op basis waarvan het openbaar bestuur functioneert. De code nodigt uit tot vertaling van deze waarden naar de eigen situatie en tot het nemen van actie: het actief uitdragen binnen en buiten de organisatie, een voorbeeld willen zijn en aanspreekbaar willen zijn op goed bestuur. Hiertoe kan worden aangesloten bij bestaande initiatieven. De beginselen moeten in elkaars verband worden gezien. In de praktijk zullen beginselen soms tegen elkaar afgewogen moeten worden. Zo hoeft bijvoorbeeld een rechtvaardige legitieme18 beslissing niet altijd de meest doelmatige beslissing te zijn. Belangrijk is dat besturen hun afwegingen bewust maken en daarover open zijn. Het publieke belang staat daarbij altijd voorop: het openbaar bestuur is er vóór en namens burgers. Goed openbaar bestuur vergt onderhoud en continue aandacht. De code ‘leeft’ als besturen hem gewetensvol toepassen en daarvan regelmatig publiekelijk verslag doen.

17 Voorstel secretariaat deze zin te schrappen in verband met nieuwe zin. 18 Voorstel secretariaat in verband met opmerkingen bij beginsel 5.

41

Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur Toelichting bij de beginselen

1.

Openheid en integriteit

• IPO stelt voor aan te sluiten bij de wettelijke basis van integriteit en te verwijzen naar modelgedragscodes van VNG en IPO. De werkgroep blijft juist weg van juridische termen om ‘juridisering’ van de code te vermijden. Modelgedragscodes kunnen een rol spelen in de implementatie. • KBB-RHC vindt de relatie met integriteitbeleid in de toelichting sterk. Mogelijke toevoeging daaraan kan het cyclisch proces van uitspreken, bespreken, afspreken en aanspreken zijn. De werkgroep ziet de bestaande omschrijving als voldoende concreet. Het cyclisch proces kan een onderdeel zijn van concretisering en operationalisering op organisatieniveau. • UvW: de passages over ontvankelijke houding zouden wellicht (of ook) passen bij het beginsel participatie. Deze constatering is begrijpelijk maar leidt niet tot aanpassing; uit de tekst bij participatie blijkt in andere woorden al voldoende dat het om ontvankelijkheid gaat. De zin over naleving van wet- en regelgeving past beter bij beginsel 5. Bij beginsel 5 staat dit ook in andere woorden; bij integriteit is het een onmisbaar element dat wet- en regelgeving wordt nageleefd. • Deskundigen zien goed werkgeverschap eerder onder dit beginsel dan onder 4 en ontvankelijkheid voor signalen onder 3. Goed werkgeverschap wordt verplaatst; ontvankelijkheid niet.

(zie ook voorstel verplaatsen beginsel participatie naar 2) Het belang dat juist de (mede-)wetgever zich zelf aan de regels houdt, blijkt nog niet uit de toelichting. Zinsnede is opgenomen. • Bij dit beginsel gaat het volgens de burgers vooral om het geven van een goed voorbeeld. De werkgroep constateert met instemming dat het beginsel, en in het bijzonder ‘het goede voorbeeld geven’ door burgers wordt ondersteund.

1. Openheid en integriteit Beginsel: Het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie als daarbuiten. Toelichting: Het bestuur – ook en vooral de individuele leden daarvan – 19 geeft het goede voorbeeld en maakt medewerkers bewust van integriteit. Alleen op die manier kunnen de organisatie en de mensen die voor de organisatie werken geloofwaardig zijn. Openheid betekent in ieder geval dat het bestuur open is over procedures en besluiten. Ook maakt het bestuur relevante informatie toegankelijk. Openheid vraagt om een ontvankelijke houding; dat wil zeggen dat het bestuur ontvankelijk is voor signalen uit de omgeving en dat het laat zien wat het met die signalen doet. Die ontvankelijke houding is ook nodig als het gaat om signalen uit de eigen organisatie. Het bestuur schept een veilig klimaat in de organisatie waarin die signalen kunnen worden afgegeven en geeft ook overigens invulling aan goed werkgeverschap. Het is vanzelfsprekend dat het bestuur wet- en regelgeving naleeft, juist als (mede-)wetgever. Integriteit betekent ook gewetensvol handelen. Wat dat voor de specifieke organisatie betekent, maakt het bestuur duidelijk in een integriteitbeleid.

