Document · PDF

Onderzoeksrapport RKC Risicomanagement in Kerkrade incl nawoord.pdf

Gemeenteraad 26 januari 2022, gemeente KerkradeBij agendapunt: Ontwerpbesluit Rekenkameronderzoek naar Risicomanagement in de gemeente Kerkrade16.174 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

RAPPORT

Rekenkameronderzoek Risicomanagement In opdracht van Rekenkamercommissie gemeente Kerkrade

24 november 2021

Inhoudsopgave Inleiding Aanleiding Doelstelling en onderzoeksvragen Vertaling onderzoeksvragen naar een normenkader Aanpak Leeswijzer

1. Beleidskader risicomanagement 1.1 De opzet van risicomanagement 1.2 Analyse opzet risicomanagement 1.3 Toetsing op de normen

2. Implementatie en uitvoering risicomanagement 2.1. Algemeen beeld 2.2. Casus 1 - Gemeenschapshuizenbeleid 2.2.1. Gemeenschapshuizenbeleid en risicomanagement 2.2.2. Analyse 2.3. Casus 2 – Vie - Leven in Beweging 2.3.1. Het programma en risicomanagement 2.3.2. Analyse 2.4. Toetsing op de normen

3. Rol van de raad bij risicomanagement(beleid) 3.1. Informatievoorziening richting de raad 3.1.1. In opzet 3.1.2. In werking 3.2. Kwaliteit informatievoorziening 3.3. Rolinvulling op het gebied van risicomanagement 3.4. Toetsing op de normen

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1. Hoofdconclusie 4.2. Aanbevelingen

3 3 3 4 5 6

7 7 11 12

14 14 15 15 20 22 22 25 26

28 28 28 29 29 30 31

33 33 34

Inleiding Aanleiding Risicomanagement is een actueel onderwerp dat breed leeft binnen de raad van de gemeente Kerkrade. Aanleiding voor de actuele agendering door de rekenkamercommissie is het feit dat er in de gemeente Kerkrade de afgelopen jaren een aantal grote ontwikkelingen heeft plaatsgevonden waarbij risicomanagement van groot belang was. Het doel van voorliggend rapport is te onderzoeken welke lessen getrokken kunnen worden uit deze ervaringen ten behoeve van toekomstige ontwikkelingen. Om een goed beeld te schetsen, is in het onderzoek gekeken naar twee voorbeelden van grote actuele ontwikkelingen: het gemeenschapshuizenbeleid en de ontwikkeling van Vie – Leven in Beweging. Hierbij is het voor de rekenkamercommissie van belang dat er – behalve voor de financiële risico’s - nadrukkelijk oog moet zijn voor andere risico’s, zoals inhoudelijke/beleidsmatige risico’s en risico’s betreffende participatie en draagvlak.

Doelstelling en onderzoeksvragen Voor het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd. “Het onderzoek heeft tot doel inzicht te krijgen in de wijze waarop de raad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van risicomanagement bij (toekomstige) risicovolle ontwikkelingen kan versterken, op zowel financieel maar zeker ook op niet-financieel gebied.”

Op basis van de doelstelling is de volgende hoofdvraag geformuleerd. Op welke wijze kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van risicomanagement bij (toekomstige) risicovolle ontwikkelingen versterken, op zowel financieel maar zeker ook op niet-financieel gebied?

Daaronder vallen de volgende deelvragen. A. (Beleid)kaders risicomanagement 1. Welk beleid heeft de gemeente geformuleerd op het gebied van risicomanagement? 2. Is dit beleid actueel, inzichtelijk, volledig en rechtmatig? B. Implementatie en uitvoering van risicomanagement 3. Op welke manier zijn de processen op het gebied van risicomanagement vormgegeven, ingericht en geborgd? C. Informatievoorziening én kaderstellende en controlerende rol raad 4. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de risico’s/de uitvoering van het risicomanagementbeleid? 5. Is de informatievoorziening aan de raad over de risico’s/de uitvoering van het risicomanagementbeleid tijdig, toegankelijk en volledig? 6. Kan de raad op basis van de ontvangen informatie zijn kaderstellende en controlerende taak uitoefenen? 7. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van risicomanagement in? D. Lerend vermogen 8. Wat zijn de geleerde lessen bij risicovolle ontwikkelingen of gebeurtenissen in Kerkrade uit, grofweg, de afgelopen vijf jaar (terugkijkend vanaf 2016)?

Vertaling onderzoeksvragen naar een normenkader Wij hebben de deelvragen vertaald in onderstaand normenkader waaraan de bevindingen zijn getoetst. Het normenkader is gebaseerd op TwynstraGudde ’s jarenlange ervaring met de implementatie, uitvoering en professionalisering van risicomanagement en vergelijkbare onderzoeken in het publieke domein. TwynstraGudde ‘s visie op risicomanagement sluit o.a. aan bij de internationale standaard voor risicomanagement (ISO 31000).1 In essentie helpt risicomanagement bij het realiseren van doelen, doordat er tijdig ingespeeld wordt op toekomstige ongewenste gebeurtenissen (risico’s), zodat: • Tijdig en bewust besloten kan worden of (en welke) actie nodig is om risico’s te voorkomen of minderen; • De organisatie voorbereid is op het optreden van risico’s en dus minder voor verrassingen komt te staan; • Betrokkenen minder opgaan in de waan van de dag door te anticiperen op wat komen gaat.2 Succesvol risicomanagement vraagt om maatwerk: het is niet op een gestandaardiseerde manier te organiseren. Op hoofdlijnen zijn er vier stappen voor het implementeren en/of verder professionaliseren van risicomanagement: 1) doelen stellen; 2) organiseren; 3) realiseren; en 4) leren en evalueren (zie onderstaand model).

Figuur 1. De vier stappen voor het invoeren en/of professionaliseren van risicomanagement3 **Toelichting figuur: De gemeente kan het bovenstaande model als uitgangspunt hanteren voor risicomanagement. In het model worden vier stappen weergeven die belangrijk zijn voor succesvol risicomanagement. Stap 1 gaat over doelen stellen. Hiervoor dient er een heldere visie te zijn op wat men met risicomanagement wilt bereiken. Stap 2 gaat over de inrichting van risicomanagement in de organisatie. Risicomanagement dient zoveel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen al aanwezig (of wenselijk) is op gebied van managementstijl, structuur, strategie, systemen, personeel en cultuur.4 Soms is het nodig om een verandering teweeg te brengen op één of meerdere van deze zes organisatorische punten om de wenselijke condities voor risicomanagement te realiseren. Stap 3 gaat over het realiseren, waarbij wordt gestart met een risicoanalyse en dan wordt overgegaan op het beheersen en monitoren van risico’s. Stap 4 is het leerproces, waarin wordt nagegaan of het risicomanagement naar behoren functioneert of dat bijstelling nodig is. 5 1

International Organization for Standardization (ISO). 2018. Risk Management ISO 31000. Switzerland: Geneve.

Van Well-Stam, D. & Lindenaar, F. (2021). Professioneel risicomanagement bij projecten – Met de RISMAN-methode als basis. (Boom uitgevers: Amsterdam).

Van Well-Stam, D. & Lindenaar, F. (2021). Professioneel risicomanagement bij projecten – Met de RISMAN-methode als basis. Amsterdam: Boom Uitgevers.

Weggeman, M et al. (2002). Ondernemen binnen de onderneming: Essenties van organisaties. Deventer: Kluwer.

Van Well-Stam, D. & Lindenaar, F. (2021). Professioneel risicomanagement bij projecten – Met de RISMAN-methode als basis. Amsterdam: Boom Uitgevers.

