1.15 Bijlage - Second opinion nieuw verdeelmodel sociaal domein- vervolg met samenvatting

Ieder zijn deel Vervolgonderzoek second opinion nieuw verdeelmodel voor het Sociaal Domein Conceptrapport

OPGESTELD IN OPDRACHT VAN:

Gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard, Meierijstad, Waddinxveen en Zuidplas DATUM

27 september 2021 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman (Impulseconomen)

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie | BEA Adres:

Muurhuizen 104 Stad van Cahen 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

Inhoud Voorwoord

1

Managementsamenvatting

2

Herverdeling sociaal domein in bredere perspectief van totale herijking ........................................ 2 Conclusies en aanbevelingen o.b.v. vervolgonderzoek second opinion........................................... 5

1

Aanleiding en vraagstelling vervolgonderzoek

9

1.1

AEF-onderzoek april 2020 en second opinion van BEA in september 2020 ........................ 9

1.2

Tussenbericht van Raad voor het Openbaar Bestuur ..........................................................10

1.3

Aangepast verdeelmodel BZK o.b.v. nader onderzoek AEF .................................................11

1.4

Aangepast verdeelmodel, uitgaand van basisjaar 2019 i.p.v. 2017 ..................................13

1.5

Focus BEA-vervolgonderzoek second opinion herijking sociaal domein .............................13

1.6

Leeswijzer................................................................................................................................14

2

Denklijn vervolgonderzoek en berekening verdeeleffecten

16

3

BZK-voorstel met groot gewicht voor centrumfunctie

20

4

5

6

7

3.1

Impact van centrumfunctie en zijn van studentenstad ........................................................20

3.2

Impact van wegvallen van integratie-uitkeringen en doeluitkeringen .................................22

3.2

Impact BZK-verdeelmodel op Midden-Holland en Meierijstad .............................................24

Stedelijkheidsmaatstaf geen geschikte vervanger

26

4.1

OAD is geen kostendrijver en heeft zelfde verdeeleffect als centrumfunctie .....................26

4.2

Mogelijke maatstaven en relatie met stedelijkheid en centrumfunctie ..............................29

4.3

Conclusies ...............................................................................................................................30

Analyse belangrijkste kostendrijvers in sociaal domein

32

5.1

Kostendrijvers Wmo ...............................................................................................................33

5.2

Kostendrijvers Jeugdhulp .......................................................................................................40

5.3

Kostendrijvers Sociale Basisvoorzieningen...........................................................................49

5.4

Van analyse kostendrijvers naar bruikbare verdeelmaatstaven .........................................51

Verdeeleffect vooral veroorzaakt door maatstaf centrumfunctie

53

6.1

Vervangen klantenpotentieel regionaal en door aantal inwoners .......................................54

6.3

Conclusies ...............................................................................................................................54

Waardering BZK-verdeelmodel d.d. februari, juli & augustus

55

7.1

Cluster Wmo ............................................................................................................................55

7.2

Cluster Jeugd ..........................................................................................................................58

7.3

Cluster Sociale basisvoorzieningen .......................................................................................59

7.4

8

Conclusies ...............................................................................................................................60

Beelden bij daadwerkelijk kostengefundeerd verdeelmodel

62

8.1

Contouren van kostengefundeerd Wmo-verdeelmodel ........................................................62

8.2

Contouren van kostengefundeerd verdeelmodel Jeugdhulp ...............................................64

8.3

Contouren van kostengefundeerd verdeelmodel Sociale basisvoorzieningen ...................65

Bijlage I: literatuur en informatiebronnen

67

Bijlage II: door wegvallen IUSD & IU Wmo geraakte gemeenten

69

Bijlage III: relatief belang van sociaal domein

71

Voorwoord Voor u ligt een finale conceptversie van het vervolgonderzoek op de in september 2020 door BEA opgestelde second opinion op de door BZK voorgenomen herijking van de Algemene Uitkering uit het gemeentefonds, toegespitst op het sociaal domein. In de managementsamenvatting is nu gekozen voor een ‘brede aanvliegroute’, waarbij de verdeelproblematiek in het sociaal domein in het bredere perspectief wordt geplaatst van de herijking van het gemeentefonds als geheel, gevolgd door de belangrijkste concrete conclusies en aanbevelingen op het niveau van de afzonderlijke clusters (met name Wmo, jeugdhulp en sociale basisvoorzieningen) en de daarbinnen te hanteren maatstaven. BEA kijkt zelf de komende dagen nog kritisch naar deze versie. De aansluiting tussen de managementsamenvatting en de hoofdtekst kan bijvoorbeeld nog beter (in de samenvatting is nu nieuwe informatie geland die nog niet in de hoofdtekst is toegelicht). De doorgesproken planning is als volgt:  Het voorliggende finale conceptrapport wordt deze week voorzien van feedback door de ambtelijke contactpersonen van de opdrachtgevende gemeenten en daar door hen bij te betrekken collega’s.  De wethouder Financiën wordt deze week geïnformeerd over de stand van zaken en de belangrijkste uitkomsten.

 Het rapport wordt niet vastgesteld door de respectievelijke colleges, maar wordt door de betreffende portefeuillehouder ter kennisname aangeboden. Het informeren van het college kan plaatsvinden in de college-overleggen van 5 oktober a.s.  BEA stuurt vervolgens na 5 oktober het rapport toe aan in ieder geval de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) en vervolgens ook aan het ministerie van BZK en de VNG. Dit tijdpad biedt gelegenheid om in de voorliggende rapportage de bekende ‘puntjes op de i’ te zetten. Amersfoort, 27 september 2021 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

1

Managementsamenvatting Kanttekeningen Op 30 september 2020 plaatste Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) in zijn bij maatstaf second opinion forse kanttekeningen bij de de toen bekende contouren van een centrumfunctie verdeelmodel voor het sociaal domein. De hoofdconclusie was dat met het voorgestelde verdeelmodel in het sociaal domein weliswaar een aanzienlijke reductie wordt bereikt van het aantal verdeelmaatstaven en dat daarmee het doel om het verdeelmodel te vereenvoudigen wordt bereikt, maar dat bij de uitlegbaarheid van het voorgestelde verdeelmodel, en met name de mate waarin verdeelmaatstaven de belangrijkste kostendrijvers weerspiegelen, vraagtekens kunnen worden geplaatst. De kritiek concentreerde zich op het grote gewicht van de maatstaf klantenpotentieel regionaal, inmiddels vervangen door de maatstaf centrumfunctie, in de verdeelmodellen voor de clusters Wmo, jeugdhulp en sociale basisvoorzieningen. De maatstaf klantenpotentieel regionaal is ooit bedacht om recht te doen aan het feit dat centrumsteden culturele voorzieningen als theaters en schouwburgen subsidiëren, die ook veel bezoekers trekken uit de omgeving. Een dergelijk effect is op het terrein van Wmo, jeugdhulp en sociale basisvoorzieningen niet aan de orde.

De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) heeft in lijn met deze second opinion in zijn tussenbericht van 25 maart 2021 geconcludeerd dat het door BZK in februari 2021 gepubliceerde verdeelmodel voor het sociaal domein “contra-intuïtieve uitkomsten” bevat, die niet voldoende inhoudelijk worden toegelicht en onderbouwd maar slechts technisch geduid. De Raad concludeert dat “vooralsnog de systeemwereld de leefwereld (van gemeenten) niet goed lijkt te representeren”. De Raad stelt met name vraagtekens bij het gebruik van de maatstaf regionaal klantenpotentieel, die volgens hem “vreemd aandoet”, gelet op het hiervoor benoemde gegeven dat er op het terrein van Wmo, jeugdhulp en sociale basisvoorzieningen geen sprake is van gebruik van (centrum-)voorzieningen door inwoners uit andere gemeenten dan waar deze voorzieningen aangeboden worden. Centrumfunctie In de nieuwe verdeling is ondanks deze kritiek toch een belangrijke rol weggelegd voor de ondanks kritiek centrumfunctie van gemeenten. BEA heeft in het voorliggende vervolgonderzoek bezien in groot gewicht welke mate het gebruik van de maatstaf centrumfunctie het effect versterkt dat qua inwonertal grotere gemeenten in het sociaal domein al aanzienlijk meer ontvangen per inwoner.