19 Invoeging door werkgroep d.d. 21 januari 2009.

42

2. Participatie • KBB-RHC mist aandacht voor interne participatie. Bij het eerste beginsel is al aandacht voor ontvankelijkheid voor signalen uit de organisatie en het creëren van een veilig klimaat daarvoor. • UvW: de laatste zin gaat over het zich verantwoorden richting de burger, maar dat is punt 7 van de code. Misschien daarnaar verwijzen. Verantwoording als beginsel op zich krijgt inderdaad de aandacht onder punt 7. Hier staat verantwoording als expliciet onderdeel van participatie, omdat een essentieel onderdeel van succesvolle en geloofwaardige participatietrajecten is: de terugkoppeling wat er met de verkregen signalen is gebeurd. • RTG heeft graag een ‘strakkere’ formulering van beginselen 1 en participatie samen: “De overheid is interactief met zijn omgeving”. Dit is als aanvulling in de toelichting opgenomen. • Hier vallen volgens de ondervraagde burgers zaken onder als algemene inspraak van burgers, maar ook de afstand tussen bestuurders en de samenleving. Het wordt zeer belangrijk gevonden dat het openbaar bestuur de communicatie over de besluiten goed inricht (duidelijke en tijdige uitleg over het hoe en waarom). Dit beginsel wordt samen met het eerste beginsel als belangrijkst ervaren. Participatie is tot 2e beginsel gemaakt, ook vanwege de goede aansluiting op openheid.

2. Participatie Beginsel: Het bestuur weet wat er leeft in en om de organisatie in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet. Toelichting: Participatie betekent het betrekken van burgers en belangrijke partijen uit de omgeving bij het vormen of bijstellen van beleid. Participatie vraagt van het bestuur interactief te zijn met zijn omgeving, daadwerkelijk te luisteren naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp en zich tegenover hen te verantwoorden wat het daarmee heeft gedaan.

43

3. Goede dienstverlening • IPO: het beginsel geeft geen antwoord op wat een overheid doet. De overheid kent meer rollen dan die van dienstverlener. Deze rollen zijn opgenomen in de toelichting op beginsel. • KBB-RHC mist de respectvolle omgang als kernonderdeel van dienstverlening en acht meer aandacht wenselijk voor de uitwerking van de inhoud van dit begrip en het belang van respectvolle omgang en bejegening. Respectvolle omgang is met andere woorden de kern van het beginsel geworden. • UvW: de overheid heeft niet alleen een dienstverleningsrelatie met de burger, maar staat ook in een gezagsverhouding tot de burger. De dienstverleningsrelatie vinden wij wel compleet en goed in de code tot uitdrukking komen. Het expliciet noemen van de BurgerServiceCode komt het draagvlak bij organisaties die een ander instrument hanteren niet ten goede. De nadruk komt minder te liggen op de dienstverleningsrelatie. • RTG vraagt de werkgroep aandacht te besteden aan rollen van de overheid, zoals de meer harde rol van handhaver. Voorstel: zie IPO. RTG mist de wijze waarop mensen worden bejegend, bijvoorbeeld ook in begrijpelijke communicatie. Zie aanpassing beginsel en toelichting. • Deskundigen vragen burgers en bedrijven expliciet te noemen.

De werkgroep kiest ervoor dit niet te doen, omdat dan ook andere externe belanghebbenden expliciet genoemd moeten worden en algemene aanduiding van burgers in ieder geval de lading dekt. Verder komt het apart over om te spreken van ‘in de rol van de organisatie als dienstverlener’ want correcte bejegening mag je altijd van overheid verlangen. Er is ingegaan op de behoorlijkheid in contacten in het algemeen. • Burgers noemen bij dit beginsel ook respectvolle bejegening en begrijpelijke communicatie, en met name voorbeelden over concrete dienstverlening en samenwerking tussen overheidsinstanties (met opvallende aandacht voor UWV en de Belastingdienst).

