Discussienota participatie def.pdf

Gezamenlijke raadscommissie 21 december 2021

Discussienota participatie Voorwoord Voor u ligt een discussienota participatie. Deze is opgesteld als aanvulling op de rapportage ‘Kerkrade aan woord’. Deze twee documenten worden u aangeboden als resultaat van een voorbereidingstraject van de werkgroep omgevingswet1.

Inleiding In het door raad vastgestelde2 plan van aanpak Omgevingswet is een opdracht opgenomen om te komen tot participatiebeleid: Besluitvorming over opstellen participatiebeleid en aanpassen inspraakverordening Participatie is een van de kernwaarden van de Omgevingswet. Inwoners, ondernemers en belanghebbenden dienen vroegtijdig betrokken te worden bij de ontwikkeling van beleid en projecten. Om participatie beter te verankeren in de wet is er een motie ingediend bij de Invoeringswet Omgevingswet. De gemeente Kerkrade zet al jaren in op burgerparticipatie bij de ontwikkeling van beleid maar heeft dit momenteel niet verankerd in een beleidsstuk. Voor de inwerkingtreding van de wet is er een actueel kader/beleidsstuk nodig om participatie vorm te geven in beleidsontwikkelingen en projecten. Dit betekent dat de gemeente Kerkrade participatiebeleid moet opstellen waarin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Parallel daaraan dient ook de inspraakverordening aangepast te worden naar een participatieverordening. De werkgroep omgevingswet trok al snel de conclusie dat participatie niet alleen iets is van de Omgevingswet maar eigenlijk in meer of mindere mate van invloed is op alle thema’s die spelen in het gemeentelijke domein.

Het verder uitwerken van participatiebeleid zou dan ook niet beperkt moeten worden tot de omgevingswet maar toepasbaar moeten zijn op alle domeinen. Om te komen tot dit integrale participatiebeleid is er door de werkgroep gekeken naar beleid van andere gemeenten, handreikingen en modellen. Echter, net voor dit onderwerp en om de raad in positie te brengen om reële ambities uit te spreken die passen bij Kerkrade is er voor gekozen om eerst de gemeenschap, zoals inwoners, verenigingen en ondernemers, zelf aan het woord te laten. De uitkomst van deze burgerraadpleging treft u als aparte rapportage met de titel ‘Kerkrade aan woord’ aan. Aan de hand van de rapportage en deze nota met theoretische en juridische informatie over participatie wordt u in de gelegenheid gesteld om met elkaar in gesprek te gaan over participatie, uw interpretatie van de onderzoeksgegevens kenbaar te maken en uw ambitie uit te spreken. Zo levert u de ingrediënten aan voor het uiteindelijke participatiebeleid.

1

In bijlage 1 is meer informatie opgenomen over de werkgroep en het voortraject dat de werkgroep doorlopen heeft om te komen tot deze discussienota. 2 Raadsbesluit 24 februari 2021: plan van aanpak Omgevingswet voor de raad.

Participatie – het kader Voor een goede en zuivere discussie is het van belang om een kader mee te geven. Participatie is uiteraard niet nieuw. Er is landelijk dan ook al veel ervaring mee opgedaan en ook de wetgever heeft zich op meerdere punten al uitgesproken over participatie. Onderstaand volgen dan ook enkele relevante theoretische en juridische beschouwingen.

Theoretisch kader Onder deze kop wordt het theoretische kader omtrent participatie geschetst. Dit kader is opgemaakt uit een combinatie van vakliteratuur, ontwikkelingen en trends om een overzichtelijke impressie te krijgen waar het ‘participatie’-gedachtegoed zich bevindt. Definities Wat wordt precies bedoeld met participatie? Het woord participatie vindt haar origine in het Latijns en is een combinatie van pars (deel) en cipere (nemen). De alledaagse betekenis is dan ook deelnemen of meedoen in de maatschappij. Voor het doel van de discussienota zijn twee vormen van participatie belangrijk, namelijk burgerparticipatie en overheidsparticipatie. Burgerparticipatie kent veel definities voor veel betrokken partijen. Desalniettemin is te zien dat de kern altijd hetzelfde blijft en dat is dat inwoners over de mogelijkheid beschikken om deel te nemen aan de publieke besluitvorming. Kennisinstituut Movisie definieert het als volgt: “Bij burgerparticipatie gaat het om het betrekken van en de betrokkenheid van burgers bij overheidsbeleid. Maar ook om het nemen van initiatieven, het inspelen op ideeën en denkkracht van inwoners door burgerinitiatieven te faciliteren”.