Herverdeling sociaal domein in bredere perspectief van totale herijking De verschillen tussen grote en kleine gemeenten in het sociaal domein zijn in het huidige verdeelmodel al groot. De verschillen zijn het grootst voor het cluster participatie, maar ze zijn ook aanzienlijk voor de clusters sociale basisvoorzieningen en jeugdhulp. Alleen voor het cluster Wmo geldt dat kleinere gemeenten wat meer ontvangen dan de grotere gemeenten per inwoner. Per saldo resulteert dit erin dat in het huidige verdeelmodel de grootste gemeenten (de G4-gemeenten) voor het sociaal domein als geheel € 413 per inwoner meer ontvangen dan de kleinste gemeenten (de K81). De G4-gemeenten ontvangen per inwoner in het sociaal domein bijna 60 procent meer dan de gemeenten met de minste inwoners:

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

2

Sociaal domein 2019, huidige verdeling, bedragen per inwoner in € SD

Basis

Participatie

Wmo

Jeugd

Nederland

891

203

177

265

245

< 20.000 (K81)

714

155

98

265

196

20.000-50.000

780

169

117

273

221

50.000-100.000

897

197

164

278

258

100.000-250.000

960

217

215

263

266

> 250.000 (G4)

1.127

295

325

231

277

413

140

227

-35

81

G4 – K81

De herijking heeft geen verandering gebracht in de scheve verdeling van de bedragen voor het Sociaal domein. Na de correctie voor volume-effecten hebben de G4-gemeenten er gemiddeld 44 euro per inwoner bijgekregen voor het sociaal domein, terwijl de kleine gemeenten 22 euro per inwoner hebben ingeleverd. Vooral bij de WMO zijn deze zuivere herverdeeleffecten1 groot. Daar hebben de G4 per inwoner er 69 euro bijgekregen, terwijl de K81 per inwoner 29 euro hebben ingeleverd. Sociaal domein 2019, herverdeeleffecten o.b.v. BZK-voorstel van augustus 2021, bedragen per inwoner in € SD

Basis

Participatie

Wmo

Jeugd

< 20.000 (K81)

-22

3

8

-29

-5

20.000-50.000

-15

1

8

-23

-1

50.000-100.000

-18

-4

3

-14

-3

100.000-250.000

19

5

-6

15

5

> 250.000 (G4)

44

-6

-19

69

0

G4 – K81

66

-9

-27

98

5

Het verdeeleffect, waarbij geld van kleinere naar grotere gemeenten gaat, moet in het perspectief worden geplaatst van de herijking als geheel. Deze raakt niet alleen het sociaal domein, maar ook het klassiek domein, de vaste bedragen die gemeenten ontvangen en de algemene eigen middelen (als de optelsom van ozb en overige eigen inkomsten). Bij de herijking van het Gemeentefonds gaan alle gemeenten er in het Sociaal Domein op achteruit. Dit hangt samen met de overheveling van de kosten van overheid van het sociaal domein naar het klassiek domein. Wat er bij de verdeling van het Gemeentefonds bij het sociaal domein wordt afgehaald, komt er in grote lijnen in het klassiek domein bij.

1 De (zuivere) herverdeeleffecten zijn berekend door het effect per inwoner voor Nederland als geheel af te trekken van het totale verdeeleffect voor elke grootteklasse. Het effect per inwoner voor Nederland als geheel is gebruikt als basis voor het zogenoemde volume-effect. Het totale verdeeleffect is de optelsom van dit volume-effect (als gevolg van in het sociaal domein krimpende budgetten) en het zuivere herverdeeleffect (dat de impact van aanpassingen in gekozen verdeelmaatstaven en daaraan toegekend gewicht weerspiegelt).

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

3

Wanneer we voor dit effect corrigeren ontstaan de herverdeeleffecten die zijn weergegeven in onderstaande tabel. Met de nu beoogde herijking worden, in het kader van de beoogde vereenvoudiging van het verdeelmodel, vaste bedragen (SVB) voor gemeenten geschrapt. Het gaat met name om substantiële bedragen voor de G4-gemeenten en voor de Waddeneiland-gemeenten. Navolgend worden wederom de (zuivere) herverdeeleffecten voor de groottecategorieën gemeenten gepresenteerd: de herverdeeleffecten zijn berekend door het effect per inwoner voor Nederland als geheel af te trekken van het effect voor elke grootteklasse. Door zo het effect van de herverdeling over de domeinen te elimineren, blijft het (zuivere) effect van de herverdeling over de gemeenten over: Algemene uitkering, herverdeeleffecten o.b.v. BZK-voorstel van augustus 2021, bedragen per inwoner in € SD

KD

SVB

AEM

Totaal

< 20.000 (K81)

-22

9

15

-5

-3

20.000-50.000

-15

-9

16

-3

-11

50.000-100.000

-18

1

16

0

-1

100.000-250.000

19

16

16

-1

51

> 250.000 (G4)

44

-10

-100

11

-56

Door het schrappen van de vaste bedragen voor de G4-gemeenten2, ontstaat voor deze gemeenten een aanzienlijk negatief herverdeeleffect. Blijkbaar is hiervoor in het sociaal domein gezocht naar compensatie. Indien dit in de praktijk een achterliggende motivatie is geweest om per se in het sociaal domein ‘iets te doen’ voor de G4-gemeenten, met name door daar de maatstaf centrumfunctie op te nemen met groot gewicht, is dit een ongewenste handelwijze. Er wordt dan een ‘probleem’ van in totaal circa € 386 miljoen (de totale omvang van de vaste bedragen in het huidige verdeelmodel voor de G4) opgelost door het verdeelmodel voor het sociaal domein ingrijpend te wijzen. Het verdeelmodel voor het sociaal domein heeft echter betrekking op een veel groter budget (in de huidige situatie circa € 15,4 miljard en na herijking circa € 14,2 miljard). Een poging om de G4 te compenseren in het sociaal domein voor het verlies of het sterk reduceren van de vaste bedragen heeft daarmee dus voor alle gemeenten grote impact. Indien de G4-gemeenten kunnen onderbouwen dat zij ook bij qua kosten verder goed gefundeerde verdeelmaatstaven voor de verschillende domeinen tekort komen, kan beter worden gekozen om de vaste bedragen te handhaven op een nader te onderbouwen niveau dan door dit probleem te vermengen met het zoeken

2 De vaste bedragen worden niet volledig geschrapt .Waar in het huidige verdeelmodel de G4gemeenten samen circa € 386 miljoen aan vaste bedragen ontvangen, is dit na de herijking nog in totaal € 106 miljoen, waarvan € 77,7 miljoen voor Amsterdam (was € 161,5 miljoen) en € 28,4 miljoen voor Rotterdam (was € 99,3 miljoen). De vaste bedragen voor Den Haag (was € 77,7 miljoen) en Utrecht (was € 47,3 miljoen) zijn wel volledig geschrapt.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

4

naar een uitlegbaar verdeelmodel voor het sociaal domein waarbij de maatstaven de door gemeenten te maken kosten goed weerspiegelen. Het door BZK gepresenteerde verdeelmodel resulteert voor de G4-gemeenten in een negatief (zuiver) verdeeleffect van circa € 100 per inwoner vanwege verlies of sterke reductie van de vaste bedragen voor de G4. In het door BZK gepresenteerde verdeelmodel wordt dit verlies meer dan gecompenseerd door opname van de maatstaf centrumfunctie in het sociaal domein. Navolgende tabel toont het verschil dat de centrumfunctie maakt in het verdelingsvoorstel van BZK. De eerste kolom toont de verdeling wanneer in plaats van de centrumfunctie het aantal inwoners als maatstaf zou zijn gehanteerd, de tweede kolom toont de verdeling van BZK waarin de centrumfunctie wel wordt gehanteerd. Het gebruik van deze maatstaf centrumfunctie vergroot het verschil tussen de G4 en de K81 met 203 euro per inwoner. Herindelingseffect van maatstaf centrumfunctie , in bedragen per inwoner in € Categorieën ge-