3. Behoorlijke contacten met burgers Beginsel: Het bestuur zorgt voor een goede dienstverlening door de organisatie. Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers. Toelichting: Een overheidsorganisatie kan verschillende rollen hebben. Soms treedt een overheidsorganisatie op als handhaver, soms als partner, soms als dienstverlener. In elke rol staat behoorlijk contact met burgers voorop. Het bestuur geeft daarbij zelf het goede voorbeeld. In de rol van de organisatie als dienstverlener zorgt het bestuur voor een goede kwaliteit van dienstverlening. Goede dienstverlening betreft de diensten zelf, maar ook de wijze waarop het contact met burgers plaatsvindt. Daarbij zijn medewerkers van de organisatie klantgericht, servicegericht, correct en ontvankelijk. Het bestuur zet zich in voor toepassing van de BurgerServiceCode of de principes daarin. Het bestuur maakt duidelijk wat de burger mag verwachten.

44

4. Doelgerichtheid en doelmatigheid • IPO: besturen moeten bij hun inzet en taakbehartiging rekening houden met vergelijkbare taken en belangen van andere organisaties. Zie toevoeging in de toelichting. • KBB-RHC ziet (vanuit het oogpunt van transparantie) graag meer aandacht in de toelichting voor de relatie tussen doelen en het behalen van resultaten. De eerste en tweede zin van de toelichting leggen deze relatie in de optiek van de werkgroep voldoende duidelijk. • UvW: het invulling geven aan goed werkgeverschap komt op deze plaats wat vreemd over. Dit vereist in ieder geval meer toelichting. De verwijzing naar goed werkgeverschap is verplaatst naar het eerste beginsel. De passages over het bepalen en realiseren van doelen worden in één adem genoemd terwijl het verschillende organen zijn bij de waterschappen die deze ‘taken’ hebben. Gezien de reactie, ook in de RTG, is de tekst aangepast. In de uitwerking van de code op sector/organisatieniveau is nadere duiding van specifieke organen mogelijk. • RTG geeft aan dat niet altijd het bestuur zelf de doelen vaststelt. Zie aanpassing in beginsel en toelichting. RTG mist moderne en innovatieve uitstraling, bijvoorbeeld door opnemen van een ambitieus mission statement. De werkgroep voelt zich niet in de positie deze voor de overheid te formuleren.

Een mission statement kan wellicht deel uitmaken van concretisering en operationalisering op organisatieniveau. • De toelichting op dit beginsel is volgens burgers wel erg vrijblijvend, met name de zinsnede dat de burger erop mag vertrouwen dat het belastinggeld goed wordt besteed. Hoe en door wie wordt dit gecontroleerd? In het advies wordt toegelicht welke bestaande controlemechanismen er al zijn, onder meer op de besteding van middelen.

4. Doelgerichtheid en doelmatigheid Beginsel: Het bestuur stelt de doelen van de organisatie vast, maakt die de doelen van de organisatie bekend en richt zich daarop in zijn dagelijkse werk neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen.20 Toelichting: De burger mag erop vertrouwen dat zijn belastinggeld goed wordt besteed ten behoeve van het bereiken van de doelen. Het bestuur stelt de doelen van de organisatie vast, maakt die doelen bekend en zorgt voor het behalen – en waar nodig bijstellen – van de gestelde doelen. Het bestuur neemt de verantwoordelijkheden die het heeft en geeft invulling aan goed werkgeverschap21 werkt doelgericht samen met andere (overheids-)organisaties. Het besturen gebeurt doelgericht. Dat wil zeggen dat het bestuur zorgt voor afstemming van de doelen met partijen in en om de organisatie en de doelen vertaalt in uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. Het bestuur maakt duidelijk wie bestuurlijk verantwoordelijk is voor welke doelen. Het bestuur richt de organisatie effectief in op het bereiken van de doelen en is daarop aanspreekbaar. De burger mag erop vertrouwen dat zijn belastinggeld goed wordt besteed ten behoeve van het bereiken van de doelen. 22

20 Zinsnede uit beginsel 5 naar beginsel 4 gehaald. 21 Goed werkgeverschap is nu verwerkt in beginsel 1. 22 De laatste zin is vooraan geplaatst door werkgroep d.d. 21 januari 2009.

