1.17 Bijlage - Quickscan Hervormingsagenda Jeugd.pdf
Tekst van het document
RAPPORT
Quickscan Impact Hervormingsagenda Jeugd voor Gemeenten 70343 - 12 juni 2023 Mattias Gijsbertsen, Paul Beemsterboer, Roy Valks, Marijke Synhaeve
Inhoudsopgave Samenvatting ................................................................................................................... 3 Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 5 Inleiding........................................................................................................................... 5 1.1
Aanleiding ....................................................................................................... 5
1.2
Quickscan ....................................................................................................... 6
1.3
Leeswijzer ...................................................................................................... 6
1.4
Onderzoeksmethode ....................................................................................... 6
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 8 Financiële analyse ............................................................................................................ 8 2.1
Financiële analyse in historisch perspectief .................................................... 8
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 14 Financiële effecten voorbeeldgemeenten ....................................................................... 14 Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 19 Aandachtspunten voor gemeenten ................................................................................. 19 4.1
Financiële onzekerheden .............................................................................. 19
4.2
Voorwaardelijkheid financiële reeks ............................................................. 20
4.3
Afbakening van de jeugdhulpplicht ............................................................... 21
4.4
De winst van het sociaal domein ................................................................... 23
4.5
Implementatie Hervormingsagenda .............................................................. 24
Bijlage 1.
..................................................................................................................... 26
2
Samenvatting Op 17 mei 2023 bereikten het Rijk, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), cliëntenorganisaties, professionals en aanbieders een principeakkoord over de Hervormingsagenda Jeugd. Het VNG-bestuur beoogt de Hervormingsagenda inclusief de bijbehorende financiële afspraken ter instemming voor te leggen op de Algemene Ledenvergadering van de VNG op 14 juni aanstaande in Groningen. Ter voorbereiding op deze ledenvergadering heeft de gemeente Krimpenerwaard Berenschot gevraagd een onafhankelijke analyse van het onderhandelingsresultaat uit te voeren aangaande de gevolgen voor de positie en belangen van de Nederlandse gemeenten. Berenschot heeft deze analyse uitgevoerd in de vorm van een quickscan, gericht op de financiële duiding van de Hervormingsagenda en een globale reflectie op financiële aandachtspunten voor gemeenten. In de quickscan wordt geconstateerd dat de financiële afspraken uit de Hervormingsagenda in grote lijnen aansluiten bij het advies van de Commissie van Wijzen. Door de extra tijd die benodigd is geweest voor het sluiten van het akkoord, zijn ten opzichte van het advies van de Commissie van Wijzen extra middelen beschikbaar gekomen voor 2024 en 2025. Een andere aanvulling op het advies is de in het coalitieakkoord opgenomen extra besparing van structureel € 511 miljoen (voor 2025 en 2026 gaat het nog om € 500 miljoen).
De bijhorende maatregelen van het Rijk moeten zorgen voor kostenverlagingen voor gemeenten. Het risico van deze besparingen ligt bij het Rijk. Gemeenten worden gecompenseerd via het gemeentefonds, indien de besparingen voor gemeenten niet optreden. Als gevolg van deze keuzes laat het macrobudget voor gemeenten voor 2023-2025 een omvangrijk voordeel zien ten opzichte van de decembercirculaire 2022. Vanaf 2026 valt de prognose weer terug naar onder het macrobudget van 2022, omdat middelen vanaf 2026 afhankelijk zijn gemaakt van besluitvorming naar aanleiding van het advies van een deskundigencommissie in 2025. Uit de analyse van elf geselecteerde voorbeeldgemeenten ontstaat niet het beeld dat de afspraken uit de Hervormingsagenda een sterk negatief/nadelig dan wel sterk positief/voordelig effect hebben op individuele gemeenten ten opzichte van elkaar. In de quickscan worden de volgende vier financiële aandachtspunten voor gemeenten geïdentificeerd. Aandachtspunt 1: De Hervormingsagenda vraagt naar zijn aard op veel punten nog nadere uitwerking. Deze uitwerking brengt ook financiële onzekerheden met zich mee. Een aantal van de uitwerkingen kunnen gepaard gaan met (extra) kosten, bijvoorbeeld ten aanzien van de in te richten regionale infrastructuur.
Op basis van alleen de informatie in de Hervormingsagenda is niet te zeggen of in de financiële opgaven voldoende rekening is gehouden met alle te verwachte investeringen en maatregelen, met het feit dat veel maatregelen al in uitvoering zijn en met een reëel tijdspad voor implementatie (zie paragraaf 4.1). Aandachtspunt 2: De voorwaardelijkheid van de financiële reeks geeft onzekerheid, vooral over de periode vanaf 2026. Het voorbehoud op de beschikbaarstelling van de gereserveerde structurele middelen vanaf 2026 kan bijdragen aan onrust en druk in het veld. Verder liggen er in de opdracht voor de te vormen deskundigencommissie een aantal lastige vraagstukken besloten.
3
De complexiteit en onzekerheid die de Hervormingsagenda omgeven, kunnen mede daardoor aanleiding geven tot nieuwe discussies en interpretatieverschillen (zie paragraaf 4.2). Aandachtspunt 3: Afbakening van de jeugdhulpplicht vraagt om duidelijkheid over de beschikbaarheid en financiering van ondersteuning voor jeugdigen buiten de jeugdhulpplicht. Afhankelijk van de uitwerking zou de afbakening kunnen leiden tot verplaatsing en verzwaring van zorg en hogere kosten (zie paragraaf 4.3). Aandachtspunt 4: De Hervormingsagenda beoogt besparingen te realiseren door de versterking van het normale leven, maar bevat hiertoe geen aanvullende investeringsmiddelen. Het is daarnaast onduidelijk welke (financiële) resultaten mogen worden verwacht van preventieve (Rijks)inzet op aanpalende beleidsterreinen zoals onderwijs, bestaanszekerheid en huisvesting (zie paragraaf 4.4). De quickscan wijst daarnaast op drie aanvullende aandachtspunten omtrent de implementatie van de Hervormingsagenda (zie paragraaf 4.5). Aandachtspunt 5: De Hervormingsagenda kan een bijdrage leveren aan verlichting van de arbeidsmarktproblematiek, maar wordt ook door die problematiek gehinderd. Aandachtspunt 6: De voortvarende uitvoering van de Hervormingsagenda is gebaat bij helderheid over de rollen van Rijk, gemeenten en andere partijen bij de uitwerking en uitvoering ervan.
Aandachtspunt 7: De mate en wijze van ondersteuning van lokale en regionale partijen bij de uitvoering van de Hervormingsagenda is nog niet duidelijk.
4
HOOFDSTUK 1
Inleiding 1.1
Aanleiding
Op 17 mei 2023 bereikten het Rijk, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), cliëntenorganisaties, professionals en aanbieders een principeakkoord over de Hervormingsagenda Jeugd. Vaststelling van de Hervormingsagenda wordt beoogd voor de zomer van 2023. In de tussenliggende periode vindt consultatie van de achterbannen van de onderhandelende partijen plaats. De totstandkoming van de Hervormingsagenda kent een lange aanloop van ruim anderhalf jaar van onderhandelingen. Het VNG-bestuur beoogt de Hervormingsagenda inclusief de bijbehorende financiële afspraken ter instemming voor te leggen op de Algemene Ledenvergadering van de VNG op 14 juni aanstaande in Groningen. Tijdens de Algemene Ledenvergadering van de VNG op 2 december 2022 diende de gemeente Krimpenerwaard, ondersteund door de gemeenten van de regio Midden-Holland en Enschede, Leeuwarden en Utrecht, een motie in met daarin een oproep aan het VNG-bestuur om een onderhandelingslijn te hanteren. De in de motie gespecificeerde onderhandelingslijn bevatte de volgende elementen: •
Gemeenten weten zich verantwoordelijk voor het bieden van adequate hulp aan kwetsbare gezinnen en in de agenda hiervoor majeure verbeterstappen te willen zetten. Dit geldt onder andere voor een verregaande uniformering van de werkwijze en het versterken van de regionale samenwerking.
•
Gemeenten moeten hiervoor wel kunnen vertrouwen op een rijksoverheid die zich onverkort houdt aan de uitspraak van de Commissie van Wijzen.