Verdeling

BZK-

BZK-

Verschil BZK-

meenten naar

Algemene

verdeelmodel

verdeelmodel

verdeelmodel

inwonertal

Uitkering

augustus 2021

augustus 2021

met en zonder

o.b.v. huidige

zonder maat-

met maatstaf

maatstaf cen-

verdeelmodel

staf centrum-

centrumfunctie

trumfunctie

functie < 20.000 (K81)

714

711

622

-89

20.000-50.000

780

754

695

-58

50.000-100.000

897

822

809

-13

100.000-250.000

960

853

910

57

> 250.000 (G4)

1.127

987

1101

114

413

276

479

203

G4-K81

Conclusies en aanbevelingen o.b.v. vervolgonderzoek second opinion BEA vat de belangrijkste conclusies van het voorliggende vervolgonderzoek op de in september 2020 gepubliceerde second opinion als volgt samen:  Door de maatstaf centrumfunctie (voorheen ‘klantenpotentieel regionaal’) in het verdeelmodel voor het sociaal domein te handhaven met groot gewicht, gaat het ministerie van BZK voorbij aan gefundeerde kritiek op de gebrekkige relatie van deze maatstaf met de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten.  De opname van de maatstaf centrumfunctie is vrijwel volledig verantwoordelijk voor het ingrijpende herverdeeleffect in het sociaal domein, waarbij kleinere gemeenten er sterk op achteruit gaan (zuiver negatief herverdeeleffect van gemiddeld circa € 20 per inwoner) terwijl grotere gemeenten er op vooruit gaan en dan met name de G4-gemeenten (zuiver positief herverdeeleffect van circa € 44 per inwoner). Het zuivere verdeeleffect voor de G4 (250.000 inwoners en meer) bedraagt dan in totaal circa € 105 miljoen en voor de overige 100.000 plus-gemeenten circa € 77,5 miljoen. Het

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

5

negatieve zuivere verdeeleffect voor de gemeenten tot 20.000 inwoners komt in totaal uit op circa € 25 miljoen, voor de gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners € 91,5 miljoen en voor de gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners circa € 67 miljoen.

Conclusies en aanbevelingen t.a.v. cluster Wmo:  In het door BZK voorgestelde verdeelmodel voor het cluster Wmo is naast opname van de maatstaf centrumfunctie ook het gebruik van de maatstaf eenpersoonshuishoudens niet logisch. Indien deze maatstaf bedoeld is om de belangrijke eenzaamheidsproblematiek te weerspiegelen, waar het Wmo-beleid zich op richt, is het zaak deze maatstaf in te perken tot bijvoorbeeld eenpersoonshuishoudens van 75 jaar en ouder. Anders tellen voor deze maatstaf ook studenten en ‘happy singles’ mee, terwijl deze naar verwachting maar weinig gebruik maken van Wmo-voorzieningen.  Het gewicht van de maatstaf ouderen is met circa 16 procent laag en doet geen recht aan de constatering dat de Wmo in belangrijke mate een ‘ouderenvoorziening’ is.  In het door BZK voorgestelde verdeelmodel voor de Wmo ontbreken maatstaven die de gezondheidssituatie van huishoudens weerspiegelen. Er ligt wel een duidelijke relatie tussen de door gemeenten te maken kosten enerzijds en de gezondheid van inwoners anderzijds. Omdat de maatstaf langdurig psychisch medicijngebruik politiek niet meer acceptabel wordt geacht en de maatstaf GGZ ook maar een deel van de relatie tussen gezondheid en kosten voor de Wmo dekt, kan worden overwogen om de maatstaf uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers in het verdeelmodel op te nemen.

Een extra overweging hierbij kan zijn dat voor de grootste nadeelgemeenten in het sociaal domein geldt, dat zij op deze maatstaf (en op de maatstaf ‘wajongeren’ en de maatstaf ‘bedden’) vaak hoog scoren. Deze maatstaven hadden groot gewicht in de IUSD Wmo en de IU Wmo, die beide met ingang van 2019 zijn geïntegreerd in de Algemene Uitkering. Conclusies en aanbevelingen t.a.v. cluster Jeugd:

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

6

 Het toekennen van het grootste gewicht aan de maatstaf huishoudens met laag inkomen gaat voorbij aan het gegeven dat het aantal jongeren in principe de belangrijkste kostendrijver is in dit cluster.  De verdere verhoging van het gewicht voor de maatstaf huishoudens met laag inkomen in het voorstel van juni en augustus jl. ten opzichte van het voorstel van februari jl. (gewicht van 73,1 procent respectievelijk 59 procent) is niet onmiddellijk logisch. In de afgelopen jaren zijn huishoudens met hogere inkomens relatief meer gebruik gaan maken van jeugdhulp zonder verblijf en juist daar is de afgelopen jaren het aantal cliënten toegenomen (het aantal cliënten met verblijf nam niet toe).  Ook voor het cluster Jeugd is de maatstaf centrumfunctie gehandhaafd, ondanks kritiek op de uitlegbaarheid en kostengerelateerdheid. Het gewicht van de maatstaf is zelfs verhoogd in het verdeelvoorstel van juni en augustus jl. ten opzichte van het eerdere voorstel van februari jl.. Wel is de maatstaf OAD opgenomen met een negatief gewicht. Bezien vanuit het perspectief van eventuele herverdelingseffecten tussen groepen van uiteenlopende grootteklassen, hebben beide maatstaven een vrijwel gelijk effect (zowel bij toepassing van OAD als de maatstaf centrumfunctie gaat er vrijwel lineair geld van klein naar groot).  Opname van OAD met een negatief gewicht is in principe onlogisch.

De relatie die er eventueel is tussen OAD enerzijds en kosten vanwege jeugdhulp anderzijds zou tot uitdrukking moeten komen in een positief gewicht.  In het verdeelmodel is niet de maatstaf eenouderhuishoudens opgenomen. Deze maatstaf is wel opgenomen in het huidige verdeelmodel (met gewicht van 14 procent) en uit onderzoek blijken eenouderhuishoudens een duidelijke relatie te hebben met het beroep op en de kosten van jeugdhulp. Opname van deze maatstaf lijkt wenselijk. Conclusies en aanbevelingen t.a.v. cluster Sociale basisvoorzieningen :  Het toekennen van het grootste gewicht aan de maatstaf inwoners (zonder nadere toespitsingen of categorisering) doet recht aan het brede gebruik van de voorzieningen die in dit cluster vallen.  De maatstaf centrumfunctie is gehandhaafd en heeft samen met de maatstaf OAD een gewicht van 22 procent. In het onderzoek van 30 september 2020 heeft BEA al geconcludeerd dat opname van de maatstaf centrumfunctie (toen nog klantenpotentieel regionaal voor zowel Wmo als Jeugd als Sociale basisvoorzieningen slecht uitlegbaar is omdat er geen directe causale relatie is met door gemeenten noodzakelijkerwijs te maken kosten. Ook de opname van de maatstaf OAD in het verdeelmodel voor Sociale basisvoorzieningen is niet gelijk logisch.

De onderbouwing in het ‘Nader onderzoek’ van AEF blijft beperkt tot “…Het beeld dat stedelijke gemeenten meer kosten hiervoor maken dan plattelandsgemeenten wordt breed onderschreven. …”  Indien stedelijke gemeenten meer kosten maken dan niet-stedelijke gemeenten, kan dit te maken hebben met bijvoorbeeld een groter aandeel in de bevolking van groepen die een relatief groot gebruik maken van Sociale basisvoorzieningen en/of groepen die relatief moeilijk te bereiken zijn. Vanuit dit perspectief is opname van de maatstaf nietwesterse migranten goed uitlegbaar.  Door decennia van gemeentelijke schaalvergroting, zijn er met name in het landelijke gebied veel uitgestrekte en bij uitstek meerkernige gemeenten ontstaan. Van deze

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

7

meerkernigheid gaat een opwaarts effect uit op de kosten omdat het vaak maatschappelijk onhoudbaar is om alle voorzieningen te centraliseren. Met een gewicht van 1 procent is meerkernigheid, als maatstaf die juist bij Sociale basisvoorzieningen relevant is, nauwelijks gehonoreerd. In het eerdere verdeelmodel uit februari jl. kreeg de maatstaf kernen (toen nog met 500 of meer adressen) een gewicht van 3 procent. Verder merkt BEA op dat er niet alleen belangrijke kanttekeningen te plaatsen zijn bij de keuze van de door BZK voorgestelde verdeelmaatstaven, maar dat ook de vraag gesteld kan worden of het streven naar minder maatstaven niet doorgeslagen is. De keuze om maar een beperkt aantal verdeelmaatstaven te hanteren levert winst op wat betreft de nagestreefde vereenvoudiging van de verdeelmodellen, maar het resulteert erin dat gemeenten soms zeer ingrijpende en lastig uitlegbare herverdeeleffecten ervaren, in aanvulling op het grote verdeeleffect dat uitgaat van de maatstaf centrumfunctie. Opname van wat meer maatstaven kan deze ingrijpende herverdeeleffecten beperken en tegelijkertijd ontstaan er meer mogelijkheden om de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten beter tot uiting te laten komen in het verdeelmodel.

