2024-06-19 MRDH AoVa Rapport Rekenkamer Den Haag inzake vergelijking Metropoolregio Rotterdam Den Haag

65 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 38. 66 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 48; Portefeuillehoudersoverleggen, website Vervoerregio Amsterdam, (datum onbekend), Portefeuillehoudersoverleggen - Vervoerregio Amsterdam, geraadpleegd op: 12 april 2024.

27

De regioraadscommissies: adviserend Binnen de VRA zijn er ook adviescommissies. De commissies functioneren zoals de commissies binnen een gemeenteraad. Zij bereiden vergaderingen voor en adviseren de rest van de raad. De VRA heeft drie commissies: de commissie Werkwijze/Algemene Zaken, de Rekeningcommissie en de commissie Bezwaarschiften. Deze commissies bestaan uit leden van de Regioraad die bij de aanvang van iedere zittingsperiode door de Regioraad benoemd worden.67

De adviescommissies per concessiegebied: adviserend De VRA bestaat uit vier verschillende concessiegebieden en elk gebied beschikt over een eigen adviescommissie. Deze adviseren over concessie-gerelateerde onderwerpen.68 De adviescommissies bestaan uit de wethouders Verkeer en Vervoer van de gemeenten uit de concessiegebieden. Omdat de wethouder van Amsterdam ook onderdeel uitmaakt van het dagelijks bestuur, en om schijn van belangenverstrengeling te voorkomen, vraagt deze wethouder in het adviesproces ook een zienswijze aan de gemeenteraad van Amsterdam.69

2.3 Eisen en mogelijkheden bij het inrichten van bestuursorganen 2.3.1 Welke bestuursorganen worden door de wet vereist? De MRDH en de VRA zijn beide gebonden aan de wettelijke bepalingen die staan beschreven in de Wgr. De Wgr bepaalt voor een deel hoe het bestuur van de MRDH en de VRA eruit moet zien. Zo is bepaald dat de MRDH en de VRA moet bestaan uit70: •

een algemeen bestuur;

•

een dagelijks bestuur;

67

Commissies, website Vervoerregio Amsterdam, (datum onbekend), Commissies - Vervoerregio Amsterdam, geraadpleegd op: 12 april 2024; Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 47. 68 Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam, 2024, artikel 1, 2, 4. 69 Besluit wijziging van de Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam en artikelsgewijze toelichting, Vervoerregio Amsterdam, 5 maart 2024; Wijziging Verordening Adviescommissie OV-concessies, Vervoerregio Amsterdam, 5 maart 2024; Notulen Regioraad van de openbare vergadering van de Regioraad op 5 maart 2024, Vervoerregio Amsterdam, 14 mei 2024. 70 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 12.

28

•

een voorzitter van het algemeen en dagelijks bestuur.

2.3.2 Welke ruimte hebben gemeenten om de inrichting van de wettelijk vereiste bestuursorganen te bepalen? Bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling kunnen gemeenten gezamenlijk afspraken maken over de inrichting van het algemeen bestuur. Deze afspraken kunnen als bepalingen in de gemeenschappelijke regelingen van de samenwerkingsverbanden worden vastgelegd, maar dit is niet altijd verplicht. Over het algemeen bestuur kunnen gemeenten gezamenlijk bepalen: •

Wie er als vertegenwoordigers optreden in het algemeen bestuur Bij gemeenschappelijke regelingen als de MRDH en de VRA, die mede getroffen zijn door gemeenteraden, bestaat de vertegenwoordiging in het algemeen bestuur uit raadsleden, collegeleden en/of burgemeesters die door de raden zijn aangewezen.71 In beginsel hebben gemeenteraden de mogelijkheid om zelf te kiezen wie hen vertegenwoordigd in het algemeen bestuur. De deelnemende gemeenten kunnen hier wel nog verdere afspraken over maken.72

•

Hoeveel leden van het algemeen bestuur elke deelnemende gemeenteraad kan aanwijzen In de Wgr wordt bepaald dat de gemeenschappelijke regeling in elk geval moet bepalen hoeveel leden er per deelnemende gemeente aangewezen kan worden.73 Gemeenten kunnen gezamenlijk besluiten dat elke gemeente eenzelfde hoeveelheid vertegenwoordigers in het algemeen bestuur heeft of ze kunnen beslissen dat dit afhangt aan bijvoorbeeld de grootte van de gemeente.74

•

Of vertegenwoordigers meervoudig stemrecht hebben en of (sommige) besluiten bij gekwalificeerde meerderheid genomen dienen te worden

71

Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 13, lid 1. Verder in het rapport zal dit nader worden toegelicht maar: In de MRDH worden raden geadviseerd om collegeleden als vertegenwoordiger aan te wijzen. In de VRA hebben de raden gezamenlijk besloten vooral raadsleden aan te wijzen. Beide afspraken zijn niet in de gemeenschappelijke regeling opgenomen als een bepaling. 73 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 13, lid 3. 74 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 13, lid 4a. 72

29

De Wgr biedt de mogelijkheid om gebruik te maken van meervoudig stemrecht voor (bepaalde) leden van het algemeen bestuur. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat het aantal stemmen die een vertegenwoordiger heeft afhangt aan de grootte van de gemeente door wie hij of zij is aangewezen. Gemeenten kunnen ook besluiten om een gekwalificeerde meerderheid nodig te maken voor alle of bepaalde besluiten. Dit betekent dat er voorwaarden anders dan een simpele meerderheid zijn aan welke voldaan moet worden voordat een besluit genomen kan worden.75 Over de voorzitter en het dagelijks bestuur stelt de Wgr dat: •

De voorzitter door en uit het algemeen bestuur moet worden aangewezen.

•

Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en twee of meer leden van het algemeen bestuur die door het algemeen bestuur zijn aangewezen. Bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling kunnen gemeenten hier bepalingen over vaststellen in de regeling.76

75 76

Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 13, lid 4. Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 13, lid 9, artikel 14, lid 1.

30

2.3.3 Hoe hebben de MRDH en de VRA de wettelijk vereiste bestuursorganen ingericht? In het volgende figuur hebben we naast elkaar neergezet hoe de MRDH en de VRA hun bestuursorganen hebben ingericht. In de paragrafen die hierop volgen lichten we dit verder toe.

Figuur 3 Vergelijking van de inrichting van de bestuursorganen van de verkeers- en vervoerstak van de MRDH en de VRA

31

Het algemeen bestuur bestaat binnen de VRA overwegend uit gemeenteraadsleden en binnen de MRDH uit collegeleden Het bestuur van de MRDH is anders vormgegeven dan het duale bestuursmodel van gemeenten77, waarbij de taken tussen de gemeenteraad en het college gescheiden zijn. Het algemeen bestuur, het hoogste besluitvormend orgaan, van de MRDH bestaat namelijk uit collegeleden. Dit wordt niet verplicht door de gemeenschappelijke regeling van de MRDH. De deelnemende gemeenten hebben besloten om dit voor de MRDH niet vast te leggen in een bepaling. In de toelichting op de gemeenschappelijke regeling worden de gemeenteraden wel aangeraden om een collegelid aan te wijzen als vertegenwoordiger in het algemeen bestuur. Dit omdat de benoeming van een collegelid de politieke verantwoording in de eigen raden zou bevorderen, aldus de toelichting.78 In het algemeen bestuur wijst iedere deelnemende gemeenten één lid aan. Dit geldt niet voor de gemeenten Den Haag en Rotterdam. Deze gemeenten hebben minimaal 2 en maximaal 3 vertegenwoordigers.79 Het stemgewicht van de vertegenwoordigers is afhankelijk van de grootte van de gemeente die zij vertegenwoordigen.80 De VRA heeft voor een andere constructie gekozen. Deze constructie lijkt in opzet meer op het duale bestuursmodel van gemeenten.