De mate waarin organisaties hun risicomanagement werkend krijgen, hangt af van de manier waarop zij deze vier stappen en in het specifiek de zes organisatorische condities invullen. In het normenkader komen daarom belangrijke aspecten van dit model terug. Binnen de gemeente Kerkrade is het beleid ten aanzien van risicomanagement vooral impliciet. Verantwoordelijkheden in het kader van risicomanagement zijn decentraal belegd waardoor er veel ruimte is voor maatwerk en individuele invulling. Dit betekent dat bij voorbaat al niet aan (een deel van de) normen kan worden voldaan. De toepassing van het normenkader beoogt daarom met name om te inspireren en te doen reflecteren op de huidige inrichting en toepassing van risicomanagement binnen de gemeente Kerkrade op basis waarvan de raad expliciet lering kan trekken ten behoeve van het toekomstige risicomanagement. In de conclusie en aanbevelingen komen we terug op de voor- en nadelen van de huidige aanpak en doen wij suggesties voor eventuele aanpassingen.

Aspect Kaders risicomanagement

Norm - De raad heeft duidelijke beleidskaders vastgesteld ten aanzien van integraal risicomanagement, dat wil zeggen: voor de omgang met financiële en niet-financiële risico’s. Hierbij wordt ruimte gelaten voor maatwerk per domein, opgave, programma en/of project. - De beleidskaders zijn helder en consistent en vertonen onderling een logische samenhang. - De visie op risicomanagement is helder: welke doelen worden nagestreefd, welk gedrag is vereist en welke instrumenten zijn daarvoor beschikbaar? - Er is een duidelijke koppeling gemaakt tussen risicomanagement en de doelstellingen die gelden op de verschillende niveaus. - In de beleidskaders zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden rondom risicomanagement helder vastgelegd.

Implementatie en uitvoering risicomanagement

Informatievoorziening en kaderstellende en controlerende rol raad

Er zijn voldoende middelen (geld, kwalitatief en kwantitatief voldoende personeel, technische ondersteuning e.d.) om het gewenste risicomanagementbeleid uit te voeren. De uitvoering van het risicomanagement vindt organisatiebreed plaats conform de opzet vanuit de beleidskaders. Risicomanagement is een cyclisch proces. Er vindt periodieke monitoring en evaluatie plaats van de opvolging en de effectiviteit van de beheersmaatregelen en een actualisatie van de risicoanalyse. De beleidskaders omtrent risico’s worden regelmatig geëvalueerd en - indien daartoe aanleiding is bijgesteld. Lessen vanuit zowel individuele projecten als het risicomanagementbeleid als geheel worden getrokken, vastgelegd, duidelijk gecommuniceerd en doorgevoerd in de uitvoering van het risicomanagementbeleid. De beleidskaders bevatten duidelijke afspraken over de wijze en de momenten waarop informatievoorziening aan de gemeenteraad plaatsvindt. De afspraken vanuit de beleidskaders over informatievoorziening aan de raad worden consequent nagekomen. De raad vraagt en krijgt de informatie die nodig is voor het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol. De informatie die de raad ontvangt is van voldoende kwaliteit (tijdig, volledig en bruikbaar) om zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal uit te kunnen oefenen.

Aanpak Om de huidige situatie van risicomanagement binnen de gemeente Kerkrade zo goed mogelijk in kaart te brengen en vervolgens te toetsen aan de gestelde normen zijn er drie informatiebronnen gebruikt, namelijk: een

documentenstudie, zeven (groep)interviews en een vragenlijst. De interviews verdiepen het eerste beeld van de huidige situatie. De geïnterviewden zijn geselecteerd op basis van hun ambtelijke en/of bestuurlijke betrokkenheid bij de cases (gemeenschapshuizenbeleid en Vie – Leven in Beweging) of risicomanagement in het algemeen. Om een zo breed en representatief mogelijk beeld te krijgen van risicomanagement is er ook een vragenlijst over de randvoorwaarden voor succesvol risicomanagement uitgezet. De vragenlijst is bij 80 medewerkers en leidinggevenden uitgezet waarvan verwacht werd, gezien hun functie, dat zij zich impliciet of expliciet bezig houden met risicomanagement. Het aantal respondenten van de vragenlijst is 45. De vragenlijst is met name gebruikt ter aanvulling op en toetsing van het beeld dat is opgehaald tijdens de interviews en uit de documentenstudie.

Leeswijzer In dit document worden de bevindingen van het Rekenkameronderzoek naar risicomanagement binnen de gemeente Kerkrade toegelicht. De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken die dezelfde structuur volgen. Per hoofdstuk wordt eerst de huidige situatie beschreven aan de hand van de opgehaalde informatie uit de documentenstudie, interviews en vragenlijst. Vervolgens wordt deze informatie geanalyseerd op basis van onze visie vanuit TwynstraGudde op risicomanagement, zoals vastgelegd in het normenkader. Tot slot wordt getoetst in welke mate er voldaan wordt aan de gestelde normen per aspect. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de (beleid)kaders die gesteld zijn voor het risicomanagement. Hoofstuk 2 gaat in op de implementatie en uitvoering van risicomanagement in de praktijk, dit deels aan de hand van de twee cases (gemeenschapshuizenbeleid en Vie – Leven in Beweging). In hoofdstuk 3 wordt de rol van de raad bij risicomanagement toegelicht. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de conclusie en de daarop volgende aanbevelingen aan de raad.

1. Beleidskader risicomanagement Dit hoofdstuk gaat in op de wijze waarop risicomanagement gemeentebreed is vormgegeven. Specifiek worden de opzet van risicomanagement en de bijbehorende visie op risicomanagement beschreven. Vervolgens wordt deze opzet geanalyseerd. Het hoofdstuk wordt afgerond met een toetsing op de normen.

1.1 De opzet van risicomanagement Het overkoepelend doel en focus van risicomanagement Gemeentebreed is er een vastgesteld beleidsdocument dat op hoofdlijnen ingaat op de gewenste uitgangspunten voor de omgang met (financiële) risico’s. Dit is de notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing. In deze notitie staat dat ‘de middenpositie’ het gewenste risicoprofiel voor de gemeente is. Dit houdt in dat “risico’s voor zover mogelijk worden vermeden of afgedekt, anderzijds moet een ondernemende gemeente ook soms risico’s durven nemen.”6 Om deze positie te kunnen innemen en behouden, is het van belang dat de “gemeenteraad zich bewust is van de risico’s die horen bij het beleid van de gemeente.”7 Risicomanagement wordt veelal gezien als middel om verantwoord om te gaan met de maatschappelijke gelden door aandacht te hebben voor risico’s met grote financiële gevolgen. De precieze interpretatie van het overkoepelende doel van risicomanagement verschilt binnen de organisatie, dit blijkt uit de interviews en vragenlijst. Waar de een het heel praktisch insteekt en risicomanagement op detailniveau ziet als het beperken van datalekken en een klokkenluidersysteem, ziet de ander het op een hoger abstractieniveau als een financieel, beleidsmatig en maatschappelijk verantwoord opererende overheid.

De focus bij de gemeente Kerkrade ligt op omvangrijke financiële risico’s die het beleid en uitvoering in gevaar kunnen brengen. Er is geen vastgestelde overkoepelende visie op integraal risicomanagement, waarbij aandacht is voor zowel financiële als niet-financiële risico’s. Voldoende aandacht besteden aan financiële en niet-financiële risico’s komt ook uit een breed uitgezette vragenlijst naar voren als aandachtspunt (zie figuur 2, pagina 8).

Notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing, september 2019.

