bijlage - Rekenkamerrapport 'Een dure scheiding, onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel'

een dure scheiding onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

een dure scheiding onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

voorwoord

Er zijn weinig beleidsvelden die zo veel rumoer opleveren als afvalinzameling. Het inzamelingsbeleid komt immers soms letterlijk achter de voordeur in de vorm van een bonte stoet aan afvalbakken, waarbij het niet altijd even helder is op welke wijze de verdeling van het afval over de bakken exact dient plaats te vinden. Bovendien zijn afvalsystemen duur en de gemiddelde burger merkt dit veelal in zijn portemonnee in de vorm van stijgende afvalstoffenheffingen. In de gemeente Krimpen aan den IJssel is deze stijging de laatste jaren meer dan gemiddeld, zo blijkt uit onderhavig rekenkameronderzoek. Stijgingen die met een zorgvuldige gemeentelijke voorbereiding grotendeels waren te voorkomen. De jarenlange inzet van incidentele reserves om de afvalstoffenheffing kunstmatig laag te houden moest natuurlijk een keer eindigen, waardoor forse stijgingen onvermijdbaar werden. Bovendien is de overgang van Renewi naar Cyclus op zijn zachtst gezegd niet vlekkeloos verlopen en uitgelopen op verdere kostenstijgingen. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de landelijke scheidingsnormen wel dichterbij zijn gekomen, maar tegen een fors hogere prijs. Bovendien bespeurt de rekenkamer een zekere weerzin bij het college tegen het gebruik van DIFTAR, terwijl uit breed (wetenschappelijk) onderzoek keer op keer blijkt dat de afvalbeheerkosten soms behoorlijk kunnen worden verlaagd.

Het is nu aan de raad om meer evenwicht aan te brengen tussen de kosten en de opbrengsten van het afvalbeleid in Krimpen aan den IJssel. Dit rekenkamerrapport kan daarvoor een belangrijke opstap vormen. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Laurens Wijmenga (projectleider) en Geerd Struik (onderzoeker).

Paul Hofstra directeur Rekenkamer Krimpen aan den IJssel

3

een dure scheiding

1

2

3

1

2

3

5

voorwoord

3

bestuurlijke nota

7

inleiding

9

aanleiding

9

doelstelling

9

leeswijzer

10

conclusies en aanbevelingen

11

hoofdconclusies

11

toelichting hoofdconclusies

12

aanbevelingen

19

reactie college en nawoord

21

reactie college

21

nawoord rekenkamer

28

nota van bevindingen

31

inleiding

33

aanleiding

33

beleidsmatige en financiële context

34

beleidsmatige context

34

financiële context

36

bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijken

36

doel- en vraagstelling en afbakening

37

doelstelling

37

onderzoeksvragen

37

afbakening

38

leeswijzer

38

opzet afvalbeleid

41

inleiding

41

probleemanalyse

41

oorzaken lage percentage afvalscheiding

42

verwachte afvalbeheerkosten

47

beoordeling maatregelen

49

relevantie maatregelen

50

alternatieve maatregelen

51

uitvoering afvalbeleid

55

inleiding

55

planning en realisatie afvalbeleid

55

planning beleidsmaatregelen

56

realisatie beleidsmaatregelen

57

afspraken externe uitvoerders

59

opzet afspraken

59

een dure scheiding

4

5

6

monitoring afspraken

64

naleving afspraken

70

sturingsinstrumenten

73

bestaan sturingsinstrumenten

74

gebruik sturingsinstrumenten

77

resultaten afvalbeleid

83

inleiding

83

afvalscheiding

83

lasten inwoners

84

realisatie doelstelling lasten inwoners

85

kostendekkendheid

86

doelmatigheid afvalbeleid

93

inleiding

93

onderzoek inrichting afvalbeheer

93

inleiding

94

doel- en vraagstelling

95

relevante opties meegenomen

96

afwegingskader

96

betrouwbaarheid gegevens

98

financiële doorrekening

99

logica conclusies

100

onderbouwing besluit college

100

vergelijking kosten afvalbeheer

104

inleiding

104

vergelijking afvalbeheerkosten

105

marktconformiteit inzamelkosten

107

informatievoorziening gemeenteraad

111

inleiding

111

kwaliteit informatievoorziening afvalbeleid

111

vaststelling afvalbeleid

112

periodieke informatievoorziening

114

tussentijdse beleidswijzigingen

121

bijlage

123

afwegingskader nota verbonden partijen

125

onderzoeksverantwoording

126

afkortingen

127

bronnen

128

6 een dure scheiding

bestuurlijke nota

1

inleiding

aanleiding Al geruime tijd zijn er landelijke doelstellingen voor het stimuleren van de nuttige toepassing van afvalstoffen. Afvalscheiding vervult hierbij een belangrijke rol, want door afvalscheiding wordt hergebruik van afval mogelijk. In het derde ‘Landelijk Afvalbeheerplan 2017-2029’ (LAP) 1 zijn doelstellingen geformuleerd voor de hoeveelheid afvalscheiding: in 2020 dient 75% van het huishoudelijk afval gescheiden ingezameld te worden. De totale hoeveelheid huishoudelijk afval dient in 2020 te zijn gereduceerd met 100 kilogram per inwoner ten opzichte van de jaarlijkse hoeveelheid in 2014 (500 kilogram). Bovendien moet de hoeveelheid huishoudelijk ongescheiden restafval worden gereduceerd van 240 kilogram (2014) tot 100 kilogram in 2020 en maximaal 30 kilogram in 2025. De gemeente Krimpen aan den IJssel was in 2015 nog ver verwijderd van het realiseren van de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding. Met het afvalbeleid voor de periode 2016-2020 2 stelde de gemeente zich ten doel de achterstand gedeeltelijk in te halen. Een afvalscheidingspercentage van zeventig in 2020 werd beoogd. 3 Het afvalbeleid mocht verder niet tot een lastenverzwaring voor de burgers leiden. Aspecten van het afvalbeleid zijn met enige regelmaat onderwerp van discussie in de gemeenteraad.

Tijdens de zogeheten stemkastsessie van de rekenkamer over de onderzoeksprogrammering (op 14 januari 2020) hadden de aanwezige raadsleden veel belangstelling voor het onderwerp afvalbeleid. De rekenkamer heeft derhalve dit onderwerp opgenomen in de onderzoeksprogrammering.

doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer na te gaan of het afvalbeleid effectief en doelmatig is, of de raad adequaat wordt geïnformeerd over het afvalbeleid en welke lessen hieruit kunnen worden getrokken voor de toekomst. Voor het onderzoek is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Is het afvalbeleid effectief en doelmatig, wordt de raad adequaat geïnformeerd over het afvalbeleid en welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor de toekomst?

1 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Landelijk afvalbeheerplan 2017-2029. Het LAP treedt in werking op 28 december 2017. De landelijke doelstellingen zijn tevens opgenomen in het Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof Huishoudelijk Afval (VANG-HHA) dat wordt uitgevoerd door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Rijkswaterstaat (RWS), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Koninklijke Vereniging voor Afval en Reinigingsmanagement (NVRD). Bron: Rijkswaterstaat, VANG huishoudelijk afval ‘Meer preventie en afval scheiden, minder restafval’, juni 2018. Er wordt in deze nota verwezen naar zowel de ‘landelijk doelstellingen voor afvalscheiding’ als de ‘VANG-doelstellingen’. 2 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid 2016-2020, vastgesteld op 11 juni 2015. 3 NV MAK, Afvalscheidingsadvies Krimpen aan den IJssel, 7 mei 2015.