In een raadsvoorstel betreffende participatie heeft de Gemeente Maastricht burgerparticipatie als volgt geformuleerd: “Burgerparticipatie is een manier van beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd en direct of indirect de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid. Het gaat om meepraten, meedenken en meebeslissen in het publieke domein.” De complexe wijze waarop burgerparticipatie gedefinieerd wordt komt mede doordat het participeren van de burgers in overheidsinitiatieven op verschillende niveaus kan. Maar de kern is, zoals de definities aantonen, dat de burgers participeren (lees: deelnemen) in overheidsinitiatieven. Overheidsparticipatie is de gespiegelde vorm van burgerparticipatie. Dit houdt in dat hier de overheid participeert in initiatieven van burgers. Ter verduidelijking, een definitie van de gemeente Maastricht: “de overheid participeert in bestaande initiatieven van burgers, geeft deze de ruimte en verbindt deze waar mogelijk met elkaar. Het gaat om burgers die al initiatief nemen in het publieke domein, maar waarbij de overheid een al dan niet faciliterende functie kan vervullen om verdere realisatie mogelijk te maken.” Het belangrijke element van overheidsparticipatie is dus dat de overheid afhankelijk is van de wil om te participeren van de gemeenschap.

Aanvullend moet de gemeentelijke organisatie geschikt zijn ingericht om de faciliterende rol te kunnen vervullen. De volgende tabel toont de belangrijkste verschillen tussen burgerparticipatie en overheidsparticipatie:

Gemeente Kerkrade – Griffie

2

Een bijzondere vorm van overheidsparticipatie, participatie-instrumenten waar het initiatief bij de inwoners ligt, is het uitdaagrecht (Right to Challenge/R2C). De VNG omschrijft het uitdaagrecht als het ‘recht van ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen om een verzoek bij het bevoegde bestuursorgaan in te dienen om de feitelijke uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen, als zij denken deze taak beter en[/of] goedkoper uit te kunnen voeren’. R2C werkt in de praktijk op twee verschillende manieren: (1) bewoners gaan een dienst/taak helemaal zelf uitvoeren en zijn derhalve zelf verantwoordelijk, of (2) bewoners gaan een dienst/taak aansturen en nemen de dienst/taak dus niet helemaal uit handen nemen van de gemeente. De rolverdeling tussen inwoners en de overheid kent een belangrijke verandering met implicaties voor participatie. Bewoners dragen steeds vaker de (mede)verantwoordelijkheid voor publieke taken en nemen ook vaker het heft van de uitvoering daarvan in eigen handen. Er ontstaan nieuwe maatschappelijke initiatieven op allerlei terreinen bijvoorbeeld via de herontdekking van de coöperatie en de opkomst van het ‘sociaal ondernemerschap’. Tegelijkertijd dichten overheden ook bewoners steeds meer een zelfredzame rol toe als het gaat om publieke taken.

Verantwoordelijkheden worden bij de samenleving gelegd en taken worden gedecentraliseerd van het rijk naar gemeentes. Daarbij verwachten inwoners een nieuwe rol van overheden, waarin de overheid niet als hindermacht optreedt, maar initiatieven ondersteunt en faciliteert. Ook zijn inwoners zelfstandiger en kritischer geworden. Hierdoor is de wens ontstaan om op gelijke voet met de overheid mee te kunnen denken. Deze ontwikkeling kent verschillende namen in de vakliteratuur zoals doe-democratie en, als benoemd door Koning Willem Alexander in de troonrede van 2013, participatiesamenleving. Deze begrippen tonen de ontwikkelingstrend omdat ze het contrast met de verzorgingsstaat benadrukken. Er wordt gesproken, onder andere in Doe Democratie, over de derde generatie van burgerparticipatie. Er wordt geschreven: “Uitgangspunt bij de derde generatie participatie zou moeten zijn dat burgers leidend zijn op de inhoud, maar ook in het proces: burgers die een idee hebben voeren dit vervolgens ook grotendeels zelf (samen met andere burgers) uit.” Dit wordt gezien als een doorontwikkeling van de eerste generatie (inspraak) en de tweede generatie (vooroverleg). Van belang is dan ook om te bepalen waar de gemeente en de gemeenschap van Kerkrade zich binnen deze ontwikkeling bevinden.

