2026-07-06 Begrotingscirculaire 2027 definitief

Begrotingscirculaire 2027 - Definitief -

1

Inhoud 1.

Inleiding............................................................................................................ 4

2.

Actualiteiten ..................................................................................................... 5

3.

4.

2.1

Herijking gemeentefonds ............................................................................ 5

2.2

Jeugdzorg ................................................................................................... 5

2.3

Coalitieakkoord 2026-2030 ......................................................................... 6

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) ..................... 6 3.1

Incidentele baten en lasten ......................................................................... 6

3.2

Stelpost onderuitputting ............................................................................. 7

3.3

(Kadernota) rechtmatigheid ......................................................................... 7

3.4

Verwonderpunten ...................................................................................... 8

Specifieke aandachtspunten .............................................................................. 8 4.1

Begrotingssaldo en structureel en reëel evenwicht (SRE) ............................... 8

4.1.1 Herstel van het SRE in het meerjarenperspectief ......................................... 8 4.1.2 Presentatie ............................................................................................... 8 4.1.3 Formeel evenwicht .................................................................................... 9 4.2

Inzet reserves ............................................................................................. 9

4.2.1 Kapitaaldekkingsreserves .......................................................................... 9 4.2.2 Surplus algemene reserve .......................................................................... 9 4.3

Bezuinigingen ........................................................................................... 10

4.3.1 Bezuinigingen bij verbonden partijen......................................................... 11

5.

4.4

BCF-plafond............................................................................................. 11

4.5

Kapitaallasten .......................................................................................... 11

4.6

Berekening kengetallen ............................................................................. 12

4.7

Toepassing onderhoudsvoorzieningen........................................................ 12

4.8

Aan te leveren stukken .............................................................................. 13

Aanvulling na uitkomst meicirculaire ................................................................ 14 5.1

Algemeen ................................................................................................ 14

5.2

Ingroeipad verdeling gemeentefonds per 2027 ........................................ 14

5.3

Capaciteit decentrale overheden klimaat- en energiebeleid (CDOKE) ....... 14

5.4

Raming klimaatgelden voor 2027 ............................................................ 15 2

5.5

Richtlijn jeugdzorg ................................................................................. 15

5.6

Stelpost Wmo huishoudelijke hulp ......................................................... 16

5.7

Eigen bijdrage Wmo ............................................................................... 16

5.8

Raming BTW compensatiefonds............................................................. 16

5.9

Neemt u stelposten helder op in uw begroting? ....................................... 17

3

1. Inleiding Ieder jaar ontvangt u van ons de begrotingscirculaire met daarin de uitgangspunten voor de komende begroting. Hiermee informeren wij u over actuele onderwerpen en geven we u duidelijkheid over de manier waarop wij de komende begroting en meerjarenraming beoordelen. De informatie in deze circulaire is belangrijk voor het opstellen en het vaststellen van de begroting 2027 en meerjarenraming 2028-2030. De gemeenteraad heeft de verantwoordelijkheid om de gemeente financieel gezond te houden. De financieel toezichthouder is er om gemeenten en gemeenschappelijke regelingen te helpen met het behouden van die gezonde financiële huishouding. Financieel toezicht is hierin een wezenlijk onderdeel van de “checks en balances” binnen het openbaar bestuur. De wettelijke basis voor het financieel toezicht ligt in artikel 203 van de Gemeentewet. Naast de Gemeentewet gebruiken wij onder andere het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK 2020) en het Besluit begroting en verantwoording (BBV) als kaders voor het toezicht. Op basis van de Gemeentewet moet de gemeenteraad een begroting vaststellen die structureel en reëel in evenwicht is. Dit betekent: • Dat structurele lasten gedekt worden met structurele baten. Jaarlijks terugkerende taken moeten met de jaarlijks terugkerende opbrengsten kunnen worden bekostigd; • Dat de lasten en baten reëel geraamd worden.

Concreet houdt dit in dat er een goede inschatting wordt gemaakt van hoeveel taken zullen kosten, hoeveel opbrengsten binnen zullen komen en hoeveel eventueel bespaard kan worden met het nemen van maatregelen. Bij het toezicht op de begroting 2027 en meerjarenraming 2028-2030 houden wij ons aan de geldende wet- en regelgeving en het GTK. Wij beoordelen de begroting op basis van het wettelijke criterium van structureel en reëel evenwicht. Dit betekent dat uw begroting 2027, of de meerjarenraming, uiterlijk in 2030, structureel en reëel moet sluiten. Daarnaast mag geen sprake zijn van een opschuivend perspectief. Voor 1 januari 2027 krijgt iedere gemeente van ons een brief over de toezichtvorm voor 2027. Repressief (regulier) toezicht is standaard. Dit geldt als de begroting voldoet aan de eisen. Preventief toezicht is uitzondering. Dat geldt als de begroting en meerjarenraming niet structureel en reëel in evenwicht zijn. Heeft u vragen over deze circulaire? Of over de vertaling hiervan in de begroting? Neem dan gerust contact op met de ambtelijke contactpersoon voor uw gemeente.