Figuur 2. Stellingen met betrekking tot de risicomanagement strategie (vragenlijst) Omgang met risico’s Gemeentebreed is er geen vastgestelde werkwijze beschikbaar voor de omgang met financiële en niet-financiële risico’s. In het algemeen blijft de wenselijke omgang abstract. Zo wordt in de notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing benoemd dat “risico’s zo goed mogelijk in beeld moeten worden gebracht en er voldoende beheersmaatregelen getroffen moeten worden, zo kan dit toch een verantwoorde werkwijze zijn.”8 Ondanks dit hoge abstractieniveau komt uit de vragenlijst en de interviews naar voren dat medewerkers een beeld hebben van de wijze waarop en in welke mate zij invulling moeten geven aan risicomanagement (zie figuur 1). Alleen voor het bepalen van het weerstandsvermogen is er gemeentebreed een duidelijkere aanpak. Definitie weerstandsvermogen Of de gemeente in staat is de gevolgen van de risico’s op te vangen, zonder dat het beleid of de uitvoering daarvan in gevaar komt, wordt weergegeven door de 'weerstandscapaciteit'. Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan: de middelen en de mogelijkheden die de gemeente heeft om onverwachte, niet-begrote kosten te kunnen dekken. Belangrijk uitgangspunt is dat voor incidentele tegenvallers (ook) incidentele middelen gebruikt mogen worden. Voor (onverwachte) structurele problemen dienen structurele oplossingen gezocht worden.

Het kan echter tijd kosten om die realiseren.9 De weerstandscapaciteit dient in dat geval voor het, gedurende een bepaalde overgangsperiode, financieel afdekken van het risico. Tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s waarvoor een gemeente géén maatregelen heeft getroffen (of kan treffen), maar die wel van betekenis kunnen zijn voor de financiële positie van een gemeente, bestaat dus een relatie. Deze relatie wordt het weerstandsvermogen genoemd.10

Notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing, september 2019.

Bepaling van het weerstandsvermogen In de notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt het benodigde weerstandsvermogen toegelicht en wordt een overzicht geboden van de geïdentificeerde risico’s. Hierbij wordt aangegeven of er sprake is van een reeds bestaande dekking. Als de bestaande dekking voldoende wordt geacht, vindt er geen kwantificering plaats. Enkel dat deel van het risico waarvoor geen maatregelen getroffen zijn, het (rest)risico, wordt gekwantificeerd.11 De manier waarop de omvang en/of de prioriteit van risico’s wordt bepaald en door wie dit gebeurt, wordt in de beschikbare documenten niet helder uitgelegd. Tekorten door decentralisaties (met name binnen het sociaal domein), gevolgen van (negatieve) circulaires, het beheer van kapitaalgoederen en Parkstad Limburg Stadion / Roda JC Kerkrade worden bijvoorbeeld als risico’s geïndiceerd voor het weerstandsvermogen. De onzekere gebeurtenis voor het stadion is bijvoorbeeld dat de langdurige vordering in verband met faillissement niet wordt betaald en dat de gemeente met een leeg stadion achterblijft. Om dit risico deels financieel af te dekken, wordt voor een periode van vier jaar een bedrag van € 1,6 mln gereserveerd.

De totale financiële omvang van alle risico’s is begroot op € 7,1 mln.12 Risico’s die niet gekwantificeerd worden bevatten onder andere een demografische ontwikkeling, hoger uitvallende rente of subsidietrajecten die niet gewonnen worden. Deze niet-gekwantificeerde risico’s worden niet meegenomen in de berekening van het benodigde weerstandsvermogen.13 De gehanteerde formule is weerstandsvermogen (ratio) = weerstandscapaciteit/gekwantificeerd restrisico. In de begroting van 2022 is de weerstandscapaciteit van de gemeente is bepaald op € 11,7 mln. De (rest)risico’s hebben een financiële omvang van € 7,1 mln. Dit geeft een weerstandsvermogen (ratio) van 1.6.14 Volgens de risicomatrix van de Universiteit Twente (zie figuur 3), die ook gebruikt wordt in het gemeentelijk financieel toezichtkader, is het weerstandsvermogen daarmee ruim voldoende.

Figuur 3. Risicomatrix Universiteit Twente15 Decentraal belegd Risicomanagement is in Kerkrade decentraal belegd als onderdeel van de bredere interne beheersing. Dit betekent dat risicomanagement is verweven in verschillende functieprofielen waarin control, interne beheersing, toetsing of audit, en projectmanagement (of soortgelijke bewoording en/of strekking) centraal staan. De mate waarin en de manier waarop deze functies effectief belast zijn met risico’s en beheersing, varieert. De functie ‘planeconoom’ bevat bijvoorbeeld taken als het opstellen van haalbaarheids- en (financiële) risicoanalyses, het uitvoeren van scenariostudies en het

Notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing, september 2019.

voorstellen van beheersmaatregelen. Door het ontbreken van een gemeentebreed beleidskader voor risicomanagement is er echter veel ruimte voor eigen inbreng van medewerkers. De verantwoordelijkheid voor gemeentebrede control is belegd bij met name het domein Bestuur, op het gebied van centrale middelenfuncties zoals ICT, financiën en huisvesting en de bedrijfsbureaus (domein Bestuur - afdeling Bestuur en Bedrijfsvoering, domein Burger - afdeling Bedrijfsbureau, domein Stad - afdeling Bedrijfsbureau), met een ambtelijke eindverantwoordelijkheid bij de directie. Verder zijn aspecten van risicomanagement impliciet ingebed in taakomschrijvingen van overige functieprofielen. Zo is bijvoorbeeld het hoofd van de afdeling Bedrijfsbureau verantwoordelijk voor het signaleren van ‘de noodzaak tot aanpassingen, het ontwikkelen van methodieken en een intern kwaliteitszorgsysteem’ om de bedrijfsvoering te optimaliseren. Uit de vragenlijst blijkt dat het voor 40% van de respondenten helder is wie welke verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van risico’s en de beheersing daarvan, maar voor 31% is dat niet helder (zie figuur 4).

Figuur 4. Stellingen met betrekking tot het personeel (vragenlijst) Lerend vermogen Uit het Provinciaal Verdiepingsonderzoek dat plaatsvond in 2012 kwamen enkele verbeterpunten naar voren, waaronder de constatering dat de relatie tussen het gewenste risicoprofiel en de weerstandscapaciteit explicieter geformuleerd zou moeten worden. Dit is, zo benadrukt de organisatie, gerealiseerd vanaf de jaarrekening 2012. In 2018 heeft de accountant aanvullend aanbevolen om risico’s meer nadrukkelijk te kwantificeren en (in verband met de vernieuwing van het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader van de Provincie) nadrukkelijker te relateren aan het weerstandsvermogen. In de Notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing van september 2019 wordt benadrukt dat hier sinds de begroting van 2018 meer aandacht voor is.16 Naar aanleiding van bovenstaande is de opzet van de paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ sinds de jaarrekening 2019 aangepast conform de opmerkingen en aanbevelingen van de accountant en bestaande richtlijnen (BBV, GTK). De inhoud van deze notitie is vanaf de jaarrekening 2019 geïntegreerd met de bestaande paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

In de periode januari tot en met juni 2020 is door de provincie Limburg opnieuw financieel verdiepingsonderzoek uitgevoerd naar de manier waarop de gemeente haar strategisch, tactisch en operationeel financieel beleid vorm en inhoud geeft. Gebaseerd op dit onderzoek heeft de provincie besloten om onvoorwaardelijk repressief toezicht in te stellen (toezichtarme periode voor 2020 tot en met 2023). Dit is de lichtste vorm van toezicht en betekent dat de 16

Notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing, september 2019.

provincie de gemeente alleen volgt op afstand met behulp van risicoanalysemodellen. 17 Zo stelt het rapport: ‘Er is voldoende aandacht voor de beleidsvorming voor en de werkwijze bij het weerstandsvermogen en de risicobeheersing. Het risicomanagement is voldoende gestructureerd en verankerd in de organisatie van de gemeente. Kerkrade kent de nodige risico’s die om een voldoende weerstandsvermogen en een goed functionerend (integraal) risicomanagement vragen, inclusief een effectief ingerichte en goed werkende planning en control-cyclus.’18 Tevens wordt door de organisatie benadrukt dat er voor risico’s op specifieke vlakken als informatieveiligheid aparte formele documenten zijn opgesteld. Zo kent de organisatie sinds oktober 2020 (met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020) een vernieuwd informatiebeveiligingsplan waarin de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden op het gebied van informatiebeveiliging zijn vastgesteld. In het document wordt ook de link gelegd met de strategische doelen die informatiebeveiligingsbeleid beoogd te realiseren en wordt de risicobenadering toegelicht.