Gemeente Kerkrade – Griffie

3

Participatie instrumenten zijn de middelen waarop er geparticipeerd kan worden. R2C is een van de vergevorderde vormen van participatie maar zoals de praktijk leert zijn er meerdere participatie instrumenten voor verschillende niveaus van participatie en voor verschillende fases binnen het beleidsproces. Het verschil in niveaus houdt in dat ‘participatie’ plaats kan vinden voor informatievergaring maar ook voor bindende beslissingen. Het verschil in beleidsfases is dat ‘participatie’ een rol kan dienen als aangever van nieuwe beleidscasussen maar ook een aangenomen beleidsstuk kan uitdagen. Zo zijn een wijkgesprek en een referendum twee uiterste vormen van participatie op niveau en een opiniewijzer en R2C twee uitersten op het gebied van beleidsfases. De manieren en methodes waarop participatie kan plaatsvinden worden ook wel de participatie instrumenten genoemd. Voorbeelden van instrumenten zijn advies-, dorps- en wijkraden; burger- en internetforums, informatiebijeenkomsten, enquêtes, peilingen, schouw, participatief begroten en nog veel meer. De keuze van een instrument is maatwerk, afhankelijk van het project. Het Belang van Participatie Een belangrijke aanvulling op het ‘wat’ is het ‘waarom’.

Waarom is participatie een belangrijk onderdeel van de samenleving en de politiek? Participatie zorgt er voor dat inwoners zich kunnen laten horen en het positieve gevolgen hiervan is dat de kloof tussen gemeente en inwoner kleiner wordt. Bovendien is er een groter draagvlak voor beleid als dit met inbreng van de inwoners tot stand is gekomen. Dit zorgt gelijktijdig voor een verhoging van de democratische legitimiteit en een vergroting van het gevoel van eigenschap van de inwoners. Ook wordt vaak benoemd dat participatie recht doet aan de behoeftes, kennis en kunde van de inwoners. Desalniettemin is participatie niet vrijblijvend en vraagt het veel van de gemeentelijke organisatie, het gemeentelijk bestuur én de samenleving. Ook de nog in te voeren Omgevingswet zal dit nog versterken. Hierin staat alleen dat er participatie moet plaatsvinden, maar niet hoe dat moet en het is dus aan de gemeente om dit passend in te vullen. Een belangrijk concept om in acht te nemen is dat participatie in zichzelf geen doel is, maar een middel met een breed scala aan voordelen voor de gemeente. De Participatieladder In 1969 ontwikkelde Sherry Arnstein de participatieladder. Dit meetinstrument is decennia lang de toonaangevende theorie van participatievormen geweest.

Deze participatieladder toont een tredehiërarchie van participatievormen gerangschikt naar de mate waarin participatie binnen een maatschappij mogelijk is. Hier is dus te zien of en op welke manier de inwoner invloed heeft op beleidsvorming, waar een hogere trede betekent dat er meer invloed uitgeoefend wordt. Over de jaren zijn er meerdere varianten ontstaan op de participatieladder. In dit kader wordt een vijf-tredige participatieladder toegelicht, dit is ook de theorie die toegepast wordt in andere gemeentes3. De 5 niveaus zullen toegelicht worden om een duidelijker beeld te krijgen van de participatievorm en mogelijkheden op elk niveau:

3

Bijvoorbeeld in de gemeente Schiedam, https://www.schiedam.nl/a-tot-z/participatieladder.

Gemeente Kerkrade – Griffie

4

Informeren: De eerste trede op de ladder. Hier bepaalt de gemeente de agenda voor besluitvorming en houdt de inwoners op de hoogte hiervan. Raadplegen: De tweede trede. Hier bepaalt de gemeente grotendeels de agenda maar ze ziet betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. Deze gesprekken zijn niet leidend en er zitten geen verplichtingen aan verbonden maar de gemeente ontvangt raad van de inwoners. Adviseren. De derde trede. De gemeente stelt hierbij de agenda samen, maar betrokkenen/inwoners kunnen problemen en oplossingen aanbieden. De inbreng van de betrokkenen speelt een grote rol bij de beleidsontwikkeling en de gemeente is principieel gebonden aan de resultaten. Coproduceren. De vierde trede. De gemeente en betrokkenen benoemen gezamenlijk een probleem en zoeken gezamenlijk naar oplossingen. De overeengekomen oplossing is bindend voor de uiteindelijke besluitvorming van de gemeente. Meebeslissen. De vijfde en hoogste trede. De gemeente laat de ontwikkeling van besluitvorming over aan de betrokkenen waarbij de ambtelijke organisatie een adviserende rol heeft. Resultaten zijn bindend want de gemeente neemt de resultaten over. Faciliteren. Een dynamische trede die nog bovenaan de ladder staat is het ‘faciliteren’. Betrokkenen komen met problemen, oplossingen en werken het uit tot beleid waarbij de gemeente alleen ondersteunt en faciliteert.