Met name lijkt het dan passend om enkele maatstaven toe te voegen bij het cluster Wmo, waarbij deze dan gericht kunnen zijn op de gezondheidssituatie van huishoudens zodat deze relevante factor ook tot uiting komt in het verdeelmodel. De gemeenten die op basis van het verdeelmodel van augustus jl. de grootste verliezen noteren, blijken met name op maatstaven als uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers, wajongers en ‘bedden’ hoog te scoren. De problematiek en de huishoudens die deze maatstaven representeren hebben een relevante link met door gemeenten op dit cluster te maken kosten. De maatstaven laag inkomen en laag opleidingsniveau dekken deze specifieke problematiek niet volledig af. Tot slot kan worden geconstateerd dat de maatstaf kernen voor met name de clusters Wmo en Sociale basisvoorzieningen weinig gewicht heeft gekregen. De meerkernigheid is voor vaak uitgestrekte landelijke gemeenten een relevante kostenverhogende factor. Een groter gewicht voor de maatstaf kernen lijkt in dit perspectief gerechtvaardigd.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

8

1 Aanleiding en vraagstelling vervolgonderzoek 1.1 AEF-onderzoek april 2020 en second opinion van BEA in september 2020 Herijking

In april 2020 heeft bureau Andersson Elffers Felix (AEF) in opdracht van het ministerie

gemeentefonds van BZK een nieuw budgetverdeelmodel uitgewerkt voor het sociaal domein3, als onderdeel van een bredere herijking van het gemeentefonds. Het nieuwe verdeelmodel richt zich onder meer op de per 1 januari 2015 naar de gemeenten gedecentraliseerde taken op het terrein van de Participatiewet, de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo) 2015. Een herijking is, zeker voor het sociaal domein, gewenst omdat de oude verdeelmodellen nog gebaseerd waren op uitgaven uit de jaren voor de decentralisatie. Het betreft uitgaven in de jaren 2012 en 2013 door onder meer zorgkantoren, provincies, justitie (voor jeugdreclassering en jeugdbescherming) en dergelijke. Verder is geconstateerd dat enkele maatstaven niet meer geactualiseerd konden worden en dat de modellen soms onwenselijke maatstaven of moeilijk uitlegbare gewichten bevatten4. Second opinion De publicatie van het rapport met daarin de contouren van het nieuwe verdeelmodel voor BEA

het sociaal domein is voor de gemeenten Krimpenerwaard, Bodegraven-Reeuwijk, Waddinxveen en Zuidplas aanleiding om second opinion te laten uitvoeren. Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) is gevraagd deze second opinion uit te voeren, met als perspectief de positie en specifieke kenmerken van deze gemeenten maar met behoud van de onafhankelijkheid en professionele standaard van BEA als economisch onderzoeksbureau.

Kritiek op twee De second opinion van BEA onderbouwt kritiek op het AEF-voorstel voor het verdeelmodel niveaus

voor het sociaal domein op twee niveaus5: 1. Op het operationele niveau van de gekozen verdeelmaatstaven worden vraagtekens geplaatst bij met name de opname van de maatstaf ‘klantenpotentieel regionaal’ met een groot gewicht voor de clusters Wmo, Sociale basisvoorzieningen en Jeugd. 2. Op methodologisch stelt BEA vragen bij het door AEF hanteren van de ‘verklaringsgraad’ als kwaliteitstoets op het voorgestelde verdeelmodel. De verklaringsgraad van het verdeelmodel verklaart namelijk niet zozeer de kosten die gemeenten hebben maar

3 AEF, Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein, eindrapportage Herijking gemeentefonds sociaal domein 2020, 21 april 2020; AEF, Onderzoeksverantwoording, Herijking gemeentefonds sociaal domein, 22 april 2020. 4 AEF, Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, 9 april 2018. 5 Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), Nieuw verdeelmodel sociaal domein: second opinion, 30 september 2020.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

9

de uitgaven die zij in het verleden pleegden. Twee methodologische problemen zijn dan aan de orde:  Uitgaven van gemeenten weerspiegelen waarschijnlijk in enige mate ook het van het Rijk ontvangen budget. Het nieuwe verdeelmodel zou gebaseerd moeten zijn op de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten en niet op gepleegde uitgaven of van het Rijk ontvangen budget.  Gemeenten hebben ook overige inkomsten, bijvoorbeeld uit toeristenbelasting of uit parkeergelden, die zij kunnen aanwenden voor het sociaal domein. Als indirect de uitgaven in het sociaal domein worden gehanteerd als basis voor het nieuwe verdeelmodel, worden gemeenten met relatief hoge inkomsten vanwege toeristenbelasting of parkeergelden bevoordeeld. Op het niveau van de door AEF voorgestelde maatstaven concludeert BEA als volgt:  Het door AEF voorgestelde verdeelmodel resulteert in een zeer sterke vereenvoudiging, door een grote vermindering van het aantal verdeelmaatstaven.  De gekozen verdeelmaatstaven zijn echter niet altijd goed uitlegbaar. Met name kunnen vragen gesteld worden bij de mate waarin enkele gekozen verdeelmaatstaven de belangrijkste kostendrijvers in het sociaal domein goed weerspiegelen.  Met name de opname met een groot gewicht van de verdeelmaatstaf ‘klantenpotentieel regionaal’ is slecht uitlegbaar.

Deze maatstaf weerspiegelt de centrumfunctie van een gemeente en is ooit in de verdeelsystematiek voor het gemeentefonds geïntroduceerd om recht te doen aan het feit dat culturele voorzieningen als theaters en schouwburgen niet alleen door inwoners uit de centrumstad worden bezocht maar ook door inwoners uit de regio, zodat het verdedigbaar is om in het verdeelmodel voor het cluster cultuur de centrumfunctie van een gemeente op te nemen als verdeelmaatstaf.  In de relevante segmenten van het sociaal domein waarvoor nu de maatstaf klantenpotentieel regionaal wordt voorgesteld, namelijk de clusters Individuele voorzieningen Wmo, Sociale basisvoorzieningen en Individuele voorzieningen Jeugd, is er niet of nauwelijks sprake van een centrumfunctie. Inwoners maken gebruik van de voorzieningen op deze gebieden in de eigen gemeente.

1.2 Tussenbericht van Raad voor het Openbaar Bestuur Verdeeleffecten In een ‘tussenbericht’ van 25 maart 2021 gaat de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) contra-intuïtief concludeert de Raad op belangrijke punten in lijn met de second opinion van BEA:  Geconstateerd wordt dat de uitkomsten van het voorgestelde verdeelmodel (i.c. de door dit verdeelmodel gegenereerde verdeeleffecten) met name in het sociaal domein contra-intuïtief zijn of in ieder geval niet worden uitgelegd of slechts technisch worden geduid. Met name plaatst de Raad vraagtekens bij de negatieve herverdeeleffecten voor een grote groep gemeenten, terwijl deze niet bekend staan als gemeenten met weinig problematiek of lage kosten dan wel een hoog vermogen te voorzien in eigen inkomsten.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

10

 De Raad stelt verder vast dat er een specifieke groep gemeenten is met een sterk positief herverdeeleffect, waarbij (anekdotisch) bewijs voorhanden is dat deze gemeenten ná het ijkjaar 2017 de uitgaven in het sociaal domein hebben weten te beperken. De Raad stelt de vraag of het verdeelmodel deze dynamiek wel goed weerspiegelt.  Per saldo stelt de Raad dat “vooralsnog de systeemwereld de leefwereld niet goed lijkt te representeren”…  De Raad stelt dat het gebruik van de maatstaf ‘klantenpotentieel regionaal’ in het sociaal domein vreemd aan doet. Er is in het sociaal domein nauwelijks sprake van gebruik door niet-inwoners van centrumvoorzieningen. Vragen bij