9

een dure scheiding

Het afvalbeleid wordt uitgevoerd door de verbonden partijen NV MAK (tot juli 2018) en Cyclus NV (vanaf juli 2018). Conform de onderzoeksopzet zal de rekenkamer beoordelen in hoeverre de gemeente bijstuurt als de uitvoering van het afvalbeleid door deze partijen niet verloopt zoals gepland. 4

leeswijzer In de nota van bevindingen staan de resultaten van het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. In de nota van bevindingen wordt antwoord gegeven op de centrale vraag en de daarvan afgeleide onderzoeksvragen. De voorliggende bestuurlijke nota bevat de voornaamste conclusies en aanbevelingen. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

4 Rekenkamer Krimpen aan den IJssel, onderzoeksopzet ‘afvalbeleid’, 25 juni 2020.

10

een dure scheiding

2

conclusies en aanbevelingen

hoofdconclusies effectiviteit 1 Door het ontbreken van een adequate analyse van het probleem dat met het afvalbeleid dient te worden opgelost, namelijk het lage percentage afvalscheiding en de grote hoeveelheid afval per inwoner, was het bij voorbaat onzeker of de doelstellingen van het afvalbeleid, een afvalscheidingspercentage van 70% in 2020 en geen hogere lasten voor inwoners, bereikt konden worden. 2 De eerste doelstelling wordt waarschijnlijk bijna gehaald, nadat het merendeel van de maatregelen van het afvalbeleid is uitgevoerd. Voor het realiseren van de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding zijn echter andere maatregelen, zoals DIFTAR, 5 nodig. 3 De tweede doelstelling, wordt niet gehaald: in 2020 stijgt de afvalstoffenheffing met 19%. De kosten van het afvalbeheer zijn bovendien jarenlang lager voorgesteld dan ze daadwerkelijk waren, onder meer door een vrijval uit de reserve reiniging. sturing verbonden partijen 4 Hoewel de gemeente in 2017 nog op koers lag om de beleidsdoelstellingen te realiseren, heeft het college besloten de overeenkomst met NV MAK niet te verlengen. De argumenten voor dit besluit waren echter onvoldoende onderbouwd en boden onvoldoende basis om de samenwerking te beëindigen. 5 De gemeente heeft na de toetreding tot Cyclus NV minder mogelijkheden om bij te sturen, om alsnog de tweede beleidsdoelstelling te realiseren.

De sturingsmogelijkheden die de gemeente richting Cyclus NV nog wel heeft, hoefden nog niet benut te worden. doelmatigheid 6 De kosten van het afvalbeheer zijn in Krimpen aan den IJssel relatief hoog, onder meer door de niet-marktconforme tarieven van Cyclus NV en het niet toepassen van DIFTAR. In vergelijkbare gemeenten 6 zijn deze kosten per huishouden 15% lager. De kosten liggen nog lager in gemeenten die DIFTAR toepassen en gebruikmaken van private inzamelaars. 7 Voorafgaand aan de toetreding tot Cyclus NV zijn, mede door tijdsdruk, alternatieven om de afvalinzameling efficiënter in te richten niet, of onvoldoende diepgaand, onderzocht. Mede hierdoor werd voorgesorteerd op één optie, namelijk toetreding tot Cyclus NV. Door het ontbreken van voldoende informatie over

5 Een verzamelterm voor de toepassing van gedifferentieerde tarieven voor de afvalstoffenheffing (ASH), betalen per lediging of vuilniszak vaak in combinatie met een basis tarief afvalstoffenheffing. 6 Gemeenten met hetzelfde aandeel hoogbouwwoningen.

11

een dure scheiding

alternatieven voor het besluit om toe te treden tot Cyclus NV kon de raad haar kaderstellende taak niet goed uitvoeren. informatievoorziening 8 Het college heeft de raad onvoldoende op de hoogte gehouden over de voortgang van het afvalbeleid. Een integrale, gestructureerde en consistente toelichting op de stand van zaken, voortgang en planning van de beleidsuitvoering ontbreekt. Hierdoor kan de raad haar controlerende taak niet goed uitvoeren. 9 Het college heeft de gemeenteraad bovendien op verschillende momenten onvolledig, niet tijdig of onjuist geïnformeerd over het afvalbeleid.

toelichting hoofdconclusies effectiviteit 1 Door het ontbreken van een adequate analyse van het probleem dat met het afvalbeleid dient te worden opgelost, namelijk het lage percentage afvalscheiding en de grote hoeveelheid afval per inwoner, was het bij voorbaat onzeker of de doelstellingen van het afvalbeleid, een afvalscheidingspercentage van 70% in 2020 en geen hogere lasten voor inwoners, bereikt konden worden. • De probleemanalyse van de gemeente, die in 2015 is opgesteld, bestond uit: - een sorteeranalyse waaruit blijkt dat 80% van het restafval ook gescheiden had kunnen worden aangeboden; - een benchmarkvergelijking waaruit blijkt dat het afvalscheidingspercentage in gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse negen procentpunt lager ligt. • Inwoners zijn geraadpleegd over het afvalbeleid, door middel van een enquête en inloopavonden, maar deze raadpleging speelde geen rol in de probleemanalyse. • Op basis van deze analyse concludeerde de gemeente dat het (veronderstelde) lagere afvalscheidingsresultaat ten opzichte van vergelijkbare gemeenten komt door het niet inzamelen van groente, fruit en tuinafval (gft). • De probleemanalyse heeft de volgende gebreken: - Het afvalscheidingsresultaat tot en met 2013 is waarschijnlijk onjuist, waardoor een te hoge of te lage doelstelling voor het afvalscheidingsresultaat is gekozen.

- De benchmark bestaat uit gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse, terwijl niet verstedelijking maar het percentage hoogbouw de bepalende factor is voor het afvalscheidingsresultaat. • De gemeente hield verder onvoldoende rekening met: - het niet toepassen van omgekeerd inzamelen en DIFTAR; - de hoge afvalproductie per inwoner, waarvan de gemeente zonder verdere analyse stelt dat deze wordt veroorzaakt door ontwikkelingen waarop de gemeente geen invloed heeft; - verschillende risico’s en onzekerheden ten aanzien van de kosten van het afvalbeleid, zoals lagere prijzen voor herbruikbare afvalfracties, hogere verwerkingskosten voor restafval en hogere projectkosten door gesprekken met inwoners over de locatie van containers. • Doordat niet goed in kaart was gebracht waaruit de problemen rondom afvalproductie en -inzameling bestaan, was het al bij de aanvang van het beleid in 2016 niet zeker of de toen gestelde doelstellingen wel gerealiseerd konden worden.

12

een dure scheiding

2 De eerste doelstelling wordt waarschijnlijk bijna gehaald, nadat het merendeel van de maatregelen van het afvalbeleid is uitgevoerd. Voor het realiseren van de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding zijn echter andere maatregelen, zoals DIFTAR, nodig. • De maatregelen van het afvalbeleid zijn begin 2017 grotendeels geïmplementeerd: - Twee van de zes maatregelen zijn volledig gerealiseerd (plaatsing containers voor pmd; 7 continueren milieustraat en inzameling papier, textiel en grofvuil). - Drie maatregelen zijn grotendeels gerealiseerd, namelijk het aan huis inzamelen van gft, het met minicontainers aan huis inzamelen van pmd en omgekeerd inzamelen. Deze drie maatregelen moet nog worden ingevoerd bij woningen aan de Lekdijk en IJsseldijk (circa 4% van het totaal aantal woningen in Krimpen aan den IJssel). - Eén maatregel is niet gerealiseerd (Afval Loont), omdat deze maatregel een negatief effect zou hebben op de doelstellingen van het afvalbeleid. • In 2018 en 2019 werd een afvalscheidingspercentage van 69% gerealiseerd. In de periode januari tot en met augustus 2020 is een percentage van 67% behaald. De doelstelling van de gemeente is 70%. • Er zijn landelijke doelstellingen voor afvalscheiding vastgelegd in het Landelijk Afvalbeheerplan. Aan de realisatie van deze doelstellingen wordt gewerkt door middel van het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG).

Gemeenten mogen weliswaar gemotiveerd afwijken van de ambities van dit programma, maar als het programma niet voldoende resultaat oplevert wordt volgens het LAP bezien of de beleidsvrijheid voor gemeenten wordt gehandhaafd. • De landelijke doelstelling voor afvalscheiding is 75%. Hoewel de gemeente ook ten aanzien van de andere landelijke doelstellingen beter is gaan scoren, zijn deze doelstellingen nog verre van gerealiseerd: - de doelstellingen voor de hoeveelheden huishoudelijk afval en restafval zijn respectievelijk 400 kilogram en 100 kilogram per inwoner in 2020 (en 30 kg restafval in 2025); - per inwoner wordt in 2019 586 kilogram afval geproduceerd (2015: 671) en 177 kilogram restafval (2015: 344). • Aangezien het merendeel van de maatregelen van het huidige afvalbeleid reeds grotendeels is geïmplementeerd, zijn aanvullende maatregelen nodig om deze doelstellingen te behalen.