Daar bestaat het algemeen bestuur, ofwel de Regioraad, overwegend uit raadsleden die zijn aangewezen als gemeentelijke vertegenwoordiger. In de Regioraad heeft elke vertegenwoordiger één stem en het aantal vertegenwoordigers per gemeente is afhankelijk van de grootte van de desbetreffende gemeente.81 Leden van het algemeen bestuur van de MRDH en de Regioraad van de VRA beschikken formeel over dezelfde instrumenten. Net als in een gemeenteraad kunnen de leden moties, amendementen, schriftelijke vragen en initiatiefvoorstellen gebruiken om hun rol uit te

77

In een duaal bestuursmodel is de raad verantwoordelijk voor kaderstelling, het college voor de uitvoering van beleid en de raad vervolgens voor de controle op de uitvoering van de taken door het college. 78 Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, toelichting. 79 Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 2:3, lid 1. 80 Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 2:3, lid 3. 81 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, afdeling a De Regioraad.

32

oefenen.82 Gebruik van dergelijke instrumenten verschilt echter tussen de twee organen. Leden van de Regioraad van de VRA gebruiken regelmatig deze instrumenten. Daarbij ontstaat in de praktijk ook fractievorming binnen de Regioraad.83 Leden van eenzelfde politieke partij afkomstig uit verschillende gemeenteraden trekken samen op bij het naar voren brengen van standpunten of het beïnvloeden van besluitvorming. Dit betekent in de praktijk dat raadsleden niet alleen de eigen gemeente vertegenwoordigen, maar ook de eigen partij. De gemeenschappelijke regeling van de VRA zegt hierover dat de deelnemende gemeenten bij het aanwijzen van vertegenwoordigers ernaar moeten streven dat de Regioraad de politieke verhoudingen van de regio reflecteert.84 In de praktijk betekent dit dat vertegenwoordigers in de Regioraad in samenwerking met partijgenoten uit andere gemeenten bijvoorbeeld een motie kunnen indienen, ook wanneer deze niet breed gedragen is binnen de eigen gemeenteraad.85 Deze mogelijkheid is er niet binnen de MRDH, omdat gemeenteraden daar slechts één vertegenwoordiger hebben in het algemeen bestuur die uitsluitend de eigen gemeente vertegenwoordigt.86 In de praktijk wordt in het algemeen bestuur van de MRDH in zeer beperkte mate gebruik gemaakt van de genoemde instrumenten.87

82

Besluit van het algemeen bestuur van gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels voor het algemeen bestuur Reglement van orde van het algemeen bestuur MRDH 2015, 2018, Hoofdstuk 3 Rechten van leden; Besluit van de regioraad van de Vervoerregio Amsterdam houdende regels omtrent het Reglement van orde voor vergaderingen van de regioraad (Reglement van orde voor vergaderingen van de regioraad van de Vervoerregio Amsterdam 2020), 2020, Hoofdstuk 3 Bevoegdheden en instrumenten regioraadsleden. 83 Voorstellen werkwijze Regioraad, Vervoerregio Amsterdam, 12 december 2017. 84 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 19. 85 Zie de volgende moties voor voorbeelden van samenwerking tussen partijleden van verschillende gemeenten: Motie ook de P (Privé auto) aandacht blijven geven, Vervoerregio Amsterdam, 25 oktober 2022; Goed werkgeverschap in aanbestedingen, Vervoerregio Amsterdam, 11 december 2018.

86 Met uitzondering van de gemeenten Den Haag en Rotterdam die elk twee of drie vertegenwoordigers mogen hebben. 87 Intern gespreksverslag technische briefing Metropoolregio Rotterdam Den Haag aan commissie Leefomgeving, september 2023.

33

Voorbeelden van het vaststellen van kaderstellende documenten binnen de MRDH en de VRA Het Beleidskader Mobiliteit: Verbinden in verscheidenheid (2023) is het strategisch beleidsdocument van de VRA. Dit beleidskader geeft richting aan de doelen, activiteiten en uitgaven van de VRA.88 Kaderstellende documenten, zoals de Strategische Agenda van de MRDH en het Beleidskader Mobiliteit van de VRA, worden vastgesteld door het algemeen bestuur van deze vervoersautoriteiten. Dit betekent voor de MRDH dat het algemeen bestuur, bestaand uit collegeleden, de kaderstellende documenten vaststelt. Voor de VRA betekent dit dat de Regioraad, bestaand uit raads- en collegeleden, de kaderstellende documenten vaststelt.89

Het dagelijks bestuur is binnen de VRA verantwoordelijk voor de uitvoering, binnen de MRDH is het dagelijks bestuur voornamelijk een agendacommissie voor het algemeen bestuur De dagelijks besturen van de VRA en de MRDH verschillen van elkaar met betrekking tot de taken op het gebied van verkeer en vervoer. Het dagelijks bestuur van de VRA is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de besluiten van het algemeen bestuur en voor de wettelijke taak op het gebied van verkeer en vervoer zoals beschreven in de Wet personenvervoer 2000. Zo is het dagelijks bestuur van de VRA verantwoordelijk voor het verlenen van concessies en het vaststellen van vervoerplannen.90 Binnen de MRDH zijn de taken en verantwoordelijkheden op het gebied van verkeer en vervoer van het dagelijks bestuur van de MRDH overgedragen aan een bestuurscommissie.91

88

Beleidskader Mobiliteit 'Verbinden in Verscheidenheid' vastgesteld, website Vervoerregio Amsterdam, 1 november 2023, Beleidskader Mobiliteit ‘Verbinden in Verscheidenheid’ vastgesteld Vervoerregio Amsterdam, geraadpleegd op: 12 april 2024; Verbinden in verscheidenheid: Beleidskader Mobiliteit deel A: Visie, Vervoerregio Amsterdam, 31 oktober 2023; Verbinden in verscheidenheid: Beleidskader Mobiliteit deel B: Uitwerking, Vervoerregio Amsterdam, 31 oktober 2023. 89 Agendapost Concept ontwerp Strategische Agenda, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, bestuurscommissie Vervoersautoriteit, 16 november 2022; Agenda Regioraad, Vervoerregio Amsterdam, 31 oktober 2023. 90 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 5, 6 en 38; Wet Personenvervoer 2000. 2024. Artikel 20, lid 3. 91 Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 2:7, lid 3; Verordening vervoersautoriteit MRDH 2015. 2015. Artikel 3.

34

Het dagelijks bestuur functioneert vooral als agendacommissie voor het algemeen bestuur.92 Dit lichten wij verder toe in de volgende paragraaf.

2.4 Mogelijkheden voor het inrichten van advies- en bestuurscommissies Naast de organen die zijn vereist binnen de Wgr laat de wet gemeenten vrij om het bestuur van een gemeenschappelijke regeling aan te vullen met één of meer commissies.