De Raad geeft weer dat de maatstaf klantenpotentieel regionaal in het AEF-voorstel voor

centrumfunctie het verdeelmodel wordt gehanteerd als een proxy voor stapeling van sociale problematiek. als maatstaf

De Raad stelt hierbij echter wel de vraag of en in hoeverre dit leidt tot een overwaardering van de centrumfunctie. De Raad werpt de vraag op of een maatstaf bebouwingsdichtheid wellicht een meer voor de hand liggende optie is. Het AEF-verdeelmodel heeft namelijk tot gevolg dat er per saldo geld gaat van kleinere naar grotere gemeenten, waarbij met name voor de grotere gemeenten met een aanzienlijke centrumfunctie een zeer fors positief herverdeeleffect ontstaat. De Raad geeft in het Tussenbericht aan dat het graag een overzicht ontvangt van maatstaven die na afsluiting van de onderzoeken zijn getoetst en redenen waarom die (niet) zijn meegenomen. De Raad stelt de vraag in hoeverre herverdeeleffecten deels of volledig toe te schrijven zijn aan het vervangen van maatstaven en of er daarbij dan een inhoudelijke onderbouwing is waarom de nieuwe maatstaf beter aansluit op de kosten.

Hoger niveau

In lijn met de second opinion van BEA stelt de Raad ook vragen bij de wijze waarop in het

voorzieningen

AEF-voorstel voor het verdeelmodel is omgegaan met de inzet vanuit de eigen algemene

door inzet AEM middelen en reserves van gemeenten om kosten voor het sociaal domein te dekken. De Raad stelt vast dat er in het klassiek domein in het beoogde nieuwe verdeelmodel klaarblijkelijk wel vanuit wordt gegaan dat de Algemene Eigen Middelen (AEM) worden ingezet voor een hoger voorzieningenniveau en dat in het sociaal domein dit niet het geval is maar dat de AEM (waaronder ook reservemutaties) worden ingezet om imperfecties te repareren en niet voor een hoger voorzieningenniveau.

1.3 Aangepast verdeelmodel BZK o.b.v. nader onderzoek AEF In het inmiddels doorlopen traject op weg naar een nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein heeft het ministerie van BZK op drie momenten de resultaten van een nieuw verdeelmodel gepubliceerd:

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

11

 2 februari 2021. Dit is ook het moment waarop de minister van BZK de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) om advies vraagt over de voorgenomen herijking6. Het ministerie licht de gemaakte keuzes toe, met name op methodologisch niveau, en licht toe dat een herijking nodig was omdat het huidige verdeelmodel voor het sociaal domein nog is gebaseerd op gegevens van vóór de decentralisaties in het sociaal domein van 20157.  9 juli 2021. Het ministerie van BZK presenteert een aangepast verdeelmodel op 9 juli 2021, waarbij zij in de toelichting aangeeft daarbij rekening te hebben gehouden met het inmiddels van de ROB ontvangen ‘tussenbericht’ met daarin een voorlopige waardering door de ROB van het in februari 2021 gepubliceerde herijkingsvoorstel8. In een brief aan ROB wordt toegelicht op de stand van zaken in het proces en er wordt ingegaan op de kritiek van ROB in zijn tussenbericht dat het in februari 2021 gepubliceerde verdeelmodel voor het sociaal domein contra-intuïtieve uitkomsten genereert9. Het aangepaste verdeelmodel is voor het sociaal domein mede gebaseerd op een ‘nader onderzoek’ van AEF naar de herijking van het gemeentefonds in het sociaal domein10. In het op vrijdag 9 juli jl. door BZK gepubliceerde aangepast verdeelmodel is de maatstaf klantenpotentieel regionaal vervangen door een nieuwe maatstaf centrumfunctie.

Deze nieuwe maatstaf centrumfunctie heeft vrijwel dezelfde ‘werking’, qua verdeeleffecten, als de maatstaf klantenpotentieel regionaal. De overgang naar de maatstaf centrumfunctie is doorgevoerd als gevolg van een harmoniseringsslag met het klassiek deel van het gemeentefonds. Ondanks kritische vragen over de maatstaf klantenpotentieel regionaal, vanaf juli 2021 maatstaf centrumfunctie, heeft BZK deze maatstaf gehandhaafd in het door het ministerie gepubliceerde aangepaste verdeelmodel. De centrumfunctie telt met name mee voor de clusters Wmo, Sociale basisvoorzieningen en Jeugdhulp in het sociaal domein. Verder zijn er enkele maatstaven geschrapt en andere nieuwe maatstaven toegevoegd. Ook het gewicht van diverse maatstaven die gehandhaafd blijven, zijn gewijzigd.

6 Ministerie van BZK, Brief aan Raad voor het Openbaar Bestuur, onderwerp: Adviesaanvraag verdeelmodel herijkt gemeentefonds, 2 februari 2021. 7 Ministerie van BZK, Notitie t.b.v. Raad voor het Openbaar Bestuur, Toelichting verdeelmodel en samenvatting t.b.v. adviesaanvraag ROB, 2 februari 2021. 8 Ministerie van BZK, Antwoorden op tussenbericht ROB herijking gemeentefonds, 9 juli 2021. Bij deze brief is een toelichtende bijlage opgenomen met als titel ‘Bijlage brief ROB: antwoorden tussenbericht en herzien verdeelvoorstel’. 9 Ministerie van BZK, Brief aan ROB, onderwerp: Adviesaanvraag verdeelvoorstel gemeentefonds, 9 juli 2021. 10 AEF, Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein, 8 juli 2021.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

12

1.4 Aangepast verdeelmodel, uitgaand van basisjaar 2019 i.p.v. 2017 De hiervoor benoemde voorstellen van het ministerie van BZK voor de herijking van het gemeentefonds zijn gebaseerd op gegevens over het meetjaar 2017. Dit is twee jaar na de majeure decentralisaties in het sociaal domein. Een actualisatie van de gegevensbasis werd noodzakelijk geacht, omdat in 2017 voor veel gemeenten gold dat zij nog zoekende waren naar de wijze waarop zij in met name het sociaal domein hun nieuwe verantwoordelijkheden het beste konden oppakken en welke financiële consequenties daaraan verbonden waren.  12 augustus 2021. In augustus publiceert het ministerie van BZK opnieuw een aangepast verdeelmodel, waarbij het voorstel en de verdeeleffecten daarvan niet meer zijn gebaseerd op gegevens over het jaar 2017 maar over het jaar 201911. Het aangepaste verdeelmodel gaat verder ook uit van een geactualiseerde gemeentelijke indeling (in de periode van 2017 tot 2019 hebben diverse gemeentelijke herindelingen plaatsgevonden).

1.5 Focus BEA-vervolgonderzoek second opinion herijking sociaal domein Analyse

In lijn met de kritiek op het door AEF voorgestelde verdeelmodel, van zowel BEA als ROB,

kostendrijvers

is het vervolgonderzoek van BEA er vooral op gericht om beter zicht te krijgen op de belangrijkste kostendrijvers in het sociaal domein, als basis voor een aangepast verdeelmodel voor het sociaal domein met verdeelmaatstaven die optimaal aansluiten bij de belangrijkste kostendrijvers. Verwacht wordt dat daarmee in belangrijke mate tegemoet kan worden gekomen aan de wens om een verdeelmodel te ontwikkelen dat goed uitlegbaar is, vanwege een directe relatie tussen enerzijds door gemeenten noodzakelijk te maken kosten en anderzijds objectieve kenmerken van gemeenten die maken dat in de ene gemeente een groter en intensiever beroep wordt gedaan op bepaalde voorzieningen in het sociaal domein en in andere gemeenten een minder groot en minder intensief beroep. In het voorliggende onderzoek, met name uitgewerkt in hoofdstuk 5, is daarom een uitgebreide beschouwing opgenomen van de belangrijkste kostendrijvers per relevant cluster in het sociaal domein. Het vervolgonderzoek resulteert in concrete suggesties voor in de te ontwikkelen verdeelmodellen voor de respectievelijke clusters in het sociaal domein op te nemen verdeelmaatstaven en het relatieve belang daarvan. BEA volgt hierbij twee stappen: 1.

