Agendabundel

176.000

55579

231.579

Veel gemeenten refereren bij een gesprek over het budget nog aan de uit 2004 stammende informele norm van € 1 per inwoner die geïndexeerd nu zo’n € 1,30 zou bedragen 5. Gemeten aan het gepresenteerde voorbeeldscenario voor een minimaal budget zou een norm richting € 1.30 vallen binnen marge van de variant met lage en de variant met hoge onderzoekskosten. De diversiteit in situaties is echter groot. De norm van € 1 is in dit voorbeeldscenario hoe dan ook te krap, terwijl € 1,30 in de meeste gevallen weinig ruimte biedt om extra ambities vorm te geven. Voor kleinere gemeenten beneden de 10.000 inwoners is zelfs een budget gebaseerd op de magere norm al een relatief forse uitgave en zal gezocht moeten worden naar manieren om de overheadkosten te beperken om aan de wettelijke verplichting van een stabiel aanwezige rekenkamer te kunnen voldoen. Voor grote gemeenten (boven de 170.000- 200.000 inwoners) is die norm eigenlijk helemaal niet van toepassing, gelet op de diversiteit in onderzoeksvragen die daar spelen.

5

Afhankelijk van de gehanteerde index; zie hierna

24

Openbaar

Het scenario ‘minimaal noodzakelijk’ gebaseerd op de hiervoor besproken overwegingen komt dus voor een deel van de gemeenten wel in de buurt van de geïndexeerde informele norm. Maar lang niet altijd en de informele norm biedt vrijwel nooit de ruimte om extra ambities vorm te geven. Kortom: de informele norm kan bovenstaande overwegingen per gemeente bij de bepaling van het budget niet vervangen.

2.5 Deel ‘Zes overwegingen om te komen tot een passend budget’ Een passend budget komt tot stand in “het goede gesprek” hierover binnen de raad, én tussen raad en rekenkamer. Voor dat goede gesprek zijn de volgende overwegingen relevant.

2.5.1 De lokale democratie versterken De rekenkamer is een instrument van de raad, zo is een veel gehoorde mening. Dat is ook zo, maar de rekenkamer is in de eerste plaats een instrument ‘van de lokale democratie’. Met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 zijn de rollen, taken en posities van de raad en het college gescheiden. De

De raad is niet de klant en niet de opdrachtgever van de rekenkamer. Die typering doet beide instituties tekort.

gemeenteraad kreeg hiermee drie taken: volksvertegenwoordiging, kaderstellen en controleren. Ter versterking van de kaderstellende en controlerende taken van de raad werd het instrument lokale rekenkamer in het leven geroepen. Het doel van de rekenkamer is het doen van onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (artikel 182 Gw). 6 Om onderzoek te kunnen doen, dient de raad aan de rekenkamer een eigen budget toe te kennen. De rekenkamer is onafhankelijk en beslist zelf over de aanwending van het budget. Drie doelen van het rekenkameronderzoek zijn: •

Versterking van checks and balances; onderzoek kan mede dienen om machtsconcentratie te voorkomen.

•

Verbeteren van het lerend vermogen zodat de overheid beter gaat presteren; onderzoek kan aantonen waar het handelen van raad en bestuur systematisch verbetering behoeft.

•

Versterking van de democratische legitimatie van bestuurlijk handelen; onderzoek geeft volksvertegenwoordiging en burgers de gelegenheid beter te controleren. 7

Het gaat bij de rekenkamer dus niet alleen om (een budget voor) jaarlijks onderzoek, maar om een functie van versterking democratie die een stabiele verankering behoeft. De raad is niet de klant die opdrachten geeft aan de rekenkamer. De rekenkamer is een institutie die de functie van de raad versterkt en die, door haar onderzoeken te publiceren, ook burgers in staat stelt zich een oordeel te vormen. De rekenkamer moet voor die functie jaarlijks in elk geval een aantal activiteiten van goede kwaliteit moeten uitvoeren; de functie vraagt, met andere woorden, om een vereiste minimale en stabiele aanwezigheid van de rekenkamer in de raad (en de samenleving).8