DIFTAR is een logische maatregel aangezien: - uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat DIFTAR tot substantieel meer afvalscheiding en minder afval leidt, terwijl het risico op illegale dumping klein is; - de gemeente reeds heeft geïnvesteerd in de infrastructuur voor bronscheiding, waardoor een keuze voor nascheiding leidt tot kapitaalvernietiging; 8 - DIFTAR na de invoering van omgekeerd inzamelen relatief makkelijk kan worden geïmplementeerd, omdat dan slechts één registratiesysteem nodig is (alleen voor verzamelcontainers en niet voor minicontainers). 3 De tweede doelstelling, wordt niet gehaald: in 2020 stijgt de afvalstoffenheffing met 19%. De kosten van het afvalbeheer zijn bovendien jarenlang lager voorgesteld dan ze daadwerkelijk waren, onder meer door een vrijval uit de reserve reiniging. • In 2016, 2017 en 2018 stijgt het tarief afvalstoffenheffing slechts licht (1%-2%). In 2020 stijgt het tarief echter met 19%. In 2021 zal het tarief waarschijnlijk opnieuw

7 Plastic verpakkingen, metalen verpakkingen (blik) en drankpakken. 8 Bronscheiding: inzamelmethode waarbij huishoudelijk afval bij de bron (waar het afval vrijkomt) gescheiden wordt in grondstoffen. Nascheiding: inzamelmethode waarbij het restafval en/of een combinatie van grondstoffen integraal wordt ingezameld, en achteraf (door de verwerker) wordt gescheiden. Definities uit NVRD, Rijkswaterstaat en CyclusManagement, ‘Handboek Benchmark Huishoudelijk Afval’, februari 2018.

13

een dure scheiding

fors stijgen: in de conceptbegroting voor 2021 wordt uitgegaan van een stijging van 25% van het tarief voor meerpersoonshuishoudens en 13% van het tarief voor eenpersoonshuishoudens. 9 • De tweede indicator van de lasten voor inwoners is de mate waarin de afvalbeheerkosten worden gedekt door de opbrengsten uit de afvalstoffenheffing. Immers, als de afvalstoffenheffing niet kostendekkend is zal de gemeente het verschil uit de reserves of de algemene middelen moeten betalen. Dit leidt uiteindelijk ook tot hogere lasten (of minder dienstverlening aan inwoners). • De afvalbeheerkosten zijn echter van 2010 tot en met 2016 lager voorgesteld dan ze daadwerkelijk waren doordat een vrijval uit de reserve reiniging in mindering werd gebracht op de afvalbeheerkosten (2016: € 0,9 mln.). • Hierdoor is het percentage kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing in 2015 en 2016 te hoog weergeven (100%). Door dit onjuiste cijfer had de gemeenteraad een te gunstig beeld van ontwikkeling van de afvalbeheerkosten en zijn mogelijk tariefstijgingen uitgesteld. • De vrijval uit de reserve reiniging werd nog tot en met 2019 gebruikt om het tekort op de afvalexploitatie te dekken en zo de afvalstoffenheffing kunstmatig laag te houden. Het college heeft niet geanticipeerd op het leegraken van deze reserve.

• In 2019 stegen de afvalbeheerkosten door een hogere belasting voor het verbranden van restafval, hogere verwerkingskosten voor herbruikbaar afval en de beëindiging van de huur van het grondstoffencentrum door de gemeente Krimpenerwaard. Doordat de reserve reiniging gelijktijdig leeg raakte waren forse tariefstijgingen nodig om binnen de door de gemeenteraad vastgestelde bandbreedte van de kostendekkendheid (90-100%) van de afvalstoffenheffing te blijven. • Daarnaast is de toerekening van kosten aan de afvalstoffenheffing onjuist en onvoldoende duidelijk toegelicht: - In 2019 zijn in het overzicht van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing foutief eenmalig liquidatiekosten van NV MAK ( € 0,5 mln.) toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Deze kosten zijn echter volgens een raadsbesluit uit de algemene middelen betaald. - Tot en met 2016 zijn de opbrengsten van de verhuur van het grondstoffencentrum (2016: € 0,3 mln.) in mindering gebracht op de kosten en de kosten van straatvegen niet toegerekend (2016: € 0,1 mln.). Per 2017 is de kostentoerekening gewijzigd en verbeterd, maar dat is onvoldoende toegelicht. sturing verbonden partijen 4 Hoewel de gemeente in 2017 nog op koers lag om de beleidsdoelstellingen te realiseren, heeft het college besloten de overeenkomst met NV MAK niet te verlengen.

De argumenten voor dit besluit waren echter onvoldoende onderbouwd en boden onvoldoende basis om de samenwerking te beëindigen. • In juni 2017 besloot de gemeente de overeenkomst met NV MAK niet te verlengen. Dit besluit werd door het college gemotiveerd met de volgende argumenten: - NV MAK zou niet de juiste partij zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren; - de samenwerking met NV MAK zou niet goed verlopen, door onduidelijkheid ten aanzien van rollen en taken. • Uit interviews met medewerkers en bestuurders blijkt dat ook de volgende overwegingen een rol speelden:

9 De stijging wordt mede veroorzaakt door het verhogen van de kostendekkingsgraad van de afvalstoffenheffing naar 100%. Per 2021 wordt de afvalstoffenheffing gedifferentieerd naar één, twee-en meerpersoonshuishoudens. Tweepersoonshuishoudens zullen in 2021 47 euro meer afvalstoffenheffing betalen (+14%).

14

een dure scheiding

- de overeenkomst zou juridisch niet verlengd kunnen worden; - verslechterde verhoudingen tussen NV MAK en de gemeente. • Deze argumenten waren echter onvoldoende onderbouwd: - De gemeente lag medio 2017 op koers om haar beleidsdoelstellingen te realiseren: de afvalscheidingsdoelstelling werd reeds in 2018 bijna behaald en de afvalstoffenheffing en afvalbeheerkosten waren nog niet gestegen (zie toelichting bij hoofdconclusies 2 en 3). - De onduidelijkheid in de rollen en taakafbakening was mede te wijten aan de opstelling van de gemeente. Door meer afstand te bewaren en rollen en taken beter vast te leggen had de onderlinge samenwerking wellicht kunnen verbeteren. - De maatregelen uit het afvalbeleid 2016-2020 werden door NV MAK in opdracht van de gemeente uitgevoerd (zie toelichting bij hoofdconclusie 2). - NV MAK heeft de afspraken over de uitvoering van het afvalbeleid grotendeels nagekomen. - Het is niet duidelijk waarom de overeenkomst juridisch niet kon worden verlengd: dit was immers al eerder gebeurd. De overeenkomst kon elke vijf jaar (automatisch) worden verlengd. • Alleen de verslechterde verhoudingen tussen NV MAK en de gemeente bood onvoldoende basis om de samenwerking te beëindigen en NV MAK te liquideren. • De gemeente besloot een jaar voor het aflopen van de overeenkomst met NV MAK om deze niet te verlengen.