•
Het VNG-bestuur kan daarom alleen een agenda ondertekenen met de volgende kaders: 1. Gemeenten worden altijd gecompenseerd voor de feitelijke uitgaven in het kader van Jeugdwet, mits ze zich voldoende inspannen bij de uitvoering van de agenda. 2. De financiële taakstelling is voldoende onderbouwd en er is sprake van een uitvoerbare agenda, waarbij rekenschap wordt gegeven van het effect op de hulpverlening aan kwetsbare kinderen. Dit vraagt om een aanpassing van de reeks die het Rijk al heeft ingeboekt. 3. De uitvoering van de agenda wordt gemonitord door een onafhankelijke commissie die zwaarwegend advies geeft over de compensatie van gemeenten, als zich na ondertekening van de agenda tekorten voordoen.
Deze motie werd door de ledenvergadering met 98,47% van de stemmen aangenomen. Ter voorbereiding op de VNG-ledenvergadering van 14 juni 2023 heeft de gemeente Krimpenerwaard Berenschot gevraagd een onafhankelijke analyse van het onderhandelingsresultaat uit te voeren aangaande de gevolgen voor de (financiële) positie en belangen van de Nederlandse gemeenten zoals die zijn uitgedrukt in bovengenoemde motie. De gemeente Krimpenerwaard heeft deze opdracht afgestemd met de andere gemeenten in de regio Midden-Holland, te weten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas.
5
1.2
Quickscan
De volgende onderzoeksvragen waren leidend voor deze quickscan: 1. Sinds het intreden van de Jeugdwet van 2015 zijn de financiële afspraken tussen Rijk en gemeenten meermaals aangepast. Hoe heeft het beschikbare budget voor gemeenten ten behoeve van jeugdhulp zich sinds 2015 ontwikkeld en wat betekenen de afspraken in de Hervormingsagenda voor dit budget tot en met 2027? 2. Welke wijzigingen zijn er sinds 2015 tot en met deze Hervormingsagenda opgetreden in de door het Rijk beoogde beschikbaar te stellen budget voor jeugdhulp door gemeenten voor de periode 2023-2027? 3. Welk financieel effect zal de Hervormingsagenda op basis van de nu beschikbare informatie hebben op de begroting van gemeenten voor de periode 2023-2027? 4. Welke globale financiële aandachtspunten voor gemeenten komen naar voren uit de Hervormingsagenda? Deze quickscan bevat een aantal onzekerheden en beperkingen die we vooraf benoemen. •
Deze quickscan is opgesteld op basis van de conceptversie Hervormingsagenda 8.0, die door de opdrachtgevers in vertrouwelijkheid aan ons ter beschikking is gesteld. Inmiddels is het onderhandelingsresultaat van de Hervormingsagenda gepubliceerd. Waar in dit document gesproken wordt van "de Hervormingsagenda” wordt bedoeld de conceptversie Hervormingsagenda 8.0.
•
Voor deze quickscan hebben wij geen onderliggende documenten ontvangen van of gesprekken gevoerd met het Rijk en VNG. Er kan daardoor sprake zijn van interpretatieverschillen.
•
Deze quickscan spreekt nadrukkelijk geen waardering uit over het onderhandelingsresultaat vanuit het perspectief van gemeenten. Ze geeft slechts een analyse van de financiële betekenis en impact en signaleert mogelijke aandachtspunten voor gemeenten naar de toekomst toe.
1.3
Leeswijzer
Deze quickscan valt uiteen in drie hoofdstukken. 1. Financiële analyse. Dit hoofdstuk bevat een kwantitatieve analyse van de ontwikkeling van het macrobudget voor gemeenten ten behoeve van jeugdhulp sinds 2015, van de historische ontwikkeling van het beoogde macrobudget voor gemeenten ten behoeve van jeugdhulp tussen 2023 en 2027, en van de verwachte impact van de Hervormingsagenda. 2. Financiële effecten voorbeeldgemeenten. Dit hoofdstuk geeft inzicht in het te verwachten financiële effect van de Hervormingsagenda op de begrotingen 2023-2027 van een elftal geselecteerde voorbeeldgemeenten. 3. Signalering van (financiële) aandachtspunten voor gemeenten. Dit hoofdstuk bevat een globale reflectie op mogelijke aandachtspunten voor gemeenten die voortkomen uit de Hervormingsagenda, met de nadruk op het gebied van financiën.
1.4
Onderzoeksmethode
Voor het uitvoeren van de quickscan hebben we de volgende onderzoeksmethode toegepast.
6
1. Documentanalyse De totstandkoming van deze quickscan vereiste in de eerste plaats een documentanalyse. In deze paragraaf lichten wij toe welke documenten zijn betrokken in de analyse. Om te beginnen is dit het concept Hervormingsagenda 8.0. Aanvullend hierop zijn betrokken de ledenbrief van het VNG-bestuur van 21 april 2023, de oplegger en presentatie voor de consultatiesessies van het VNG-bureau van 2 mei 2023 en de Kamerbrief van 17 mei 2023 over “Achterbanconsultatie Hervormingsagenda Jeugd van start”. Om de Hervormingsagenda in het juiste perspectief te kunnen duiden, is kennis van de historische context van het akkoord nodig. Daartoe maakten we gebruik van de openbare communicatie vanuit het Rijk en het VNG-bestuur ten aanzien van de Hervormingsagenda via bijvoorbeeld Kamerbrieven en ledenbrieven. Daarnaast betrokken wij de volgende rapporten in onze documentanalyse: •
Het rapport van de Commissie van Wijzen, getiteld ‘Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg’ (mei 2021).
•
Het eindrapport van de stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet (april 2021).
•
Het onderzoek ‘Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg’ (december 2020) van AEF.
Voor verdere verdieping hebben we gebruikgemaakt van onze ervaringen en beschikbare informatie uit andere projecten ten aanzien van de financiering en gemeentelijke beleidsruimte in de jeugdzorg. 2. Inzet rekentool Ten behoeve van de financiële analyse in deze quickscan maakten we gebruik van Gemeentekas. Gemeentekas is een online rekentool en is mede door Berenschot ontwikkeld. Deze tool vertaalt de toekenning en besteding van rijksmiddelen naar bruikbare managementinformatie voor gemeenten. •
We brachten in beeld hoe het beschikbare macrobudget van gemeenten voor jeugdhulp zich heeft ontwikkeld sinds 2015 en hoe deze zich jaarlijks in de verschillende circulaires feitelijk heeft ontwikkeld tot en met 2027. Aanvullend hierop is in kaart gebracht wat de verwachte impact is van de Hervormingsagenda (indien deze lijn volledig wordt aangehouden) voor de toekenning van middelen aan gemeenten voor uitvoering van jeugdtaken in de toekomst. Omdat hierover nog geen zekerheid is, is deze namelijk niet opgenomen in de tot nu toe gepubliceerde circulaires.
•
We brachten in beeld hoe de ramingen van het macrobudget voor gemeenten voor de periode 2020-2027 zich vanaf 2020 hebben ontwikkeld. Hiermee includeren we ramingen vanuit onder meer de vorige kabinetsperiode, het rapport van de Commissie van Wijzen, het nieuwe coalitieakkoord en de voorliggende Hervormingsagenda. Dit hebben we gespecificeerd in één totaaltabel die de ontwikkelingen vanuit de verschillende circulaires op het gebied van jeugdtaken samenbrengt.
•
Het financieel effect van de Hervormingsagenda op gemeentebegrotingen konden wij gezien de doorlooptijd niet voor alle gemeenten in beeld brengen. Om toch een goede indicatie te kunnen geven, analyseerden wij de gegevens voor de vijf gemeenten van de regio Midden-Holland en voor twee gemeenten per grootteklasse. Hierin maken wij onderscheid naar de categorieën klein (tot 50.000 inwoners), middelgroot (50.000 tot 100.000 inwoners) en groot (100.000+ inwoners). Wij brachten het financieel effect voor deze elf gemeenten in beeld op basis van het huidige verdeelmodel.