4

2. Actualiteiten 2.1

Herijking gemeentefonds

Vanaf 1 januari 2023 is het verdeelmodel van het gemeentefonds herzien, met als doel een stabiel verdeelmodel te hanteren dat zoveel mogelijk aansluit bij de kosten van de gemeenten. Een ‘ingroeipad’ zorgde ervoor dat de gevolgen van de herziening beperkt bleven tot maximaal € 37,50 per inwoner. Daarvoor kregen nadeelgemeenten een suppletie-uitkering, die de hoogte van de herverdeeleffecten beperkte. De bedragen voor 2027 en verder zijn afhankelijk van verdere besluitvorming. De minister heeft op 7 februari 2025 in een brief aan de Tweede Kamer aangekondigd dat nog een aantal vervolgonderzoeken uitgevoerd gaan worden (onder andere naar de stapeling van sociale problematiek i.c.m. de centrumfunctie en overige eigen middelen). In relatie hiertoe is op 3 februari 2026 een adviesaanvraag richting de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) gestuurd, met het verzoek een advies uit te brengen over de aanpassing van de definities van de maatstaven ‘Niet-westerse migranten’ en ‘Huishoudens laag inkomen met drempel’, de nieuwe verdeling van de clusters ‘Wet maatschappelijke Ondersteuning (Wmo)’ en ‘Jeugd’ en de verevening van de omvang van het bedrag van de overige eigen middelen (OEM) en de OZB. Ingezet is op een reactie van de ROB medio maart 2026. Vanaf 2027 zal vervolgens een nieuwe stap worden gezet in het ingroeipad.

De aanpassingen in het model per 1 januari 2027 worden in het voorjaar van 2026 met de Tweede Kamer gedeeld. De verwerking hiervan zal vervolgens plaatsvinden in de meicirculaire 2026. De bedragen in de meicirculaire 2026 zijn dan ook leidend voor de verwerking in de gemeentelijke begrotingen 2027 en meerjarenraming 2028-2030.

2.2

Jeugdzorg

In de Voorjaarnota 2025 heeft het Rijk twee aanvullende maatregelen op de Hervormingsagenda aangekondigd; het sturen op het verkorten van de trajectduur (€68 miljoen) en het invoeren van een eigen bijdrage in de jeugdzorg (€260 miljoen). In het gemeentefonds is vanaf 2028 een financieel voorschot genomen op deze maatregelen. In onze aanvulling op de begrotingscirculaire voor de begroting 2026-2029 hebben we toegestaan dat gemeenten een stelpost opnamen voor deze twee maatregelen, omdat het voldoende aannemelijk is dat de verantwoordelijkheid voor de realisatie van deze maatregelen bij het Rijk ligt. In de begroting 2027-2030 is het wederom toegestaan om deze stelposten op te nemen. Verder is in de Voorjaarsnota 2025 de besparingsopgave van de Hervormingsagenda geïndexeerd waardoor een hogere besparing (van € 507 miljoen) wordt verondersteld. Wij staan geen algemene stelpost toe voor de besparingen uit de Hervormingsagenda of de indexatie hiervan. Als uw gemeente voordelen wil opnemen uit de maatregelen uit de Hervormingsagenda dient u deze, net zoals alle bezuinigingen in uw begroting, concreet in te vullen. Dit betekent een concrete vertaling van de maatregelen naar de situatie van uw gemeente en een daarbij behorende financiële vertaling. Het nemen van het aandeel van uw gemeente in het landelijke besparingspotentieel is dus niet concreet genoeg.

Op basis van de uitspraak van de onafhankelijke commissie van Ark hebben gemeenten via het Gemeentefonds extra middelen voor de jaren 2026 en 2027 en met terugwerkende kracht voor de jaren 2023 en 2024 ontvangen. De commissie van Ark zal begin 2027 een uitspraak doen voor de jaren vanaf 2028. Het is niet toegestaan om vooruit te lopen op deze uitspraak. Indien de gemeente hiervoor een stelpost opneemt in haar begroting, dan wordt deze door ons gecorrigeerd.

5

De richtlijnen voor jeugd zoals hierboven beschreven zijn gebaseerd op de meest actuele informatie en besluitvorming van het Rijk. Mochten besluiten van het nieuwe kabinet, bijvoorbeeld in de Voorjaarsnota, hier verandering in brengen dan zullen we u zo spoedig mogelijk informeren over de aangepaste kaders.

2.3

Coalitieakkoord 2026-2030

Op 30 januari 2026 is het coalitieakkoord 2026 – 2030 ‘Aan de slag’ gepresenteerd. Dit akkoord schetst de gezamenlijke koers van de coalitiepartijen voor de komende bestuursperiode met hierin de belangrijkste beleidsafspraken op sociaal, economisch en maatschappelijk terrein. Het coalitieakkoord 2026–2030 vormt de basis voor het regeringsbeleid en de samenwerking tussen de coalitiepartners. In dit akkoord is in beperkte mate beleid benoemd dat een direct effect heeft op gemeenten. Wel is het mogelijk dat indirecte effecten optreden met impact op de gemeenten die mogelijk niet direct vermeld staan in het coalitieakkoord. Voor gemeenten is het van belang dat dit akkoord op zichzelf geen invloed heeft op de invulling van de komende begroting. De meicirculaire 2026 is hierin leidend. Het (voorgenomen) beleid dat hierin door het kabinet is opgenomen, dient te worden verwerkt in de gemeentelijke begroting.

3. Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) 3.1

Incidentele baten en lasten

Eind 2025 heeft de commissie BBV een nieuwe notitie structurele en incidentele baten en lasten uitgebracht, waarmee een aantal passages in deze notitie zijn verduidelijkt. In de notitie is de paragraaf over structurele inzet van de reserves aangescherpt. Daarbij is ook expliciet opgenomen dat structurele egalisatie via de reserves niet mogelijk is. De commissie gaat ook in op het opnemen van stelposten voor onderuitputting (zie hiervoor onderdeel 3.2). Structurele baten en lasten zijn de regel, incidentele posten zijn de uitzondering. Bij het aanmerken van incidentele posten is het belangrijk om consistent te handelen. Een incidentele post behoort een ‘aard van tijdigheid c.q. eindig doel’ te hebben, een duidelijke einddatum te kennen en qua omvang te voldoen aan de door uw raad vastgestelde grens van materiële beïnvloeding. De materialiteit waarbij een post als incidenteel aangemerkt kan worden bepaald de gemeenteraad zelf. De aard van de raming is leidend voor de bepaling of een post als incidenteel kan worden aangemerkt. Naast deze hoofdregels geeft de Commissie BBV in de notitie ook posten met een specifieke handelswijze en voorbeelden die kunnen ondersteunen bij het aanmerken van incidentele posten. Of een post als incidenteel kan worden aangemerkt ligt echter vaak aan de specifieke situatie.