Gesteld wordt dat het risicobewustzijn van de medewerkers de sleutel is tot een effectieve informatiebeveiliging.19 Risicobewustzijn wordt volgens het beleid ondersteund door het MT van de gemeente en gestimuleerd worden door middel van bewustwordingssessies en publicaties via onder meer het intranet. Het risicobewustzijn wordt ook ondersteund door het opstellen en naleven van gedragscodes en gebruikersovereenkomsten, en krijgt aandacht in functiebeschrijvingen en arbeidscontracten of op de algemene inkoopvoorwaarden gebaseerde overeenkomsten met derden. 20

1.2 Analyse opzet risicomanagement Risicomanagement helpt de gemeente bij het realiseren van haar doelstellingen doordat er wordt ingespeeld op toekomstige ongewenste gebeurtenissen (risico’s). Door het strategisch belang van risicomanagement is het raadzaam om een heldere strategie te hebben voor risicomanagement binnen een organisatie. Medewerkers geven aan - en dit blijkt uit de documentenstudie - dat de bijdrage van risicomanagement met name ligt in het verantwoord omgaan met maatschappelijk geld door een financieel verantwoorde organisatie te zijn. Het is zinvol om een risicomanagementstrategie verder te vertalen en vast te leggen in een formeel document (bijvoorbeeld integraal beleidsplan risicomanagement) zodat voor eenieder helder is wat er van hem/haar wordt verwacht en er een basis ligt voor de toepassing van risicomanagement. In de gemeente Kerkrade ontbreekt het aan een integraal beleidskader. Wel wordt met de notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing richting gegeven aan risicobeheersing, gekoppeld aan het weerstandsvermogen. Die notitie is echter te beperkt uitgewerkt om als concreet handvat te dienen voor de omgang met risico’s in de primaire werkprocessen in beleid, projecten en programma’s.

Er zijn geen expliciete criteria geformuleerd voor de mate waarin risicomanagement dient te worden toegepast (bijvoorbeeld aan de hand van budget, doorlooptijd, technische complexiteit of impact op omgeving). Afhankelijk van het risicoprofiel van processen, projecten, programma’s en/of opgaven kan er iets anders gevraagd worden van het risicomanagementproces. Deze inschatting wordt door de gemeente gemaakt op basis van ervaring en expertise van betrokken medewerkers, waarbij overkoepelende richtlijnen ontbreken.

Raadsinformatiebrief, financieel verdiepingsonderzoek. 16 juli 2020.

Verdiepingsonderzoek Kerkrade 2020.

Informatiebeveiligingsbeleid gemeente Kerkrade 2020 – 2024.

Het signaleren, prioriteren en beheersen van risico’s wordt door respondenten en geïnterviewden gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dit past bij de decentrale belegging van verantwoordelijkheden op het gebied van risicomanagement. Betrokkenen zijn positief over de manier waarop risicomanagement vaker impliciet dan expliciet is ingebed in de organisatie. Aangegeven wordt dat mensen vaak bewust, maar zeker ook onbewust, aan risicomanagement doen. In de reacties op de vragenlijst komt dan ook meermaals de vraag naar voren wat risicomanagement is. Werkzaamheden die raken aan risicomanagement worden niet altijd als zodanig erkend of herkend. Het concept risicomanagement staat daarmee op enige afstand van de personen die hier vanuit hun functieprofiel niet direct verantwoordelijkheid dragen. Doordat een integraal risicomanagementbeleidskader ontbreekt, is er geen vastgestelde werkwijze. Alleen voor het bepalen van het weerstandsvermogen is er een handreiking die is verankerd in de begroting en jaarrekening. Ruimte voor maatwerk is cruciaal voor succesvol risicomanagement. Toch is enige mate van een standaardaanpak of uniforme uitgangspunten wenselijk.

Dit kan namelijk houvast bieden voor medewerkers en het lerend vermogen van de organisatie bevorderen doordat er over projecten, programma’s en domeinen heen kan worden gekeken naar de manier waarop risicomanagement wordt toegepast. Tevens wordt het daarmee mogelijk gemaakt om belangrijke risico’s, en de beheersing daarvan, breder in de organisatie alsook in samenhang te monitoren en zo nodig overkoepelende beheersmaatregelen te treffen. De risicobereidheid van een organisatie hoort ook terug te komen in de geformuleerde strategie van risicomanagement. Het is namelijk belangrijk om richtlijnen op te stellen omtrent de hoeveelheid en de typen risico’s die een organisatie wil accepteren om de doelstellingen te kunnen realiseren. 21 In de maatschappelijk, bestuurlijk en politiek complexe omgeving waarin een gemeente opereert, is het niet mogelijk (of wenselijk) om alle risico’s uit de weg te gaan of te beheersen. Risicomanagement dient dan ook niet gericht te zijn op het voorkomen van alle risico’s maar bij te dragen aan het voorkomen van verrassingen. Dit door inzicht te geven in risico’s zodat er een bewuste keuze kan worden gemaakt om risico’s te verminderen of juist bewust aan te gaan. De middenpositie, het ingenomen risicoprofiel van de gemeente, is conform onze visie op risicobereidheid.

Een belangrijke kanttekening hierbij is dat het voor de meerderheid van de geïnterviewden en respondenten van de vragenlijst onduidelijk is wat de middenpositie in de praktijk inhoudt. Vragen die resteren zijn: welke risico’s mogen worden genomen en welke niet? En waarom? Het gesprek hierover wordt gemist. Doordat deze concretiseringsslag ontbreekt en het dus niet helder is welke normen en richtlijnen er gelden voor de omgang met risico’s, is het onduidelijk in hoeverre het gewenste risicoprofiel daadwerkelijk gerealiseerd wordt.

1.3 Toetsing op de normen In deze paragraaf worden de bevindingen uit de vorige paragraaf getoetst aan de vijf normen die voor het beleid van risicomanagement zijn vastgesteld. Per norm wordt toegelicht of aan de vastgestelde norm geheel, gedeeltelijk of niet is voldaan. Norm 1. De raad heeft duidelijke beleidskaders vastgesteld ten aanzien van integraal risicomanagement, dat wil zeggen: voor de omgang met financiële en niet-financiële risico’s. Hierbij wordt ruimte gelaten voor maatwerk. Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan. Afgezien van de notitie weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn er geen formeel vastgestelde documenten waaruit de gemeentebrede strategie van risicomanagement blijkt. De notitie

Van Well-Stam, D. & Lindenaar, F. (2021). Professioneel risicomanagement bij projecten – Met de RISMAN-methode als basis. (Boom uitgevers: Amsterdam).

richt zich vooral op risico’s met financiële gevolgen én biedt weinig handvatten voor de omgang met risico’s in de praktijk. Doordat het hieraan ontbreekt, wordt er automatisch veel ruimte gelaten voor maatwerk en eigen invulling van medewerkers. Norm 2. De beleidskaders zijn helder en consistent en vertonen onderling een logische samenhang. Aan de norm wordt niet voldaan. Door de afwezigheid van een integraal beleidskader wordt niet aan de bovenstaande norm voldaan. Norm 3. De visie op risicomanagement is helder. Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan. Helder is dat de gemeente een middenpositie qua risicobereidheid wil innemen, maar wat dit vereist van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie (qua gedrag en houding) is onduidelijk. Norm 4. Er is een duidelijke koppeling gemaakt tussen risicomanagement en doelstellingen. Aan de norm wordt niet voldaan. De koppeling tussen risicomanagement en doelstellingen wordt niet expliciet benoemd in de notitie weerstandsvermogen en is ook nergens vastgelegd. Wel blijkt dat veel medewerkers de koppeling zelf impliciet maken wanneer hen wordt gevraagd wat zij met risicomanagement willen bereiken. Voor het onderwerp informatiebeveiliging is dit wel duidelijker gebeurd. Norm 5. In het beleidskader zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden helder vastgelegd. Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan.