7
HOOFDSTUK 2
Financiële analyse 2.1
Financiële analyse in historisch perspectief
De totstandkoming van de Hervormingsagenda kent een lange aanloop van ruim anderhalf jaar van onderhandelingen. De achtergrond van de Hervormingsagenda ligt mede in discussies over de toenemende vraag naar jeugdhulp en de toereikendheid van de financiële middelen voor de uitvoering van gemeentelijke taken op het gebied van jeugdzorg, sinds 2015 en in de toekomst. Op 17 mei 2023 bereikten het Rijk, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), cliëntenorganisaties, professionals en aanbieders een principeakkoord over de Hervormingsagenda Jeugd. In deze paragraaf zetten wij het akkoord van de Hervormingsagenda in historisch perspectief. We geven aan hoe de bijdrage vanuit het gemeentefonds zich in de afgelopen jaren ontwikkeld heeft en welke wijzigingen er, vanuit welke circulaires en om welke redenen, tussentijds plaats hebben gevonden. De betalingen vanuit het Rijk op het gebied van jeugdhulp via het gemeentefonds betreffen de verschillende uitkeringen die hiervoor gereserveerd zijn. De betalingen zijn de afgelopen jaren wisselend gestoeld geweest op de vijf uitkeringen zoals zichtbaar in tabel 1.
In onze analyse houden we ook rekening met de (verwachte) inkomsten voor gemeenten als het gaat om de middelen voor overheadtaken (welke vanaf 2023 uitkering technisch zijn losgekoppeld van de jeugdclusters) en de impact van het onderhandelingsresultaat van de Hervormingsagenda (welke nog niet volledig in de circulaires is verwerkt omdat nog geen volledige zekerheid hierover is gegeven door het Rijk). Uitkering vanuit gemeentefonds
Toelichting op uitkeringen
1. Algemene uitkeringen cluster Jeugd
Maatwerkdienstverlening 18- (begeleiding, jeugdGGZ, kortdurend verblijf) en geëscaleerde zorg 18(opvang, beschermd wonen, jeugdreclassering).
2. Subcluster jeugdhulp
Alle vormen van jeugdhulp, zoals ambulante jeugdhulp, pleegzorg, verblijf in een jeugdinstelling, gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering en jeugdbescherming.
3. Integratie uitkering voogdij/18+
Jeugdigen met een voogdijmaatregel, of van 18 jaar en ouder die nog recht hebben op zorg vanuit de Jeugdwet.
4. Decentralisatie uitkering compensatieregeling voogdij/18+
Compensatieregeling voor gemeenten waar het budget voogdij en/of 18+ in een eerder jaar niet toereikend was.
5. Decentralisatie uitkering Jeugd
Hulpverlening en ondersteuning aan overbelaste jongeren, zoals schoolmaatschappelijk werk en coaching.
8
Uitkering vanuit gemeentefonds
Toelichting op uitkeringen
Aanvullend: Benadering van inkomsten voor overheadtaken* 1
Niet van toepassing.
Aanvullend: Middelen vanuit hervormingsagenda2
Niet van toepassing.
Tabel 1
In onderstaand overzicht is ook te zien welke uitkeringen in welke periode als basis hebben gegolden voor de bepaling van de jeugdhulp. In de periode waarin een uitkering voor de circulaire leidend is (geweest), is een lichtblauwe markering zichtbaar. Voor de periode waarin een uitkering niet leidend is geweest zijn de betreffende jaartallen grijs gemarkeerd. 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 AU Jeugd - subcluster Jeugdzorg AU Jeugd - overig AU Individuele voorzieningen Jeugd DU Jeugd IU Voogdij 18+ IUSD Jeugd Benadering overhead (ivm systeemwijziging) Tabel 2 Onderhandelingsresultaat hervormingsagenda
Op basis van deze uitkeringen en de periodes waarin deze uitkeringen leidend zijn geweest (aangevuld met de correctie voor de overhead en de aanvullende middelen (mede vanuit de Hervormingsagenda), is inzichtelijk gemaakt welke middelen door het Rijk beschikbaar zijn gesteld of worden gesteld voor de periode tot en met 2027. Dit is zichtbaar uitgesplitst naar de uitkeringen in onderstaand figuur. Voor 2026 en 2027 zijn er nog geen aanvullende middelen bij de reguliere uitkeringen uit het gemeentefonds opgeteld omdat de afspraak daartoe nog niet is gemaakt. Hier zal een deskundigencommissie zich eerst over buigen. De aanvullende middelen zijn in het figuur met gele blokken aangeduid zodat duidelijk is wat de omvang hiervan is ten opzichte van het totaal.
Figuur 1 - Ontwikkeling absoluut aandeel inkomsten jeugd voor gemeenten vanuit gemeentefonds.
1 De toe te kennen middelen voor de overhead zijn in een eerder stadium gekoppeld geweest aan de clusters met betrekking tot jeugdhulp. Vanaf 2023, bij de herijking van het gemeentefonds, zijn deze middelen overgeheveld naar het cluster Bestuur en ondersteuning. In onze berekening rekenen we voor een goede vergelijking vanaf 2023 een deel van de overheadkosten daarom alsnog toe aan de geraamde opbrengsten voor jeugdhulp in de circulaires. In de praktijk zullen deze middelen hiervoor (naar verwachting) ook benodigd zijn. Voor de omvang van de overhead per gemeente is een aanname gedaan op basis van onze ervaringen bij gemeenten. Dit is gedaan omdat bij ons geen informatie voorhanden is van de afspraken die er gemaakt zijn over de omvang van de overhead tussen het Rijk en de VNG. Het kan hierdoor voorkomen dat het uitgangspunt afwijkt van het uitgangspunt van de VNG op dit punt. 2 Aanvullend op de vijf genoemde uitkeringen voor jeugdhulp is in kaart gebracht wat de verwachte impact is van de Hervormingsagenda (indien deze lijn volledig wordt aangehouden) voor de toekenning van middelen aan gemeenten voor uitvoering van jeugdtaken in de toekomst. Omdat hierover nog geen zekerheid is, is deze namelijk niet opgenomen in de feitelijk gepubliceerde circulaires.
9
De bovenstaande ontwikkeling komt deels voort vanuit autonome ontwikkelingen, maar deels ook vanuit bewuste beleidskeuzes vanuit het Rijk. In onderstaande tabel maken we inzichtelijk welke wijzigingen plaats hebben gevonden en impact hebben gehad op het totaal beschikbare budget voor jeugdhulp. Vanaf 2015 tot de meicirculaire van 2019 zijn enkel de wijzigingen met een impact van meer dan € 20 miljoen structureel per jaar opgenomen om de omvang van de tabel te beperken. De hiernavolgende lijst is daarmee niet volledig uitputtend voor iedere wijziging. Alle wijzigingen die in figuur 1 zijn aangemerkt als ‘aanvullende middelen’ hebben in tabel 3 een lichtblauwe arcering gekregen. Zo is duidelijk welke wijzigingen vanuit de verschillende circulaires hier betrekking op hebben. Het onderzoek richt zich immers op deze aanvullende middelen (mede vanuit de Hervormingsagenda).
Jaartal/circulaire
Wijziging
Toelichting
Meicirculaire 2018.
Verrekening voogdij/18+.
Door nieuwe systematiek neemt het budget voor voogdij/18* vanaf 2019 toe met € 61 miljoen per jaar.
Meicirculaire 2018.
Loon- en prijsbijstelling 2018 jeugdhulp.
Loon- en prijsbestelling tot oplopend € 88,6 miljoen in 2023.
Meicirculaire 2019.
Loon- en prijsbijstelling 2019 jeugdhulp.
Loon- en prijsbijstelling tot oplopend € 110 miljoen in 2024.
Meicirculaire 2019.
Jeugdhulp.
Kabinet heeft ertoe besloten middelen toe te voegen aan het jeugdhulpbudget. Betreft € 400 miljoen euro en in 2020 en 2021 jaarlijks € 300 miljoen euro.
Septembercirculaire 2019.
Uitvoeringskosten SVB PGB trekkingsrechten jeugdhulp.
Voor uitvoeringskosten van de SVB voor de PGBtrekkingsrechten is overeengekomen voor subcluster jeugd € 7 miljoen uit de algemene uitkering te nemen.
Septembercirculaire 2019.
Wettelijke taak istandaarden jeugdhulp.