45

5. Rechtmatigheid en rechtvaardigheid • IPO mist een adequate beschrijving van het begrip ‘rechtmatigheid’ en stelt voor het begrip ‘rechtvaardig’ te vermijden (de wet is niet per definitie rechtvaardig). Het begrip rechtmatigheid is impliciet ingevuld door het te verbinden met “nemen van beslissingen die het bestuur mag nemen”. Deze kan worden uitgebreid met de opmerking dat het in overeenstemming moet zijn met geldende wet- en regelgeving. De werkgroep erkent dat rechtvaardigheid een lastig begrip is. Zie daarom gewijzigd tekstvoorstel. • KBB-RHC ziet graag een uitwerking van de betekenis van de gehanteerde begrippen, zoals het maken van afwegingen en het legitimeren van handelen. Zie boven. Legitimering van het handelen is inderdaad de kern van dit beginsel; zie aangepast tekstvoorstel. • Op rijksniveau bestaat aarzeling of rechtmatigheid en rechtvaardigheid onderdeel van de code moeten uitmaken. Zie gewijzigd tekstvoorstel: het gaat om de legitimering. • RTG geeft aan dat de beginselen 4 en 5 niet aansprekend zijn voor burgers. De werkgroep heeft dit in de burgerpeiling niet kunnen constateren. RTG stelt voor de term “rechtvaardige beslissing” te vervangen door “eerlijke beslissing” en anderzijds “rechtvaardig” te vervangen door “te rechtvaardigen”. Aanpassing: ‘te rechtvaardigen’ gebruikt. Eerlijk is een lastig te hanteren begrip.

RTG geeft aan dat interne en externe zaken door elkaar heen lopen, bijvoorbeeld bij beginselen 2 en 5. De werkgroep hanteert de visie dat zowel interne als externe aspecten van goed bestuur aan de orde moeten komen in de code, zonder dat daarbij een expliciete ordening nodig is. • Deskundigen vinden de uitwerking meer een herhaling van het beginsel. In de toelichting minder herhaling en meer toelichting opgenomen. • De voorbeelden die hier door burgers zijn genoemd hebben betrekking op rechtsgelijkheid en een duidelijke naleving van de regels.

5. Rechtmatigheid en rechtvaardigheid Legitimiteit Beginsel: Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die het mag nemen, die rechtvaardig zijn en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving en die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen.23 De beslissingen zijn te rechtvaardigen. Toelichting: Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving en waartoe het bestuur bevoegd is. De beslissingen en maatregelen zijn rechtvaardig, dat wil zeggen onpartijdig en rechtszeker. Het bestuur zorgt ook voor rechtmatige inning, beheer en besteding van de middelen. Elke beslissing vraagt haar eigen afweging. De beslissingen en maatregelen zijn inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen. Dit dient ter legitimiteit van het gevoerde beleid, ook voor degenen die het ermee oneens zijn.

23 Deze zinsnede is nu verwerkt in beginsel 4.

46

6. Zelfreinigend en lerend vermogen • IPO stelt voor toe te voegen dat bestuurslagen van elkaar leren. Hieraan wordt reeds aandacht besteed in de toelichting met de zinsnede “zoals ervaringen van andere (overheids-) organisaties”. • KBB-RHC herkent het beginsel en ziet de voorbeeldrol hierbij als beeldbepalende positie • RTG geeft aan dat punt 6 niet echt een beginsel is, maar noodzaak voor de uitvoering van punt 7 en kan daarom onder 7 gebracht worden. De werkgroep ziet voldoende basis om de twee beginselen afzonderlijk te laten. Samenvoeging zou in de optiek van de werkgroep beide beginselen aan kracht doen inboeten. Het bestuur ‘bestuurt’ de organisatie: dit is onduidelijk en in sommige gevallen onjuist. Zie tekstwijziging. • Deskundigen vragen de rol van de controlerende organen te benadrukken. De werkgroep ziet dit als een uitwerking van zinsnede “laat zich hierop controleren” en gaat in het advies nader in op de verhouding met de controlerende organen. • Bij dit beginsel hebben burgers nog al wat twijfels of het openbaar bestuur het vermogen heeft om zelf van zijn fouten te leren. Ze stellen dan ook voor dat een extern controlerend (en straffend) orgaan de besturen op hun gedrag controleert. De werkgroep gaat in het advies bij de code nader op handhaving in.