Mocht u vragen hebben over specifieke incidentele baten of lasten neem dan contact op met uw ambtelijk contactpersoon. Alle incidentele baten en lasten, inclusief de incidentele reservemutaties, dienen op het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen te worden. Voor elke post op het overzicht dient u ook een toelichting te geven. Deze toelichting is essentieel voor de beoordeling van de posten en, conform de stellige uitspraak van de commissie BBV, verplicht. Belangrijk is dat op basis van de toelichting duidelijk is waarom posten als incidenteel worden aangemerkt. De aard, einddatum en materialiteit zijn hierbij van belang.

6

3.2

Stelpost onderuitputting

Middels de motie De Vries, Van Eijk, Sneller en Wingelaar is in 2025 een oproep gedaan aan het kabinet om onderuitputting bij gemeenten toe te staan. Op 10 december 2025 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gereageerd op deze motie middels een kamerbrief. In deze brief geeft hij aan dat een algemene stelpost onderuitputting niet past binnen de uitgangspunten van het realistisch ramen en daarom niet is toegestaan. Wel is het volgens de minister mogelijk om specifieke stelposten voor onderuitputting te ramen wanneer deze nauwkeurig te ramen zijn, goed onderbouwd zijn en aansluiten bij reële verwachtingen. De minister onderschrijft dat het aan de toezichthouder is om te beoordelen of de stelposten voldoende realistisch zijn. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de onderuitputting bij realisatie toe te voegen aan de reserves en in volgende jaren, onder voorwaarden, in te zetten als structureel dekkingsmiddel. De minister heeft verder de Commissie BBV gevraagd om te verduidelijken wat wel en niet mogelijk is op het vlak van onderuitputting. Hiertoe heeft de Commissie BBV eind 2025 de notitie structurele en incidentele baten en lasten geactualiseerd (zie hiervoor onderdeel 3.1). De nieuwe notitie sluit aan bij de kamerbrief.

Ook de commissie geeft aan dat een algemene stelpost niet wordt toegestaan, dat specifieke stelposten kunnen passen binnen een realistische begroting. Net als de minister stelt ook de commissie BBV dat de toezichthouder beslist of een stelpost realistisch is. Op dit moment werken de twaalf provincies aan een kader voor het toetsen van specifieke stelposten voor onderuitputting. Daarin zullen de aansluiting op eerdere realisaties, aansluiting op (nieuw) beleid en vragen over het aanpassen van (investerings)plannen onder andere terugkomen. Naar verwachting zullen deze kaders voor de zomer formeel worden vastgesteld in de twaalf colleges van Gedeputeerde Staten. Bij de beoordeling van de begroting 2027 zullen deze kaders worden toegepast. We zullen u de komende maanden op de hoogte houden van de voortgang en de definitieve kaders zo spoedig mogelijk met u delen. Als uw gemeente overweegt een stelpost voor onderuitputting op te nemen in de begroting 2027 vragen we u deze tijdig af te stemmen met de ambtelijk contactpersoon van uw gemeente.

3.3

(Kadernota) rechtmatigheid

In september 2025 is de Kadernota rechtmatigheid 2025 van de commissie BBV gepubliceerd. De commissie BBV geeft via de kadernota rechtmatigheid haar visie over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording van de decentrale overheden conform artikel 75, lid 2 van het BBV. Een belangrijke wijziging voor gemeenten betreft de maximale tolerantie van de rechtmatigheidsverantwoording. De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald en bedraagt in deze nieuwe kadernota maximaal 2% van de totale lasten, exclusief toevoegingen aan de reserves. Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en afzonderlijke posten waarover bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Het percentage van maximaal 2% geldt voor fouten en onduidelijkheden opgeteld. Blijft het totaal van de fouten en de onduidelijkheden onder de verantwoordingsgrens, dan worden geen afwijkingen opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze wijziging kan ook gevolgen hebben voor de lokale verordeningen. Het is van belang dat gemeenten controleren of hun lokale regelgeving niet strijdig is met hetgeen in deze Kadernota rechtmatigheid 2025 staat beschreven.

7

3.4

Verwonderpunten

In december 2025 heeft de Commissie BBV het definitieve advies met wijzigingsvoorstellen voor het BBV (de zogenoemde ‘verwonderpunten’) aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Met dit advies wil de commissie een bijdrage leveren aan vereenvoudiging van het BBV en meer toegankelijke informatie in de begroting en jaarstukken. In dit advies worden verschillende aanpassingen in de verslaggevingsregels voorgesteld. Het bevat adviezen van de Commissie BBV die nog niet zijn verankerd in een notitie of in een stellige uitspraak. Daarom is het niet toegestaan om in uw begroting 2027 vooruit te lopen op de opgenomen adviezen en voorgestelde wetswijzigingen, en uw begroting hierop aan te passen. Het BBV, tezamen met de gepubliceerde notities van de Commissie BBV, blijft leidend voor de inhoud van uw begroting.

4. Specifieke aandachtspunten 4.1

Begrotingssaldo en structureel en reëel evenwicht (SRE)

De gemeenteraad is verantwoordelijk voor het structureel en reëel evenwicht (SRE) in de begroting. De toezichthouder toetst de begroting aan het criterium van structureel en reëel evenwicht. Structureel evenwicht houdt in dat structurele lasten gedekt worden met structurele baten. Een reëel evenwicht houdt in dat de ramingen realistisch zijn. In de regel toetsen wij of uw begrotingsjaar structureel en reëel in evenwicht is.