De wettelijke taak voor bijwerken van gegevensstandaarden i-Jeugdwet is verschoven naar VNG. Als gevolg hiervan is € 0,39 miljoen uit het subcluster jeugdhulp uitgenomen.
Septembercirculaire 2019.
Correctie loon- en prijsbijstelling 2019 jeugdhulp.
Aanpassing voor een onjuiste prijsbijstelling in meicirculaire 2019.
Meicirculaire 2020.
Jeugdhulp.
“Het kabinet heeft besloten extra middelen toe te voegen aan het jeugdhulpbudget. In 2019 gaat het om € 420 miljoen (waarvan € 20 miljoen tijdelijk aan de jeugdautoriteit beschikbaar wordt gesteld, zie paragraaf 2.4.4) en in 2020 en 2021 om jaarlijks € 300 miljoen. De middelen worden verdeeld via de maatstaven van het subcluster jeugdhulp (verdeling voormalige integratie-uitkering Sociaal domein, onderdeel jeugd).”
10
Jaartal/circulaire
Wijziging
Toelichting
Septembercirculaire 2020.
Jeugdhulp.
“Het kabinet is gemeenten eerder voor de periode 2019 tot en met 2021 tegemoetgekomen met extra budget om te compenseren voor de extra groei in de jeugdzorg, in combinatie met afspraken om de transitie- en transformatiedoelen van de decentralisatie van de jeugdhulp te realiseren (totaal € 1 miljard). Deze periode wordt verlengd door eenmalig aanvullend € 300 miljoen beschikbaar te stellen voor het jaar 2022, omdat het kabinet begrijpt dat gemeenten graag tijdig helderheid willen hebben over de middelen voor de jeugdzorg vanaf 2022.”
Meicirculaire 2021.
Aanpak problematiek jeugdzorg: POH-GGZ jeugd.
Voor acute problematiek in de jeugdzorg zijn in de voorjaarsnota extra middelen beschikbaar gesteld. Dit deel heeft als doel om de praktijkondersteuners huisartsenzorg voor de jeugd uit te breiden. Dit betreft € 10 miljoen.
Meicirculaire 2021.
Aanpak problematiek jeugdzorg: verdringing en lichte jeugdzorgproblematiek.
Voor acute problematiek in de jeugdzorg zijn in de voorjaarsnota extra middelen beschikbaar gesteld. Met deze middelen kunnen gemeenten de consultatiefunctie GGZ vormgeven en wachtlijsten tegengaan. Dit betreft € 228 miljoen.
Meicirculaire 2021.
Aanpak problematiek jeugdzorg: wachttijd specialistische jeugdzorg.
Voor acute problematiek in de jeugdzorg zijn in de voorjaarsnota extra middelen beschikbaar gesteld. Dit deel heeft als oogmerk dat gemeenten extra inzet en regie kunnen voeren op het voorkomen en aanpakken van wachttijden van ingekochte specialistische jeugdzorg. Dit betreft € 255 miljoen.
Septembercirculaire 2021.
Aanpak problematiek jeugdzorg: restant wachttijd specialistische jeugdzorg.
Eerder dit jaar is € 613 miljoen beschikbaar gesteld voor de acute problematiek in de jeugdzorg. Het nu opgenomen bedrag is het aandeel in een niet eerder verdeeld restant van € 52 miljoen voor het voorkomen en aanpakken van wachttijden in specialistische jeugdzorg.
Septembercirculaire 2021.
Jeugdzorg.
Voor de tekorten in de jeugdzorg is € 1,3 miljard extra beschikbaar gesteld voor 2022. Dit bedrag komt bovenop de eerder toegezegde € 300 miljoen voor dat jaar. Een nieuw kabinet zal moeten besluiten over de noodzakelijke aanpassingen aan het jeugdstelsel en de structurele financiën. Daarvoor wordt gewerkt aan de Hervormingsagenda.
Decembercirculaire 2021.
Jeugdhulp: subsidieregeling continuïteit cruciale zorg.
Via een subsidieregeling kunnen aanbieders van cruciale jeugdzorg tijdelijk liquiditeitssteun ontvangen om de continuïteit van zorg te garanderen. De middelen worden na afloop van de regeling weer toegevoegd aan het gemeentefonds. Dat betreft momenteel € 18,9 miljoen.
Decembercirculaire 2021.
Salarislasten zorgdomein.
Als gevolg van een Kamermotie wordt € 675 miljoen beschikbaar gesteld voor de verhoging van zorgsalarissen. Daarvan wordt € 80 miljoen beschikbaar gesteld aan gemeenten voor de toename van salarissen in het gemeentelijk zorgdomein. Een deel hiervan betreft jeugdzorg.
11
Jaartal/circulaire
Wijziging
Toelichting
Meicirculaire 2022.
Jeugdhulp: subsidieregeling continuïteit cruciale zorg.
Via een subsidieregeling kunnen aanbieders van cruciale jeugdzorg tijdelijk liquiditeitssteun ontvangen om de continuïteit van zorg te garanderen. De middelen worden na afloop van de regeling weer toegevoegd aan het gemeentefonds. Dat betreft momenteel € 18,9 miljoen.
Meicirculaire 2022.
Jeugdzorg.
Het kabinet stelt voor 2023 incidenteel € 1,454 miljoen extra beschikbaar voor de jeugdzorg. Bij het afsluiten van de Hervormingsagenda wordt besloten over de extra middelen voor 2024 en verder. Het advies van de Commissie van Wijzen vormt het uitgangspunt.
Meicirculaire 2022.
Invoering nieuwe verdeelsystematiek gemeentefonds per 2023.
Er wordt een nieuwe systematiek (met nieuwe indicatoren) ingevoerd per 2023 om de vergoeding vanuit het gemeentefonds voor gemeenten te bepalen.
Decembercirculaire 2022.
Compensatieregeling voogdij/18+.
Gemeenten worden gecompenseerd als het budget voor voogdij en/of 18+ niet toereikend is. De inventarisatie voor 2022 kon niet tijdig worden afgerond. De verrekening zal daarom onderdeel zijn van de meicirculaire 2023. Het totaal beschikbare bedrag voor 2022 wordt nu toegevoegd aan het gemeentefonds.
Decembercirculaire 2022.
Jeugdzorg: restant Hervormingsagenda.
Het Ministerie van VWS had in haar begroting € 9 miljoen voor de uitvoering van de Hervormingsagenda jeugd 2022. Van deze middelen resteert € 2,8 miljoen. Die worden conform afspraak met de VNG toegevoegd aan het gemeentefonds.
Mei 2023.
Principe akkoord jeugdzorg.
P.M. – Indien Hervormingsagenda doorgang vindt, zal er in 2024 € 1,454 miljard aan aanvullende middelen beschikbaar worden gesteld en in 2025 € 0,954 miljard.
Tabel 3 – Wijzigingen uitkeringen vanuit gemeentefonds voor jeugdtaken.
Op basis van de meest recente gegevens, de decembercirculaire van 2022 inclusief aanvullende middelen en overhead, ontstaat het gepresenteerde beeld op totaalniveau in tabel 4. Op basis van de tabel is zichtbaar dat tot en met 2024 het budget blijft stijgen. Vanaf 2025 daalt het budget licht ten opzichte van 2024. Dit wordt mede veroorzaakt door de kleinere omvang van de aanvullend beschikbaar gestelde middelen in de Hervormingsagenda, met het oog op de beoogde besparingen. De jaren 2026 en 2027 zijn lichtblauw gearceerd omdat de totaalomvang van de begrote ramingen nog onzeker is. De totale bedragen zullen, nadat de deskundigencommissie zich hierover heeft gebogen, naar verwachting stijgen. De omvang van deze stijging is nog niet zeker.
Weergegeven in miljarden euro's Totaal
2015
€ 4,7
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
€ 4,6
€ 4,5
€ 4,5
€ 5,0
€ 5,2
€ 5,9
€ 7,1
€ 7,9
€ 8,1
€ 7,7
€ 6,4
€ 6,3
Tabel 4 – Ontwikkeling totaalbudget jeugdtaken vanuit het Rijk.