Dit hebben we eerder gezien en is verbonden met R2C en overheidsparticipatie. Nadelen van de participatieladder zijn ook belangrijk om hier te benoemen omdat de relatie tussen inwoners en overheid constant wijzigt terwijl de participatieladder statisch blijft. De vraag is dan of de participatieladder het handigste meetinstrument blijft voor participatie of dat dit instrument mee moet evolueren. Stadmakersplatform Volq heeft, in samenwerking met studenten Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam, enkele nadelen van de participatieladder geformuleerd. Die delen we voor de volledigheid graag met u: Ten eerste zijn verreweg de meeste ladders gedefinieerd vanuit de overheid. Dit geeft een nadruk op de rol van de overheid en onbedoeld zorgt dit dat de participatieladder zorgt voor controle en sturing door de overheid en krimpt daardoor de ruimte voor sturing van de lokale samenleving. Ten tweede doet de participatieladder geen recht aan de complexe en diverse maatschappelijke opgaven die er spelen. De ladder wekt de gedachte dat er één dominante trede is als bestuursstijl (of één trede per project) en daardoor kan er niet flexibel worden ingespeeld op hedendaagse trends, dynamiek en behoeften.

Gemeente Kerkrade – Griffie

5

Ten slotte wordt de participatieladder ook steeds vaker toegepast om per doelgroep de ruimte te bepalen die er is om mee te doen. Op deze wijze wordt vóór de start van een participatieproces al bepaald in welke mate inwoners hier op in mogen spelen. Dit creëert een beeld voor de inwoners dat hun participatie niet gewaardeerd wordt. Dit idee onder inwoners dat hun bijdrage “er niet toe doet” komt ook terug in onderzoeksrapporten van gemeentes en het onderzoek “Kerkrade aan het Woord”. Geert Schmitz, oud-strateeg bij de gemeente Peel en Maas, concludeerde ook dat de participatieladder een begrensde methode is vanwege het statische karakter. Hij is voor een zogeheten meervoudige overheid, een dynamische model van bewegingen waar de overheid zich opstelt in een autoritaire, regelgevende of communicatief faciliterende rol waar dit nodig is. Zo kan een overheid die een hoge participatiegraad ervaart overstappen van beleidssturing tot zelfbesturing vanuit de samenleving. Innovatie en Participatie Als de participatieladder niet meer in het tijdsbeeld omtrent participatie en de ambitie van de samenleving en overheid zou passen, welke alternatieven bestaan er? De zoektocht naar alternatieven is een zichtbare trend in vakliteratuur en kennisinstituten die anticiperen op de ontwikkeling van de overheid-inwoner relatie.

In deze nota zijn twee van deze innovatieve benaderingen van participatie uitgewerkt om een indruk te geven van deze ontwikkeling. Stadmakersplatform Volq, in samenwerking met studenten Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam, hebben de participatieladder vervormt tot een participatietrechter. De participatietrechter is een iteratief procesmodel. Dit betekent dat het een herhalend proces is waar contextuele voorwaarden aangepast kunnen worden. Hiermee kunnen betrokkenen de participatie organiseren van eerste idee, via een gedeelde ambitie en verschillende plannen tot een zichtbaar resultaat. Dit procesmodel helpt om de juiste stappen te zetten door een goede balans te creëren tussen ruimte geven en ruimte bieden om op de juiste momenten de juiste vragen te bespreken.

Gemeente Kerkrade – Griffie

6

Het participatietrechter-proces bestaat uit 4 verschillende fases die uiteindelijk leiden tot resultaat. De illustratie legt het proces het beste uit maar de 4 fases zullen hieronder kort worden uitgelicht: Fase 1: Van eerste idee naar gedeelde ambitie. Het centrale vraagstuk is ‘wat is onze gedeelde ambitie en hoe gaan wij hierover in gesprek?’. Fase 2: Van gedeelde ambitie naar mogelijke plannen. Het centrale vraagstuk is ‘wat zijn de mogelijke plannen om de gedeelde ambitie te vervullen?’. Fase 3: Van mogelijke plannen naar een concreet voorstel. Het centrale vraagstuk is ‘wat is het concrete voorstel om met elkaar onze gedeelde ambitie te realiseren?’. Fase 4: Van concreet voorstel naar zichtbaar resultaat. Het centrale vraagstuk is ‘hoe gaan we met elkaar de gekozen oplossing omzetten in zichtbaar resultaat?’.