4.1.1 Herstel van het SRE in het meerjarenperspectief Wanneer uw begroting niet structureel in evenwicht is, kan uw gemeente toch onder repressief toezicht komen te vallen als aannemelijk wordt gemaakt dat het evenwicht in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld. Bij de begroting 2027 betekent dit dat u op zijn laatst uw begroting in 2030 in evenwicht brengt. Er mag geen sprake zijn van een opschuivend meerjarenperspectief. Dit houdt in dat als u in de begroting 2026-2029 uw evenwicht in 2029 heeft hersteld dat u nu zowel 2029 als 2030 structureel en reëel sluitend moet hebben. Ramingen die verder in de toekomst liggen zijn vaak minder ‘hard’. Om over het SRE te kunnen oordelen letten we op een paar specifieke meerjarige aandachtspunten. Zo kijken we onder andere of de correcte loon- en prijsstijgingen meerjarig verwerkt zijn, of u rekening houdt met volumegroei (met name in het sociaal domein), of u al uw beleid en investeringen correct verwerkt heeft en of bezuinigingen in het meerjarenperspectief voldoende zijn onderbouwd. Als uw gemeente (mogelijk) het evenwicht pas in het meerjarenperspectief herstelt, raden we u aan om in een vroeg stadium in gesprek te gaan met uw ambtelijk contactpersoon om te kijken welke aandachtspunten er voor uw gemeente liggen.

4.1.2 Presentatie Voor het inzicht van de gemeenteraad en toezichthouder is een goede presentatie van de structurele begrotingspositie noodzakelijk. In het kader van transparantie is het belangrijk dat het structurele begrotingssaldo onderdeel uitmaakt van het raadsvoorstel en de aanbiedingsbrief of inleiding van de begroting. Het structureel begrotingssaldo dient voor zowel het betreffende begrotingsjaar als voor de meerjarenraming, inzichtelijk gepresenteerd te worden. Daarbij presenteert u de lasten en baten apart. Wij adviseren u het structureel begrotingssaldo op deze wijze in het raadsvoorstel en in de inleiding van de begroting op te nemen:

8

Structureel begrotingssaldo (bedragen x €1000) Lasten exclusief mutaties reserves Baten exclusief mutaties reserves Geraamd saldo van baten en lasten Toevoegingen reserves Onttrekkingen reserves Geraamd resultaat Incidentele lasten (excl. reservestortingen) Incidentele baten (excl. reserveonttrekkingen) Incidentele toevoegingen reserves Incidentele onttrekkingen reserves Saldo van incidentele baten en lasten Structureel begrotingssaldo

2027

2028

2029

2030

-450 500 50 -200 300 150 150 0 50 -150 50 200

-575 550 -25 -200 225 0 150 -50 50 -150 0 0

-600 600 0 -400 300 -100 200 0 100 -50 250 150

-750 650 -100 -200 300 0 100 -150 100 -250 -150 -150

4.1.3 Formeel evenwicht Naast het structureel en reëel evenwicht dient u de begroting ook formeel te sluiten. Dit houdt in dat alle lasten gedekt zijn door baten. In uw begroting kunt u een tekort tonen op een of meerdere jaren. Indien uw gemeente een begrotingstekort heeft dient u in het raadsbesluit op te nemen hoe het tekort in het begrotingsjaar wordt gedekt, bijvoorbeeld door een onttrekking aan de algemene reserve (conform het GTK, paragraaf 7.11). Hiermee besluit de gemeenteraad expliciet over een tekort in de voorliggende begroting en de bijhorende dekking.

4.2

Inzet reserves

Alle mutaties in de reserves zijn in principe incidenteel van aard. Dit geldt dus eveneens voor egalisatiereserves of reserves waarmee wordt gestreefd naar een ‘gesloten systeem'. Er zijn slechts twee uitzonderingen op deze algemene regel.

4.2.1 Kapitaaldekkingsreserves Ten eerste geldt dat voor de bestemmingsreserves die specifiek zijn gevormd voor de dekking van kapitaallasten. Door de onttrekkingen aan bestemmingsreserves dekking kapitaallasten apart te benoemen (en op te nemen in het overzicht van structurele reservemutaties) wordt duidelijk dat het hier om structurele lasten gaat. De looptijd van de ingestelde reserve is gelijk aan de afschrijvingstermijn van de geactiveerde investering. Hierdoor hebben zowel de kapitaallasten als de onttrekking aan de reserve geen invloed op het structurele begrotingssaldo.

4.2.2 Surplus algemene reserve De tweede uitzondering op de regel betreft de inzet van het surplus van het ‘vrij aanwendbare deel’ van de algemene reserve. Deze optie is beschikbaar sinds 1 januari 2024 en is ook opgenomen in de notitie ‘Structurele en incidentele baten en lasten 2025’ van de Commissie BBV. Het surplus van de algemene reserve is dat deel dat niet nodig is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s. Van dit vrij besteedbare deel van de algemene reserve kan een gemeente jaarlijks maximaal 10% inzetten voor het dekken van structurele lasten. Hiervoor gelden echter wel drie voorwaarden: •

Ten eerste dient de gemeente voldoende weerstandscapaciteit te behouden om de gekwantificeerde risico’s af te dekken (de weerstandsratio moet minimaal 1,0 bedragen).

9

• •

De berekening van de weerstandsratio dient te zijn gebaseerd op een adequate en actuele risico-inventarisatie. Ten tweede moet de solvabiliteit groter of gelijk aan 20% zijn in het jaar van inzet. De structurele onttrekkingen aan de algemene reserve moeten worden opgenomen op het overzicht van structurele reservemutaties.