Stap 1: bezien door welke maatstaven de maatstaf centrumfunctie (geheel of gedeeltelijk) vervangen zou kunnen worden, om de uitlegbaarheid te vergroten en met name de directe relatie van verdeelmaatstaven met door gemeenten te maken kosten te versterken. 11 Ministerie van BZK, Brief aan ROB met onderwerp: Actualisatie verdeelvoorstel gemeentefonds naar 2019, 12 augustus 2021.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

13

2. Stap 2: een bredere beschouwing van andere door het ministerie van BZK voorgestelde verdeelmaatstaven, ook gericht op andere verdeelmaatstaven dan de maatstaf centrumfunctie, wederom vanuit het perspectief van het willen verbeteren van de uitlegbaarheid in het algemeen en de directe relatie van verdeelmaatstaven met door gemeenten te maken kosten in het bijzonder.

1.6 Leeswijzer De indeling van het voorliggende rapport volgt de door BEA gehanteerde denklijn in het vervolgonderzoek:  Hoofdstuk 2 licht nader toe op de gehanteerde denklijn voor het onderzoek en de focus in en scope van het onderzoek. Hoofdstuk 2 illustreert verder hoe in het kader van het voorliggende onderzoek volume- en verdeeleffecten zijn bepaald.  Hoofdstuk 3 licht toe op de verdeeleffecten die ontstaan uitgaand van de door het ministerie van BZK op 2 februari 2021 gepubliceerde informatie over maatstaven en gewichten van het nieuwe verdeelmodel. Dit nieuwe verdeelmodel sluit aan op de advisering hierover van AEF (maart 2020), zij het dat er tussen beide verdeelmodellen wel beperkte verschillen aanwezig zijn die verder in de voorliggende rapportage niet verder worden toegelicht12.  Hoofdstuk 4 gaat in op een suggestie van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn ‘Tussenbericht’ van 25 maart jl., namelijk om de maatstaf klantenpotentieel regionaal te vervangen door een op stedelijkheid gerichte maatstaf.

 Hoofdstuk 5 bevat een beschouwing van relevante kostendrijvers in het sociaal domein op basis van  uitgebreide deskresearch  en een met ambtelijke medewerkers van de opdrachtgevende gemeenten belegde sessie gericht op het identificeren van de belangrijkste kostendrijvers en een prioritering daarvan als basis voor alternatieve verdeelmodellen waarin direct kostengerelateerde verdeelmaatstaven meer gewicht krijgen.  Hoofdstuk 6 werkt twee ‘beleidsarme’ alternatieven uit, waarbij concreet wordt weergegeven welke verdeeleffecten optreden indien de maatstaf klantenpotentieel of een maatstaf centrumfunctie wordt vervangen door (1) het aantal inwoners of indien (2) ervoor wordt gekozen om de ruimte die ontstaat vanwege het schrappen van een op de 12 De verschillen tussen de doorrekening door AEF van het nieuwe verdeelmodel en het door BZK gepubliceerde verdeelmodel betreffen onder meer (1) een wat andere invulling van de op de centrumfunctie van een gemeente gerichte maatstaf en (2) de precieze bepaling van op oudere inwoners gerichte maatstaf voor het cluster Wmo. Wat (1) betreft is van belang dat BZK er voor heeft gekozen om niet de maatstaf klantenpotentieel regionaal als maatstaf voor de centrumfunctie van een gemeente te hanteren, maar een ‘maatstaf centrumfunctie’ die aansluit op een vergelijkbare maatstaf die al wordt gebruikt in het klassiek domein.

Wat (2) betreft valt op dat AEF uitgaat van een verdeling van het budget voor het cluster Wmo mede op basis van de maatstaf ‘inwoners 75+’, maar dat in de doorrekening van BZK van februari jl. is gekozen voor de maatstaf ‘inwoners 65+’.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

14

centrumfunctiegerichte verdeelmaatstaf ‘op te vullen’ door de overige maatstaven op te hogen tot in totaal gezamenlijk 100%.  Hoofdstuk 7 gaat in op het recent, op 12 augustus jl., door het ministerie van BZK gepubliceerde aangepaste verdeelmodel voor het Sociaal Domein.  Hoofdstuk 8 bevat, tot slot, beelden bij de wijze waarop voldoende kostengerelateerde verdeelmodellen voor de clusters Wmo, jeugdhulp en sociale basisvoorzieningen kunnen worden geconstrueerd. Aangegeven wordt welke door BZK voorgestelde maatstaven zouden moeten vervallen of aanzienlijk minder gewicht zouden moeten krijgen vanuit dit perspectief en welke nieuwe maatstaven juist wel bijdragen aan de mate waarin het verdeelmodel gefundeerd is in de door gemeenten te maken kosten.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

15

2 Denklijn vervolgonderzoek en berekening verdeeleffecten Bepalen

Het aanvankelijke uitgangspunt voor de navolgend toe te lichten herverdeeleffecten van

volume- &

diverse mogelijke verdeelmodellen voor het sociaal domein vormt het door het ministerie

verdeeleffect

van BZK op 2 februari 2021 gepubliceerde en daarna op 9 juli 2021 geactualiseerde verdeelmodel voor het sociaal domein13 (als onderdeel van de bredere herijking van het gemeentefonds waarin ook het klassiek domein en de inkomstenclusters inbegrepen zijn), waarbij deze verdelingen voortbouwen op respectievelijk het op 2 april 2020 gepubliceerde advies hierover van AEF en het ‘nader onderzoek’ van AEF naar de herijking van het gemeentefonds in het sociaal domein van 8 juli 2021. In de door het ministerie van BZK in februari 2021 en juli 2021 gepubliceerde uitkomsten van het nieuwe verdeelmodel wordt onderscheid gemaakt naar:  Volume-effecten: dit is het effect dat ontstaat omdat het door het Rijk voor de verschillende clusters (Wmo, Jeugd, enzovoort) beschikbaar gestelde macrobudget wijzigt met de invoering van het nieuwe verdeelmodel. In grote lijnen neemt het macrobudget toe voor het cluster Jeugd en neemt het sterk af voor het cluster Wmo en in mindere mate ook voor het cluster Sociale basisvoorzieningen.  (zuivere) Herverdeeleffecten: dit is het effect dat ontstaat omdat voor het nieuwe verdeelmodel andere maatstaven worden gehanteerd en, voor zover bestaande maatstaven gehandhaafd blijven, de gewichten per maatstaf in de regel ook wijzigen.

In het door BZK op 12 augustus 2021 gepubliceerde verdeelmodel wordt het onderscheid tussen volume-effecten en (zuivere) herverdeeleffecten niet langer gemaakt. BEA heeft de ambtelijke contactpersonen voor de herijking van het gemeentefonds op diverse momenten gevraagd nader toe te lichten op de precieze wijze waarop de zuivere herverdeeleffecten worden berekend (of de wijze waarop de volume-effecten worden berekend), per gemeente en uitgesplitst naar cluster binnen het sociaal domein, worden berekend. BEA heeft op de gestelde vragen geen adequate antwoorden ontvangen:  Op 13 juli jl. heeft BEA de contactpersonen bericht dat alle door BZK gepubliceerde zuivere verdeeleffecten (vrijwel) exact konden worden gereproduceerd met het door BEA mede o.b.v. een BZK-spreadsheet ontwikkelde spreadsheet. Met name voor het cluster Wmo, en in mindere mate Participatie, wijken de door BEA berekende zuivere verdeeleffecten af van de door BZK gepubliceerde zuivere verdeeleffecten, zonder dat hiervoor een sluitende verklaring is gevonden. Het spreadsheet dat BZK publiceert bevat van de zuivere verdeeleffecten wel de resultaten per gemeente, uitgesplitst naar cluster binnen het sociaal domein, maar niet de bijbehorende rekenregel in het spreadsheet.  Op 21 juli jl.

is aan BZK gevraagd om de rekenregels toe te sturen, om BEA in staat te stellen om de gepubliceerde zuivere verdeeleffecten te kunnen reproduceren.