Het late besluit om de overeenkomst niet te verlengen maakte een zinvolle afweging van alternatieven voor toetreding tot Cyclus NV (aanbesteding of toch verlenging van de overeenkomst) onmogelijk. De liquidatie van NV MAK kostte de gemeente bovendien € 0,5 mln. 5 De gemeente heeft na de toetreding tot Cyclus NV minder mogelijkheden om bij te sturen, om alsnog de tweede beleidsdoelstelling te realiseren. De sturingsmogelijkheden die de gemeente richting Cyclus NV nog wel heeft, hoefden nog niet benut te worden. • Zowel bij NV MAK als bij Cyclus NV heeft de gemeente mogelijkheden om bij te sturen als beleidsdoelstellingen dreigen niet te worden gerealiseerd. - Als opdrachtgever kan de gemeente de afspraken over de uitvoering van het beleid herzien, de samenwerkingsovereenkomst opzeggen of niet verlengen. Het opzeggen van de overeenkomst gaat wel gepaard met kosten die voor rekening van de gemeente komen. - Als aandeelhouder kan de gemeente de directie ontslaan, goedkeuring onthouden aan de begroting en andere voorstellen van de directie en (in theorie) uittreden als aandeelhouder. In de praktijk is uittreding echter niet mogelijk, omdat er dan geen sprake meer is van inbesteding, waarmee de samenwerkingsovereenkomst onrechtmatig wordt. De gemeente kan verder (samen met de andere aandeelhouders) eisen stellen aan de marktconformiteit van de tarieven van Cyclus.

• De mogelijkheden van de gemeente om te sturen als aandeelhouder zijn bij Cyclus NV aanzienlijk kleiner doordat de gemeente slechts 6% van de aandelen van Cyclus NV bezit, terwijl zij enig aandeelhouder was van NV MAK. • De gemeente heeft tot nog toe nog geen gebruik hoeven te maken van haar sturingsmogelijkheden richting Cyclus NV omdat: - de doelstelling ten aanzien van afvalscheiding waarschijnlijk bijna wordt gerealiseerd en de lasten tot 2020 slechts licht stegen; - de lasten voor inwoners vanaf 2020 weliswaar sterk stijgen, maar dit vooral het gevolg is van landelijke kostenontwikkelingen in combinatie met het leegraken van de reserve reiniging (zie toelichting bij hoofdconclusie 3);

15

een dure scheiding

- er minder ingrijpende mogelijkheden zijn om als opdrachtgever druk uit te oefenen (door het aanspreken van Cyclus NV) die nog niet zijn benut; - Cyclus NV de gelegenheid moet krijgen om voorstellen te doen om de marktconformiteit van de tarieven te herstellen. • De gemeente heeft bovendien zelf ook mogelijkheden om, in samenwerking met Cyclus NV, de afvalbeheerkosten te verminderen, zoals de vermindering van de afvalproductie per inwoner en het beter scheiden van afval. • De tactische en strategische kennis, die nodig is om in samenwerking met Cyclus de afvalbeheerkosten te reduceren, ontbreekt echter bij de gemeente: - gedurende de onderzoeksperiode zijn vrijwel alle beleidsmedewerkers en bestuurders gewisseld; - kennis is daardoor versnipperd, berust bij oud-medewerkers of is niet meer te achterhalen. doelmatigheid 6 De kosten van het afvalbeheer zijn in Krimpen aan den IJssel relatief hoog, onder meer door de niet-marktconforme tarieven van Cyclus NV en het niet toepassen van DIFTAR. In vergelijkbare gemeenten zijn deze kosten per huishouden 15% lager. De kosten liggen nog lager in gemeenten die DIFTAR toepassen en gebruikmaken van private inzamelaars. • De afvalbeheerkosten per inwoner liggen in gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse (20% tot en met 29% hoogbouw) in 2018 circa 15% lager (40 euro) dan in Krimpen aan den IJssel.

• Gemeenten die, evenals Krimpen aan den IJssel, omgekeerd inzamelen toepassen hebben afvalbeheerkosten die gemiddeld 16% lager liggen voor eenpersoonshuishoudens en 28% lager voor meerpersoonshuishoudens. • Ten opzichte van gemeenten die niet alleen omgekeerd inzamelen toepassen, maar ook DIFTAR, is het verschil 47% voor eenpersoonshuishoudens en 44% voor meerpersoonshuishoudens. • Uit een onderzoek in opdracht van Cyclus NV blijkt bovendien dat: - de kosten van inzameling bij Cyclus NV in 2020 28% hoger liggen voor restafval dan de kosten bij private inzamelaars en 60% hoger voor gft-afval; - de inzamelkosten voor Krimpen aan den IJssel fors hoger zijn dan voor de andere Cyclus-gemeenten. • De hoge afvalbeheerkosten in Krimpen aan den IJssel kunnen deels worden verklaard door beleidskeuzes van de gemeente: - de toetreding tot Cyclus, aangezien deze onderneming niet-marktconforme tarieven hanteert; - het niet toepassen van DIFTAR. • Andere aannemelijke verklaringen zijn: - het ontbreken van een optimale inzamelinfrastructuur: de containers staan op verkeerde plekken en er zijn teveel huishoudens per container; - de hoge kosten voor onderhoud en het toegangscontrolesysteem van verzamelcontainers; - de relatief grote hoeveelheid (rest)afval per inwoner.

7 Voorafgaand aan de toetreding tot Cyclus NV zijn, mede door tijdsdruk, alternatieven om de afvalinzameling efficiënter in te richten niet, of onvoldoende diepgaand, onderzocht. Mede hierdoor werd voorgesorteerd op één optie, namelijk toetreding tot Cyclus NV. Door het ontbreken van voldoende informatie over alternatieven voor het besluit om toe te treden tot Cyclus NV kon de raad haar kaderstellende taak niet goed uitvoeren.

16

een dure scheiding

• Het besluit van de gemeenteraad, op voorstel van het college, om toe te treden tot Cyclus NV steunt in belangrijke mate op een verkennend onderzoek door een extern adviesbureau. • Het onderzoek biedt echter onvoldoende basis voor dit besluit, mede omdat de onderzoeksopdracht niet compleet was: - De criteria uit de nota verbonden partijen zijn niet opgenomen in de onderzoeksopdracht. - Er is geen financiële doorrekening van de alternatieven gemaakt en het college heeft ook zelf deze doorrekening niet gemaakt. - Twee mogelijke alternatieven voor toetreding tot Cyclus, het continueren van de samenwerking met NV MAK en het in eigen beheer uitvoeren van de afvalbeheertaken, zijn ten onrechte buiten beschouwing gelaten. • De analyse door het bureau komt bovendien op onderdelen niet overeen met de conclusies van wetenschappelijk onderzoek: - Het externe bureau gaat uit van toenemende schaalvoordelen bij de afvalinzameling, terwijl er een optimale schaal voor afvalinzameling is van circa 30.000 huishoudens; - Het aanbesteden van de afvalbeheertaak wordt negatief beoordeeld, vanwege het risico op een hoge prijs, terwijl uit onderzoek blijkt dat aanbesteding de meest kostendoelmatige optie is voor het organiseren van de afvalbeheertaak.

• Door het college wordt onterecht gesuggereerd dat uit het verkennend onderzoek zou blijken dat toetreding tot een bestaand overheidsvennootschap het meest voor de hand ligt: - In de Raadsinformatiebrief (RIB) ‘Toekomst afvalinzameling en -beheer’ stelt het college dat uit het onderzoek zou blijken dat er drie opties zijn om de afvalinzameling vorm te geven. 10 In het rapport worden echter zeven opties genoemd, waarvan er vijf beoordeeld zijn. - Het college stelt, naar eigen zeggen op basis van het verkennend onderzoek, in twee RIB’s en in de toelichting op het raadsvoorstel dat toetreding tot een bestaande organisatie de meest voor de hand liggende optie zou zijn. 11 In het onderzoeksrapport wordt echter expliciet gesteld dat er geen eenduidige beste optie uit het onderzoek naar voren komt. • In de aanloop naar het besluit sorteert het college te snel voor naar één voorkeursoptie (toetreding tot Cyclus), zonder de andere opties goed te onderzoeken: - Het college besprak de uitkomsten van het verkennend onderzoek op 29 augustus 2017. - In de collegevergadering van 19 december 2017 besloot het college de toetreding tot Cyclus NV verder uit te werken. - De optie samenwerking met buurgemeenten was toen afgevallen, omdat Capelle aan de IJssel was toegetreden tot Irado en Rotterdam geen interesse had in samenwerking.

- Toetreding tot een andere overheidsorganisatie of gemeenschappelijk regeling, zoals Avalex en NV HVC, was volgens het college niet mogelijk vanwege de fysieke afstand tot de werkgebieden van deze organisaties.