Voordat u het surplus van de algemene reserve inzet vragen wij u deze af te stemmen met uw toezichthouder. Indien u gebruik maakt van deze structurele inzet van de vrij aanwendbare algemene reserve zullen wij jaarlijks toetsen of nog aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Dit geldt ook voor de meerjarenraming. In het geval dat uw gemeente in de loop van de meerjarenraming niet meer voldoet aan de voorwaarden, zal hier een negatieve bijstelling op het begrotingssaldo kunnen plaatsvinden, met mogelijke gevolgen voor het structureel en reëel evenwicht in de (meerjaren)begroting. Tevens moet niet uit het oog worden verloren dat de (structurele) inzet van een deel van de algemene reserve per definitie toch van tijdelijke aard is, omdat het surplus op enig moment zal worden uitgeput. In dat geval dienen alternatieve structurele dekkingsmiddelen te worden aangewezen. De gemeente dient zich hiervan bewust te zijn en hierop te anticiperen. De twaalf provincies werken op het moment aan een aanpassing van het GTK In het vernieuwde kader bestaat een derde optie voor structurele reserve inzet. Dit betreft de optie om een structurele dekkingsreserve te vormen voor een specifiek beleidsdoel. Het is daarmee mogelijk om, bij een weerstandsratio van 1,0 en solvabiliteit van 20%, een deel van het surplus van de algemene reserve in een dekkingsreserve te storten.

Deze dekkingsreserve kan vervolgens voor maximaal 4 jaar worden ingezet voor een specifiek beleidsdoel. Naar verwachting zal het vernieuwde GTK in de eerste helft van 2026 door de colleges van Gedeputeerde Staten worden vastgesteld. Het vernieuwde GTK zal daarmee bij de beoordeling van de begroting 2027 van kracht zijn. In het huidige GTK bestaat een derde optie voor structurele reserve inzet. Dit betreft de optie om een structurele dekkingsreserve te vormen voor een specifiek beleidsdoel. Het is daarmee mogelijk om, bij een weerstandsratio van 1,0 en solvabiliteit van 20%, een deel van het surplus van de algemene reserve in een dekkingsreserve te storten. Deze dekkingsreserve kan vervolgens voor maximaal 4 jaar worden ingezet voor een specifiek beleidsdoel. De twaalf provincies werken op het moment aan een aanpassing van het GTK Hierin zullen alle opties worden opgenomen. Naar verwachting zal het vernieuwde GTK in de eerste helft van 2026 door de colleges van Gedeputeerde Staten worden vastgesteld. Het vernieuwde GTK zal daarmee bij de beoordeling van de begroting 2027 van kracht zijn.

4.3

Bezuinigingen

Veel gemeenten maken hun begroting en meerjarenraming sluitend met bezuinigingsmaatregelen en/of taakstellingen. Om uw financiële positie te bepalen worden alle in de begroting opgenomen bezuinigingsmaatregelen en taakstellingen getoetst op hardheid en haalbaarheid (m.a.w. op realiteit). Ook wordt beoordeeld of ze binnen de termijn van de raming gerealiseerd kunnen worden. Hiermee beoordelen wij de realiteit van de gepresenteerde begrotingssaldi. Voor een positief oordeel van de opgenomen bezuinigingsmaatregelen is het noodzakelijk dat: • De ramingen van de bezuinigingsmaatregel(en) reëel en cijfermatig zijn onderbouwd;

10

•

Daarbij zullen de te treffen bezuinigingsmaatregelen concreet op programmaniveau moeten worden ingevuld; • Het proces dat bij het concretiseren van de maatregelen gevolg gaat worden, vastligt; • De raad een uitspraak doet over de invulling van deze maatregelen. Ervaringen opgedaan met eerdere bezuinigingsoperaties kunnen in ons oordeel meewegen. Als een bezuinigingsmaatregel niet aan deze voorwaarden voldoet, zal het bedrag dat met de maatregel gepaard gaat negatief worden gecorrigeerd op uw begrotingssaldo. Deze correctie kan tot gevolg hebben dat er sprake blijkt van een structureel begrotingstekort met preventief toezicht als gevolg. Bij een positieve beoordeling heeft de maatregel geen effect op uw begrotingssaldo. Wij adviseren u de voortgang van de opgenomen bezuinigingen te monitoren in een aparte paragraaf in uw P&C documenten. Dit versterkt eveneens het inzicht voor uw raad waardoor u beter in staat bent uw controlerende taak uit te voeren.

4.3.1 Bezuinigingen bij verbonden partijen De begroting van een gemeenschappelijke regeling (GR) is leidend voor het financieel toezicht. Deze is vastgesteld door het algemeen bestuur van de GR. Dit betekent dat u alleen taakstellingen voor de GR mag opnemen in uw begroting of meerjarenraming als het algemeen bestuur van deze GR over deze taakstellingen een besluit heeft genomen. Een voorgenomen korting of lagere bijdrage aan een GR wordt (wanneer deze niet in de begroting van de GR is opgenomen) door de toezichthouder niet geaccepteerd en wordt daarom gecorrigeerd op de gepresenteerde begrotingssaldi.

4.4

BCF-plafond

Met ingang van het begrotingsjaar 2019 is de wijze van verwerking van de ruimte onder het plafond van het btw-compensatiefonds (BCF) in de raming van de algemene uitkering in de circulaires gewijzigd. Het ministerie van BZK heeft daarom in afstemming met de VNG en de provinciale toezichthouders een advies opgesteld. Hierin staat op welke wijze gemeenten de ruimte onder het plafond van het BCF kunnen opnemen als verwachte baat in hun begroting. Gezien de onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van de ruimte onder het BCF-plafond mag u maximaal de meest recente gerealiseerde ruimte onder het plafond ramen in uw begroting en meerjarenraming. Voor de begroting 2027 dient u de raming te baseren op de definitieve afrekening van de ruimte onder het plafond in 2025 die in de meicirculaire 2026 wordt gepubliceerd. Wij wijzen u erop dat dit kan betekenen dat u de betreffende ramingen in alle begrotingsjaren moet bijstellen.