Gemeente Kerkrade – Griffie

7

Asset Based Community Development (ABCD) is een andere benadering die werkt aan een economisch, cultureel, en sociaal leefbare buurt van binnen uit. In het kort, ABCD realiseert dit door sociale relaties tot stand te brengen en onvermoede capaciteiten van bewoners, organisaties en instellingen binnen de lokale gemeenschap te mobiliseren. Gemeenschappen worden hier gezien als ecosystemen die zich ontwikkelen en het uitgangspunt vanuit ABCD is dat de buurt zelf de middelen beschikt om deze ontwikkeling door te voeren. De ABCD-methode bestaat uit vijf stappen. De eerste stap is het in kaart brengen van de aanwezige capaciteiten en vaardigheden in de wijk (mapping assets). Bij de tweede stap wordt gebouwd aan relaties. Het gaat hierbij om het in contact brengen van individuen met anderen en met organisaties. De derde stap betreft het activeren van de buurt rond economische ontwikkelingen en communicatie op gang te brengen en te houden. De vierde stap richt zich op het samenbrengen van wijkbewoners om te werken aan een visie en een plan voor de gemeenschap, gericht op de lange termijn. De vijfde stap is het zoeken en inzetten van externe middelen om de lokaal aangestuurde ontwikkelingen te ondersteunen. Vanuit ABCD zet je koers richting duurzame verandering, mogelijk gemaakt en gedragen door versterkte buurtgemeenschappen. ABCD is geen project met een kop en een staart.

Het is geen snelle interventie waarmee je als buurtbewoner of professional vanuit een in beton gegoten werkwijze succes kunt boeken. De gemeente experimenteert met deze aanpak al in het Rolduckerveld.

Gemeente Kerkrade – Griffie

8

De 4 Voorwaarden voor Samenwerking Het adviesbureau Over Morgen stelde 4 voorwaarden op die uitleggen welke uitdagingen en kansen er zijn om een participatietraject succesvol te implementeren. Ze zijn geformuleerd als uitdagingen, en het aangaan en in acht houden van deze 4 ‘challenges’ zorgt voor een goede samenwerking en soepel lopend participatieproces. 1. Decision challenge Een eerlijk en duidelijk beslissingsproces is cruciaal. Samenwerking rust op de basiscommunicatie over het beslissingsproces en het vervolgtraject – zonder dit is het moeilijk om participatie met betrokkenen effectief op te zetten. De communicatie moet inzichtelijk, uitnodigend en motiverend zijn om participatie een onderdeel te maken van het beslissingsproces. 2. Change challenge Een ander onderdeel is het hebben van een logisch en consistent verhaal dat samenhangt op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Vraagstukken hangen vaak samen met andere thematieken en deze bewustwordingen zijn van belang om een navolgbare visie uit te voeren in de ogen van betrokken en de samenleving. De omgevingswet helpt met het ordenen en structureren van de type vraagstukken en biedt hiervoor instrumenten aan. 3. Political challenge De politieke uitdaging is om continu zicht te houden op belangen, wensen en zorgen.

Een participatietraject start met een stakeholdersanalyse en een belangenanalyse maar door het herijken van de stakeholdersanalyse blijft dit inzicht altijd up-to-date. Dit zorgt voor transparantie en een open houding jegens de continue herijking en verfijning zodat alle betrokkenen, en specifiek de politiek, scherp heeft welke belangen en dilemma’s er zijn en waar veranderenergie is. 4. Cultural challenge De culturele uitdaging deelt met de organisationele cultuur. Bewust zijn van de houding en cultuur van de politieke organisatie waar het handelen op gebaseerd is, is belangrijk in het proces om te verbeteren. Een participatietraject kan mogelijk een andere houding vragen van een organisatie dan wat normaal is binnen die organisatie. Het is dus belangrijker om kritisch doch constructief te kijken naar de organisatie en het functioneren om zo een hogere kwaliteit en/of professionaliteit te faciliteren voor het participatieproces. Praktijkervaringen en onderzoeksbevindingen Verschillende gemeentes hebben onderzoek gedaan naar participatie in het algemeen en casussen waar participatie een rol in had. De bevindingen van twee gemeenten zullen hier gepresenteerd worden.

De gemeente Leiden heeft een casusonderzoek gedaan, en aan de hand van een aantal inzichten heeft het Onderzoeksbureau Platform31 geconcludeerd dat er geen heilige graal is bij participatie omdat ze afhankelijk zijn van de situatie/context. Er zijn 3 aanbevelingen die zijn gevormd:

Gemeente Kerkrade – Griffie

9

1. Ruimte geven aan de betrokken om verantwoordelijkheid te voelen voor een maatschappelijk vraagstuk. 2. Tweezijdig zijn in de communicatie. Dit houdt in dat het even belangrijk is hoe goed een boodschap vertelt wordt, als hoe goed en geïntrigeerd er geluisterd wordt. 3. Ontspanning in debat ter reductie van participatiestress. In het onderzoek kwamen ook cynische geluiden terug en het faciliteren van rust, ruimte en ontspanning zou participatiestress moeten reduceren. De gemeente Woerden heeft ook een onderzoeksrapport laten opstellen naar aanleiding van participatie casussen. In dit rapport worden 3 conclusie beschreven naar aanleiding van de centrale vraag: “Hoe is in de gemeente Woerden inwoners- en overheidsparticipatie vorm gegeven en welke effecten heeft dit op de besluitvorming? Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken?”. 1. Met de inzet van inwoners- en overheidsparticipatie voorziet de gemeente Woerden in een rolverschuiving tussen overheid en inwoners. Die van een regulerende overheid met een directieve houding, naar een overheid als samenwerkingspartner met een coöperatieve houding. Inwonersparticipatie wordt aantoonbaar ingezet in de fase van beleids- en planontwikkeling. In het geval van overheidsparticipatie (inwonersinitiatieven) biedt de gemeente zichtbaar de helpende hand, en doet dat in verschillende vormen. 2.