10 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling en -beheer, 10 januari 2018. 11 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling en -beheer, 10 januari 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling- en beheer, 13 maart 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Toekomst afvalinzameling en – beheer, 15 maart 2018.

17

een dure scheiding

- De andere opties uit het verkennend onderzoek, met name uitbesteding van de afvalbeheertaak aan de markt (rechtstreek door de gemeente of via NV MAK), zijn niet nader onderzocht. - Vanwege de korte periode tussen de bespreking van het onderzoeksrapport door het college en het moment dat de overeenkomst met NV MAK afliep (juli 2018) was uitbesteding van de afvalbeheertaak ook niet meer mogelijk. informatievoorziening afvalbeleid 8 Het college heeft de raad onvoldoende op de hoogte gehouden over de voortgang van het afvalbeleid. Een integrale, gestructureerde en consistente toelichting op de stand van zaken, voortgang en planning van de beleidsuitvoering ontbreekt. Hierdoor kan de raad haar controlerende taak niet goed uitvoeren. • Het college informeert de gemeenteraad over het afvalbeleid door middel van: - de planning en controlcyclus (kadernota, begroting en jaarrekening); - brieven en memo’s van het college. • De beleidsinformatie in de begroting, kadernota en jaarrekening is gefragmenteerd en inconsistent: - Vanaf de jaarrekening over 2017 is de indicator ‘hoeveelheid restafval per inwoner’ vermeld in de beleidsverantwoording. Er worden echter gedateerde cijfers gepresenteerd die betrekking hebben op voorgaande jaren.

- Elk jaar worden nieuwe speerpunten voor het afvalbeleid vermeld in de beleidsverantwoording, terwijl speerpunten uit vorige jaren niet ‘gereed’ zijn gerapporteerd. - Er wordt niet gerapporteerd over de belangrijkste doelstellingen van het beleid: het percentage afvalscheiding en de lasten voor inwoners. • De brieven en memo´s van het college worden niet op vaste momenten verstuurd en bestrijken niet alle aspecten van het afvalbeleid. Ze hebben veelal een concrete aanleiding, zoals een raadsvoorstel of een besluit van het college, of schriftelijke vragen van een raadslid. • Drie van de vier geïnterviewde (huidige) raadsleden geven aan behoefte te hebben aan meer gestructureerde, periodieke informatievoorziening. 9 Het college heeft de gemeenteraad bovendien op verschillende momenten onvolledig, niet tijdig of onjuist geïnformeerd over het afvalbeleid. • Bij de vaststelling van het afvalbeleid was de informatievoorziening aan de raad onvolledig, waardoor de gemeenteraad inzicht miste in de gevolgen van beleidsmatige keuzes: - een gedetailleerde tijdsplanning ontbrak; - de gevolgen van aanpassingen in het afvalbeleid na consultatie van inwoners waren niet inzichtelijk gemaakt; - er is geen melding gemaakt van het aflopen van de samenwerkingsovereenkomst met NV MAK gedurende de beleidsperiode, terwijl dit wel relevant is voor beleidsmatige keuzes.

• Gedurende de beleidsperiode is het afvalbeleid op één punt gewijzigd. Het betreft de wijziging van de frequentie van de gft-inzameling in juni 2020. Het college heeft de gemeenteraad aanvankelijk onvolledig geïnformeerd over de financiële gevolgen van deze beleidswijziging: - In het 1e raadsvoorstel werd de beleidswijziging gepresenteerd als een besparing van € 18.000 per jaar; - bij de raadsbehandeling bleek dat, zonder het doorvoeren van deze wijziging, de afvalbeheerkosten zouden toenemen met € 25.000 per maand in de zomer boven

18

een dure scheiding

op het reeds begrote bedrag (dit laatste was in het initiële raadsvoorstel niet vermeld). • Het college heeft de gemeenteraad tot en met de jaarrekening van 2016 niet volledig geïnformeerd over het inzetten van de reserve reiniging om de kostendekkendheid van de heffing kunstmatig te verhogen (zie de toelichting bij hoofdconclusie 3). Uit de jaarrekeningen en begrotingen bleek niet duidelijk dat de reserve hiervoor wordt ingezet. • De gemeenteraad is gedurende de beleidsperiode éénmaal niet tijdig geïnformeerd, namelijk toen extra investeringen nodig waren voor de implementatie van omgekeerd inzamelen. Deze investeringen, ten bedrage van € 150.000, waren reeds gedaan toen de raad hierover werd geïnformeerd. Hiermee werd het budgetrecht van de gemeenteraad geschonden. • De gemeenteraad is verder enkele keren bij begrotingswijzigingen onverwacht geconfronteerd met hogere afvalbeheerkosten. Deze kostenstijgingen zijn landelijke ontwikkelingen en er zijn geen signalen dat de gemeenteraad te laat is geïnformeerd over deze ontwikkelingen.

• De gemeenteraad is verder gedurende de beleidsperiode over één aspect van het afvalbeleid niet juist geïnformeerd: het college suggereerde voorafgaand aan de toetreding tot Cyclus NV ten onrechte dat uit het verkennend onderzoek zou blijken dat toetreding tot een bestaand overheidsvennootschap het meest voor de hand ligt (zie de toelichting bij hoofdconclusie 7).

aanbevelingen Gezien de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: effectiviteit en doelmatigheid 1 Baseer het ambitieniveau ten aanzien van afvalscheiding in het nieuwe afvalbeleid op een adequate analyse bestaande uit: a een vergelijking met gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse; b een betrouwbare en navolgbare berekening van het afvalscheidingspercentage; c een raadpleging van inwoners; d een analyse van de oorzaken van de relatief grote hoeveelheid afval per inwoner. 2 Overweeg DIFTAR in te voeren om de afvalbeheerkosten te verlagen en omdat dit de enige manier is om de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding te halen. 3 Treed in overleg met Cyclus NV over het verder verlagen van de afvalbeheerkosten door: a het optimaliseren van de inzamelinfrastructuur; b het marktconform maken van de tarieven voor inzameling. Maak zo nodig gebruik van de bevoegdheden als aandeelhouder, als Cyclus niet responsief is ten aanzien van de wensen van de gemeente. sturing verbonden partijen 4 Pas de criteria en het beoordelingskader uit de nota verbonden partijen consequent toe bij besluiten over het op afstand uitvoeren van gemeentelijke taken.

19

een dure scheiding

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel 5 Borg binnen het ambtelijk apparaat de tactische en strategische kennis over het afvalbeleid, die nodig is om deze samenwerking met Cyclus NV adequaat vorm te geven, of overweeg de gehele afvalbeheertaak, inclusief beleidsadvisering en ontwikkeling, uit te besteden. informatievoorziening 6 Verbeter de informatievoorziening over het afvalbeleid aan de gemeenteraad door: a een jaarlijkse integrale rapportage over de stand van zaken, voortgang en planning van de beleidsuitvoering en de doelstellingen van het afvalbeleid; b een betrouwbare en consistente berekening van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing in de begroting en jaarrekening; c een uitsplitsing van de kosten en baten die worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing, met een duidelijke toelichting.

20

een dure scheiding

3

reactie college en nawoord

reactie college U stelt ons conform de Verordening rekenkamerfunctie 12 Krimpen aan den IJssel in de gelegenheid te reageren op de voorlopige onderzoeksresultaten en conclusies van de rekenkamer betreffende het onderzoek ‘Afvalbeleid Krimpen aan den IJssel’. U vraagt of wij per aanbeveling aan willen geven of deze wordt overgenomen door het college en ons te richten op de bestuurlijke nota. Wij willen u allereerst danken voor de uitvoering van het onderzoek en hebben met waardering kennis genomen van de onderzoeksresultaten. De uitvoering van de afvalinzameling in onze gemeente heeft vanaf 2015 een grote verandering ondergaan. De huidige beleidsperiode 2015-2020 was nog niet ten einde toen de gemeenteraad om een rekenkameronderzoek heeft gevraagd. De rekenkamer heeft de afgelopen tijd onderzocht of het in 2015 vastgestelde afvalbeleid effectief en doelmatig is, of de gemeenteraad adequaat wordt geïnformeerd en welke lessen kunnen worden getrokken voor de toekomst. Conform de onderzoeksopzet heeft de rekenkamer ook beoordeeld in hoeverre de gemeente bijstuurt als de uitvoering van het afvalbeleid door de NV MAK (tot juli 2018) en de NV Cyclus (vanaf juli 2018) niet verloopt zoals gepland. Wij hebben er behoefte aan om eerst nog eens op hoofdlijnen toe te lichten waarom het tot 2015 geldende afvalbeleid in onze beleving niet effectief en doelmatig was en moest worden vervangen.