Doordat er geen integraal kader voor risicomanagement is, zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op gebied van risicomanagement ook niet daarin expliciet vastgelegd. Deze inbedding van risicomanagement bemoeilijkt het creëren van een transparant centraal overzicht van de belegging en het monitoren van de opvolging van belegde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van risicomanagement. Wel krijgen elementen van risicomanagement een plek in afzonderlijke functieprofielen.

2. Implementatie en uitvoering risicomanagement In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de implementatie en de uitvoering van het risicomanagement. In welke mate en op welke manier wordt invulling gegeven aan het overkoepelend risicomanagementbeleid? Allereerst staan wij in dit hoofdstuk stil bij de verschillende stappen of vereisten die gemeentebreed worden voorgeschreven. Dit algemene beeld hebben wij aan de hand van een documentenstudie, de vragenlijst en de interviews opgehaald. Om vervolgens de uitvoering van risicomanagement beter te kunnen duiden, zijn voor dit onderzoek twee cases bestudeerd: het gemeenschapshuizenbeleid en Vie-Leven in Beweging. Hiervoor zijn relevante documenten bestudeerd en vier gesprekken gevoerd met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen. Aan de hand van deze twee cases schetsen wij een beeld van de toepassing van risicomanagement in de praktijk; dit beeld analyseren wij en toetsen wij ten slotte aan de normen.

2.1. Algemeen beeld De planning- en control cyclus De planning en control cyclus (P&C-cyclus) van de gemeente Kerkrade is onlangs veranderd. Er is bij de gemeente geen voor- of najaarsnota meer. In 2020 is hiervoor een pilot gehouden. In de begroting en in het jaarverslag wordt een risicoparagraaf opgenomen. De belangrijkste risico’s worden in deze paragraaf in de jaarrekening en de begroting samengevat in beeld gebracht voor de raad. Op basis van de risicoparagrafen lijkt er weinig te veranderen aan de gerapporteerde risico’s over de jaren heen. De organisatie verklaart hierover dat de belangrijkste risico’s tweemaal per jaar worden beoordeeld.22 Op basis van deze beoordeling wordt vaak geconcludeerd dat er weinig of niets inhoudelijk veranderd. Soms verandert alleen de financiële omvang van risico’s. Verder is het noemenswaardig dat meerdere respondenten aangeven niet te weten met welke frequentie er gerapporteerd dient te worden over de risico’s.23 Personeel Voldoende kwalitatief en kwantitatief personeel is een belangrijke randvoorwaarde voor een goede werking van risicomanagement. Medewerkers en leidinggevenden kijken positief aan tegen de taakvolwassenheid van medewerkers. Hierdoor wordt er op vertrouwd dat medewerkers in staat zijn om naar eigen inzicht goed invulling te geven aan risicomanagement.

De meerderheid van de respondenten (52%) vindt dat hij/zij de juiste competenties en vaardigheden bezit in relatie tot risicomanagement. Aangegeven wordt dat de gemeente de ontwikkeling van personeel belangrijk acht, bijvoorbeeld als het gaat om houding en gedrag van medewerkers. Mogelijkheden bieden voor professionele ontwikkeling wordt gezien als een manier om de retentie van medewerkers te verbeteren. Risicomanagement an sich komt niet terug in het opleidingsaanbod. Wel blijkt uit de gesprekken met medewerkers dat er binnen het opleidingsaanbod in het verleden aandacht is besteed aan “projectmatig werken”. Systeem De gemeente beschikt niet over een centraal systeem waarin de (belangrijke) risico’s worden opgenomen en gemonitord. De risico’s, die vaak tijdens verschillende overleggen worden gesignaleerd, worden vaker niet dan wel vastgelegd. Sommige risico’s belanden uiteindelijk in de kanttekeningen in collegenota’s en risicoparagrafen in de P&C-documenten; deze papieren informatievoorziening wordt door sommigen gezien als ‘het systeem’. Uit de

Ambtelijk wederhoor, november 2021

Enquête risicomanagement.

gesprekken blijkt dat medewerkers het belangrijk achten dat een dergelijk systeem vooral gebruikersvriendelijk is. Daarnaast moet het overzichtelijk (zicht bieden over domeinen heen), toegankelijk en niet te tijdrovend zijn. Ondanks het gebrek aan een centraal overzicht van alle risico’s inclusief beheersmaatregelen, is het personeel ervan overtuigd dat zij een actueel beeld hebben van de risico’s die voor hun werk(gebied) gelden.

2.2. Casus 1 - Gemeenschapshuizenbeleid De casus gemeenschapshuizenbeleid betreft het beleid wat de gemeente Kerkrade heeft geformuleerd voor haar gemeenschapshuizen/‘multifunctionele accommodaties’. Er is geen overkoepelend beleid op het gebied van risicomanagement voor deze casus vastgesteld. De invulling die wordt gegeven aan risicomanagement verschilt per gemeenschapshuis/accommodatie. In deze paragraaf wordt eerst een beeld geschetst van de opzet van het gemeenschapshuizenbeleid met daarbij een algemene indruk van het risicomanagement. Daarna wordt specifiek gekeken naar één gemeenschapshuis/’multifunctionele accommodatie' en de uitvoering van risicomanagement daarin.

2.2.1. Gemeenschapshuizenbeleid en risicomanagement Opzet gemeenschapshuizenbeleid In het Collegeprogramma 2006-2010 heeft het college de richting bepaald met betrekking tot de gemeenschapshuizen. Zo zouden de gemeenschapshuizen een voorname rol gaan spelen voor activiteiten in de wijken. Om aan deze richting verder uitvoering te kunnen geven werd het noodzakelijk gevonden dat de gebouwen minimaal zouden voldoen aan wet- en regelgeving. In mei 2007 werd besloten om daartoe de gemeenschapshuizen te onderwerpen aan een nader onderzoek, uit te voeren door onderzoeksbureau Metafoor. 24 Daaraan gekoppeld werd een plan van aanpak Gemeenschapshuizen Kerkrade; sociaal investeren in mensen en wijken geschreven met daarin de kaders voor de aanpak voor de komende jaren.25 Uit het rapport blijkt onder andere dat de gemeenschapshuizen niet voldeden aan de eisen van doelmatigheid van de organisatie, de verhuur van de accommodatie en de exploitatie.26 Er is toen een programma gestart om de gemeenschapshuizen aan de eisen te laten voldoen, waarbij de specifieke plannen per casus verschilden (o.a. renovatie versus nieuwbouw). Uit een Nota van toelichting van 18 januari 2010 blijkt dat de gemeente tot nieuwe inzichten is gekomen (waarover zij ook terugkoppeling hebben gegeven in de commissie Burgers & Samenleving).