De uitvoering rondom inwoners- en overheidsparticipatie is overwegend doeltreffend. Beoogde doelen ten aanzien van realisatiekracht en democratie worden gerealiseerd. 3. Inwoners beoordelen de mogelijkheden voor participatie overwegend als voldoende tot ruim voldoende. Met name de inzet van externe expertise en de ambtelijke organisatie draagt zorg voor een professionele vormgeving en goede kwaliteit van samenwerking. Er is echter ook nog voldoende ruimte voor verbetering: de gemeente heeft moeite met participanten die zich onttrekken aan het participatieproces en hun eigen speelveld kiezen; de informatiepositie van participanten is niet gelijk; zonder kaderstelling vooraf heeft de gemeente het gevoel de regie kwijt te raken.

Juridisch kader In dit juridische kader wordt u in samenvattende vorm meegenomen in enkele wettelijke bepalingen om u zo een beeld te geven van de juridische verankering van participatie. Vooraf kan al gezegd worden dat participatie helemaal niet toepassen niet mogelijk is. Participatie is al zo ver gevorderd dat er op onderdelen al verplichtingen zijn voor overheden om participatie mogelijk te maken. De wettelijke bepalingen zijn echter wel zo dat er op gemeentelijk niveau nog veel vrijheid is om ambities te bepalen en keuzes te maken in de uitvoering. Naast de wettelijke bepalingen worden er ook al vaak participatie instrumenten ingezet op vrijwillige basis. In de ambtelijke voorbereiding worden burgers bijvoorbeeld al betrokken bij de planvorming van de renovatie van een weg en veel gemeenten hebben een vorm van wijkmanagement waar continu ingezet wordt op de verbinding tussen gemeente en burgers. Hier liggen geen wettelijke vereisten aan ten grondslag maar is vaak wel lokaal vastgelegd.

Gemeente Kerkrade – Griffie

10

Omgevingswet De invoering van de omgevingswet is de aanleiding om participatie nu te agenderen. De omgevingswet heeft participatie als uitgangspunt. Een belangrijke verandering voor de lokale overheid en inwoners, op gebied van vergunningen maar ook in de beleidsvorming. Belanghebbenden worden in een vroeg stadium al betrokken. Op verschillende plekken in de wet komt participatie naar voren. Participatie in de Omgevingswet is vaak een verantwoordelijkheid van de aanvrager. Dit kan een particulier, een projectontwikkelaar of de gemeente zelf zijn. In de aanvraag wordt verantwoording afgelegd over het participatietraject. Omgevingsregeling Artikel 7.4 (participatie) 1.Bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. 2.Als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Bron: Omgevingsregeling, versie 21-11-2019 In sommige gevallen is er een participatieplicht. Zo heeft de gemeenteraad in het raadsbesluit van 7 juli 2021 al gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aangewezen waar een verplichting tot participatie op van toepassing is.

De gemeente moet zelf ook participatie toepassen en verantwoorden. Bijvoorbeeld bij de voorbereiding van de omgevingsvisie. Er is sprake van een motiveringsplicht zoals opgenomen in het Omgevingsbesluit. AFDELING 10.3 OMGEVINGSVISIES Artikel 10.7 (motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsvisie) 1. Bij het vaststellen van een omgevingsvisie wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. 2. Als een omgevingsvisie wordt vastgesteld door de gemeenteraad of provinciale staten, wordt daarbij aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid. Bron: Omgevingsbesluit, Geconsolideerde Staatsbladversie 23-06-2021 In de Omgevingswet en aanverwante regelgeving wordt steeds gesproken over participatie maar er wordt niet voorgeschreven op welke manier participatie moet worden vormgegeven. De wet gaat er echter wel vanuit dat er lokaal beleid is. Sociaal domein In wetgeving met betrekking tot het sociaal domein is cliëntparticipatie uitgangspunt. In de praktijk wordt dit vormgegeven door cliënt- en / of adviesraden die een directe adviespositie hebben. Deze raden vertegenwoordigen dan de doelgroepen. Naast cliëntparticipatie wordt ook burger- en overheidsparticipatie toegepast.

Allerlei vormen van participatie worden toegepast en gemeenten zoeken naar nieuwe manieren om mensen te betrekken naast de wettelijk verplichte regelingen.