12
2.1.1
Financiële relatie met Commissie van Wijzen
De Hervormingsagenda volgt financieel gezien in hoofdlijnen het rapport van de Commissie van Wijzen. De structurele besparing van € 1 miljard vanaf 2027 is overgenomen, evenals de conclusies wat betreft de validatie. Hierbij is overeenstemming tussen gemeenten en Rijk dat ruim € 650 miljoen hiervan haalbaar wordt geacht en de overige circa € 380 miljoen met meer onzekerheden omgeven zijn. Ook is overgenomen dat dit laatste deel van de besparingen (met meer onzekerheid) in belangrijke mate moet worden ingevuld door beantwoording door het kabinet van de vragen omtrent afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. Door de extra tijd die benodigd is geweest voor het sluiten van het akkoord zijn ten opzichte van het advies van de Commissie van Wijzen extra middelen beschikbaar gekomen voor 2024 en 2025 (respectievelijk € 89 en € 196 miljoen). Een andere aanvulling op het advies is de in het coalitieakkoord opgenomen extra besparing van structureel € 511 miljoen (voor 2025 en 2026 gaat het nog om € 500 miljoen). De bijhorende maatregelen van het Rijk moeten zorgen voor kostenverlagingen voor gemeenten. Het risico van deze besparingen ligt bij het Rijk. Gemeenten worden gecompenseerd via het gemeentefonds indien de besparingen voor gemeenten niet optreden. Provinciale toezichthouders vervullen de wettelijke toezichtstaak op dit onderwerp.
13
HOOFDSTUK 3
Financiële effecten voorbeeldgemeenten Dit hoofdstuk gaat in op het te verwachten financieel effect van de Hervormingsagenda op gemeentebegrotingen in de nabije toekomst, op basis van de nu beschikbare informatie. Het financieel effect van de Hervormingsagenda op gemeentebegrotingen kunnen wij gezien de doorlooptijd niet voor alle gemeenten in beeld brengen. Om toch een goede indicatie te kunnen geven, hebben wij de gegevens voor de vijf gemeenten van de regio Midden-Holland en voor twee gemeenten per grootteklasse (klein, middelgroot, groot) in kaart gebracht. In tabel 4 staan de verschillende gemeenten waarvoor de geraamde opbrengsten uit diverse circulaires in kaart zijn gebracht. Gemeente
Categorie
Krimpenerwaard.
Regio Midden-Holland.
Bodegraven – Reeuwijk.
Regio Midden Holland.
Gouda.
Regio Midden-Holland.
Waddinxveen.
Regio Midden Holland.
Zuidplas.
Regio Midden-Holland.
Cranendonck
Klein (<50.000 inwoners).
Montfoort.
Klein (<50.000 inwoners).
Midden-Groningen.
Middelgroot (50.000-100.000 inwoners).
Nissewaard.
Middelgroot (50.000-100.000 inwoners).
Zwolle.
Groot (100.000+ inwoners).
Nijmegen.
Groot (100.000+ inwoners).
Tabel 5 – Totaaloverzicht voorbeeldgemeenten
Vertaling van de financiële afspraken naar voorbeeldgemeente(n). Op basis van een aantal uitkeringsindicatoren wordt bepaald hoe de totale geraamde bijdrage voor jeugdtaken verdeeld wordt over alle gemeenten in Nederland. Op dit vlak is er de afgelopen jaren veel veranderd. Zo waren er vóór 2023 bijvoorbeeld nog twaalf verschillende uitkeringsindicatoren. Vanaf 2023 is dit bijgesteld bij de herijking van het gemeentefonds naar vier indicatoren: 1. Aantal huishoudens met laag inkomen. 2. Aantal jongeren. 3. Omgevingsadressen dichtheid.
14
4. Regionale centrumfunctie. De waarde van iedere individuele gemeente op deze indicatoren bepaalt hoe hoog de omvang van de te ontvangen uitkering voor jeugdtaken is. In onze analyse hebben wij dit nog verder aangevuld met de overheadkosten en aanvullende middelen. •
De overheadkosten voor jeugdtaken zijn tot en met 2022 gekoppeld geweest aan de uitkeringen op het gebied van jeugdtaken. Vanaf 2023 is de uitkering voor jeugdtaakgerelateerde overheadkosten overgeheveld naar het cluster Bestuur en ondersteuning. Specifiek voor de overheveling van overhead is rekening gehouden in de trendlijn per gemeente omdat anders geen zuiver beeld van de totale inkomsten kan worden gegeven. De overige kleinere verschuivingen tussen uitkeringsposten zijn niet gecorrigeerd. Voor de omvang van de overhead per gemeente is een aanname gedaan op basis van onze ervaringen bij gemeenten. Dit is gedaan omdat bij ons geen informatie voorhanden is van de afspraken die er gemaakt zijn over de omvang van de overhead tussen het Rijk en de VNG. Het kan hierdoor voorkomen dat het uitgangspunt afwijkt van het uitgangspunt van de VNG op dit punt.
•
De aanvullende middelen vanuit de Hervormingsagenda voor 2024 en 2025 zijn als extra lijn in de figuren toegevoegd als decembercirculaire 2022 + aanvullende middelen 2024/2025. Middelen vanaf 2026 zijn nog mede afhankelijk van het oordeel van de deskundigencommissie, en daarom niet opgenomen in het overzicht.
In de volgende twee figuren ziet u de ontwikkeling van de ramingen van de circulaire van mei 2020, mei 2021, mei 2022, december 2022 en de circulaire van december 2022 inclusief aanvullende middelen. De raming inclusief aanvullende middelen betreft een beste schatting van de ontwikkeling van de uitkeringen, gebaseerd op de afspraken uit de Hervormingsagenda. Belangrijk is dat deze tabellen op zichzelf niet direct aangeven of er sprake is van voor- dan wel nadeelgemeenten. Dit komt doordat er vanuit de herijking van het gemeentefonds in 2023 ook herverdeeleffecten tussen verschillende uitkeringen zijn geweest. De verschuiving van de overhead naar het cluster Bestuur en ondersteuning is hier een voorbeeld van (hier corrigeren we voor in de trendlijn). Overige kleinere verschuivingen tussen uitkeringsposten zijn niet gecorrigeerd.
15
Overzicht geraamde inkosten jeugdtaken uit het gemeentefonds voor de gemeenten uit MiddenHolland
Figuur 2 Ontwikkeling geraamde inkosten jeugd gemeenten Midden-Holland
16
Overzicht geraamde inkosten jeugdtaken uit het gemeentefonds voor de kleine, middelgrote en grote voorbeeldgemeenten Kleine gemeenten (<50.000 inwoners)
Middelgrote gemeenten (50.000 – 100.000 inwoners)
Grote gemeenten (>100.000 inwoners)
Figuur 3 Ontwikkeling geraamde inkosten jeugd kleine, middelgrote en grote voorbeeldgemeenten
In de figuren zien we voor de meeste gemeenten een gelijksoortig patroon optreden op basis van de aanvullende middelen vanuit de Hervormingsagenda. De ramingen vanuit de meicirculaires van 2020 en 2021 geven een beeld van min of meer gelijkblijvende of licht dalende uitkeringen vanuit het Rijk voor diverse gemeenten.
17
Vanaf de meicirculaire van 2022 (ook in decembercirculaire 2022) zijn de aanvullende middelen voor jeugdtaken geformaliseerd en ook geraamd tot en met 2023. Omdat de circulaire van mei 2023 nog gepubliceerd moet worden op het moment van schrijven, zijn de aanvullende middelen hierin nog onbekend. Daarom zien we vanaf 2024 voor deze ramingen een forse dip in de uitkeringen. Als we rekening houden met de aanvullende middelen uit de Hervormingsagenda en deze toevoegen aan de reeds structureel geraamde middelen vanuit het Rijk, zie je dat de dip na 2023 aanzienlijke minder groot is, en voor sommige gemeenten zelfs betekent dat de totale ontvangen middelen stijgen. Uitschieters (ten opzichte van het gemiddelde patroon) die we zien, zijn de gemeenten Zuidplas en de gemeente Nijmegen. Voor de gemeente Zuidplas zien we dat een zeer beperkte financiële sprong wordt gemaakt in de ontvangen uitkeringsmiddelen op basis van de Hervormingsagenda. Dit heeft voornamelijk te maken met de effecten van de herijking van het gemeentefonds voor de gemeente Zuidplas. De overgang van de twaalf oude indicatoren naar de vier nieuwe indicatoren zorgt bij deze gemeente voor een nadelige kentering in inkomsten voor de uitvoering van jeugdtaken. Dit valt echter buiten de scope van dit onderzoek.