Duidelijk is geworden dat het alleen aanpakken van de gemeenschapshuizen om te voldoen aan wet- en regelgeving en onderhoud niet voldoende is om een betere exploitatie. Daarom wordt per gemeenschapshuis gevraagd om additionele investeringen. Daarbij wordt de belangrijke rol van de gemeenschapshuizen bij de invulling van de leefbaarheid in Kerkrade nogmaals benadrukt.27 Op 26 januari 2010 wordt conform het voorstel besloten door het college. Uit een presentatie in de raadscommissie op 17 december 2017 wordt duidelijk dat de insteek van gemeenschapshuizen als verenigingsgebouw niet meer realistisch is; mede vanuit exploitatieoogpunt is dit steeds onrendabeler in de veranderende samenleving.28 Daarom wordt er voor gekozen om elk gemeenschapshuis met

Onderzoeksrapport Metafoor, 14 januari 2008.

Masterplan gemeenschapshuizen; sociaal investeren in mensen en wijken, 7 april 2008.

Onderzoeksrapport Metafoor, 14 januari 2008.

Collega nota ‘Voortgang plan van aanpak gemeenschapshuizen “Sociaal investeren in mensen en wijken’, 5 januari 2010.

Presentatie in de raadscommissie Burger en Samenleving, 17 december 2017.

maatwerk te benaderen op het gebied van het gebruik van de ruimte maar ook wat betreft de keuze voor beheers- en exploitatiemodellen. In deze casus komen dan ook verschillende beheer- en exploitatiemodellen aan bod, zoals een stichtingsvorm en een coöperatie. Hedendaags Kerkrade kent verschillende gemeenschapshuizen en ‘multifunctionele accommodaties’ zoals het Patronaat, de Holz (Catharinahoes) en ’t Westhoes waarbij ook verschillende exploitatiemodellen worden gehandhaafd. Het overkoepelende doel van het gemeenschapshuizenbeleid is het leveren van een sociaal maatschappelijke bijdrage aan de burger en ook richting de wijk. Daarmee vormen de accommodaties een belangrijk onderdeel van de brede gemeentelijke doelstelling op het gebied van het stimuleren van verbinding in de wijk en welzijn en de gezondheid van burgers.29 Opzet en uitvoering risicomanagement Er spelen veel verschillende soorten risico’s bij gemeenschapshuizen, gerelateerd aan de verschillende fasen van uitvoering en vormen van beheermodellen. Zo is risicomanagement van belang tijdens de bouw of de renovatie van gemeenschapshuizen, de exploitatie, tijdens de besluitvorming voor een beheermodel en gedurende de samenwerking met verschillende stakeholders. Het is daarom begrijpelijk dat er niet één overkoepelend beleid is voor risicomanagement maar dat hierin onderling verschil is.

Over het algemeen vindt risicomanagement bij aanvang met name plaats middels het vastleggen van contractuele afspraken en het reserveren van te verwachten exploitatietekorten. Bij de start het gemeenschapshuizenbeleid is daarnaast integraal is gekeken naar wat het gemeenschapshuizenbeleid zou betekenen en zijn er verschillende personen betrokken aan de hand van de relevante expertise.30 Zo vonden er in deze startfase wekelijks stuurgroepoverleggen plaats waarbij naast de portefeuillehouder, de beleidsadviseur Welzijn, hoofdafdeling Welzijn, een medewerker van de afdeling Vastgoed, alsook de financieel medewerker Bedrijfsbureau Maatschappelijke Zorg aanwezig waren. In dit overleg werd wekelijks afstemming gehouden over de voortgang van renovaties die destijds plaatsvonden – alsmede de algehele financiële situatie. Nadat de fase van renovatie en bouw waren afgerond; werd het stuurgroep-overleg vervangen door regulier overleg gemeenschapshuizen met portefeuillehouder en de betrokken beleidsadviseur.31 In de uitvoering van het gemeenschapshuizenbeleid vindt risicomanagement veelal plaats in verschillende overlegstructuren en door ontwikkelingen actief te monitoren. Zo worden risico’s besproken in portefeuillehouderoverleggen en wordt per vraagstuk steeds bekeken welke expertise op een zeker moment nodig is om risico's inzichtelijk te maken en te bespreken.

Hoewel verantwoordelijkheden rondom risicomanagement op deze manier decentraal zijn belegd, ligt de uiteindelijke ambtelijke verantwoordelijkheid voor het risicomanagement bij de steller van de nota, zijnde de betreffende projectleider.32 Het sentiment onder de betrokkenen komt overeen met het algemene beeld bij de gemeente, namelijk dat in praktijk de juiste ambtelijke capaciteit aanwezig is voor de invulling van risicomanagement.33

Jaarrekening 2018.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

Risicobereidheid De risicobereidheid is hoog in deze casus, zo blijkt uit gesprekken en documentenonderzoek. Dit komt enerzijds door het maatschappelijke belang van het gemeenschapshuizenbeleid en anderzijds door het feit dat de gemeente in deze casus veel moet samenwerken met partners om het gestelde doel te bereiken. Bij samenwerking is het volgens betrokkenen belangrijk om een zekere mate van risico’s te accepteren. Dit uit zich in bijvoorbeeld het niet willen dichttimmeren van samenwerkingen om vooral gezamenlijk te sturen op belangrijke maatschappelijke doelen. Tegelijkertijd geldt een zekere (financiële) risicobereidheid in deze casus: er wordt veel waarde gehecht aan de maatschappelijke doelstellingen waardoor de welwillendheid bestaat om geld beschikbaar te stellen.34 Financiële en niet-financiële risico’s Uit de gesprekken blijkt dat er veel nadruk ligt op financiële risico’s, ook vanuit de raad.35 Op het gebied van financiële risico’s wordt bij aanvang een schatting gemaakt van de te verwachten exploitatietekorten. Daarnaast wordt in de paragraaf ‘Kredietrisico’s’ in de jaarstukken inzicht geboden in de door de gemeente aan derden versterkte gelden.

Voor de post gemeenschapshuizenbeleid wordt in de jaarrekening 2020 bijvoorbeeld een schuld van € 50.000 opgenomen (binnen een totaal van € 27.3 miljoen, zijnde 0,18% van het geheel).36 Afdekking van niet-financiële risico’s, zoals maatschappelijke risico’s, vindt naast de reguliere werkwijze (binnen verschillende samengestelde overlegstructuren), met name plaats door te vertrouwen op de inzichten van professionals en experts.37 In interviews noemt men bijvoorbeeld een niet-financiële risico als imagoschade voor de betrokken bestuurder. Het is volgens betrokkenen echter lastig om de afweging tussen dergelijke niet-financiële risico’s en financiële risico’s helder te duiden. Daarbij wordt in interviews uitgelegd dat investeringen in maatschappelijke baten op de lange termijn tot besparingen kan leiden. Informatievoorziening richting de raad De raad wordt gaandeweg het traject op verschillende wijzen actief geïnformeerd; middels raadsinformatiebrieven, nota’s van toelichting, presentaties en informele raadssessies (‘met de voeten op tafel’) wordt de raad meegenomen in de ontwikkelingen binnen het gemeenschapshuizenbeleid. Zo vond er bijvoorbeeld op 11 oktober 2011 en op 7 december 2017 een presentatie plaats over de stand van zaken gemeenschapshuizen, en op 10 december 2019 met betrekking tot de evaluatie van ’t Westhoes.