Gemeente Kerkrade – Griffie

11

Een voorbeeld van juridische verankering uit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015: Artikel 2.1.3 1. De gemeenteraad stelt bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. 2. (…) 3. In de verordening wordt bepaald op welke wijze ingezetenen, waaronder in ieder geval cliënten of hun vertegenwoordigers, worden betrokken bij de uitvoering van deze wet, waarbij in ieder geval wordt geregeld de wijze waarop zij: a. in de gelegenheid worden gesteld voorstellen voor het beleid te doen; b. vroegtijdig in staat worden gesteld gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen bij de besluitvorming over verordeningen en beleidsvoorstellen; c. worden voorzien van ondersteuning om hun rol effectief te kunnen vervullen; d. deel kunnen nemen aan periodiek overleg; e. onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanmelden; f. worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie. 4.

(…) Bron: Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, versie 1-7-2021 Gemeentewet In het huidige artikel 150 van de gemeentewet is opgenomen: De raad stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Vanuit het verleden is dat vaak opgezet als een inspraakverordening. Ook de raad van Kerkrade heeft deze in 2004 vastgesteld. Deze verordening richt zich op het verlenen van inspraak bij de beleidsvoorbereiding. Er is echter een wetsvoorstel in voorbereiding genaamd Wet versterking participatie op decentraal niveau waarin voorzien wordt in de uitbreiding van de inspraak naar participatie omdat participatie meer is dan alleen maar inspraak bij besluitvorming, het gaat dan ook om uitvoering en evaluatie. Doel is om heldere kaders voor burgers maar ook de gemeente zelf op te stellen.4 Het uitdaagrecht oftewel Right to Challenge wordt ook opgenomen in de wet. Het is mogelijk om er lokaal nadere regels over af te spreken. Tot slot is in de gemeentewet de verdere inrichting van het lokaal bestuur opgenomen. Raadsleden worden gekozen en zijn de volksvertegenwoordigers. Zij nemen besluiten in het algemeen belang.

‘Het bestuur heeft de taak alle (en vaak tegenstrijdige) maatschappelijke en particuliere belangen te wegen en te komen tot een weloverwogen en gemotiveerd besluit. Dat hoeft en kan niet altijd leiden tot een besluit waarmee iedereen het eens is.’5 Besluitvorming door de raad kan op gespannen voet staan met participatie, de representatieve democratie versus de participatieve democratie. Duidelijke afspraken zijn dan ook nodig zodat steeds 4 5

Participatie en maatschappelijk initiatief in een meervoudige democratie, p. 2 Denkwijzer goede participatie omgevingswet p.5

Gemeente Kerkrade – Griffie

12

op voorhand duidelijk is wie welke invloed heeft en zo ieder zijn rol kan vervullen. Verder is participatie geen vervanging van de rechtsbescherming, daar blijven de bestaande juridische mogelijkheden van toepassing.

Participatiebeleid Aan de hand van deze discussienota in combinatie met de resultaten van de burgerraadpleging en de bespreking daarvan wordt er een raadsvoorstel opgesteld en ter besluitvorming aangeboden aan de gemeenteraad. Het raadsvoorstel richt zich op de participatie ambities, een kader en een participatieverordening. Wat kunt u verwachten? Het bevat de ambities van Kerkrade. Waar wil de raad samen met de burgers naar toe? Het geeft sturing en houvast. Gedacht kan worden aan het vastleggen van enkele spelregels, afspraken of beloftes. De ambtelijke organisatie krijgt een kader waarbinnen ze de uitvoering van participatie verder kunnen oppakken en inbedden in de organisatie. Het beleid is echter geen uitvoeringsdocument, de raad hoeft niet tot op detailniveau te beslissen welke participatieinstrumenten ingezet worden voor concrete projecten. De participatieverordening kan gebaseerd worden op de voorbeeldverordening van de VNG. Zoals in de inleiding aangegeven kan de commissie tijdens de bespreking op 21 december ingrediënten aanleveren voor het participatiebeleid.