4.5

Kapitaallasten

De afgelopen jaren zien we in veel gemeentelijke jaarrekeningen dat onderuitputting van kapitaallasten wordt gerapporteerd. Dit wordt veroorzaakt doordat de geplande investeringen niet tijdig kunnen worden gerealiseerd. Als toezichthouder adviseren we om in de begroting zeer kritisch te kijken naar de realiteit van de investeringsplanning en de bijhorende ambities. In de huidige marktomstandigheden waarbij krapte van personeel aan de orde van de dag is, dient te worden overwogen welke (grote) projecten in het begrotingsjaar kunnen worden gerealiseerd. En gebaseerd op ervaringen van de afgelopen jaren een realistische planning op te nemen door de projecten te spreiden over de komende jaren. Investeringen waar de gemeenteraad over heeft besloten dienen volledig verwerkt te zijn in de begroting en meerjarenraming (conform uw eigen verordeningen). Van de hieruit voortvloeiende kapitaallasten dienen zowel rente- als de afschrijvingslasten over de gehele looptijd te worden geraamd.

11

In onderdeel 3.2 van deze circulaire wordt ingegaan op het onder voorwaarden toestaan van een stelpost onderuitputting. Wel is het van belang om te weten dat het opnemen van deze stelpost een gemeente niet van haar verplichting ontslaat om een realistische investeringsplanning op te nemen in haar begroting. Dit is en blijft de basis van een reële begroting.

4.6

Berekening kengetallen

In de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing neemt u conform artikel 11 BBV de zes verplichte kengetallen op. De berekening van deze kengetallen is bepaald in de Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in begroting en jaarverslag provincies en gemeenten. De bepaling van uw eigen kengetallen dient op deze wijze te worden berekend. We toetsen onder andere uw solvabiliteit om te kijken of u voldoet aan de gestelde voorwaarden voor eventuele inzet van het surplus van uw algemene reserve. Indien er een verschil ontstaat tussen de berekening van een gemeente en de berekening van de toezichthouder, is de berekening van de toezichthouder leidend voor onze beoordeling.

4.7

Toepassing onderhoudsvoorzieningen

De jaarlijkse lasten voor het groot onderhoud aan kapitaalgoederen (zoals wegen, bruggen, riolering, water, openbaar groen, gemeentelijke gebouwen etc.) kunnen rechtstreeks in de begroting worden verantwoord, maar er kan ook gekozen worden voor het egaliseren van de kosten van het groot onderhoud met onderhoudsvoorzieningen. Hiervoor gelden echter wel strikte voorwaarden. Deze voorwaarden zijn terug te vinden in hoofdstuk 7 van de notitie Materiële vaste activa van de commissie BBV. Ten eerste dient uw gemeente te beschikken over een actueel, door de raad vastgesteld beheerplan voor het betreffende type kapitaalgoederen. Onder ‘actueel’ wordt een beheerplan verstaan van maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Voor de begroting 2027 betekent dit dus dat het geldende beheerplan op zijn vroegst in 2022 is vastgesteld. Bovendien geldt de verplichting dat het beheerplan tussentijds wordt bijgesteld, als het in belangrijke mate niet meer aansluit bij de actuele situatie van het onderhoud. Van de maximale termijn van vijf jaar kan alleen gemotiveerd worden afgeweken en die motivatie wordt opgenomen in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ van de begroting en de jaarstukken. In de motivatie moet tevens worden aangegeven welke maatregelen er worden genomen om achterstallig onderhoud te voorkomen.

Uw accountant toetst of uw beheerplan voldoet aan de voorwaarden om hiervoor een onderhoudsvoorziening te vormen. Ten tweede dient de onderhoudsvoorziening te worden gevoed met jaarlijkse toevoegingen van gelijke omvang. De hoogte van die jaarlijks gelijkblijvende toevoeging is gebaseerd op het geldende beheerplan en dient voldoende te zijn om de onderhoudsvoorziening gedurende de gehele looptijd op peil te houden. Een ‘negatieve’ onderhoudsvoorziening is immers niet toegestaan. Indien blijkt dat de jaarlijkse storting te laag is om dit doel te realiseren, dient de raad te besluiten tot het verhogen van de jaarlijks gelijkblijvende storting in de voorziening, zodat de voorziening over de gehele looptijd weer toereikend is voor het bekostigen van de uitvoering van het groot onderhoud. Het is niet toegestaan om op begrotingsbasis de onderhoudsvoorziening aan te vullen met een éénmalige extra storting, omdat dit niet past bij het doel van egalisatievoorzieningen, namelijk het egaliseren van lasten in de exploitatie. Evenmin is het acceptabel om de voorziening te voeden met een jaarlijks oplopende storting (het zogenaamde ‘ingroeimodel’).

12

In de praktijk komt het voor dat gemeenten onderhoudsvoorzieningen vrij moeten laten vallen, omdat de accountant constateert dat het onderliggende beheerplan niet aan alle eisen voldoet. Het gebruik van een egalisatiereserve (of ‘onderhoudsreserve') voor het egaliseren van onderhoudskosten is echter per definitie geen structureel dekkingsmiddel. De nieuwe notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV bekrachtigt ook nogmaals dat structurele egalisatie via de reserves niet mogelijk is. Dat betekent dat het gebruik van een onderhoudsreserve ter dekking van uw onderhoudslasten invloed zal hebben op uw structureel begrotingssaldo, omdat u incidentele middelen uit een reserve gebruikt om structurele lasten te dekken. We vragen u om hier alert op te zijn.

4.8

Aan te leveren stukken

Nadat de gemeenteraad financiële documenten heeft vastgesteld, is de gemeente verplicht de toezichthouder hiervan op de hoogte te stellen en de bijhorende documentatie toe te sturen. In het GTK is opgenomen welke documenten aan de toezichthouder dienen te worden verstrekt, en binnen welke termijn. Onderstaande tabel is opgenomen in het GTK Gemeenten 2020. Hierin is schematisch weergegeven welke documenten het betreft.