De Hervormingsagenda zelf, los van de herijking van het gemeentefonds, lijkt geen negatief effect te hebben op de gemeente Zuidplas. Voor de gemeente Nijmegen zien we juist een sterk positief effect vanuit de aanvullende middelen. Dit lijkt samen te hangen met een bijzondere regeling voor gemeenten met kinderziekenhuizen en een daarbij horende regeling voor aanvullende middelen. Los van deze twee uitzonderingen ontstaat niet het beeld dat de afspraken uit de Hervormingsagenda een sterk negatief/nadelig dan wel sterk positief/voordelig effect hebben op individuele gemeenten ten opzichte van elkaar.
18
HOOFDSTUK 4
Aandachtspunten voor gemeenten In dit hoofdstuk geven wij een globale reflectie op mogelijke aandachtspunten voor gemeenten die voortkomen uit de Hervormingsagenda. We richten ons daarbij in het bijzonder op de financiële consequenties van de Hervormingsagenda voor gemeenten, aangezien de motie Krimpenerwaard van december 2022 zich vooral ook daarop richtte. Gezien de brede scope van de Hervormingsagenda en de doorlooptijd van deze quickscan is deze reflectie niet uitputtend. We hebben onze reflectie gebundeld tot vier financiële aandachtspunten voor gemeenten, waar wij in dit hoofdstuk bij stilstaan onder paragraaf 4.1 tot en met 4.4. Aanvullend benoemen we in paragraaf 4.5 een drietal aandachtspunten in relatie tot de implementatie van de uitvoeringsagenda.
4.1
Financiële onzekerheden
Aandachtspunt 1: De Hervormingsagenda vraagt naar zijn aard op veel punten nog nadere uitwerking. Deze uitwerking brengt ook financiële onzekerheden met zich mee.
Het principeakkoord over de Hervormingsagenda is het startpunt voor een beoogde verbeterslag in de jeugdhulp. De afspraken in de Hervormingsagenda vragen de komende jaren grote inspanningen van alle partijen. De Hervormingsagenda kondigt veel wijzigingen aan, maar veel van die wijzigingen zijn nog niet concreet en worden later uitgewerkt. Naar zijn aard zijn daarom (financiële) onzekerheden verbonden aan de Hervormingsagenda. Het is ook nog niet duidelijk hoe de volgordelijkheid van die uitwerkingen eruitziet. Het is dus mogelijk dat er heel veel wijzigingen worden doorgevoerd op korte termijn. Een aantal van deze wijzigingen kunnen gepaard gaan met (extra) kosten. Ten opzichte van de grotendeels overgenomen financiële reeks van de Commissie van Wijzen zien we in de Hervormingsagenda mogelijk aanvullende financiële opgaven voor gemeenten ten aanzien van: •
de inrichting van monitoring en de daaraan verbonden administratieve lasten voor gemeenten, los van de uitgaven die het Rijk hiervoor maakt
•
de inrichting van regionale infrastructuur (oprichten GR) ten aanzien van governance, de niet-vrijblijvende uniformering van (administratieve) processen en de inrichting van de regionale inkoop in overeenstemming met de nog op te stellen AMvB.
Op basis van alleen de informatie in de Hervormingsagenda is niet te zeggen of deze financiële opgaven samen met alle andere noodzakelijke investeringen voor maatregelen voldoende zijn verdisconteerd in de verwachte investeringen en maatregelen. Evenmin kan worden herleid of er voldoende rekening mee is gehouden dat veel gemeenten al een deel van de maatregelen hebben uitgevoerd of in uitvoering hebben.
19
De implementatie van de uitwerkingen van de Hervormingsagenda, zoals de beoogde wet- en regelgeving, inrichting van een werkorganisatie en sterkere regionale samenwerking, zal ook veel tijd kosten. Wij kunnen niet beoordelen of de gemaakte financiële afspraken (het ingroeipad van de besparingen en de toegevoegde rijksmiddelen voor de vertraging van de agenda) voldoende tegemoetkomen aan deze werkelijkheid. Een afzonderlijke afspraak is gemaakt over de besparing van € 511 miljoen uit het coalitieakkoord. Het Rijk geeft aan het risico hiervoor te dragen en hier aanvullende maatregelen voor uit te werken. Voor de uitvoering van die maatregelen wordt medewerking van gemeenten gevraagd. Aan deze medewerking kunnen aanvullende investeringskosten verbonden zijn, hierover zijn nog geen afspraken opgenomen. Verder wordt al aangegeven dat de aanpassing in het provinciale toezicht om het risico bij het Rijk te laten nog om afspraken tussen het Ministerie van BZK en de provincies vraagt.
4.2
Voorwaardelijkheid financiële reeks
Aandachtspunt 2: De voorwaardelijkheid van de financiële reeks geeft onzekerheid, vooral over de periode vanaf 2026. De precieze effecten en het tijdspad van alle maatregelen laten zich begrijpelijkerwijs moeilijk met volledige zekerheid voorspellen. De Commissie van Wijzen stelde daarom een proces voor waarin de compensatie zou worden aangepast als de berekende reeksen voor de maatregelen zouden afwijken van de realiteit, ‘mits de gemeenten zich daadwerkelijk op een gedegen wijze en conform de tijdsplanning hebben ingezet voor de implementatie van de afgesproken maatregelen’. De Hervormingsagenda stelt in lijn hiermee: ‘de financiële effecten volgen de verantwoordelijkheidsverdeling en de stappen die in de tijd moeten worden gezet’. Een belangrijke rol wordt hierbij gegeven aan een deskundigencommissie. In lijn met aanbevelingen van de Commissie van Wijzen volgt deze commissie zowel de inspanningen voor als de resultaten van de Hervormingsagenda. De commissie kijkt ook naar andere ontwikkelingen die van invloed zijn op de ontwikkeling van het jeugdzorgstelsel. De commissie geeft ‘zwaarwegend advies’, allereerst in 2025 over de financiële reeks sinds 2023 en de reeks vanaf 2026. De beschikbaarstelling van structurele financiële middelen vanaf 2026 vindt pas plaats na advies van deze commissie en besluitvorming daarover.
Deze afspraken geven de mogelijkheid om een onafhankelijke partij te laten beoordelen of voldoende inspanningen worden gepleegd en om te voorkomen dat het onmogelijke wordt gevraagd van partijen binnen de huidige budgetten. Ze brengen ook een aantal aandachtspunten met zich mee. •
Of het voorbehoud op de beschikbaarstelling van de gereserveerde structurele middelen vanaf 2026 kan bijdragen aan onrust en druk in het veld. Er is een korte periode tot 2026 en gemeenten hebben reeds zorgen over de financiering vanaf 2026, mede in relatie tot de opschalingskorting. Bovendien moeten gemeenten meerjarenbegrotingen indienen. Onzekerheid over toekomstige middelen met eventuele compensatie achteraf helpt gemeenten niet bij het opstellen daarvan.
•
Zoals de Hervormingsagenda zelf al aangeeft, is het ingewikkeld om het individuele effect per maatregel te meten. De commissie zal dus over het totaal en op basis van onder andere een steekproef van gemeenten een advies geven. Dit betekent ook dat het moeilijk zal zijn om de financiële verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten bij tegenvallende resultaten te onderbouwen, aangezien deze wel op maatregelniveau is ingericht.
20
•
De inspanningen van gemeenten worden door middel van een steekproef in beeld gebracht. De resultaten daarvan en het daaropvolgende advies van de deskundigencommissie zullen van invloed zijn op het macrobudget voor gemeenten. Het verdeelmodel wordt niet aangepast. We zien dat de verschillen tussen gemeenten groot zijn wat hun inhoudelijke uitgangspositie en hun bestuurs- en uitvoeringskracht betreft. Gemeenten lopen daarmee het risico dat zij forse inspanningen plegen en investeringen doen, maar toch gekort worden als gevolg van de uitkomsten van de steekproef (bij andere gemeenten).