Gemeente Kerkrade – Griffie

13

Bijlage 1: Werkgroep omgevingswet De werkgroep is ingesteld door de gemeenteraad. De raad heeft op 1 juli 2020 besloten om naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamercommissie ‘De raad en de Omgevingswet’ een raadswerkgroep in te stellen. De werkgroep moet voorstellen voorbereiden op basis van het rapport. De gemeenteraad heeft op 24 februari 2021 het plan van aanpak Omgevingswet vastgesteld. Hierin is onder andere opgenomen welke besluiten de gemeenteraad in relatie tot de omgevingswet gaat nemen, de samenstelling en werkwijze van de werkgroep. De werkgroep bestaat uit: − − − −

Van iedere fractie 1 raads- of commissielid en een 1 plv. lid Wethouders Jongen en Weijers Ambtelijke ondersteuning Afvaardiging vanuit de griffie

Aanpak Participatie In februari 2021 is er een informatieavond gehouden voor alle raads- en commissieleden over particratie. Daarna heeft de werkgroep participatie verder opgepakt: Maart 2021: welke tussenstappen zijn volgens de werkgroep nodig zodat de gemeenteraad eind dit jaar participatiebeleid kan vaststellen? April 2021: welke informatie is er beschikbaar en eerder onderzoek van TipKerkrade. Conclusie: Verdieping is nodig naar behoeften van de burgers. Is dat te onderzoeken in de gemeenschap? Uitkomst dan aanbieden als discussienota Juli 2021: gesprek met Toponderzoek. conclusie: griffier gaat in gesprek met Toponderzoek om de opdracht verder uit te werken en start uitvoering op te pakken. Tussentijdse terugkoppeling naar de werkgroep, onder andere m.b.t. formulering onderzoeksvragen. September 2021: Toponderzoek heeft de werkgroep betrokken om input te leveren om zo de juiste richting onderzoek te bepalen. Conclusie: onderzoek gericht op bereidheid van mensen en ervaringen. Niet op gewenste vormen en toekomstige uitvoering. Conceptvragenlijst akkoord bevonden door de werkgroep. Oktober: onderzoek door Toponderzoek. November: terugkoppeling aan werkgroep en verantwoording onderzoeksaanpak. Akkoord op agenderen voor een gezamenlijke raadscommissie.

Gemeente Kerkrade – Griffie

14

Bijlage 2: Bronnen Theoretische Kader Astrid Huygen, Kees Fortuin (2021) ABCD: NAAR VEERKRACHTIGE GEMEENSCHAPPEN Over gemeenschappen, impact en handelingsperspectieven voor gemeenten. LSA. PDF. Berenschot (2021) Aan de slag met participatie. VNG. PDF. Bernadette Schomaker, Annemiek van Tol, Ali Karatas en Vincent Smit (2021) Participatie in Leiden Ontleed. Platform31. PDF. Geert Smitz (2019) Krijg De Geest: Over bezielde gemeenschappen en een bescheiden betrokken bestuur. Bouwstenen. PDF. Gemeente Maastricht (2019) Plan van Aanpak Burger- en Overheidsparticipatie. https://www.gemeentemaastricht.nl/burgerparticipatie Gemeente Schagen (2020) Onderzoeksrapport BO participatie. PDF. Gemeente Schiedam (n.v.t.) Participatieladder. https://www.schiedam.nl/a-tot-z/participatieladder Ilona Lodewijckx (2021) De participatieladder en de verschillende vormen van burgerparticipatie. Citizen Lab. https://www.citizenlab.co/blog/civic-engagement-nl/participatieladder-digitaletijdperk/?lang=nl Jos van der Schoot (2016) Besturen met burgerkracht. Duurzaam Door. PDF Julien van Ostaaijen, Charlotte Wagenaar en Lance Kloos (2018) Wat kan een gemeente met burgerparticipatie? Aanbevelingen voor een handreiking meervoudige democratie. Tilburg University. PDF. Karlijn Ligtenberg (2021) Hoe werkt Asset Based Community Development? (ABCD. LSA.

https://www.lsabewoners.nl/hoe-werkt-asset-based-community-development-abcd/ Movisie (2021) Overheidsparticipatie gaat nu eenmaal niet vanzelf. Movisie. https://www.movisie.nl/artikel/overheidsparticipatie-gaat-nu-eenmaal-niet-vanzelf Netwerk Right to Challenge (2018) Routeplanner Right to Challenge. www.righttochallenge.nl. PDF. Onno de Vries (2019) Dit is het participatieproces dat de participatieladder overbodig maakt. Gebiedsontwikkeling [Volq]. https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/een-alternatiefvoor-de-participatieladder/ Partners + Propper (2021) Onderzoek naar participatie in Woerden. RKC Woerden. PDF. Rijksoverheid (n.v.t.) Burgerparticipatie https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/burgerschap/burgerparticipatie T.M.F. van de Wijdeven (2012) Doe Democratie. Tilburg University. PDF. Tabitha Mann, Jurriaan van den Eijkhof, Rosa Goossens (2021) Wat participatie écht moet zijn: samenwerken aan een toekomstbestendige leefomgeving. Over Morgen. PDF. Vincent van Stipdonk (2020) INSPIRATIEGIDS VOOR GEMEENTEN: Samen werken aan het Right to Challenge. Democratie in Actie. PDF.

Gemeente Kerkrade – Griffie

15