2.4.1 Welke ruimte geeft de wet om commissies in te richten? De Wgr kent drie verschillende soorten commissies, die alle door het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling ingesteld kunnen worden. Dit zijn:

Bestuurscommissies Het algemeen bestuur kan een bestuurscommissie instellen nadat de deelnemende gemeentereden daarvan op de hoogte zijn gesteld en hun wensen en bedenkingen daarover kenbaar hebben kunnen maken.93 Het algemeen bestuur kan bevoegdheden overdragen aan een bestuurscommissie en kan, op voorstel van het dagelijks bestuur, ook bevoegdheden van het dagelijks bestuur overdragen. Het algemeen bestuur kan echter niet overdragen94: •

de bevoegdheid tot het vaststellen van de begroting en jaarrekening;

•

de bevoegdheid tot het heffen van rechten;

•

de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen die door middel van een strafbepaling of bestuursdwang worden gehandhaafd.

Het algemeen bestuur is verder echter vrij om de werkwijze en de samenstelling van de bestuurscommissie zelf te bepalen.95

92

Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022, p. 6; Dagelijks Bestuur, website Metropoolregio Rotterdam Den haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/orgaan/dagelijks-bestuur, geraadpleegd op: 25 april 2024; ook de taken op het gebied van het economisch vestigingsklimaat liggen niet bij het dagelijks bestuur van de MRDH. Deze taken zijn belegd bij de bestuurscommissie Economisch Vestigingsklimaat. 93 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 25, lid 2. 94 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 25, lid 3. 95 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 25, lid 1 en 3.

35

Adviescommissies Het algemeen bestuur kan adviescommissies instellen zonder dat dit eerst langs de deelnemende gemeenteraden hoeft.96 Het algemeen bestuur is vrij om de bevoegdheden en samenstelling van een adviescommissie zelf te regelen.97

Gemeenschappelijke adviescommissies Een gemeenschappelijke adviescommissie is een nieuwe variant die met de wetswijziging van de Wgr in 2022 is geïntroduceerd.98 Op gezamenlijk voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten stelt het algemeen bestuur een gemeenschappelijke adviescommissie in. Een gemeenschappelijke adviescommissie kan het algemeen bestuur van advies voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling voorbereiden of de raden van advies voorzien.99 Het algemeen bestuur is bevoegd om de bevoegdheden, taken en werkwijze van de commissie te bepalen maar moet de deelnemende gemeenteraden wel eerst in de gelegenheid stellen om hun visie mee te geven.100 Het algemeen bestuur kan de samenstelling van een gemeenschappelijke adviescommissie niet bepalen. De Wgr bepaalt namelijk dat zo’n commissie uit raadsleden moet bestaan.101

2.4.2 Hoe geven de MRDH en de VRA invulling aan commissies? De MRDH en de VRA hebben verschillende commissies ingesteld en anders invulling gegeven aan de inrichting van commissies. Dit is mogelijk omdat de Wgr veel vrijheid biedt als het gaat om de invulling van een bestuurs- of adviescommissie..

De MRDH heeft bestuurscommissies en de VRA niet De deelnemers aan de MRDH hebben er voor gekozen om twee bestuurscommissies in te stellen: één voor economie en één voor verkeer en vervoer (bestuurscommissie

96

Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 24. Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 24, lid 1. 98 Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020, p. 9 99 Handreiking Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, oktober 2022, p. 17. 100 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 24a, lid 2. 101 Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 24a, lid 3. 97

36

Vervoersautoriteit ).102 De bestuurscommissie Vervoersautoriteit bestaat uit de wethouders Verkeer en Vervoer van de deelnemende gemeenten.103 Besluitvorming op het gebied van verkeer en vervoer vindt binnen de MRDH plaats in de bestuurscommissie Vervoersautoriteit. Het algemeen bestuur heeft de wettelijke bevoegdheden van het dagelijks bestuur als het gaat om verkeer en vervoer overgedragen aan de bestuurscommissie vervoersautoriteit.104 Besluitvorming over de algehele visie van de MRDH en vaststelling van de begroting vindt echter nog steeds plaats in het algemeen bestuur.105 De bestuurscommissie Vervoerautoriteit kan via het algemeen bestuur ontwerpbesluiten voor een zienswijzeprocedure langs de deelnemende gemeenteraden sturen.106 Binnen de VRA zijn geen bestuurscommissies ingesteld. Het algemeen bestuur, genaamd de Regioraad, is daar het hoogste orgaan op alle taakgebieden, waaronder verkeer en vervoer.107 Het dagelijks bestuur is binnen de VRA verantwoordelijk voor de uitvoering van de besluiten van de Regioraad. Voorbeelden van het vaststellen van de jaarlijkse vervoerplannen binnen de MRDH en de VRA Vervoerplannen vormen de basis voor de nieuwe dienstregeling van openbaar vervoerbedrijven. De vervoerplanprocedure is de procedure waarin dit jaarlijkse vervoerplan tot stand komt. De vervoerders van de drie vervoersautoriteiten voeren het openbaar

102

Een bestuurscommissie is een commissie ter behartiging van bepaalde belangen. Een bestuurscommissie beschikt over de bevoegdheid om besluiten te nemen. Het is een commissie ter behartiging van bepaalde belangen. Een adviescommissie adviseert het bestuur van een gemeenschappelijke regeling; Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, artikel 2:7; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2022, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 30 maart 2022. 103 Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2022, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 30 maart 2022. 104 Verordening Vervoerautoriteit MRDH 2015, 2015, artikel 3, lid 1; Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 3:4, lid 1. 105 Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid om rechte te heffen en de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen die door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven zijn. Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 25, lid 3. 106 Verordening Vervoerautoriteit MRDH 2015, 2015, artikel 3, lid 4.

107 Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021. Artikel 6.

37

vervoer uit. Deze vervoerders maken ieder jaar een vervoerplan. In dit vervoerplan staat uitgewerkt hoe de bus, tram en metro gaat rijden in het aankomende jaar.108 In 2019 heeft binnen de MRDH de bestuurscommissie Vervoersautoriteit van vakwethouders van de deelnemende gemeenten de vervoerplannen voor het jaar 2020 vastgesteld. 109 Het dagelijks bestuur van de VRA, die bestaat uit de wethouders van de concessiegebieden, heeft de vervoerplannen binnen de VRA vastgesteld.

De MRDH en de VRA hebben de adviescommissies anders ingericht Binnen de MRDH is invulling gegeven aan een adviescommissie doordat het algemeen bestuur, voor de verkeers- en vervoertak van de MRDH, de adviescommissie Vervoersautoriteit heeft ingesteld.110 De adviescommissie Vervoersautoriteit adviseert het algemeen bestuur en de bestuurscommissie Vervoersautoriteit over zaken die gericht zijn op het verkeer en vervoer.111 De adviescommissie Vervoersautoriteit bestaat uit twee gemeenteraadsleden per deelnemende gemeente. De VRA heeft op een andere manier invulling gegeven aan adviescommissies.112 De samenstelling van de adviescommissies is namelijk anders dan bij de MRDH. Als het gaat om verkeer en vervoer zijn er binnen de VRA twee verschillende soorten adviescommissie. Het portefeuillehoudersoverleg is een commissie bestaande uit wethouders Verkeer en Vervoer uit de deelnemende gemeenten die de Regioraad en het dagelijks bestuur adviseren. Daarnaast heeft ieder concessiegebied113 een eigen adviescommissie. Deze adviescommissies bestaan uit de wethouders Verkeer en Vervoer van de gemeenten die onder dat concessiegebied vallen.114 De adviescommissies hebben in de VRA de taak om het dagelijks bestuur te adviseren.115

108

Vervoerplannen, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/vervoerplannen, geraadpleegd op: 17 april 2024. 109 De rekenkamer heeft gekeken naar de vervoerplannen voor het jaar 2020. De procedure tot vaststelling van deze vervoerplannen heeft plaatsgevonden in 2019. De rekenkamer heeft gekozen om naar de vervoerplannen voor het jaar 2020 te kijken, omdat dit het laatste jaar was voordat de coronacrisis effect heeft gehad op het OV en de gebruikelijke besluitvormingsprocedure voor de vervoerplannen. 110 De MRDH kent voor de economische taak ook een adviescommissie. 111 Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 2:8. 112 Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam, 2024, artikel 2. 113 Amstelland en Meerlanden, Waterland, Zaanstreek en Amsterdam 114 Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam, 2024, artikel 6. 115 Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam, 2024, artikel 2, lid 1.