•
Ten aanzien van het laatste geeft de Hervormingsagenda aan dat de deskundigencommissie ook aandacht besteedt aan de inspanningen van andere partijen. De betekenis daarvan voor het advies is onzeker. Voor veel maatregelen is medewerking nodig van jeugdzorgaanbieders, maar ook van bijvoorbeeld medisch specialisten, huisartsen en Gecertificeerde Instellingen. Het is nog niet duidelijk hoe (niet-)vrijblijvend deze medewerking is. De partijen zijn weliswaar betrokken bij de totstandkoming van de Hervormingsagenda, maar de huidige werkelijkheid waarin bestaande opdrachten, professionele standaarden en beschikbare capaciteit kunnen conflicteren met wensen vanuit de Hervormingsagenda blijft bestaan. Bijvoorbeeld: de VNG-consultatie wijst op een besparing door invoering van de praktijkondersteuners huisarts (POH) voor jeugd (tot € 88 miljoen). Hiervoor is gerekend met 100% van de huisartsen met een POH jeugd, maar huisartsen zijn hiertoe niet verplicht. De maatregel valt in de Hervormingsagenda onder de financiële verantwoordelijkheid van gemeenten. In hoeverre dragen gemeenten het hieraan verbonden financiële risico?
•
De tekst van de Hervormingsagenda maakt niet volledig duidelijk of de deskundigencommissie zich ook buigt over de noodzakelijke investeringen, wie het risico draagt wanneer deze investeringen hoger uitvallen dan verwacht en of deze effecten ook van invloed zijn op het advies over de financiële reeks.
•
De deskundigencommissie heeft de bevoegdheid om zwaarwegend te adviseren. Deze status en het mogelijkerwijs samenvallen van de advisering door de commissie met de start van een nieuw kabinet in 2025 brengen een risico van hernieuwde discussies met zich mee. De samenstelling, methodiek en het toegekende gezag van de deskundigencommissie zullen van groot belang zijn om een nieuwe impasse tussen Rijk en gemeenten te voorkomen, na presentatie van haar adviezen. De complexiteit en onzekerheid die de Hervormingsagenda omgeven, kunnen snel aanleiding geven tot nieuwe discussies en interpretatieverschillen, bijvoorbeeld: o
Wat zijn voldoende inspanningen?
o
Welke financiële resultaten kunnen aan welke maatregelen worden toegeschreven en onder wiens financiële verantwoordelijkheid vallen ze?
o
Welke omstandigheden liggen wel en niet buiten de invloedssfeer van Rijk en gemeenten?
4.3
Afbakening van de jeugdhulpplicht
Aandachtspunt 3: Afbakening van de jeugdhulpplicht vraagt om duidelijkheid over de beschikbaarheid en financiering van ondersteuning voor jeugdigen buiten de jeugdhulpplicht. Afhankelijk van de uitwerking zou de afbakening kunnen leiden tot verplaatsing en verzwaring van zorg en hogere kosten.
De Hervormingsagenda kondigt een aanpassing van de Jeugdwet aan voor betere afbakening van de jeugdhulpplicht.
21
Dit is zowel inhoudelijk als financieel een belangrijke component in de Hervormingsagenda. De post ‘afbakening reikwijdte’ is de belangrijkste component (€ 210 miljoen) in het deel van de besparing van € 1 miljard dat ‘met meer onzekerheden is omgeven’ (€ 382 miljoen). In de aangepaste Jeugdwet zal afgebakend worden voor welke doelgroepen de jeugdhulpplicht geldt. De wet beoogt daarnaast meer basis te bieden voor afwijzing van jeugdhulp door een betere definiëring van ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’ en door verscherping van de voorliggende van (collectieve) voorzieningen. De uitwerking in de aangepaste Jeugdwet zal bepalen of deze keuzes voldoende handvatten bieden voor gemeenten om het beroep op de Jeugdwet te beperken. We kunnen niet vaststellen of de inschatting van het financiële effect hiervan wel of niet reëel is. Los daarvan zien we de volgende aandachtspunten. Definitie De Hervormingsagenda richt de jeugdhulpplicht op ‘jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties, namelijk: jeugdigen in onveilige situaties en/of jeugdigen met ernstige gedragsproblematiek, een aandoening, stoornis of (chronische) beperking, waarbij de inzet van jeugdhulp noodzakelijk is gezien de aard en ernst van de hulpvraag’. In de aanbevelingen van de Commissie van Wijzen staat dat de jeugdhulpplicht ingericht moet worden op de volgende situaties: 1.
Er zijn vastgestelde zorgen over de veiligheid van het kind (kindermishandeling, onveilige woonomgeving, etc.). 2. Een kind heeft een vastgestelde psychische aandoening, stoornis of geestelijke en/of lichamelijke beperking waarbij het eigen vermogen van de sociale omgeving ontoereikend is om gezond op te groeien en te participeren in de maatschappij. 3. Bij overige opvoed- en opgroeivragen geldt alleen een jeugdhulpplicht als zonder de jeugdhulp het kind niet kan participeren in de maatschappij (deelnemen aan onderwijs, vrijetijdsbesteding en sociale contacten). De tekst uit de Hervormingsagenda lijkt beperkter geformuleerd, waarbij de derde categorie uit de aanbevelingen van de Commissie van Wijzen ontbreekt. Jeugdhulpplicht en bovenwettelijke initiatieven De afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht geeft gemeenten een instrument om een beroep op Jeugdwet te weigeren op (beleids)inhoudelijke gronden. Daarmee zouden gemeenten meer ruimte krijgen om een inhoudelijke afweging te maken wanneer jeugdhulp wel of niet van toegevoegde waarde is, met een uitzondering (jeugdhulpplicht) voor de meest kwetsbare groepen. Voor mensen buiten deze positieve afbakening van de jeugdhulpplicht kan ook hulp of ondersteuning nodig zijn.
De Hervormingsagenda maakt niet duidelijk welke ondersteuning buiten de jeugdhulpplicht kan worden geboden en wie daarvoor de kosten en risico’s draagt. De Hervormingsagenda vraagt gemeenten om transparant te maken welke lokale keuzes worden gemaakt boven de verplichtingen in de aangepaste wet en stelt dat gemeenten de financiële verantwoordelijkheid voor bovenwettelijke initiatieven dragen. De vraag is wat hier de definitie van ‘bovenwettelijk’ is, zeker in relatie tot de afbakening van de jeugdhulp. Afhankelijk van wat de definitie van ‘bovenwettelijk’ is, kunnen de consequenties en implicaties hiervan groot of beperkt zijn. Zijn deze bovenwettelijke activiteiten vrijblijvend of in feite noodzakelijk voor het beperken van het beroep op de Jeugdwet?
22
De wijze waarop de financiële verantwoordelijkheid voor gemeenten op dit punt zal worden vertaald, wordt nog niet duidelijk. De algemene uitkering (AU) is vrij besteedbaar en het subcluster jeugdhulp verdwijnt als categorie en gaat op in het totaal voorzieningen jeugd. Op basis van deze financiële inrichting lijkt het alleen mogelijk om te bepalen wat bovenwettelijke kosten zijn door aan de uitgavenkant van de gemeente bij te houden welke uitgaven voor ondersteuning worden gedaan boven de wettelijke verplichtingen. Onduidelijk is of dit leidt tot extra inzet en administratieve lasten. Verplaatsing van zorg en kosten Elke afbakening brengt risico’s op verplaatsing van problematiek met zich mee. Waar ondersteuning inhoudelijk nodig wordt geacht, maar geen beroep meer op de Jeugdwet kan worden gedaan, kan de druk toenemen op ondersteuning vanuit bijvoorbeeld de Wet langdurige zorg, de Zorgverzekeringswet of het gemeentelijk sociaal domein. Verder geldt dat de roep om afbakening van de jeugdhulpplicht mede is voortgekomen uit ervaringen dat de toegang tot zorg vanuit de Wet langdurige zorg en de zorgverzekeringswet scherper begrensd zijn dan de toegang tot zorg vanuit de Jeugdwet. Een geschikt alternatief voor ondersteuning vanuit de Jeugdwet is dus niet altijd voorhanden.