Daarnaast wordt de raad via de P&C-cyclus regelmatig geïnformeerd over de stand van zaken rondom gemeenschapshuizen en de hoogte van kredietrisico’s. Daarbij valt over het algemeen op te merken dat risico’s niet altijd expliciet als zodanig worden benoemd; dit geldt met name voor maatschappelijke risico’s. De informatievoorziening richting de raad heeft, volgens gesprekken met betrokken en onderzochte documenten, veelal het karakter van het ‘actief meenemen van de raad’. 38 Dit is ook terug te zien in nota’s van toelichting waarbij veel nadruk ligt op het schetsen van de ontwikkelingen en de context.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

Jaarrekening 2020.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

‘t Westhoes Om een beter beeld te krijgen van de uitvoering van risicomanagement, hebben we ook gekeken naar de invulling die is gegeven aan risicomanagement bij een specifiek gemeenschapshuis/’multifunctionele accommodatie’, namelijk ‘t Westhoes. In deze casus is gekozen voor de handhaving van een sociaal model waarbij de gemeente voor het eerst als lid is toegetreden tot een coöperatie. Aangaan coöperatie Uit verschillende stukken blijkt dat er een lang proces aan vooraf is gegaan om te komen tot een besluit over de juridische entiteit en het exploitatiemodel van ’t Westhoes. 39 De uitkomst van dit proces is dat de gemeente eigenaar wordt van de gehele accommodatie. Er is daarnaast gekozen voor een sociaal beheermodel waarbij de gemeente toe zal treden tot een coöperatie (‘Coöperatie ’t Westhoes UA’).40 Bij de keuze voor het beheermodel heeft de gemeente zich laten ondersteunen door een extern adviesbureau, Hospitality Group.41 In de keuze voor het exploitatie- en beheermodel stonden de maatschappelijke functie en de noodzakelijke samenwerking tussen verschillende partijen van ’t Westhoes centraal.42 In een nota van toelichting wordt daarnaast toegelicht dat de op te richten coöperatie ’t Westhoes, bij uitstek de juridische entiteit is om de gezamenlijke doelstellingen te kunnen bewerkstelligen.

Beargumenteerd wordt dat een coöperatie van, voor en door de leden is, terwijl een stichting geen leden heeft: “Daardoor zijn bij een coöperatie de leden in elk geval goed betrokken en bepalen ze zelf wat er gebeurt. Binnen een coöperatie kunnen onderling zeer verschillende partijen toch prima samenwerken. Ook al zijn er wellicht verschillende soorten leden, de betrokkenheid kan goed zijn doordat de leden een gezamenlijk belang binnen de coöperatie delen.”43 Het exploitatiemodel is gekoppeld aan een sociaal model van beheer; dit impliceert sociale tarieven ten aanzien van zaalhuur en een niet-commerciële horecavoorziening.44 Om een nieuwe start van gebruikers in ’t Westhoes mogelijk te maken, is ervoor gekozen de gebruikers gelijk te laten overstappen en hen een zo optimaal mogelijke uitgangspositie te verschaffen waarbij bij aanvang van de exploitatie, gedurende de opstartfase van vijf jaar, de huurtarieven “bevroren” zijn en op € 0,-- zijn vastgesteld. De stichtingen Radar, Levanto en Impuls maken als Samen Leven-partners deel uit van de coöperatie.

Zij pakken hun rol als participant op en dat betekent dat zij dagelijks-beheertaken binnen ’t Westhoes uitvoeren.45 Naast de Samen Leven-partners is het van belang dat de gemeente Kerkrade - als eigenaar van het gebouw maar vooral als garantsteller - binnen de opstartfase van vijf jaar zitting neemt in de coöperatie van ’t Westhoes. Bij de start van ’t Westhoes heeft de gemeente zich voor een periode van vijf jaar garant gesteld voor een jaarlijkse financiële bijdrage van € 135,000. Dit is opgenomen in de exploitatieovereenkomst tussen de coöperatie en de gemeente. In de overeenkomst is ook opgenomen dat eventuele aanvullende verliezen besproken moeten worden

Nota van toelichting van 27 juni 2018; Rapport Beheer en exploitatie MFA West van Hospitality Consultants d.d. september 2015 (herziene versie excl. SPP).

Oprichting en statuten van coöperatie ’t Westhoes U.A, 10 april 2018.

Rapport Beheer en exploitatie MFA West van Hospitality Consultants d.d. september 2015 (herziene versie excl. SPP).

Nota van toelichting, Behorend bij ontwerpbesluit nummer 18Rb039, 27 juni 2018.

Nota van toelichting, Behorend bij ontwerpbesluit nummer 18Rb030, 27 juni 2018.

Advies-besluitformulier ‘multifunctionele accommodatie Kerkrade West’, 13 oktober 2015.

Nota van toelichting, Behorend bij ontwerpbesluit nummer 18Rb039, 27 juni 2018.

tussen partijen en dat hiervoor in goed overleg moet worden gezocht naar een oplossing.46 De gemeente heeft hiertoe voor een periode van vijf jaar een jaarlijkse financiële bijdrage in het nadelig exploitatiesaldo van € 135.000 in de meerjarenbegroting opgenomen, zo blijkt uit onder andere de gemeentelijke jaarrekening 2018.47 Statuten en samenwerkingsovereenkomst Risicomanagement kan daarnaast plaatsvinden door risico's goed af te dekken in (contractuele) afspraken met samenwerkingspartners. In deze casus zijn contractuele afspraken vastgelegd in de statuten van 't Westhoes48 en in een samenwerkingsovereenkomst met de partners.

In de statuten van ’t Westhoes wordt de doelstelling van de coöperatie geformuleerd.49 De Coöperatie heeft ten doel het oprichten, sociaal exploiteren en verder ontwikkelen van multifunctionele accommodatie ‘t Westhoes, teneinde: - De gezondheid en de zelfredzaamheid van burgers in de wijk Kerkrade-West in hun eigen leefomgeving te bevorderen conform de nieuwe definitie van het WHO-begrip gezondheid, namelijk: “gezondheid is het vermogen van mensen om zich aan te passen en een eigen regie te voeren, in het licht van fysieke emotionele en sociale uitdagingen in het leven (positieve gezondheid)” - De ervaren kwaliteit van zorg van de burgers te verbeteren - De kosten per burger te verlagen In de statuten zijn tevens afspraken vastgelegd over de governance van de coöperatie (o.a. bestuur en beëindigen lidmaatschap), financiën (o.a. het opstellen van jaarplannen, jaarrekening, resultaatbestemming en controle) en aansprakelijkheid en verplichtingen van de leden van de coöperatie. Hierover wordt gezegd dat bij besluit van de Algemene Vergadering leden verplicht kunnen worden tot het betalen van een jaarlijkse bijdrage. De coöperatie stelt elk jaar een jaarplan op met bijbehorende begroting voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de coöperatie.

Tussen de leden wordt ook een samenwerkingsovereenkomst gesloten.50 De samenwerking tussen de gemeente Kerkrade en de Samen Leven-partners is daarnaast in 2014 bekrachtigd middels het convenant Samen Leven. In dit convenant zijn afspraken vastgelegd omtrent de hoofdlijnen en de kaders met betrekking tot een gezamenlijke visie om te komen tot een duurzame en levensbestendige organisatie en inrichting van het sociaal domein in alle stadsdelen/wijken van Kerkrade. Na instemming door de raad heeft de gemeente de benodigde akte en statuten ondertekend op 4 juli 2018. Op basis van de bovenstaande stukken en gevoerde gesprekken valt op te merken dat er binnen de casus veel nadruk ligt op het faciliteren van een goede samenwerking met partners. Dit is terug te zien in de nadruk op een sociale insteek waarbij goed overleg en onderling vertrouwen een belangrijke rol spelen. Uitvoering risicomanagement Naast contractuele afspraken wordt in deze casus in de uitvoering met name invulling gegeven aan risicomanagement door deelname in verschillende overlegstructuren. Zo is het volgens de Nota van toelichting van belang dat de gemeente, middels monitoring van het functioneren van het sociaal model in relatie tot de exploitatie, waar nodig kan

Nota van toelichting, financieel tekort coöperatie ’t Westhoes over 2018/2019, 21 december 2020.

Jaarrekening gemeente Kerkrade, 2018.