38

De MRDH en de VRA gaan verschillend om met het verwerken van adviezen In de Wgr en de gemeenschappelijke regelingen van de MRDH en de VRA is niet uitgewerkt hoe adviezen van adviescommissies verwerkt moeten worden. Ook in andere verordeningen en besluiten van de MRDH wordt niet toegelicht hoe de bestuursorganen met het advies van een adviescommissie om moeten gaan. In de VRA is in verordeningen en besluiten wel uitgewerkt hoe er met advies omgegaan moet worden. Dit geldt voor zowel de portefeuillehoudersoverleggen als de adviescommissies voor de concessiegebieden. Zo is vastgelegd dat adviezen bij betrokken voorstellen worden gevoegd en dat afwijkingen van het advies door de bestuursorganen van de VRA gemotiveerd moeten worden.116 Ook staat beschreven hoe het dagelijks bestuur om moet gaan met een advies van de adviescommissie wanneer dit advies gaat over het programma van eisen voor een concessie. Bij een dergelijk advies moet het dagelijks bestuur binnen 14 dagen met een gemotiveerde verklaring komen wanneer zij besluit om het advies geheel of gedeeltelijk niet over te nemen.117 Voor adviezen op andere besluiten of onderwerpen wordt niet beschreven hoe met het advies om moet worden gegaan. Voorbeeld van het verwerken van adviezen tijdens de vervoerplanprocedure Binnen de MRDH is niet vastgelegd wat er met de adviezen van de adviescommissie Vervoersautoriteit wordt gedaan.

In de praktijk volgt de MRDH voor de vervoerplannen de volgende werkwijze: Tijdens de vervoerplanprocedure voor de vervoerplannen van het jaar 2020 zijn de concept vervoerplannen voorgelegd aan de deelnemende raden en aan de adviescommissie Vervoersautoriteit. Er is binnen de MRDH een Nota van Reactie opgesteld waarin alle individuele reacties van de deelnemende gemeenten gebundeld zijn en waarin elke reactie afzonderlijk behandeld wordt. De vervoerders hebben in dit document ook op de reacties geantwoord. Daarin geven zij aan of de reactie van de gemeente tot een aanpassing van het vervoerplan heeft geleid.

116

Reglement voor de portefeuillehoudersoverleggen van de Vervoerregio Amsterdam 2005, 2017, artikel 7, lid 2. 117 Verordening op de commissies van advies voor de concessiegebieden in de Vervoerregio Amsterdam, 2024, artikel 3, lid 4.

39

Voorbeeld van het verwerken van adviezen tijdens het vaststellen van kaderstellende documenten Tijdens het vaststellen van de Strategische Agenda 2023-2026 van de MRDH heeft de adviescommissie Vervoersautoriteit op verschillende momenten een advies kunnen uitbrengen (zie ook paragraaf 1.4.2). De manier waarop de adviezen verwerkt zijn verschilt per moment: •

De adviescommissie Vervoersautoriteit ontving geen formele reactie op haar inbreng tijdens het meedenken over de actualisatie van de Strategische Agenda.

•

De adviescommissie Vervoersautoriteit kreeg wel een formele reactie van het algemeen bestuur over het advies dat zij gaf op de ontwerp-Strategische Agenda. In die reactie ging het algemeen bestuur alleen in op elementen uit het advies die ook gedeeld werden door de bestuurscommissie Vervoersautoriteit. Het algemeen bestuur noemde wel dat het advies van de adviescommissie apart zal worden behandeld bij de vaststelling van de Strategische Agenda, na het zienswijzeproces.118

•

De adviescommissie Vervoersautoriteit ontving een formele reactie van het algemeen bestuur op het advies dat zij gaf op de gebundelde zienswijzen van de deelnemende gemeenten. Deze reactie was onderdeel van een gebundelde Nota van Reactie waarin niet alleen dit advies, maar ook o.a. de individuele zienswijzen en het advies dat de adviescommissie op de ontwerp-Strategische Agenda zelf gaf werden behandeld.119

3. Wat als de verkeer en vervoerstaken naar de provincie gaan? Wat betekent dit voor de invloed van volksvertegenwoordigers (lokaal en provinciaal)? 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk lichten we toe hoe de verkeers- en vervoertaken op provinciaal niveau (en dus niet via een gemeenschappelijke regeling) geregeld worden. We geven eerst een toelichting over wat de provincie doet op het gebied van verkeer en vervoer. Vervolgens beschrijven we welke invloed volksvertegenwoordigers (Provinciale Staten op provinciaal

118

Reacties op de concept ontwerp Strategische Agenda, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 16 december 2022. 119 Nota van beantwoording Zienswijzen Concept-ontwerp Strategische Agenda MRDH 2023-2026, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 26 mei 2023.

40

niveau en gemeenteraadsleden op gemeentelijk niveau) hebben op de verkeers- en vervoertaken binnen de provincie. Ten slotte beschrijven we kort of de Haagse gemeenteraad kan besluiten uit de MRDH te stappen, welke gevolgen dit heeft en of de taken aan de provincie overgedragen kunnen worden. Wij nemen de provincie Utrecht hiervoor als uitgangspunt, ter illustratie van de manier waarop verkeers- en vervoertaken buiten de MRDH en de VRA worden uitgevoerd. De provincie Utrecht is verantwoordelijk voor het openbaar vervoer in een G4-gemeente, wat de vergelijkbaarheid met de MRDH en de VRA versterkt. Daarnaast is de provincie Utrecht onderwerp geweest van twee recente rekenkameronderzoeken120 naar het openbaar vervoer in de regio. Deze onderzoeken hebben veel informatie opgeleverd waar wij ons op kunnen baseren. Het doel van dit hoofdstuk is om inzicht te bieden in de rol van volksvertegenwoordigers in het algemeen en gemeenteraadsleden in het bijzonder. We kijken naar de rol van deze vertegenwoordigers in het provinciale besluitvormingsproces en hoe deze verschilt met de rol van volksvertegenwoordigers in het besluitvormingsproces van de MRDH.

3.2 Toelichting: wat doet een provincie op het gebied van verkeer en vervoer? In de gevallen waarin de verkeers- en vervoertaken niet zijn overgedragen aan een gemeenschappelijke regeling zoals de MRDH, liggen deze taken bij het bestuur van een provincie. In de provincie Utrecht is dit het geval. Hier is de provincie concessieverlener voor het bus- en tramvervoer op het grondgebied.121

Democratische legitimiteit binnen de provincie is direct via Provinciale Staten Democratische legitimiteit is binnen de provincie direct via Provinciale Staten. Dit geldt niet voor de MRDH en de VRA. Deze vervoersautoriteiten hebben geen directe democratische legitimiteit (zie ook paragraaf 1.3.1).