Overweging 1: Uitgangspunt voor “het goede gesprek” over een passend budget voor de lokale rekenkamer is dat het gaat om een budget voor een functie ter versterking van de lokale democratie. De eerste vraag is: ‘wat is daarvoor nodig?’. De meeste gemeenten en rekenkamers richten hun programmering niet op duidelijk onderscheiden onderzoek naar deze drie aspecten. De nadruk ligt vaak op doeltreffendheid en vervolgens doelmatigheid, met de aantekening dat in een concreet onderzoek aandacht is voor alle drie de aspecten. 7 Zie ook Bovens c.s., 2009, Handboek Publieke Verantwoording, Lemma. 8 De rekenkamer dient vooral heel goed te communiceren met de raad over hoe die functie uit te oefenen. De raad dient zich bewust te zijn van goed vorm te geven aan de wettelijke verplichtingen inzake de lokale rekenkamer. De werkgroep wijst op de mogelijke rol van de burgemeester voor dat gesprek raad – rekenkamer, waarvan wettelijke verplichtingen en wijze van functieuitoefening de basis vormen. Een basis voor die rol levert artikel 170 Gemeentewet volgens welke de burgemeester een verantwoordelijkheid heeft ter bevordering van goed bestuur. Zie ook het inspiratiekader over de kwaliteit van de relatie Raad – Rekenkamer. 6

25

Openbaar

2.5.2 Een stabiele budgettaire basis De functie van de rekenkamer van het versterken van de lokale democratie door versterken van de controlerende en kaderstellende rol van de raad, vereist niet alleen een minimale maar ook een stabiele aanwezigheid van de rekenkamer in de raad (en samenleving), met relevante onderzoeksactiviteiten. Daarbij past het niet om jaarlijks vanuit een wisselende behoefte te kijken naar hoeveel onderzoek de raad budget beschikbaar wil stellen. De ‘Met flipperen leer je niet controleren.’

functie van versterken van de lokale democratie behoeft een constante uitoefening en daarmee een stabiele budgettaire basis. Er is op rekenkamerbudgetten de afgelopen jaren bij bezuinigingsoperaties vaak ingrijpend gekort. Vaak mede vanuit een sentiment dat bij bezuinigingen ook de raad moet inleveren; en de rekenkamer is er nu

eenmaal om de raad te ondersteunen in zijn controlerende taak. De gemeenten waarmee wij hebben gesproken, geven aan dat raad en rekenkamer periodiek het gesprek moeten voeren over de mate waarin het budget nog passend is, met dien te verstande dat de rekenkamer geen onderwerp van ad hoc overwegingen en algemene bezuinigingsrondes zou moeten zijn. Een “flipperkast effect” van voortdurend wisselende budgetten belemmert de leerfunctie. De basis voor het budget zou een minimaal benodigd programma van onderzoeksactiviteiten van de rekenkamer moeten zijn (uiteraard uiteindelijk door de rekenkamer in te vullen en uit te voeren). Het meest geëigend lijkt om dat programma en budget óf te koppelen aan de benoeming van de rekenkamerleden (zes jaar), of dit halverwege de raadsperiode opnieuw vast te stellen. Deze systematiek kwamen we ook daadwerkelijk tegen bij gemeenten die actief het gesprek over het budget voeren. Vanuit dit meerjarenbudget kunnen raad en rekenkamer jaarlijks een gesprek voeren over hoe de rekenkamer functioneert, hoe de raad hiermee omgaat en waar toekomstig onderzoek zich op zou kunnen richten. Daarnaast is het verstandig dat raad en rekenkamer in het reguliere contact ieder jaar bezien of extra behoefte bestaat aan onderzoeksactiviteiten, dan wel aan een bepaalde invulling.

Overweging 2: De benodigde aanwezigheid met onderzoeksactiviteiten van de rekenkamer in de raad vereist niet alleen een daarbij passend budget, maar ook een stabiel, meerjarig budget, bijvoorbeeld vastgesteld midterm raadsperiode, of om de zes jaar verbonden met de benoeming van leden/voorzitter.