13 Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2021/02/02/berekening-voorlopigeffect-herijking-algemene-uitkering-gemeentefonds-stand-2017.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

16

 Op 23 juli ontvangt BEA van BZK een bestand met daarin de omvang van de IntegratieUitkering (IU) Beschermd Wonen, de Doeluitkering (DU) Maatschappelijke Opvang, de DU Vrouwenopvang en de IU Participatie Wsw per gemeente, omdat deze mogelijk de afwijking kunnen verklaren. Er wordt niet nader toegelicht hoe deze IU/DU’s de afwijking kunnen verklaren.  Op 10 augustus jl. is nog eens aan de contactpersonen bij BZK gemeld dat de ontvangen informatie niet volstaat c.q. voor BEA te weinig inzichtelijk is om daarmee de geconstateerde afwijking in het reproduceren van de zuivere herverdeeleffecten te kunnen verklaren.  Op 10 augustus is vervolgens expliciet gevraagd om voor één kleinere gemeente (bijvoorbeeld een gemeente uit de regio Midden-Holland) en een grotere gemeente (één van de G4-gemeenten) de gepubliceerde zuivere verdeeleffecten voor te rekenen.  De contactpersonen bij BZK hebben de gevraagde nadere toelichting niet verstrekt. Volume- en herverdeeleffect kunnen als volgt worden gevisualiseerd14:

De wijze waarop BEA het volume- en herverdeeleffect berekent in de voorliggende rapportage sluit volledig aan bij de door het ministerie van BZK op 2 februari 2021 beschikbaar gestelde gegevens over15:  Gehanteerde maatstaven in het nieuwe verdeelmodel en het gewicht daarvan.  Het macrobudget voor het sociaal domein en de verschillende clusters daarbinnen. 14 BEA heeft er voor gekozen om eerst het volume-effect te berekenen en vervolgens de nieuwe verdeelmaatstaven en bijbehorende gewichten toe te passen op het nieuwe budget. Dit kan ook andersom (eerst op basis van oude budget de nieuwe verdeelmaatstaven toepassen en daarna het volume-effect doorvoeren. Dit leidt tot hetzelfde totale financiële effect omgerekend naar gemeente en inwoner binnen de betreffende gemeente. Deze andere route leidt wel tot een iets andere uitsplitsing van het totale financiële effect naar respectievelijk volume- en herverdeeleffect. 15 Dit deel van de tekst wordt nog geactualiseerd.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

17

De wijze waarop volume- en herverdeeleffect worden bepaald op het niveau van individuele gemeenten kan worden geïllustreerd met de navolgende tabel: Krimpenerwaard

1. 2.

Oud budget, oude verdeling Nieuw budget, nieuwe verdeling

Aantal Sociale basis inwoners 55.204 7.602.631 7.318.444

Wmo

Jeugd

Participatie

Overig

Totaal Sociaal Domein

11.580.068 7.647.488

7.873.457 9.723.284

4.414.626 4.597.434

3.254.443 3.254.443

34.725.225 32.541.093

3.

Nieuw budget NL/oud budget NL

0,93

0,75

1,07

4.

Nieuw budget, oude verdeling

7.063.047

8.634.543

8.439.589

5. 6.

Volume-effect (abs.) Volume-effect (p. inw.)

-539.584 -10

-2.945.525 -53

566.132 10

7. 8.

Herverdeeleffect (abs.) Herverdeeleffect (p. inw.)

255.397 5

-987.055 -18

1.283.695 23

9. Totaal financieel effect (abs.) 10. Totaal financieel effect (p. inw.)

-284.187 -5

-3.932.580 -71

1.849.827 34

Toelichting redeneerlijn:  Oud budget, oude verdeling: Startpunt is het door BZK op 2 februari 2021 gepubliceerde oude budget (dat tot nu toe op de oude manier wordt verdeeld over de gemeenten). Dit budget is voor elke gemeente, uitgesplitst naar cluster binnen het Sociaal Domein, gepubliceerd en te zien op regel (1).  Nieuw budget, nieuwe verdeling: In dezelfde publicatie is ook het nieuwe budget per gemeente gepubliceerd, dat in de nieuwe situatie met behulp van een nieuw verdeelmodel zal worden verdeeld. Het budget dat gemeenten ontvangen uitgaand van het nieuwe macrobudget en het nieuwe verdeelmodel is, uitgesplitst naar cluster in het Sociaal Domein, af te lezen op regel (2).  Voor berekening van het volume-effect wordt het door gemeenten per cluster te ontvangen budget uitgaand van het nieuwe macrobudget en de nieuwe verdeling (zie regel 2) verminderd met het bedrag dat gemeenten ontvangen uitgaand van het nieuwe macrobudget maar dan verdeeld op basis van de oude verdeling.  Het nieuwe budget verdeeld op basis van de oude verdeling is weergegeven op regel (3). Voor elke gemeente is het nieuwe budget per cluster gelijk aan het oude budget per cluster vermenigvuldig met de verhouding tussen (a) het nieuwe budget voor dit cluster voor Nederland als geheel en (b) het oude budget voor dit cluster voor Nederland als geheel. Deze verhouding is weergegeven op regel (3).

 Het volume-effect in absolute zin (5) is gelijk aan ‘nieuw budget verdeeld o.b.v. oude verdeling’ minus ‘oud budget verdeeld o.b.v. oude verdeling’, oftewel (4) minus (1).  Het herverdeeleffect in absolute zin (6) is gelijk aan ‘nieuw budget verdeeld o.b.v. nieuwe verdeling’ minus ‘nieuw budget verdeeld o.b.v. oude verdeling’, oftewel (2) minus (4). De volume- en verdeeleffecten per inwoner zijn berekend op basis van het aantal inwoners voor 2017.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

18

Focus en scope Het voorliggende onderzoek richt zich verder niet op het volledige Sociaal Domein, maar van onderzoek alleen op die clusters waarvoor geldt dat er in het nieuwe verdeelmodel gewicht is toegekend aan de maatstaf ‘klantenpotentieel regionaal’ of de opvolger daarvan, te weten de ‘maatstaf centrumfunctie’. Concreet betekent dit het volgende:  In het voorliggende onderzoek ligt de focus op de clusters Wmo, Jeugd en Sociale basisvoorzieningen centraal, omdat in deze clusters gewicht is toegekend aan een maatstaf gericht op de centrumfunctie.  In het onderzoek wordt niet nader ingegaan op het cluster Participatie, omdat voor dit cluster in het nieuwe verdeelmodel geen gewicht is toegekend aan een maatstaf gericht op de centrumfunctie.  In het voorgestelde verdeelmodel voor het Sociaal Domein wordt ook voor het cluster Beschermd Wonen gewicht toegekend aan een maatstaf gericht op de centrumfunctie. Er is voor dit cluster echter geen sprake van herverdeeleffecten. De maatstaf centrumfunctie wordt hier toegepast op een op te bouwen budget voor elke gemeente waarmee nieuwe cliënten Beschermd Wonen kunnen worden bediend met passende voorzieningen. De clusters Participatie en Beschermd Wonen vallen om genoemde redenen dus buiten de scope van het voorliggende onderzoek.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

19

3 BZK-voorstel met groot gewicht voor centrumfunctie 3.1 Impact van centrumfunctie en zijn van studentenstad Geld van klein