120

Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 2021; Samen sturen: Onderzoek naar de bestuurlijke en ambtelijke aansturing van de realisatie van de Uithoflijn, Rekenkamer Utrecht en Randstedelijke Rekenkamer, 2018. 121 Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 2021, p.23; Wet personenvervoer 2000, 2024, artikel 20, lid 2.

41

De provincie heeft een eigen bestuur met haar eigen democratische legitimiteit. De democratische legitimiteit is in het provinciebestuur geborgd, omdat de Statenleden rechtstreeks door de inwoners worden gekozen.122 De MRDH en de VRA zijn, in tegenstelling tot de provincie, geen regulier bestuur. De MRDH en de VRA zijn voorbeelden van verlengd lokaal bestuur. Dit betekent dat het bestuur van beiden enkel bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Het bestuur bestaat dus niet uitdirect gekozen volksvertegenwoordigers. De controle op het bestuur geschiedt door de volksvertegenwoordigers van de afzonderlijke deelnemers. Dit maakt dat het ook geen rechtstreekse democratische legitimiteit heeft.123

3.3 Wat betekent het voor de invloed van volksvertegenwoordigers (op provinciaal en gemeentelijk niveau) als de provincie verantwoordelijk is voor de verkeers- en vervoertaken? Aan de hand van de volgende thema’s laten wij zien wat de invloed van volksvertegenwoordigers is als de verkeers- en vervoertaken op provinciaal niveau zijn belegd: •

Volksvertegenwoordigers op provinciaal niveau stellen kaders vast en controleren Gedeputeerde Staten

•

Volksvertegenwoordigers op gemeentelijk niveau staan op afstand van het provinciebestuur en worden in een adviesrol betrokken

3.3.1 Volksvertegenwoordigers op provinciaal niveau stellen kaders vast en controleren Gedeputeerde Staten De volksvertegenwoordiging op provinciaal niveau, ofwel Provinciale Staten, heeft invloed op de kaderstellende documenten over verkeer en vervoer die binnen de provincie worden vastgesteld. Provinciale Staten hebben echter beperkt invloed op de uitvoeringsstukken, zoals de vervoerplannen van de concessiehouders binnen de provincie.

122

Provinciewet, 2024, artikel 7; Het bestuur van de provincie, website ProDemos, (datum onbekend), Het bestuur van de provincie - ProDemos, geraadpleegd op: 11 april 2024. 123 Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020; Wet versterking legitimiteit gemeenschappelijke regelingen, website Raad van State, 22 april 2020, Wet versterking legitimiteit gemeenschappelijke regelingen. - Raad van State, geraadpleegd op: 11 april 2024.

42

De rol van provinciale Staten vloeit voort uit de Provinciewet.124 Provinciale Staten kunnen sturen op de concessies door haar verantwoordelijkheid voor de kaderstelling (beleidsmatig en financieel). Zij hebben namelijk een belangrijke rol in de sturing op de concessies in de fase van kaderstelling. In deze kaders liggen bijvoorbeeld de doelen vast die de provincie met de concessie wil bereiken en de afbakening van de concessie. Ook stellen Provinciale Staten de begroting vast. Gedeputeerde Staten, ofwel het dagelijks bestuur van de provincie, stellen de kaders op die vervolgens door Provinciale Staten worden vastgesteld. 125 Voorbeeld van de kaderstellende rol van Provinciale Staten: het vaststellen van het Mobiliteitsprogramma 2019-2023 Het Mobiliteitsprogramma van de provincie Utrecht vertaalt opgaven uit de Mobiliteitsvisie naar doelen, indicatoren en meerjarige financiële verdeling.126 Provinciale Staten hebben het Mobiliteitsprogramma vastgesteld. Er is een debat over gehouden in de Provinciale Staten en het geamendeerde Mobiliteitsprogramma wordt aangenomen door de meerderheid van Provinciale Staten.127 Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het opstellen van het Mobiliteitsprogramma. Zo hebben Gedeputeerde Staten de verantwoordelijkheid voor de planning en het proces.

Zij stellen het concept Mobiliteitsprogramma op en verwerken de reacties na consultatie op dit concept.128 Gedeputeerde Staten hebben een belangrijke rol tijdens de fase waarin concessies verleend worden. Gedeputeerde Staten hebben, zoals vastgelegd in de Wet personenvervoer 2020, de

124

Provinciewet, artikel 143 Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 13 oktober 2021, p.7, 30-31. 126 Mobiliteitsprogramma 2019-2023, provincie Utrecht, 12 juli 2018. 127 Agenda commissie Milieu, Mobiliteit en Economie 18 juni, website Provinciale Staten Utrecht, 18 juni 2018, https://www.stateninformatie.provincie-utrecht.nl/Vergaderingen/Commissie-MilieuMobiliteit-en-Economie/2018/18-juni/19:00, geraadpleegd op: 18 april 2024; PS2018MME15 Commissieadvies Mobiliteitsprogramma 2019-2023, Provinciale Staten Utrecht, 18 juni 2018; Agenda provinciale staten 12 juli 2018, website Provinciale Staten Utrecht, 12 juli 2018, https://www.provincialestatenutrecht.nl/Vergaderingen/Provinciale-Staten/2018/12-juli/19:30, geraadpleegd op: 18 april 2024; Notulen van het verhandelde in de vergadering van Provinciale Staten van Utrecht gehouden op 12 juli 2018, Provinciale Staten Utrecht, 12 juli 2018.

128 2017MME78 Statenbrief Update mobiliteitsplan, College van Gedeputeerde Staten Utrecht, 9 mei 2017; Agenda provinciale staten 12 juli 2018, website Provinciale Staten Utrecht, 12 juli 2018, https://www.provincialestatenutrecht.nl/Vergaderingen/Provinciale-Staten/2018/12-juli/19:30, geraadpleegd op: 18 april 2024; Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, oktober 2021, p.7-9, 30-32; Nota van beantwoording mobiliteitsprogramma 2019-2023, Provincie Utrecht, 5 juni 2018. 125

43

bevoegdheid om concessies voor openbaar vervoer te verlenen, te wijzigen of in te trekken. Provinciale Staten hebben hierin geen formele rol.129 Gedeputeerde Staten hebben ook in een rol in het concessiebeheer. Zij zijn verantwoordelijk voor het monitoren, controleren en sturen tijdens de fase waarin de concessies worden uitgevoerd. Denk hierbij aan het beoordelen van de vervoerplannen van vervoerders. In deze fase zijn de Provinciale Staten enkel verantwoordelijk voor de controle op Gedeputeerde Staten.130 Voorbeeld van de rol van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten tijdens concessiebeheer: de vervoerplanprocedure Gedeputeerde Staten stellen aan het begin van de vervoerplanprocedure de uitgangspunten voor de vervoerplannen op. De vervoerplannen moeten aan deze uitgangspunten voldoen. Gedeputeerde Staten toetsten ook of de uiteindelijke vervoerplannen aan deze uitgangspunten voldoen én stellen het definitieve vervoerplan vervolgens vast.131 Provinciale Staten kunnen tijdens de vervoerplanprocedure enkel gebruik maken van hun controlerende taak.132 Gedeputeerde Staten hebben bijvoorbeeld, ter kennisname, een brief aan Provinciale Staten gestuurd over de vastgestelde vervoerplannen en de bestuurlijke reacties hierop.