Ook willen we kort toelichten waarom we afscheid hebben genomen van de in 2003 gekozen organisatorische oplossing in de vorm van de NV MAK met een commerciële partij (Renewi) als statutair directeur. In 2015 hebben wij in onze gemeente op basis van cijfers over de periode 2007-2013 gezamenlijk en unaniem de politiek-bestuurlijke conclusie getrokken dat de afvalinzameling in onze gemeente op een wezenlijk andere manier moet worden georganiseerd. Allereerst omdat uit de cijfers bleek dat de bewoners van onze gemeente relatief veel afval ‘produceren’. Anderzijds omdat het afvalscheidingspercentage in die periode slechts rond de 40% schommelde. Aanzienlijk lager dan de (landelijke) doelstelling van 75% scheiding van huishoudelijk afval in 2020. Die conclusie is getrokken op basis van een Afvalscheidingsadvies van de NV MAK (Milieuservices AVR Krimpen), waarvan de directie op dat moment door Van Gansewinkel werd gevoerd.

12 De rekenkamer merkt op dat het college verwijst naar de oude verordening, toen nog sprake was van een rekenkamerfunctie. Vanaf 26 maart 2020 is de Verordening Rekenkamer Krimpen aan den IJssel 2020 van kracht. Er is nu een rekenkamer in de zin van artikel 81a Gemeentewet.

21

een dure scheiding

De NV MAK is in 2003 opgericht in het kader van de verzelfstandiging van de gemeentelijke reinigingsdienst. Bij die oprichting werd een samenwerkingsovereenkomst met AVR West BV gesloten en werd AVR West BV aangewezen als statutair directeur van de NV MAK. Door rechtsopvolging is de directie eerst overgegaan naar Van Gansewinkel en nog weer later (tijdens de implementatie van het nieuwe afvalbeleid in 2017) naar Renewi. Op basis van het advies van de NV MAK (Van Gansewinkel) hebben wij ons vervolgens ten doel gesteld om de hoeveelheid restafval per huishouden zoveel mogelijk terug te dringen met (voorlopig) als indicator het afvalscheidingspercentage (tenminste 70% in 2020) zonder dat dit tot een lastenverzwaring voor inwoners leidt. Een ambitieuze maar in onze beleving – met de kennis van toen – haalbare doelstelling. In ieder geval ook een politiek-bestuurlijk wenselijke doelstelling. Met de kanttekening dat DIFTAR in 2015 nog niet op politiek-bestuurlijk draagvlak kon rekenen. Vervolgens zijn wij – samen met de NV MAK – aan de slag gegaan met de uitvoering van de in juni 2015 gemaakte keuze voor ‘omgekeerd inzamelen’. Dat is voor onze gemeente een heel groot en omvangrijk project geweest op het gebied van communicatie, het plaatsingsplan en - onderzoek, volume-enquête, maatwerk, draagvlak creëren, uitvoering, routeoptimalisatie, etc. etc.

Wij hebben ons daarin dan ook laten ondersteunen door een ingehuurde projectleider. En – achteraf gezien – misschien wel een te groot en omvangrijk project. Althans, dat was het gevoel dat ons bij lezing van uw onderzoek wel een beetje bekroop. Dat zou echter geen recht doen aan de enorme bestuurlijke en ambtelijke inspanning die de achterliggende jaren geleverd is in een bijna maandelijks wisselend speelveld. En die – zo blijkt uit de tweede hoofdconclusie van uw onderzoek – tenminste ook (deels) succesvol is geweest. Tijdens de invoering van de nieuwe inzamelmethode hebben wij in juni 2017 besloten om de samenwerkingsovereenkomst (op dat moment met Renewi als opvolger van Van Gansewinkel) niet nog eens (automatisch) met vijf jaar te verlengen, maar per 1 juli 2018 te beëindigen. In eerste instantie om daarmee onze handen vrij te krijgen voor een mogelijk andere manier van organisatie van onze afvalinzameling.

Op basis van een verkenning van een extern adviesbureau hebben wij in augustus 2017 drie opties overwogen: 1 Voortzetting van de NV MAK in aangepaste vorm 2 Uitbesteding van de afvalinzameling en beheertaken 3 Toetreding tot een bestaande overheid-gedomineerde organisatie Om tenslotte – in december 2017 – te besluiten om: 1 de NV MAK niet (in aangepaste vorm) voort te zetten, 2 toe te treden tot de (overheid-gedomineerde) NV Cyclus en 3 vervolgens de afvalinzameling en beheertaken door ‘quasi in-house inbesteden’ in overleg met NV Cyclus verder uit te werken. Deze besluitvorming heeft plaatsgevonden in een periode dat ook in onze buurgemeenten nieuwe keuzes werden gemaakt over de inzamelmethode en de organisatie van de afvalinzameling. De facto was de gemeente Krimpen aan den IJssel

22

een dure scheiding

eind 2017 – naast de gemeente Rotterdam – nog de enige gemeente met een eigen afvalinzamelingsorganisatie. Waarbij de kanttekening past dat de feitelijk uitvoering van de inzameling in 2017 in handen was gekomen van een op de Engelse beurs genoteerde multinational. Wij zijn in die zin blij met het uitgevoerde rekenkameronderzoek dat wij de uitkomsten kunnen gebruiken bij het opstellen van aanvullend beleid voor de komende jaren en het verdere gesprek dat wij daarover met de gemeenteraad, inwoners én Cyclus NV willen voeren. Met de uitkomsten van het onderzoek zijn we minder blij, vooral omdat daar achteraf het beeld uit naar voren lijkt te komen dat wij zouden hebben ‘voorgesorteerd’ op één optie, namelijk toetreding tot NV Cyclus. In onze beleving was dat zeker niet het geval. Het was wel een uitkomst die onder andere als gevolg van het snel wisselende speelveld nauwelijks te voorkomen was geweest, tenzij wij op dat moment alsnog zouden hebben besloten om de overeenkomst met Renewi nog eens met vijf jaar te verlengen. Na deze korte beschouwing wil ons college graag meer concreet reageren op de hoofdconclusies en aanbevelingen van uw onderzoek.

Hoofdconclusies en reactie Effectiviteit 1 Door het ontbreken van een adequate analyse van het probleem dat met het afvalbeleid dient te worden opgelost, namelijk het lage percentage afvalscheiding en de grote hoeveelheid afval met inwoner, was het bij voorbaat onzeker of de doelstellingen van het afvalbeleid, een afvalscheidingspercentage van 70% in 2020 en geen hogere lasten voor inwoners, bereikt konden worden. Reactie: op basis van de informatie van de NV MAK is één van de belangrijkste doelstellingen, namelijk het behalen van 70% afvalscheiding vastgesteld. Dit is dus bewust iets lager gehouden dan de landelijke VANG-doelstelling van 75% en is uitgelegd in het raadvoorstel toentertijd. De lasten van afvalinzameling zijn niet goed voorspelbaar gebleken en sterk afhankelijk van externe invloeden met name marktwerking en afvalaanbod. Dit hebben we in extreme mate in Q2 en Q3 van dit jaar gezien. Daarin is onze gemeente niet uniek, veel gemeenten hebben de afgelopen jaren de afvalstoffenheffing moeten verhogen. Wij delen uw constatering dat er verdere analyse nodig is van de hoge afvalproductie per inwoner. Dit heeft namelijk een direct gevolg op de kosten. 2 De eerste doelstelling wordt waarschijnlijk bijna gehaald, nadat het merendeel van de maatregelen van het afvalbeleid is uitgevoerd.