Aan te leveren stukken (Financiële) verordeningen Begroting en meerjarenraming

Jaarstukken

Alle begrotingswijzigingen

De stukken bevatten minimaal - Uitgangspunten en regels voor het financiële beleid en beheer - Getekend raadsbesluit - Beleidsbegroting - Financiële begroting - Meerjarenraming - Gelijktijdig met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit (incl. voorstel) - Jaarverslag - Jaarrekening - Controleverklaring - Accountantsverslag - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit - Raadsvoorstel met bijlagen - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit

Termijn Maximaal twee weken na besluitvorming Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 november in het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar.

Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 juli in het jaar volgend op het jaar waar de jaarrekening betrekking op heeft. Maximaal twee weken na besluitvorming

13

5. Aanvulling na uitkomst meicirculaire 5.1

Algemeen

Wij houden vast aan de geldende wet- en regelgeving en het daarop gebaseerde Gemeenschappelijk financieel toezichtkader 2020 (GTK). Het GTK 2020 is vernieuwd en het nieuwe GTK 2026 ligt op dit moment ter besluitvorming voor in de twaalf provincies. Na vaststelling (voor de zomer) delen wij dit GTK 2026 met u. Het GTK 2026 is van toepassing vanaf de begroting 2027. De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en op basis van tenminste de meicirculaire met de daarin opgenomen uitkeringsfactoren. Gemeenten hebben de vrijheid om de septembercirculaire in de ramingen te verwerken. De keuze welke circulaire wordt verwerkt in de begroting, is op basis van consistent beleid.

5.2 Ingroeipad verdeling gemeentefonds per 2027 Door de herverdeling van het gemeentefonds zijn er voor- en nadeelgemeenten. Vanaf 2023 houden gemeenten rekening met een ingroeipad vanwege de invoering van dit nieuwe verdeelmodel van de algemene uitkering. Dit ingroeipad wordt zoals gebruikelijk verwerkt in een suppletie‐uitkering. Op die manier worden voor- en nadelen voorlopig beperkt in afwachting op een nieuwe verdeling. Het Rijk stelt de nieuwe verdeling van het gemeentefonds met twee jaar uit: deze gaat nu pas per 2029 in, in plaats van per 2027. Ook wordt het ingroeipad voor 2027 en 2028 tijdelijk bevroren. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) volgt hiermee het advies op van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de VNG, dit omdat de plannen over de herverdeling nog niet voldoende zijn uitgewerkt. In 2027 worden wel alvast twee kleine verbeteringen doorgevoerd: • •

De manier waarop rekening wordt gehouden met de maatstaf “huishoudens met een laag inkomen” (in procenten in plaats van honderdtallen); De OZB-tarieven worden beter afgestemd op de werkelijke gemiddelde tarieven. Dit door de rekentarieven van de Onroerendezaakbelasting (OZB) aan te passen aan de werkelijke gemiddelde OZB-tarieven en door de verevening van de overige eigen middelen met hetzelfde bedrag te verlagen.

Deze wijzigingen zijn verwerkt in de meicirculaire 2026. In bijlage 2.5.2-2 van de meicirculaire zijn de geactualiseerde bedragen van het ingroeipad per gemeente opgenomen voor de jaren 2027 en 2028. De volgende stap in het ingroeipad is voorzien per 1 januari 2029.

5.3

Capaciteit decentrale overheden klimaat- en energiebeleid (CDOKE)

Gemeenten spelen een belangrijke rol in de uitvoering van de klimaat- en energieplannen. Het kabinet ondersteunt gemeenten hierbij met geld uit de CDOKE-regeling. Met dit geld kunnen gemeenten extra personeel aantrekken. Gemeenten moeten ervanuit kunnen gaan dat ze dit geld elk jaar krijgen. Anders kunnen ze geen langdurige verplichtingen aangaan. In de meicirculaire 2026 zijn de CDOKE-middelen voor 2027 (totaal € 671 miljoen) via een decentralisatie-uitkering beschikbaar gesteld aan gemeenten om uitvoering te kunnen geven aan hun taken op het gebied van klimaat- en energiebeleid.

14

Het bedrag dat gemeenten aan uitvoeringsmiddelen ontvangen in 2027, bestaat uit twee componenten: •

Basisfinanciering: alle gemeenten ontvangen een bedrag aan zogenoemde basisfinanciering (€ 583 miljoen);

•

Planfinanciering: daarnaast kunnen gemeenten extra middelen aanvragen voor specifieke plannen, de zogenoemde planfinanciering (€ 85,9 miljoen).

5.4

Raming klimaatgelden voor 2027

In de meicirculaire 2026 wordt het bedrag gepubliceerd waarop gemeenten kunnen rekenen voor het aankomende jaar, zie bijlage 3.2-39 in de meicirculaire. Daarin wordt het totaalbedrag weergegeven van de basisfinanciering en de planfinanciering. Gemeenten mogen dit bedrag volledig opnemen als structureel dekkingsmiddel voor de jaarschijf 2027.

Raming klimaatgelden vanaf 2028 Op dit moment is nog onduidelijkheid hoe de CDOKE-middelen na 2027 beschikbaar worden gesteld. Desondanks mogen gemeenten het bedrag wat zij in 2027 ontvangen aan basisfinanciering voor de klimaat- en energiegelden opnemen als structurele baat in de begroting 2027 voor de jaren vanaf 2028. Voor wat betreft de planfinanciering geldt dat gemeenten dit bedrag alleen mogen ramen op basis van de verkregen beschikking. Daarbij is het belangrijk dat zowel de baten als de aan de middelen verbonden lasten opgenomen worden. Dit betekent dat wij verwachten dat gemeenten voor zowel de basis als de planfinanciering een gelijk bedrag aan extra lasten opnemen voor de klimaat- en energietaken.