De commissie Milieu, Mobiliteit en Economie (hierna: MME) waardeert deze brief uiteindelijk op naar een bespreking waarin aan Gedeputeerde Staten wordt gevraagd waarom er in het vervoerplan voor een bepaalde oplossing is gekozen.133

129

Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 13 oktober 2021, p.8, 45-46; Wet personenvervoer 2000, 2024, artikel 20. 130 Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 13 oktober 2021, p.8-9, 59-62, 8587. 131 Statenbrief Vaststelling uitgangspunten vervoerplannen 2020 U-OV en Syntus, College van Gedeputeerde Staten, 29 januari 2019; 2019MM151 Statenbrief Vervoerplannen 2020 Syntus en U-OV, College van Gedeputeerde Staten, 17 september 2019. 132 Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, oktober 2021, p.59. 133 2019MM151 Statenbrief Vervoerplannen 2020 Syntus en U-OV, College van Gedeputeerde Staten, 17 september 2019; Vergadering commissie Milieu en Mobiliteit 16 oktober 2019, website Provinciale Staten Utrecht, 16 oktober 2019, https://www.stateninformatie.provincieutrecht.nl/Vergaderingen/Statencommissie-Milieu-en-Mobiliteit/2019/16-oktober/10:00/SBvervoersplannen-2020-Syntus-en-U-OV-2019MM151, geraadpleegd op: 18 april 2024.

44

Voorbeeld van de controlerende rol van Provinciale Staten tijdens het proces tot vaststelling van het Mobiliteitsprogramma 2019-2023 Het Mobiliteitsprogramma is door Provinciale Staten vastgesteld.134 Gedurende het proces tot vaststelling hebben Gedeputeerde Staten verantwoording afgelegd aan Provinciale Staten over het verloop hiervan. Gedeputeerde Staten stuurt bijvoorbeeld een statenbrief naar de commissie MME over de update van het Mobiliteitsprogramma. Hierin staat de planning en het proces voor de update van het mobiliteitsprogramma beschreven. De brief is in eerste instantie ter kennisname, maar wordt door de commissie opgewaardeerd naar een bespreking.135 Later in het proces organiseerde Gedeputeerde Staten een schriftelijke consultatieronde voor het concept Mobiliteitsprogramma. Tijdens deze fase oefenen Provinciale Staten in eerste instantie geen invloed uit, omdat zij niet worden geconsulteerd. Een aantal gemeenten, de U10-gemeenten136, zijn tijdens deze fase wel geconsulteerd. Gedurende de consultatiefase verloopt de samenwerking tussen Gedeputeerde Staten en de U10gemeenten stroef. Op dat moment roepen de Provinciale Staten de gedeputeerde ter verantwoording over het gelopen proces.

De U10-gemeenten schrijven Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten namelijk een brief over het verloop van het consultatieproces, met name de wijze waarop zij betrokken zijn bij de totstandkoming van het Mobiliteitsprogramma, en op de hoofdlijnen van de inhoud van programma en voorstel. De commissie MME roept op basis van de brief Gedeputeerde Staten ter verantwoording in een extra vergadering op 12 februari 2018.137

134

PS2018MME15 Statenvoorstel Vaststellen Mobiliteitsprogramma 2029-2023, College van Gedeputeerde Staten, 5 juni 2018. 135 2017MME78 Statenbrief Update Mobiliteitsplan, College van Gedeputeerde Staten, 9 mei 2017; Vergadering Provinciale Staten 12 juli 2018, zie: Agenda provinciale staten 12 juli 2018, website Provinciale Staten Utrecht, 12 juli 2018, https://www.provincialestatenutrecht.nl/Vergaderingen/Provinciale-Staten/2018/12-juli/19:30, geraadpleegd op: 18 april 2024 136 De U10 gemeenten zijn 16 gemeenten die, in de regio Utrecht, een netwerkorganisatie vormen. Zij werken samen als het gaat om grote maatschappelijke thema’s, zo ook voor mobiliteit. 137 Reactie op concept-Mobiliteitsprogramma 2019-2023 Provincie Utrecht en Statenvoorstel nieuwe planning en extra budget, U10 bestuurstafel Mobiliteit, 9 februari 2018; Verslag van de extra vergadering van de Statencommissie Milieu, Mobiliteit en Economie van 12 februari 2018, Provinciale Staten Utrecht, 9 april 2018.

45

3.3.2 Volksvertegenwoordigers op gemeentelijk niveau staan op afstand van het provinciebestuur en worden in een adviesrol betrokken Gemeenten staan op afstand van het provinciebestuur Gemeenten staan op afstand van de vervoerstaken van het provinciebestuur omdat hieraan geen gemeentelijke vertegenwoordigers deelnemen. Gedeputeerde Staten hebben de bevoegdheid om concessies voor het openbaar vervoer te verlenen. Provinciale Staten vervullen een kaderstellende en controlerende rol door voor het openbaar vervoer beleid vast te stellen en controle op Gedeputeerde Staten uit te oefenen op de uitvoering van dat beleid.138 De bestuursorganen van de MRDH en de VRA bestaan wel uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. In een aantal bestuursorganen, zoals de adviescommissie Vervoersautoriteit van de MRDH en de Regioraad van de VRA, nemen ook raadsleden als vertegenwoordiger van de gemeente deel. In andere bestuursorganen van de MRDH en de VRA hebben alleen collegeleden van de deelnemende gemeenten zitting.139 In beide gevallen maken vertegenwoordigers van de gemeenten deel uit van het bestuur van de vervoersautoriteit. Een soortgelijke constructie is er niet binnen het provinciebestuur. Daar bestaat het bestuur dat verantwoordelijk is voor de verkeers- en vervoertaken, niet uit vertegenwoordigers van de gemeenten.

Voorbeeld van de afstand van gemeenten tijdens de vervoerplanprocedure Het verschil met de consultatie op het conceptvervoerplan tussen de provincie en de MRDH en de VRA is dat gemeenten binnen de provincie een reactie kunnen geven op het vervoerplan. Binnen de MRDH en de VRA worden ook adviescommissies, bestaand uit

138

Sturing in de OV-concessies Utrecht, Randstedelijke Rekenkamer, 13 oktober 2021, p.31. Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 2:3, 2:6, 2:7, 2:8; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2022, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 30 maart 2022. 139

46

raadsleden of wethouders, in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven op het concept vervoerplan.140 Deze adviescommissies zijn er niet voor de provincie. Daarnaast stelt Gedeputeerde Staten het vervoerplan vast. Gedeputeerde Staten bestaat niet uit afgevaardigden van de gemeenten. Binnen de MRDH en de VRA wordt het vervoerplan vastgesteld door de bestuurscommissie Vervoersautoriteit, die bestaan uit wethouders van de deelnemende gemeenten.141

Gemeenteraden worden niet direct betrokken bij de besluitvorming binnen de provincie Gemeenteraden worden niet direct betrokken bij besluitvorming over verkeer- en vervoer binnen de provincie. Dit is wel het geval binnen de MRDH en de VRA. Raadsleden worden bij de MRDH en de VRA direct betrokken via zienswijzeprocedures. Raadsleden worden zo in de gelegenheid gebracht om advies te geven op een voorstel. Dit is geborgd in de wet. Daarnaast worden gemeenteraadsleden in de VRA betrokken bij het vaststellen van beleidsdocumenten wanneer zijn zitting hebben in de Regioraad. Een dergelijke rol voor gemeenteraden is bij besluitvorming door het provinciebestuur niet wettelijk verplicht. In de provincie Utrecht zijn gemeenten wel betrokken geweest bij de besluitvorming over verkeeren vervoersbeleid maar ging dit via het college in plaats van de raad.