2.5.3 Meer dan onderzoek: verankering van de (lerende) functie(s) In de groepsgesprekken met gemeenten en hun rekenkamers kwam steeds dat hogere doel van versterken van de lokale democratie naar voren, aangeduid met velerlei metaforen: waakhond of wijkagent zijn, of de man/vrouw met de bouwlamp die op verschillende plekken schijnt om te zien hoe het bouwproces loopt, of die de spiegel voorhoudt, of die scherpte brengt. De metaforen duiden, met verschillende accenten, de drie doelen van ‘Keffen, spiegelen, schijnen, scherpen, ondersteunen, verdiepen: leren van beter controleren’.

rekenkameronderzoek uit overweging 1 aan. De meest gemeenschappelijke noemer voor deze aanduidingen was echter steeds ‘ondersteuning en verdieping’ van het functioneren van de raad bij de controlerende functie. Keffen, de schijnwerper, de spiegel: altijd gaat het ook om het leren

van beter controleren door de raad. De raad kan nu eenmaal niet alles weten, heeft ook niet zonder meer alle benodigde deskundigheid aan boord en de omstandigheden voor goede controle veranderen snel. Het onafhankelijke instituut lokale rekenkamer helpt om steeds weer aandacht te vragen voor de benodigde scherpte in controle, voor dat ‘leren controleren’. Om dat leerproces daadwerkelijk te doen optreden, is het volgens onze gesprekspartners noodzakelijk dat raad en rekenkamer op elkaar betrokken zijn en regelmatig contact hebben over relevante onderzoeksresultaten en aanbevelingen. Daarbij is nadrukkelijk de vraag aan de orde of deze lerende functie niet een hoger ambitieniveau vraagt dan de genoemde minimaal benodigde aanwezigheid met onderzoeksactiviteiten.

26

Openbaar

Hoe die lerende functie te verankeren en wat dat mogelijk meer vereist dan minimaal noodzakelijke aanwezigheid van de rekenkamer zou nadrukkelijk onderwerp van gesprek moeten zijn binnen de raad en tussen raad en rekenkamer. Overweging 3: Vanuit de wettelijke opdracht tot onderzoek is verankering van de lerende functie in onderzoeksactiviteiten een goed startpunt van het gesprek het mogelijk hogere ambitieniveau dan minimaal vereist en een bij dat ambitieniveau passende hoeveelheid jaarlijkse onderzoeksactiviteiten en budget.

2.5.4 Kosten – baten De eerste reden voor een passend budget voor de rekenkamer is dus het inzicht dat een goede rekenkamer het geld “meer dan waard is”. Vanuit het oogpunt van het versterken van de lokale democratie en het “leren controleren” door de raad. Maar ook vanuit het oogpunt van financiële kosten en baten (ook door effectiever beleid) is een goede rekenkamer dat geld meer dan waard, zo benadrukten onze gesprekspartners. Raadsleden realiseren zich niet altijd wat een goede rekenkamer opbrengt. De rekenkamer draagt bij aan ‘leren controleren’ en juist goed controleren kan aanzienlijk geld besparen, of bijdragen aan andere belangrijke waarden als integriteit en weerbaarheid. Van de vele voorbeelden noemen we hier een rekenkameronderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf dat tot

‘Penny wise – pound foolish’

aanzienlijke besparingen leidde en een meer algemene verbetering van de controlfunctie. Die opbrengsten zijn er alleen als er goed onderzoek plaatsvindt vanuit een goed geoutilleerde rekenkamer. Opvallend daarbij is dat de meeste raden niet erg gespecificeerd redeneren over wat een rekenkamer kost. In het kader hiernaast zijn de verschillende kostensoorten van de

Opbouw kosten rekenkamer •

Directe onderzoekskosten

rekenkamer aangegeven. Een “goede”

o

Uitvoering onderzoek

rekenkamer heeft kundige leden, een

o

Begeleiding onderzoek

professioneel secretariaat en een bekwame onderzoeksfunctie – en dat kost wat. (Middel)grote gemeenten (tot 100.000 inwoners) slagen er vaak in de ‘overhead’ te beperken tot zo’n 25%-35% van de totale kosten. Met afnemende omvang per gemeenten wordt de overhead, begrijpelijkerwijs, snel hoog. Het beperken van deze kosten lukt daar beter in samenwerkingsconstructies.

•

Overhead o

Vergoeding Rekenkamerleden vast

o

Soms met of alleen met vergoeding leden per bijeenkomst onderzoek

o

Organisatie / secretariaat rekenkamer •

Organiseren bijeenkomsten onderzoek

•

Kosten secretaris voor zover niet gedekt in onderzoek

•

Aanvullende kosten opstellen onderzoeksprogramma

•

Facilitair (huisvesting etc.)