Invoering van het door BZK in februari 2021 voorgestelde verdeelmodel voor het sociaal

naar groot in

domein resulteert in aanzienlijke herverdeeleffecten, waarbij in grote lijnen “geld van

februari 2021… kleine naar grote gemeenten gaat”. Doordat er naast het verdeeleffect sprake is van een volume-effect, omdat er meer overhead zal drukken op het sociaal domein (en minder op het klassiek domein), gaan per saldo in het sociaal domein alleen de gemeenten met meer dan 250.000 inwoners (de G4) er op vooruit: Alleen bij gemeenten met 100.000 of meer is er gemiddeld sprake van een positief herverdeeleffect in het sociaal domein van € 10 per inwoner (als optelsom van het negatieve volume-effect van € 82 per inwoner en het positieve zuivere herverdeeleffect van € 92 per inwoner). AEF-voorstel Nederland 0-20.000 20.000-50.000 50.000-100.000 100.000-250.000 >250.000

oud budget oude verdeling € 17.156.224.911 € 1.197.928.493 € 4.856.903.307 € 3.374.068.046 € 4.753.408.965 € 2.973.916.099

nieuw budget volume-effect oude verdeling nwe verdeling totaal per inw € 16.042.595.769 € 16.042.595.769 -€ 1.113.629.143 -€ 65 € 1.120.169.657 € 1.028.128.679 -€ 77.758.836 -€ 50 € 4.541.636.453 € 4.338.755.422 -€ 315.266.855 -€ 53 € 3.155.053.635 € 3.131.087.084 -€ 219.014.412 -€ 67 € 4.444.860.040 € 4.548.176.594 -€ 308.548.925 -€ 79 € 2.780.875.984 € 2.996.447.989 -€ 193.040.115 -€ 82

herverdelingseffect totaal effect totaal per inw effect per inw €0 € 0 -€ 1.113.629.143 -€ 65 -€ 92.040.978 -€ 59 -€ 169.799.815 -€ 109 -€ 202.881.031 -€ 34 -€ 518.147.885 -€ 87 -€ 23.966.550 -€ 7 -€ 242.980.962 -€ 74 € 103.316.554 € 26 -€ 205.232.371 -€ 52 € 215.572.005 € 92 € 22.531.890 € 10

Bij het op 12 augustus jl. door BZK gepubliceerde verdeelmodel voor het sociaal domein wordt, zoals hiervoor toegelicht, geen uitsplitsing gemaakt naar volume-effecten en zuivere herverdeeleffecten. Voor het sociaal domein geldt dat het totale budget met circa € 1,2 miljard afneemt, mede als gevolg van een verschuiving van overhead van het klassiek domein binnen het gemeentefonds naar het sociaal domein, wat per inwoner voor Nederland als geheel uitkomt op een volume-effect van minus € 70. … en ook in

Als dit gemiddelde volume-effect wordt afgetrokken van het totale door BZK gepubliceerde

voorstel van

verdeeleffect, ter benadering van het zuivere verdeeleffect, resulteert het volgende beeld

augustus 2021 waarin omgerekend per inwoner een (zuiver) herverdeeleffect optreedt van minus € 22 voor de groep gemeenten van 0 tot 20.000 inwoners en een positief (zuiver) herverdeeleffect van € 44 per inwoner: Budget sociaal domein TOTAAL

bedragen inw oud nieuw 17.282.163 15.392.302.255 14.187.024.851

0-20.000 20-50.000 50-100.000 100-250.000 >250.000

1.097.463 6.095.523 3.683.213 4.007.682 2.398.282

783.783.402 4.754.968.402 3.303.651.930 3.847.102.337 2.702.796.184

682.579.310 4.238.709.210 2.979.921.602 3.645.238.004 2.640.576.725

mutatie -1.205.277.404

oud 891

-101.204.091 -516.259.192 -323.730.328 -201.864.334 -62.219.459

714 780 897 960 1.127

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

per inwoner nieuw mutatie 821 -70

hve 0

622 695 809 910 1.101

-22 -15 -18 19 44

-92 -85 -88 -50 -26

20

Als de zuivere verdeeleffecten worden getotaliseerd voor de verschillende groottecategorieën gemeenten, is het beeld op basis van het verdeelmodel van augustus 2021 dat de gemeenten met 100.000 inwoners of meer profiteren en de kleinere gemeenten een negatief zuiver verdeeleffect ervaren:

Het zuivere verdeeleffect voor de G4 (250.000 inwoners en meer) bedraagt dan in totaal circa € 105 miljoen en voor de overige 100.000 plus-gemeenten circa € 77,5 miljoen. Het negatieve zuivere verdeeleffect voor de gemeenten tot 20.000 inwoners komt in totaal uit op circa € 25 miljoen, voor de gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners € 91,5 miljoen en voor de gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners circa € 67 miljoen. Het herverdeeleffect per inwoner is aanzienlijk. Waar aanvankelijk, in februari 2021, vooral de noordelijke gemeenten fors negatief geraakt werden, valt de schade in de provincies Groningen en Friesland uitgaand van het verdeelvoorstel van augustus jl. mee. Relatief grote negatieve verdeeleffecten per inwoner zijn er nog voor de volgende noordelijke gemeenten  In Groningen betreft dit Pekela (-€ 181), Midden-Groningen (-€ 155), Appingedam (-€ 141), Westerkwartier (-€ 140) en Oldambt (-€ 143).  In Friesland Achtkarspelen (- € 184).  In Drenthe Tynaarlo (-€ 135). Uitgaand van het in augustus jl.

gepubliceerde verdeelmodel worden onder meer de volgende (groepen van) gemeenten geraakt:  Middelgrote gemeenten in de provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht, zoals Zoeterwoude (-€ 237), Sliedrecht (-€ 198), Beemster (-€ 192), Baarn (-€ 186), PijnackerNootdorp (-€ 188), Heerhugowaard (-€ 181), Woudenberg (-€ 177), IJsselstein (-€ 162), Rijswijk en Capelle aan den IJssel (-€ 158), Eemnes (-€ 154), Utrechtse Heuvelrug

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

21

(-€ 148), Beverwijk (-€ 147), Voorschoten (-€ 140), Oegstgeest (-€ 139), Wijk bij Duurstede (-€ 139) en Zeist (-€ 135).  Kleinere landelijke gemeenten in Brabant, zoals Sint-Anthonis (-€ 166), Reusel-De Mierden (-€ 146), Sint-Michielsgestel (-€ 126), Haaren (-€ 160), Goirle (-€ 148).  Middelgrote gemeenten in Gelderland zoals Ermelo (-€ 181), Westervoort (-€ 178), Druten (-€ 177), Zutphen (-€ 159) en Doesburg (-€ 145).  Middelgrote en kleinere gemeenten in Limburg, zoals Gennep (-€ 237), Landgraaf (-€ 160) en Brunssum (-€ 141). Impact van

Van de 100.000 plus-gemeenten zijn er enkele gemeenten die een totaal herindelings-

centrumfunctie effect van méér dan het landelijk gemiddelde van minus € 70 per inwoner ervaren. Het evident

gaat met name om Zoetermeer (-€ 159), Almere (-€ 137) en Zaanstad (- € 117). Het zijn de 100.000 plus-gemeenten die vanwege de nabijheid van een G4-gemeente relatief matig scoren op de maatstaf centrumfunctie. Binnen de G4-gemeenten valt op dat Den Haag een relatief groot negatief totaal verdeeleffect ervaart, waarbij meespeelt dat Den Haag vanwege de ligging aan zee en de aanwezigheid van Rotterdam relatief laag scoort op de maatstaf centrumfunctie ten opzichte van de andere G4-gemeenten.

Studentenstad Voor veel 100.000 plus-gemeenten geldt dat zij een aanzienlijk positief verdeeleffect profiteert…

hebben. De steden die de grootste plus ervaren in het sociaal domein, omgerekend naar totaal verdeeleffect per inwoner, zijn Eindhoven (€ 74) en Groningen (€ 41). In wat mindere mate wijken ook Amstelveen (€ 16), Nijmegen (€ 9), Utrecht (€ 11), Amsterdam (€ 5), Maastricht (€ 1), Venlo (€0) en Wageningen (-€ 1) positief af. Het zijn gemeenten die niet alleen een aanzienlijke centrumfunctie vervullen, en daarom op de maatstaf centrumfunctie hoog scoren, maar het zijn ook bij uitstek studentensteden.

… van maatstaf Bij de gunstige herverdeeleffecten van de grote steden met een belangrijke positie als eenpersoons-

studentenstad speelt mee dat deze steden hoog scoren op de door BZK per augustus

huishoudens

2021 in het verdeelmodel voor het sociaal domein ingevoerde maatstaf eenpersoonshuishoudens. Deze maatstaf is naar verwachting door BZK voor het cluster Wmo opgenomen als een indicatie van de eenzaamheidsproblematiek, maar het is de vraag of deze maatstaf ‘meet wat deze zou moeten meten’, als in de maatstaf eenpersoonshuishoudens ook alle studenten en ‘happy singles’ meewegen die waarschijnlijk maar een zeer beperkt beroep op de Wmo-voorzieningen doen.