140

Nota van Reactie vervoerplannen 2020, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 10 juli 2019; RIS302728 Commissiebrief Bijlage 2, Ontwerp vervoerplannen 2020, college van burgemeester en wethouders, 27 maart 2019; Voorstel Dagelijks Bestuur Vervoerplan Zaanstreek en Waterland 2020, Vervoerregio Amsterdam, 19 september 2019; Voorstel Dagelijks Bestuur Vaststelling vervoerplan 2020 Connexxion (Amstelland-Meerlanden), Vervoerregio Amsterdam, 13 juni 2019; Vervoerplan 2020 Concessie Amstelland en Meerlanden, Connexxion, 3 juni 2019; Vervoerplan 2020 Zaanstreek, Connexxion, mei 2019; 2019MM151 Statenbrief Vervoerplannen 2020 Syntus en U-OV, College van Gedeputeerde Staten, 17 september 2019; Vervoerplan 2020 Méér samenhang!, Syntus Utrecht, 15 augustus 2019; Vervoerplan 2020 Concessie tram en bus regio Utrecht, U-OV, 17 september 2019; Vergadering Statencommissie Milieu en Mobiliteit 16 oktober 2019, website Provinciale Staten, 16 oktober 2018, https://www.stateninformatie.provincie-utrecht.nl/Vergaderingen/StatencommissieMilieu-en-Mobiliteit/2019/16-oktober/10:00/SB-vervoersplannen-2020-Syntus-en-U-OV-2019MM151, geraadpleegd op: 18 april 2024.

141 2019MM151 Statenbrief Vervoerplannen 2020 Syntus en U-OV, College van Gedeputeerde Staten, 17 september 2019; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2022, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 30 maart 2022; Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, artikel 2:7; Samenvatting ontwerpvervoerplannen 2020 en eventuele aanpassingen op basis van de Nota van Reactie, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 10 juli 2019

47

Voorbeeld van de rol van gemeenten binnen de provincie Utrecht: het Mobiliteitsprogramma 2019-2023 De provincie heeft in aanloop naar het concept Mobiliteitsprogramma met de U10gemeenten individuele ambtelijke voorgesprekken gevoerd. Wethouders van de U10gemeenten zijn door Gedeputeerde Staten uitgenodigd voor een bestuurlijke bijeenkomst over het mobiliteitsprogramma in november 2017.142 De wethouders van de U10-gemeenten en andere omliggende gemeenten worden tijdens de consultatieronde uitgenodigd om te reageren op het concept Mobiliteitsprogramma. Het concept mobiliteitsprogramma wordt gedeeld met wethouders van de U10-gemeenten.143 De wethouders van de U10-gemeenten sturen een gezamenlijke brief aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. In de brief reageren zij op het proces, met name de wijze waarop zij betrokken zijn bij de totstandkoming van het Mobiliteitsprogramma, en op de hoofdlijnen van de inhoud van programma en voorstel.144 Binnen de gemeenteraad Utrecht worden er ook raadsvragen gesteld over het proces rondom het opstellen van de brief.145 De gemeenteraden van de U10-gemeenten hebben in het vaststellen van het Mobiliteitsprogramma geen rol.

3.4 Kan de Haagse gemeenteraad besluiten om uit de MRDH te stappen? De gemeenteraad van Den Haag kan samen met het college en de burgemeester besluiten tot uittreding van de MRDH. In dat geval zou de provincie Zuid-Holland optreden als vervoersautoriteit voor de gemeente Den Haag. Hoe dit precies zou gaan zou door middel van overleg tussen de uittredende gemeente, de MRDH, de provincie en het Rijk bepaald moeten worden.146

142

2018MME123 Nota van beantwoording Mobiliteitsprogramma 2019-2023, Provincie Utrecht, 5 juni 2018, p.3; 2017MME78 Statenbrief Update Mobiliteitsplan, College van Gedeputeerde Staten, 9 mei 2017. 143 SV 2018, nr. 20 over Totstandkoming U 10-brief mobiliteitsprogramma en Uithoflijn (met antwoord), College Burgemeester en wethouder gemeente Utrecht, 21 februari 2018 144 Reactie op concept-Mobiliteitsprogramma 2019-2023 Provincie Utrecht en Statenvoorstel nieuwe planning en extra budget, U10 bestuurstafel Mobiliteit, 9 februari 2018. 145 SV 2018, nr. 20 over Totstandkoming U 10-brief mobiliteitsprogramma en Uithoflijn (met antwoord), College van Burgemeester en Wethouders gemeente Utrecht, 21 februari 2018. 146 Toelichting bij Algemene regels voor uittreding uit de Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014 (de Uittreedregels), Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 12 juli 2019.

48

De procedure tot uittreding zal minstens drie jaar duren en er zouden kosten mee gemoeid zijn. De procedure ziet er als volgt uit: 147 De gemeenteraad, het college en de burgemeester van de uittredende gemeente moeten ten eerste gezamenlijk schriftelijk kenbaar maken aan het algemeen bestuur van de MRDH dat er een voornemen is om uit te treden. Vervolgens benoemt het dagelijks bestuur van de MRDH een projectgroep, op kosten van de uittredende gemeente, met de taak om de gevolgen van uittreding in kaart te brengen in een ontwerp-uittredingsplan. Hierbij staat centraal wat de consequenties zijn voor bijvoorbeeld: •

De uitvoering van de wettelijke taken;

•

De BDU en overige financiële stromen.148

De andere deelnemende gemeenten kunnen hun zienswijze op het ontwerp-uittredingsplan geven. Na afronding van deze procedure wordt het plan vastgesteld door het algemeen bestuur. Dit plan bevat ook een uittreedsom. Deze som bestaat uit de schade die de MRDH en de achterblijvende deelnemers ondervinden als direct gevolg van het besluit tot uittreden.149 Nadat het ontwerp-uittredingsplan is vastgesteld heeft de uittredende gemeente drie maanden de tijd om bekend te maken definitief te besluiten tot uittreding. Uittreding kan alleen plaatsvinden op 1 januari, minimaal twee jaar nadat het definitieve besluit tot uittreding is bekendgemaakt. Totdat de deelnemer definitief is uitgetreden blijft deze een volwaardig lid van de MRDH met alle kosten, rechten en plichten van dien. Het algemeen

147

Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, artikel 6, lid 2. Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels omtrent uittreding uit de gemeenschappelijke regeling (Algemene regels voor uittreding uit de Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014), 2019, artikel 3, lid 3; RIS318711 Raadsvoorstel Vaststelling wijziging gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Bijlage 2 Na zienswijze Artikelsgewijze toelichting, College van Burgemeester en Wethouders, 23 april 2024. 149 Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels omtrent uittreding uit de gemeenschappelijke regeling (Algemene regels voor uittreding uit de Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014), 2019, artikel 6, lid 1; RIS318711 Raadsvoorstel Vaststelling wijziging gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Bijlage 2 Na zienswijze Artikelsgewijze toelichting, College van Burgemeester en Wethouders, 23 april 2024. 148

49

bestuur van de MRDH stelt vervolgens uiterlijk binnen zes maanden een definitief uittredingsplan vast.150 Het uittreden van een deelnemende gemeente betekent dat de gemeenschappelijke regeling gewijzigd moet worden. Een voorstel van die wijziging moet los van het uittredingsplan aangeboden worden aan de deelnemende gemeenten.151