Voor het realiseren van de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding zijn echter andere maatregelen, zoals DIFTAR, nodig. Reactie: Het college deelt uw analyse dat er andere, aanvullende maatregelen nodig zijn om de landelijke doelstellingen te realiseren. Of DIFTAR dé oplossing is nemen wij in overweging (zie reactie op aanbeveling 2). DIFTAR kent namelijk ook nadelen. Wij denken aan extra bijplaatsingen, afvaldumping in de openbare ruimte én vervuiling van de grondstoffen die aan huis worden ingezameld. De mogelijke vervuiling van grondstoffen gaat de inwoner dan ook geld kosten en draagt niet bij aan een duurzaam afvalbeheer. Maar zoals gezegd, wij nemen het zeker in overweging en

23

een dure scheiding

zullen ook de ervaringen van andere gemeente gaan vernemen. Wij delen uw analyse dat het eventueel overgaan op nascheiding leidt tot kapitaalvernietiging. 3 De tweede doelstelling, wordt niet gehaald: in 2020 stijgt de afvalstoffenheffing met 19%. De kosten van het afvalbeheer zijn bovendien jarenlang lager voorgesteld dat ze daadwerkelijk waren, onder meer door een vrijval uit de reserve reiniging. Reactie: De tweede doelstelling wordt inderdaad niet gehaald. Wat betreft het tweede deel van uw conclusie, merken wij op dat in de begroting 2010 is voorgesteld om de Egalisatiereserve reiniging in te zetten voor dekking van de afvalexploitatie. Deze reserve kon worden gevormd met de opbrengst van de verkoop van de aandelen AVR. In onze beleving hebben wij daarmee niet de kosten van afvalbeheer lager voorgesteld, maar het tarief van de afvalstoffenheffing ‘kunstmatig’ laag weten te houden. Daardoor was er feitelijk sprake van 100% kostendekking door de opbrengst van de afvalstoffenheffing aan te vullen met een onttrekking uit de Egalisatiereserve. Sturing verbonden partijen 4 Hoewel de gemeente in 2017 nog op koers lag om de beleidsdoelstellingen te realiseren, heeft het college besloten de overeenkomst met NV MAK niet te verlengen. De argumenten voor dit besluit waren echter onvoldoende onderbouwd en boden onvoldoende basis om de samenwerking te beëindigen.

Reactie: Om te beginnen willen wij benadrukken dat wij in 2017 niet hebben besloten om een overeenkomst met de NV MAK niet te verlengen. Wij hebben – in eerste instantie – besloten om de samenwerkingsovereenkomst met Renewi (dat in 2017 rechtsopvolger van Van Gansewinkel was geworden) te beëindigen. Op een later moment in 2017 hebben wij besloten om de NV MAK te liquideren. Verder stelt u “dat het niet duidelijk is waarom de toen geldende overeenkomst juridisch niet kon worden verlengd: dit was immers al eerder gebeurd. De overeenkomst kon elke vijf jaar (automatisch) worden verlengd.” Op zich is dit een juiste conclusie, echter wordt daarbij voorbijgegaan aan het feit dat dit alleen mogelijk was in het geval er inhoudelijk geen “majeure” wijzigingen in de overeenkomst worden opgenomen. In het voorliggende geval zou de overeenkomst op vele punten inhoudelijk dermate worden gewijzigd, dat de oorspronkelijk overeenkomst niet in stand zou kunnen blijven. In dergelijke gevallen bieden de aanbestedingsregels géén mogelijkheid tot automatische verlenging. Met als resultaat: een nieuwe aanbesteding uitschrijven. Dat vonden wij op dat moment geen gepaste oplossing. Liquidatie van de NV MAK was de consequentie van onze keuze om – in plaats daarvan – aandeelhouder van NV Cyclus te worden.

De liquidatie van NV MAK heeft inderdaad meer kosten met zich mee gebracht dan wij aanvankelijk hebben aangenomen. 5 De gemeente heeft na de toetreding tot Cyclus NV minder mogelijkheden om bij te sturen, om alsnog de tweede beleidsdoelstelling te realiseren. De sturingsmogelijkheden die de gemeente richting Cyclus NV nog wel heeft, hoefden niet te worden benut.

24

een dure scheiding

Reactie: In de periode 2015-2020 is er inderdaad sprake geweest van personele wisselingen waardoor de tactische en strategische kennis om als professioneel aandeelhouder en opdrachtgever op te treden niet constant is geweest. In algemene zin is er in dit soort situaties altijd sprake van informatie-asymmetrie in het voordeel van een uitvoeringsorganisatie. Juist door aansluiting te zoeken bij een grotere overheid-gedomineerde organisatie zoals NV Cyclus, kunnen wij als aandeelhouder profiteren van de verzamelde kennis van de andere aandeelhoudende gemeenten. Bij de NV MAK, waar wij enig aandeelhouder waren, is de aanwezigheid van voldoende tactische en strategische kennis veel belangrijker om tegenwicht te kunnen bieden aan de commerciële partij die de directie voerde. Doelmatigheid 6 De kosten van het afvalbeheer zijn in Krimpen aan den IJssel relatief hoog, onder meer door de niet-marktconforme tarieven van Cyclus NV en het niet toepassen van DIFTAR. In vergelijkbare gemeenten zijn deze kosten per huishouden 15% lager. De kosten liggen nog lager in gemeenten die DIFTAR toepassen en gebruik maken van private inzamelaars. Reactie: Wij hebben met belangstelling kennis genomen van uw analyse dat de kosten van afvalbeheer in onze gemeente relatief hoog zijn.

Wij zullen nader onderzoek doen naar de mate waarin wij andere (beleids)keuzes kunnen maken zodat de kosten kunnen worden verlaagd. 7 Voorafgaand aan de toetreding tot Cyclus NV zijn, mede door tijdsdruk, alternatieven om de afvalinzameling efficiënter in te richten niet, of onvoldoende diepgaand, onderzocht. Mede hierdoor werd voorgesorteerd op één optie, namelijk toetreding tot Cyclus NV. Door het ontbreken van voldoende informatie over alternatieven voor het besluit om toe te treden tot Cyclus NV kon de raad haar kaderstellende taak niet goed uitvoeren. Reactie: Er was inderdaad sprake van tijdsdruk, maar er is niet ‘voorgesorteerd’ op toetreding tot de NV Cyclus. In eerste instantie hebben wij – op basis van het rapport van KplusV – drie opties overwogen: 1. 2. 3.

Voortzetting van de NV MAK in aangepaste vorm Uitbesteding van de afvalinzameling en beheertaken Toetreding tot een bestaande overheid-gedomineerde organisatie

Het in eigen beheer uitvoeren van de afvalbeheertaken hebben wij inderdaad niet overwogen. Dat past overigens bij uw eigen constatering dat de optimale schaal voor afvalinzameling bij circa 30.000 huishoudens ligt. Veel meer dan onze gemeente telt. Uw Rekenkamer stelt verder ”Het besluit van de gemeenteraad, op voorstel van het college, om toe te treden tot Cyclus NV steunt in belangrijke mate op een verkennend onderzoek door een extern adviesbureau. Dit onderzoek biedt echter onvoldoende basis voor dit besluit, mede omdat de onderzoeksopdracht niet compleet was. De criteria uit de Nota verbonden partijen zijn niet opgenomen in de onderzoeksopdracht”. Deze conclusie is op zich juist. Wij zijn echter van mening dat in dit specifieke geval niet zozeer sprake is geweest van een nieuwe opzet van samenwerking binnen een verbonden partij, maar meer van het “omzetten” van de ene overheid-gedomineerde NV (MAK) naar een andere (NV Cyclus) en het door die NV laten uitvoeren van de 25

een dure scheiding

afvalinzameling. Om die reden hebben wij destijds het afwegingskader uit de Nota verbonden partijen niet als zodanig opgenomen in de onderzoeksopdracht. Informatievoorziening 8 Het college heeft de raad onvoldoende op de hoogte gehouden over de voortgang van het afvalbeleid. Een integrale, gestructureerde en consistente toelichting op de stand van zaken, voortgang en planning van de beleidsuitvoering ontbreekt. Hierdoor kan de raad haar controlerende taak niet goed uitvoeren. Reactie: Wij zijn van mening dat wij de raad op gezette tijden hebben geïnformeerd over de voortgang van het beleid. Achteraf gezien had dat integraler, gestructureerder en consistenter gekund. Wij zullen hier – in de toekomst – (meer) aandacht voor hebben. Zie onze reactie op aanbeveling 6. Overigens hebben wij geen eerdere signalen ontvangen vanuit de gemeenteraad dat zij informatie miste. 9 Het college heeft de gemeenteraad bovendien op verschillende momenten onvolledig, niet tijdig of onjuist geïnformeerd over het afvalbeleid. Reactie: Wij hebben de gemeenteraad naar eer en geweten trachten te informeren over en betrekken bij het afvalbeleid en bij de wijze waarop de organisatie van de afvalinzameling aangepast zou moeten worden. Voor de implementatie van het omvangrijke project omgekeerd inzamelen is een projectteam en stuurgroep OINK (Omgekeerd inzamelen Krimpen) aan de slag gegaan.