Oprichting en statuten van coöperatie ’t Westhoes U.A, 10 april 2018.

bijsturen.51 Uit gesprekken met betrokken beleidsmedewerkers blijkt ook dat er structureel een vinger aan de pols wordt gehouden en dat men vaak met elkaar aan tafel zit. 52 Lerend vermogen Bij de oprichting van de coöperatie wordt op 27 juni 2018 toegezegd de gekozen juridische vorm te zijner tijd te evalueren. Op basis van verwachte financiële tekorten wordt op basis van de exploitatiecijfers tot en met juni 2019 besloten een dergelijk evaluatieonderzoek te starten waarbij verschillende varianten op het sociale beheermodel worden onderzocht: het huidige sociale model, maar ook een volledig commercieel model en een hybride variant.53 Dit onderzoek wordt uiteindelijk breder getrokken omdat de tekorten meevallen. Informatievoorziening richting de raad De raad wordt op verschillende wijzen geïnformeerd over risico's rondom ’t Westhoes. Middels nota’s van toelichting, presentaties, in raadsinformatiebrieven en informele besprekingen wordt de raad actief meegenomen in de ontwikkelingen.54 Daarnaast vindt informatievoorziening richting de raad plaats in de reguliere P&C-cyclus van de gemeente. In de jaarrekeningen vanaf 2018 worden in de paragraaf beleidsvoornemens/toekomstverwachting/risico’s drie kritieke prestatie-indicatoren uiteengezet, in lijn met de doelstellingen van het lokale programma sociaal domein en met de eerdergenoemde doelstelling van de coöperatie: a.

Het gezondheidsgevoel van de inwoners neemt toe b. De klantervaring en klantwaarden scoren positiever c. De kosten voor de geleverde zorg en ondersteuning nemen af Verder wordt in deze paragraaf aangegeven dat ’t Westhoes een belangrijk fundament van de wijkzorg- en welzijnsinfrastructuur is, en als zodanig een essentieel hulpmiddel en instrument is voor het realiseren van de doelstellingen in de wijk. Deze paragraaf herhaalt zich in de jaarrekening van 2019. Hoewel uit de gesprekken en op basis van de bestudeerde documenten (statuten, P&C-cyclus, raadsinformatiebrieven en nota’s van toelichting) blijkt dat er veel nadruk ligt op maatschappelijke overwegingen, worden de maatschappelijke risico’s niet altijd inzichtelijk gemaakt en benoemd. Uit de beantwoording van schriftelijke vragen aan het college over de realisatie en de oplevering van ‘t Westhoes blijkt dat er wezenlijke maatschappelijke risico’s spelen (zonder gemeenschapshuizen is er bijvoorbeeld minder sociale structuur en tevens bieden de huizen deels een oplossing voor ‘baldadigheid onder jongeren‘.)55 Wat opvalt is dat deze niet-financiële, veelal maatschappelijke risico's, niet expliciet als risico worden geduid terwijl ze wel een belangrijke factor lijken te zijn in de risicoafweging en daaropvolgende besluitvorming.

2.2.2. Analyse De eerste belangrijke fase voor risicomanagement vindt plaats bij aanvang of in de startfase, waarin keuzes worden gemaakt over beheermodellen en waar (samenwerking)afspraken worden gemaakt. Het (laten) uitvoeren van verkennend onderzoek, zeker bij het aangaan van nieuwe samenwerkingsvormen, kan helpen om beter zicht te krijgen op risico’s. Daarnaast is het nuttig om de keuze in de uitvoering te evalueren en waar nodig bij te stellen conform een 51

Nota van toelichting, Behorend bij ontwerpbesluit nummer 18Rb039, 27 juni 2018.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

Raadsinformatiebrief Westhoes, 4 juni 2020.; Nota van toelichting, financieel tekort coöperatie ’t Westhoes over 2019/2019, 21 december 2020.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

Collegenota. Vragen ex art 38 RvO inzake Westhoes, 4 juni 2018.

cyclische benadering van risicomanagement. Zo is bij ’t Westhoes bij aanvang van het aangaan van een coöperatie een onderzoek uitgevoerd naar verschillende beheermodellen. Daarbij is ook toegezegd om het gekozen model te zijner tijd te evalueren. Daarnaast vindt risicomanagement in het gemeenschapshuizenbeleid op voorhand plaats middels het vastleggen van (contractuele) afspraken en het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten.56 Zo is bij ’t Westhoes - in lijn met de keuze voor het sociale model – afgesproken dat de gemeente vijf jaar lang garant staat voor een jaarlijkse financiële bijdrage van € 135.000. In de overeenkomst is ook opgenomen dat eventuele aanvullende verliezen besproken moeten worden tussen partijen en dat hiervoor in goed overleg moet worden gezocht naar een oplossing. De focus op een sociale insteek, goed overleg en onderling vertrouwen die blijkt uit de documentanalyse en de gesprekken, is tekenend voor een bredere trend binnen het gemeenschapshuizenbeleid waarbij veel nadruk ligt op het stimuleren van een gezonde samenwerking en waarbij risicomanagement met name plaatsvindt door ontwikkelingen te monitoren binnen overlegstructuren.57 Hoewel deze afweging te begrijpen is, is het de vraag of deze vorm van monitoring in overlegstructuren voldoende ruimte biedt om te anticiperen op risico’s en toekomstige ontwikkelingen.

Daarnaast impliceert de nadruk op onderling vertrouwen een mate van persoonsafhankelijkheid. Om de raad goed in staat te stellen invulling te geven aan zijn controlerende rol, is het van belang de risicoafweging zoveel mogelijk transparant te maken. Informatievoorziening richting de raad binnen de casus heeft met name het karakter van het actief meenemen van de raad in ontwikkelingen. Doordat risico’s vaak niet expliciet worden benoemd en vastgelegd, wordt het voor de raad en betrokkenen uitdagend om risico’s als zodanig te identificeren. In deze casus constateren wij daarnaast dat er veel waarde wordt gehecht aan de maatschappelijke overwegingen en de baten die het gemeenschapshuizenbeleid realiseert door bij te dragen aan de sociale structuur van de wijk en het welzijn van inwoners. In de informatievoorziening richting de raad ligt hierop ook de nadruk. Hoewel maatschappelijke én financiële langere termijn baten (door preventieve investering) vaak niet inzichtelijk worden gemaakt in de paragraaf kanttekeningen, wegen deze schijnbaar wel zwaar mee in de risicoafweging.

Zo worden exploitatietekorten en niet-rendabele beheermodellen geaccepteerd vanwege het belang dat wordt gehecht aan de maatschappelijke baten op de lange termijn.58 In de paragraaf kanttekeningen worden maatschappelijke overwegingen echter zelden expliciet geduid, noch wordt hier de link gemaakt met maatschappelijke risico’s. Ondanks het gebrek aan een totaaloverzicht op het gebied van risico’s, is de algemene overtuiging van betrokkenen dat er een goed beeld is van de risico’s dankzij de vele overlegmomenten die plaatsvinden met de diverse stakeholders, op ambtelijk en bestuurlijk niveau, alsook de capaciteit van de betrokken medewerkers. Door de hoge mate van betrokkenheid en de nadruk op het monitoren van ontwikkelingen, kan er ook kort cyclisch gestuurd worden gedurende de uitvoering. Dit is ook terug te zien in het lerend vermogen binnen het gemeenschapshuizenbeleid. De kanttekening die hierbij geplaatst moet worden is dat deze risicomanagementaanpak kwetsbaar is vanwege een gebrek aan vastlegging en de afhankelijkheid van individuele medewerkers om kennis over risico’s en lessen over te dragen.

Bijvoorbeeld: Addendum Intenties en Afspraken MFA Kerkrade West, 29 juli 2016.

Interviewverslag, casus gemeenschapshuizenbeleid.

Bijvoorbeeld: Addendum Intenties en Afspraken MFA Kerkrade West, 26 juli 2016 waarin de gemeente toezegt eventuele verliezen de komende vijf jaar te

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Kerkrade&id=0a59ae44-ae56-4c60-a48c-1847f15b2567