Het alternatief: de provincie Zuid-Holland als vervoersautoriteit Het daadwerkelijke overdragen van de verkeer- en vervoertaken van de MRDH aan de provincie Zuid-Holland zou niet alleen de opheffing van de MRDH vergen, waar instemming van alle deelnemende gemeenten voor nodig is, maar zou ook aanpassing van nationale wetgeving vereisen.152

4. Hoe is de inspraak van burgers geregeld binnen de MRDH, de VRA en de Provincie? 4.1 Inleiding De Haagse gemeenteraad heeft de afgelopen jaren laten weten dat het ontevreden is over de mate waarin burgers betrokken worden bij de besluitvorming van de MRDH.153 Andere deelnemende gemeenten spreken hun ontevredenheid hierover ook uit. Om deze reden wordt het onderwerp burgerparticipatie meegenomen in de evaluatie van de

150

Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels omtrent uittreding uit de gemeenschappelijke regeling (Algemene regels voor uittreding uit de Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014), 2019, artikel 5, lid 3; RIS318711 Raadsvoorstel Vaststelling wijziging gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Bijlage 2 Na zienswijze Artikelsgewijze toelichting, College van Burgemeester en Wethouders, 23 april 2024. 151 Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels omtrent uittreding uit de gemeenschappelijke regeling (Algemene regels voor uittreding uit de Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014), 2019, artikel 8. 152 In artikel 36b van het Besluit personenvervoer 2000 heeft het Rijk bepaald dat voor het gebied dat bestaat uit de 21 gemeenten die deelnemen aan de MRDH het dagelijks bestuur van de MRDH bevoegd is tot het verlenen, wijzigen en intrekken van concessies zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000. 153 RIS310533 Motie, Transitie OV alleen na raadpleging bewoners, gemeenteraad, 4 november 2021; RIS 314793 Amendement, Meer inspraak in MRDH als prioriteit, gemeenteraad, 9 maart 2023.

50

gemeenschappelijke regeling van de MRDH die op dit moment in opdracht van de MRDH wordt uitgevoerd.154 In dit hoofdstuk lichten wij het onderwerp van de inspraak van burgers toe vanuit een vergelijking tussen de MRDH, de VRA en de provincie Utrecht. Wij richten ons daarbij op de wettelijke bepalingen met betrekking tot de betrokkenheid van burgers bij besluitvorming. Daarnaast laten we met voorbeelden zien hoe er binnen de drie vervoersautoriteiten invulling is gegeven aan de inspraak van burgers.

4.2 Wettelijke verplichtingen met betrekking tot inspraak van burgers Inspraak binnen een gemeente of provincie De inspraak van burgers is op verschillende manieren geborgd in de wet. Voor provincies en gemeenten is bepaald dat zij een inspraakverordening moeten opstellen met regels over de manier waarop burgers worden betrokken bij de voorbereiding van beleid.155 Op dit moment ligt er een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer, die de verplichting tot een inspraakverordening zou veranderen naar een verplichting tot een participatieverordening. Hiermee wordt inspraak van burgers niet alleen geborgd voor de voorbereiding van beleid maar ook voor de uitvoering en evaluatie van beleid.156 In de wet is op dit moment echter niet vastgelegd hoe de regels voor inspraak eruit moeten zien. Zo is het bijvoorbeeld niet verplicht dat een gemeente burgers de mogelijkheid biedt om tijdens raads- of commissievergaderingen te komen inspreken.

Inspraak binnen een gemeenschappelijke regeling Voor gemeenschappelijke regelingen bestond lange tijd geen verplichting voor een verordening over inspraak of participatie zoals bij provincies en gemeenten.157 Daar is met de wijziging van de Wgr in 2022 verandering in gekomen. Met deze wetswijziging zijn gemeenschappelijke regelingen verplicht om bepalingen in hun regeling op te nemen waarin

154

RIS314328 bijlage 4, Reflecties op het concept-ontwerp Strategische Agenda, adviescommissie Vervoersautoriteit, 29 november 2022; RIS316656 Bijlage 5a, Advies adviescommissies inzake concept wijziging gemeenschappelijke regeling, adviescommissie Vervoersautoriteit, 21 juni 2023; RIS316656 Bijlage 5b, Reactie op advies adviescommissies inzake concept wijziging gemeenschappelijke regeling, algemeen bestuur, 8 september 2023. 155 Gemeentewet, 2024, artikel 150; Provinciewet, 2024, artikel 147. 156 Burgerparticipatie, website Kennispunt Lokale Politieke Partijen, (datum onbekend), https://www.lokalepolitiekepartijen.nl/dossier/burgerparticipatie/, geraadpleegd op: 8 mei 2024 157 Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020, p. 13.

51

afspraken staan over participatie en inspraak. Het gaat hierbij om betrokkenheid van de bewoners uit de deelnemende gemeenten bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid.158 De MRDH en de VRA zijn op dit moment bezig met het aanpassen van hun regelingen om aan deze verplichting te kunnen voldoen.

De betrokkenheid van burgers via consumentenorganisaties Naast de algemene bepalingen over de inspraak van burgers zijn er in de wet ook bepalingen opgenomen over de manier waarop burgers betrokken moeten worden bij beleid op het gebied van verkeer en vervoer. Deze bepalingen richten zich specifiek op de belangen van reizigers van het openbaar vervoer. Reizigers worden hierbij vertegenwoordigd door consumentenorganisaties die aan bepaalde wettelijke voorwaarden voldoen.159 Deze consumentenorganisaties moeten jaarlijks worden geraadpleegd over wijzigingen in de dienstregeling en het tarief van het openbaar vervoer.160 Ook zijn deze organisaties betrokken bij het wijzigen of verlenen van een concessie.161 Reizigers binnen de gemeenten van de MRDH worden vertegenwoordigd door de consumentenorganisatie METROCOV, de reizigers in de gemeenten van de VRA door de Reizigers Advies Raad (hierna: RAR) en de reizigers in de provincie Utrecht door het Regionaal Overleg consumentenorganisaties Openbaar Vervoer (hierna: ROCOV).162

4.3 Inspraak van burgers in de verschillende vervoersautoriteiten De MRDH, de VRA en de provincie Utrecht zijn zoals eerder genoemd vanuit de wet gebonden om regels op te stellen met betrekking tot de inspraak van burgers. De provincie Utrecht is gebonden aan de Provinciewet, de MRDH en de VRA aan de Wgr.

4.3.1 Wat hebben de drie vervoersautoriteiten schriftelijk vastgelegd over de inspraak van burgers? In de MRDH staan de regels over de inspraak van burgers op dit moment in de reglementen van orde van de verschillende bestuursorganen. In deze reglementen is opgenomen dat inspraak mogelijk is, zolang het niet gaat om besloten vergaderingen van het algemeen

158

Wet gemeenschappelijke regelingen, 2022, artikel 10, lid 7. Wet personenvervoer 2000, 2024, artikel 27. 160 Wet personenvervoer 2000, 2024, artikel 31. 161 Wet personenvervoer 2000, 2024, artikel 27. 162 Home, website Metrocov, https://www.metrocov.nl/, geraadpleegd op: 22 mei 2024; Welkom bij de Reizigers Advies Raad (RAR), website Reizigers Advies Raad, https://rar.vervoerregio.nl/, geraadpleegd op: 22 mei 2024; Over ROCOV, website ROCOV Utrecht, https://www.rocovutrecht.nl/over-rocov, geraadpleegd op: 22 mei 2024. 159