Later is een financiële werkgroep hieraan toegevoegd. Er is ook een communicatieplan en een planning voor o.a. plaatsing ondergrondse containers en uitwisseling minicontainers opgesteld. In de stuurgroep werd gezamenlijk (NV MAK en gemeente) o.a. de planning, voortgang, financiën en communicatie besproken. Ook de wethouder nam aan de stuurgroep deel. Er is in 2015 bij het opstellen van nieuw beleid inderdaad geen melding gemaakt dat de samenwerkingsovereenkomst met Van Gansewinkel zou afgelopen in de periode 2015-2020. De vraag is overigens wat precies de relevantie daarvan is bij de keuze voor nieuw afvalbeleid en de overstap naar ‘omgekeerd inzamelen’. Wij hebben de implementatie van het nieuwe beleid tot juli 2018 immers samen met Van Gansewinkel en (vanaf 2017) met Renewi vorm gegeven. Aanbevelingen en reactie Gezien de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen aan ons college. Wij geven ook hier puntsgewijs onze reactie. Aanbevelingen effectiviteit en doelmatigheid 1 Baseer het ambitieniveau ten aanzien van afvalscheiding in het nieuwe afvalbeleid op een adequate analyse bestaande uit: a Een vergelijking met gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse; b Een betrouwbare en navolgbare berekening van het afvalscheidingspercentage; c

26

een dure scheiding

Een raadpleging van inwoners;

d Een analyse van de oorzaken van de relatief grote hoeveelheid afval per inwoner. Reactie: uw aanbeveling nemen wij mee bij het opstellen van aanvullend en/of nieuw beleid. 2 Overweeg DIFTAR in te voeren om de afvalbeheerkosten te verlagen en omdat dit de enige manier is om de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding te halen. Reactie: de overweging om over te gaan op DIFTAR maakt onderdeel uit van de verkenning om te komen tot aanvullend beleid. 3 Treed in overleg met Cyclus NV over het verder verlagen van de afvalbeheerkosten door: a Het optimaliseren van de inzamelinfrastructuur; b Het marktconform maken van de tarieven voor inzameling. Maak zo nodig gebruik van de bevoegdheden als aandeelhouder, als Cyclus niet responsief is ten aanzien van de wensen van de gemeente. Reactie: deze aanbeveling nemen wij over. Wij spreken met Cyclus NV al regelmatig over optimalisatie. Het marktconform maken van tarieven bespreken wij ook met Cyclus NV en indien nodig zullen we dat doen via de aandeelhoudersvergadering. Aanbevelingen sturing verbonden partijen 4 Pas de criteria en het beoordelingskader uit de nota verbonden partijen consequent toe bij besluiten over het afstand uitvoeren van gemeentelijke taken. Reactie: deze aanbeveling nemen wij over.

5 Borg binnen het ambtelijk apparaat de tactische en strategische kennis over het afvalbeleid, die nodig is om de samenwerking met Cyclus NV adequaat vorm te geven, of overweeg de gehele afvalbeheertaak, inclusief beleidsadvisering en -ontwikkeling, uit te besteden. Reactie: het college neemt de aanbeveling om de tactische en strategische kennis over het afvalbeleid (verder) te borgen over. Gezien de nauwe samenhang met actuele thema’s als circulariteit en duurzaamheid willen wij niet de gehele afvalbeheertaak uitbesteden maar hier als gemeente regie op voeren. Dat vraagt ook kennis van zaken. Aanbeveling informatievoorziening 6 Verbeter de informatievoorziening over het afvalbeleid aan de gemeenteraad door: a Een jaarlijkse integrale rapportage over de stand van zaken, voortgang en planning van de beleidsuitvoering en de doelstellingen van het afvalbeleid; b Een betrouwbare en consistente berekening van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing in de begroting en jaarrekening; c

Een uitsplitsing van de kosten en baten die worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing, met een duidelijke toelichting.

Reactie: het college neemt deze aanbeveling over. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Krimpen aan den IJssel

27

een dure scheiding

nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie. Het college neemt de meeste conclusies en aanbevelingen geheel dan wel grotendeels over. De toelichting van het college bij de hoofdconclusies en aanbevelingen geeft nog aanleiding voor enige opmerkingen. hoofdconclusies Het college plaatst kanttekeningen bij de conclusies die betrekking hebben op de overgang van NV MAK naar Cyclus NV. Het college stelt in reactie op hoofdconclusie 4 dat verlenging van de samenwerkingsovereenkomst met Renewi 13 aanbestedingsrechtelijk niet mogelijk was, omdat de samenwerkingsovereenkomst ingrijpend gewijzigd moest worden. Dit argument is ook in interviews in het kader van dit onderzoek naar voren gebracht, maar is niet concreet onderbouwd. In het memo, waarin het college aan de raad meedeelt dat de overeenkomst is beëindigd, wordt dit argument in het geheel niet genoemd. 14 De rekenkamer betwijfelt daarom of deze reden ook werkelijk ten grondslag lagen aan de beslissing de samenwerkingsovereenkomst niet te verlengen. Het college bestrijdt verder dat is voorgesorteerd op toetreding tot Cyclus NV (hoofdconclusie 7). Het college erkent wel dat het besluit om toe te treden tot Cyclus NV onder tijdsdruk tot stand is gekomen, na de beëindiging van de samenwerking met Renewi.

Reële alternatieven voor de toetreding tot Cyclus NV, namelijk verlenging van de samenwerking of uitbesteding vielen door deze tijdsdruk af, waardoor er nog slechts één optie overbleef. De gemeenteraad kon hierdoor geen zinvolle afweging tussen alternatieven meer maken. Dit had voorkomen kunnen worden door het proces van de besluitvorming over de organisatie van afvalbeheertaak eerder te beginnen. Verder had de besluitvorming zorgvuldiger voorbereid kunnen worden, gebruikmakend van de criteria uit de nota Verbonden Partijen. In tegenstelling tot wat het college stelt was deze nota van toepassing. Het argument dat er geen sprake was van een nieuwe opzet van samenwerking acht de rekenkamer onjuist. Er is wel degelijk sprake van een nieuwe samenwerkingsvorm. Door het beëindigen van de samenwerking met Renewi, de liquidatie van NV MAK en de deelname aan Cyclus NV zijn namelijk zowel de samenwerkingspartner als de juridische entiteit gewijzigd. Het afwegingskader uit de nota verbonden partijen is bovendien juist bedoeld om te bepalen welke samenwerkingsvorm passend is. Het doorlopen van de stappen uit dit afwegingskader had wellicht kunnen leiden tot de keuze voor uitbesteding of een gemeenschappelijke regeling. Door direct te kiezen voor een andere overheidgedomineerde vennootschap heeft het college deze stappen overgeslagen.

aanbevelingen Ten aanzien van aanbevelingen 1 (baseer ambitieniveau op adequate analyse) en 2 (overweeg DIFTAR) merkt het college op dat deze worden meegenomen in de