5.5

Richtlijn jeugdzorg

Vanaf 2028 neemt het Rijk een financieel voorschot op de nog te nemen maatregelen om het jeugdzorgstelsel te beheersen. Deze kortingen zijn gebaseerd op: •

Het sturen op de trajectduur van jeugdhulptrajecten (€ 68 miljoen);

•

De invoering van een eigen bijdrage in de jeugdzorg (€ 260 miljoen).

Gemeenten kunnen beide posten budgettair neutraal in hun begroting verwerken, bijvoorbeeld door hiervoor een stelpost op te nemen. Dit gold voor de vorige begroting 2026-2029 en geldt nu ook voor de komende begroting 2027-2030. Als toezichthouder vinden we dit risicovol aangezien deze posten in principe nog onvoldoende uitgewerkt zijn en nog afhankelijk van nog vast te stellen wetgeving. Toch staan we een budgettair neutrale verwerking toe omdat aannemelijk is dat het realiseren van deze uitwerking en wetgeving onder de verantwoordelijkheid van het Rijk valt.

Stelpost Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd Recent heeft de VNG een begrotingsadvies voor de begroting 2027-2030 uitgebracht. Vanuit onze rol als toezichthouder kunnen wij niet instemmen met adviespunt 2B om een algemene stelpost Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd op te nemen die de baten en lasten voor jeugdzorg in 2028 en 2029 in balans brengt. Dit heeft de VNG ook benoemd in het begrotingsadvies. Wij vinden een dergelijke stelpost op dit moment onvoldoende onderbouwd

15

en daarmee niet realistisch. Dit standpunt hebben de toezichthouders reeds ingenomen bij de begroting 2026. We hebben begrip voor de brede discussie rondom de (dis)balans van de gemeentelijke taken en middelen maar zullen het toezicht uitvoeren op basis van de geldende wet- en regelgeving en het Gemeenschappelijk Toezichtkader (GTK). Dit betekent dat wij een dergelijke stelpost zullen corrigeren op het structurele begrotingssaldo.

5.6

Stelpost Wmo huishoudelijke hulp

In het coalitieakkoord van kabinet Jetten is een maatregel opgenomen waarbij de huishoudelijke hulp als maatwerkvoorziening met ingang van 1 januari 2029 wordt geschrapt. In de meicirculaire is daarom een uitname van € 1,4 miljard uit het gemeentefonds gedaan. Voor de inwoners die niet in staat zijn de huishoudelijke hulp zelf te regelen blijft deze taak bij de gemeente. Voor dit vangnet wordt jaarlijks € 430 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd. Het is nog onduidelijk hoe dit vangnet eruit komt te zien en wie hiervan gebruik kan maken. Als gevolg hiervan kunnen gemeenten nog niet inzichtelijk maken wat de daadwerkelijke financiële gevolgen zijn van het nieuwe beleid. Voor de begroting 2027 staan wij daarom toe een stelpost op te nemen van de netto-uitname uit het gemeentefonds ter hoogte van € 1,01 miljard (€ 1.440 miljoen minus € 430 miljoen). Hierdoor heeft deze maatregel een budgetneutraaleffect op de begroting. Zodra bij de begroting 2028 meer bekend is over de beleidsmatige invulling vragen wij de gemeenten om een reële raming van de financiële gevolgen op te nemen en de stelpost te laten vervallen. Dit is conform het begrotingsadvies 2027-2030 van de VNG.

5.7

Eigen bijdrage Wmo

Het kabinet is van plan om voor een inkomensafhankelijke eigen bijdrage in te voeren voor een aantal voorzieningen binnen de Wmo 2015, namelijk de voorzieningen waar nu het abonnementstarief voor geldt. Het Rijk verwacht dat de invoering van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage de druk op het gebruik van Wmo-voorzieningen verlaagt. Daardoor zou de Wmo voor gemeenten langer betaalbaar blijven. Vorig jaar informeerden we u dat de ingangsdatum van deze bijdrage was verschoven naar 1 januari 2027. Het kabinet heeft besloten de ingangsdatum verder te verschuiven naar 1 januari 2028. Voor 2027 heeft het Rijk de gemiste inkomsten vanwege de eigen bijdrage eenmalig toegevoegd aan het gemeentefonds via een taakmutatie. Indien u de verwachte inkomsten vanaf 2028 raamt, dient u de hoogte van de opbrengsten goed te kunnen onderbouwen.

5.8

Raming BTW compensatiefonds

Gemeenten kunnen in de ramingen in hun begroting en meerjarenraming rekening houden met de ruimte onder het plafond van het BTW compensatiefonds (BCF). Omdat de hoogte van deze ruimte fluctueert zijn in het verleden afspraken gemaakt tussen de gezamenlijke toezichthouders en BZK over wat een reële hoogte van deze ruimte is. Afgesproken is dat de laatste gerealiseerde ruimte onder het BCF-plafond de maximaal toegestane ruimte is die gemeenten mogen ramen in hun begroting en meerjarenraming. Deze gerealiseerde ruimte is bekendgemaakt in de meicirculaire 2026. Voor de raming in de begroting 2027 en meerjarenraming 2028-2030 wordt de definitieve afrekening van de ruimte onder het BCFplafond gebruikt van het jaar 2025. Let op: de totale ruimte onder het plafond van 2025 is met € 213 miljoen verlaagd van € 428 miljoen naar € 216 miljoen (zie pagina 9 meicirculaire).

16

5.9

Neemt u stelposten helder op in uw begroting?

Wanneer u ervoor kiest om stelposten op te nemen in uw begroting, bijvoorbeeld voor jeugdzorg of onderuitputting, verzoeken wij u deze gebundeld in een totaaloverzicht op te nemen in uw begroting. Dit vergroot het inzicht in uw financiële positie en ondersteunt u in uw kaderstellende en controlerende rol.

17