6. Zelfreinigend en lerend vermogen Lerend en zelfreinigend vermogen 24 Beginsel: Het bestuur bestuurt de organisatie, laat zich hierop controleren en is hierop aanspreekbaar. Het bestuur verbetert zijn prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in. Toelichting: Het bestuur zorgt ervoor dat de organisatie goed werkt. Dat wil zeggen dat taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed zijn verdeeld. Het bestuur verbetert zijn prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Het bestuur laat zich controleren op zijn functioneren en is daar op aanspreekbaar. Zo ontstaat de nodige ‘hygiëne’ in de organisatie. Het bestuur schept een klimaat waarin de organisatie leert van eventuele fouten en andere ervaringen, zoals ervaringen van andere (overheids-)organisaties. Ontvankelijkheid voor signalen uit de omgeving draagt bij aan het zelfreinigend en lerend vermogen.

24 Omkering door werkgroep d.d. 21 januari 2009.

47

7. Verantwoording • IPO: Specifieke verantwoordingsplicht van het openbaar bestuur benoemen in de zin van “democratische legitimiteit”. Een zin is in de toelichting toegevoegd. • KBB-RHC ziet hier een belangrijke relatie met beginsel 6. • RTG geeft aan dat “het bestuur is bereid” kan worden vervangen door “het bestuur moet” en dat “ruimhartig” moet zijn “zorgvuldig”. De eerste zinsnede wordt niet aangepast vanwege het karakter van de code; de tweede omdat het woord zorgvuldig vaag is en de toegevoegde waarde ten opzichte van ‘ruimhartige verantwoording’ onduidelijk is. • Deskundigen geven aan dat verantwoording in relatie tot resultaatgerichtheid moet staan. De werkgroep ziet alle beginselen van de code met elkaar in verband staan. Daar bevinden zich de potentiële afwegingen, dilemma’s en punten waarop besturen aanspreekbaar zijn. Zie aanscherping inleiding. • Bij dit beginsel wordt door burgers opgemerkt dat het woord ‘ruimhartig’ wel erg vrijblijvend is. Wat de burgers betreft mag dit worden vervangen door ‘te allen tijde’. Net als bij het voorgaande beginsel, is het volgens burgers vooral belangrijk dat bestuurders niet alleen verantwoording afleggen, maar dat bij slecht resultaat er ook consequenties volgen. ‘Ruimhartig’ is niet hetzelfde als vrijblijvend. Verantwoording afleggen is in de politiek-bestuurlijke context nooit vrijblijvend.

Ruimhartigheid betreft juist een houding die de burger ten goede komt; het gaat namelijk niet om de administratieve verplichting tot het afleggen van verantwoording, maar om een bereidwillige houding aanspreekbaar te zijn. Of er consequenties volgen is primair aan de controlerende organen en/of aan de burger bij verkiezingen.

7. Verantwoording Beginsel: Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig naar 25 jegens de omgeving te verantwoorden. Toelichting: Het afleggen van verantwoording door besturen is essentieel voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Het dragen van verantwoordelijkheden vraagt om het afleggen van verantwoording. Om de (democratische) controle mogelijk te maken heeft het bestuur de bereidheid ruimhartig verantwoording af te leggen hoe zij haar 26 het zijn verantwoordelijkheden draagt en invult.

25 Taaltechnische correctie op initiatief van het secretariaat. 26 Idem.

48

Deze brochure is een uitgave van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Openbaar Bestuur en Democratie www.minbzk.nl

Juni 2009 20522 | 1722-GMD32