Naast het risico op verplaatsing van zorg, ontstaat hiermee ook het risico dat problematiek zich verdiept en er uiteindelijk zwaardere en duurdere hulp noodzakelijk is. De Hervormingsagenda zet in op stevige lokale teams met intensieve samenwerking met specialistische partijen dat dit risico deels zou kunnen ondervangen. Ook hier ligt een opgave voor gemeenten om enerzijds het onnodige beroep op jeugdhulp te beperken en anderzijds verdieping van problematiek en een latere golf te voorkomen. Een sterk gemeentelijk sociaal domein is hiervoor van groot belang, waarin gemeenten en regio’s van elkaar leren welke interventies daarbij wel of juist niet effectief zijn.
4.4
De winst van het sociaal domein
Aandachtspunt 4: De Hervormingsagenda beoogt besparingen te realiseren door de versterking van het normale leven, maar bevat hiertoe geen aanvullende investeringsmiddelen. Het is daarnaast onduidelijk welke (financiële) resultaten mogen worden verwacht van preventieve (Rijks)inzet op aanpalende beleidsterreinen zoals onderwijs, bestaanszekerheid en huisvesting.
Een belangrijke opgave vanuit de Hervormingsagenda ligt in het brede sociaal domein, vanuit de wetenschap dat jeugdhulp vaak een relatie heeft met problematiek in de omgeving van het kind. In de Hervormingsagenda wordt in ondersteunende zin verwezen naar de VNG-propositie ‘de winst van het sociaal domein’. Hierin wordt gesteld dat er geïnvesteerd moet worden in het sociaal domein om kosten van zorg en ondersteuning, inclusief jeugdhulp, terug te brengen. Deze gedachte sluit aan bij de uitgangspunten in de Jeugdwet, en bij het Integraal Zorgakkoord (IZA) en Gezond en Actief Leven Akkoord. Tegelijkertijd constateerde de Commissie van Wijzen al dat de beleidstheorie van de Jeugdwet, waarbij investeringen in preventie en het lokale veld tot besparingen in de specialistische jeugdhulp zouden leiden, tot nu toe niet werkt als verondersteld. In de Hervormingsagenda is wel een besparing van € 121 miljoen opgenomen, waarvan € 60 miljoen is gekwalificeerd als ‘met meer onzekerheden omgeven’. Tegelijkertijd zien we dat binnen jeugdmiddelen geen aanvullende investeringen worden gedaan voor versterking van het normale leven. Dit roept de vraag op hoe deze besparing gerealiseerd moet worden, en of voldoende wordt ingezet op preventieve interventies die op lange termijn effectief zijn.
De besparing lijkt vooral te verwijzen naar sterke lokale teams: één van de focusgebieden van de Hervormingsagenda is het inrichten van een sterke lokale infrastructuur.
23
Hieronder valt het neerzetten van stevige lokale teams die nauw samenwerken met (specialistische) partners. In de praktijk is dit wel een moeilijk en kostbaar traject om te realiseren voor gemeenten. Voor de bredere preventie-opgave wordt vooral naar andere domeinen gekeken. Op Rijksniveau benoemt de Hervormingsagenda een aantal initiatieven en ontwikkelingen in die domeinen die beogen hieraan een bijdrage te leveren. Niet duidelijk is welke (financiële) resultaten van deze initiatieven mogen worden verwacht, op welke termijn en waar de plus zit ten opzichte van alle reeds bestaande activiteiten op de genoemde thema’s. Aan gemeentelijke zijde zien we dat gemeenten de investeringsruimte voor preventie als beperkt ervaren, ook omdat eventuele opbrengsten van investeringen op het gebied van publieke gezondheid, bestaanszekerheid, kansengelijkheid of huisvesting niet alleen binnen het domein van de Jeugdwet vallen, maar ook in dat van de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg. Het terugverdienen van deze investeringen door gemeenten wordt daardoor bemoeilijkt, zeker binnen de periode van vier jaar waarin gemeentelijke meerjarenbegrotingen moeten sluiten.
4.5
Implementatie Hervormingsagenda
In deze paragraaf staan we stil bij een drietal aandachtspunten die van invloed zijn op de effectieve uitvoering van de Hervormingsagenda. Deze hebben geen directe financiële consequenties, maar kunnen de haalbaarheid van de (financiële) ambities en maatregelen in de Hervormingsagenda beïnvloeden. Aandachtspunt 5: De Hervormingsagenda kan een bijdrage leveren aan verlichting van de arbeidsmarktproblematiek, maar wordt ook door die problematiek gehinderd.
Op dit moment is er een krapte op de arbeidsmarkt, die zeker in de zorg naar verwachting nog lang aanhoudt. De Hervormingsagenda verwijst naar alle initiatieven die hierop worden ontplooid en stelt dat de maatregelen in de agenda, zoals beperking van de reikwijdte van jeugdhulp, ook bijdragen aan het verlichten van dit probleem. Tegelijkertijd is te voorzien dat de arbeidsmarktsituatie het ook lastig maakt om aan alle ambities van de Hervormingsagenda te voldoen. Bijvoorbeeld het terugdringen van wachttijden zal onmogelijk te realiseren zijn als niet de juiste mensen gevonden kunnen worden en/of behouden kunnen. Zo is er bijvoorbeeld een gebrek aan kinder- en jeugdpsychiaters. We kunnen niet vaststellen of de impact hiervan is meegenomen in de Hervormingsagenda. Aandachtspunt 6: De voortvarende uitvoering van de Hervormingsagenda is gebaat bij helderheid over de rollen van Rijk, gemeenten en andere partijen bij de uitwerking en uitvoering ervan. Uit de Hervormingsagenda blijkt dat een aantal afspraken over de verantwoordelijkheidsverdeling nog expliciet gemaakt moeten worden tussen het Rijk als stelselverantwoordelijke en gemeenten. Er kan spanning bestaan tussen enerzijds de inhoudelijke verbinding die gemeenten zoeken tussen het lokaal niveau en de regionale/landelijke jeugdhulp en anderzijds de sturing van het Rijk op stabiliteit en uniformiteit in het stelsel.
De Hervormingsagenda kondigt een aantal (aangepaste) wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en acties vanuit het Rijk aan, waarbij nog onduidelijk is welke rol gemeenten en andere partijen daarbij krijgen. Het gaat daarbij inhoudelijk bijvoorbeeld om: •
het aanwijzen, beoordelen op robuustheid en eventueel wijzigen van regio’s
•
het vaststellen van de robuustheidscriteria voor regio’s
24
•
het vaststellen van regionaal in te kopen zorgvormen
•
het vaststellen van landelijk in te kopen zorgvormen
•
de aansturing van de landelijke projectorganisatie transformatie
•
het vastleggen van harmonisatie administratieve taken van de jeugdregio
•
het opstellen van uniforme product- en dienstomschrijvingen
•
het vastleggen van contractstandaarden in wetgeving en uitvoeren van interbestuurlijk toezicht hierop
•
het afbakenen van de jeugdhulpplicht, bepalen van basisvoorzieningen en definiëren van ‘eigen kracht’, ‘gebruikelijke zorg’ en voorliggende voorzieningen.
Helderheid over de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten in het jeugdstelsel, en over de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven, kan bijdragen aan rust en duidelijkheid in het werkveld. Ten aanzien van de maatregelen van de Hervormingsagenda kan een helder tijdspad hieraan ook ondersteunend zijn. Daarnaast is medewerking nodig voor veel zaken van jeugdzorgaanbieders, maar ook van medisch specialisten, huisartsen, Gecertificeerde Instellingen en de Raad voor de Kinderbescherming. De mate waarin deze partijen zich gecommitteerd voelen aan de afspraken in de Hervormingsagenda zal van invloed zijn op de implementatie. In paragraaf 4.2 is hierbij reeds stil gestaan. Dit geldt in mindere mate ook voor de lokale teams. Zij staan op verschillende manieren in relatie tot gemeenten. De vraag is wat de status wordt van de (nieuwe) kaders voor lokale teams. Tot nu toe worden ze gebruikt als handreikingen, maar worden ze niet als kaders voor de inspectie beschouwd. In de Hervormingsagenda zien we dit voornemen wel terug bij de maatregelen voor standaardisatie, maar niet bij de inhoudelijke kaders voor lokale teams. Aandachtspunt 7: De mate en wijze van ondersteuning van lokale en regionale partijen bij de uitvoering van de Hervormingsagenda is nog niet duidelijk.