Het beperken van het budget brengt de genoemde baten al snel in gevaar. Dan is de rekenkamer onvoldoende aanwezig om de functie van het “leren controleren” daadwerkelijk uit te oefenen, of kan het onderzoek aan kwaliteit verliezen. Overweging 4: Neem als raad goed in ogenschouw wat de lerende functie van de rekenkamer de raad kan opleveren; financieel, maar ook in termen van weerbaarheid en integriteit. En wat de kosten van een goede rekenkamer zijn om die baten daadwerkelijk te kunnen realiseren.

27

Openbaar

2.5.5 Een goede professionele relatie raad – rekenkamer kan tegen een stootje Vooronderstelling bij gemeenten die streven naar een passend rekenkamerbudget is een goede professionele relatie tussen raad en rekenkamer (zie betreffende inspiratiekader). Bij die relatie hoort een dialoog over het onderzoeksprogramma van de rekenkamer met onderkenning van de onafhankelijke positie van de rekenkamer. Een rekenkamer werkt niet in opdracht van de gemeenteraad, maar een goede rekenkamer voelt wel aan wat nuttig is voor de raad. Daarbij kiezen de meeste gemeenten voor een jaarprogramma. Sommige gemeenten kiezen voor een invulling gedurende het jaar, mede op

‘Een verziekte relatie is wel een beetje een risico voor een passend budget; een dialoog over een passend budget bij een passend programma draagt bij en is onderdeel van een goede relatie.’

basis van overleg met de raad, om optimaal op de actualiteit te kunnen inspelen. Bij een goede professionele relatie hoort ook een volwassen, weloverwogen bespreking van onderzoeksresultaten. Een gemeenteraad zal niet altijd blij zijn met elk rapport, maar dat hoeft een goed gesprek over dat rapport niet in de weg te staan. Spanningen zijn gegeven de verschillende rollen en posities niet altijd te vermijden. Het budget mag echter niet afhankelijk zijn van eventuele spanningen tussen raad en rekenkamer, zo bleek uit de gesprekken. Dergelijke spanningen zijn wel een risico voor het goede gesprek over het budget. Raad en rekenkamer moeten zich daarvan bewust zijn en samen met de griffie aan dat goede gesprek de juiste inhoud geven en werken aan een professionele relatie raad – rekenkamer. Overweging 5: Voer het goede gesprek over een passend budget in samenhang met gesprekken over de wensen en verwachtingen van de raad bij de rekenkamer, het daarbij passende onderzoeksprogramma en wijze van invullen daarvan. Laat de uitkomsten van dat gesprek niet bepalen door mogelijke spanningen tussen raad en rekenkamer.

2.5.6 Gewenste aanwezigheid: stappen voor bepalen budget De vraag is vervolgens welk budget voor de minimale aanwezigheid nodig is en wat de raad daar vanuit ambitie nog aan toe wil voegen. Het is een misverstand dat de rekenkamer onderzoek naar al het gemeentelijk beleid zou moeten doen. Natuurlijk onderzoekt de rekenkamer niet al het beleid en alle uitgaven. De vraag is wat ‘minimale aanwezigheid met relevante onderzoeksresultaten’ inhoudt. De onderstaande stappen voor het toekennen van het budget kunnen in “het goede gesprek” tot het gewenste budget leiden. Minimale aanwezigheid is daarbij voor de duidelijkheid niet hetzelfde is als ‘minimalistisch’, maar ziet toe op een invulling die rekenkamer in staat stelt tot een de uitoefening van de werkzaamheden zoals de wetgever die heeft beoogd. In de gesprekken bleek dat volgens deelnemers in sommige gemeenten meer budget te vereisen dan beschikbaar was. De stappen om te komen tot een budget zijn de volgende.

2.5.6.1

Gemeentegrootte en minimale aanwezigheid

Uit de gesprekken bleek duidelijk dat wat ‘minimale’ benodigde aanwezigheid van de rekenkamer is, varieert met de grootte van de gemeente. Hoe groter de gemeente, hoe ‘aanweziger’ een rekenkamer moet zijn. In tabel 1 en verdieping 3 is aangegeven wat aan minimale aanwezigheid bij verschillende grootte van gemeenten door de band genomen als noodzakelijk werd gezien.

“Logisch dat we als grotere gemeente meer onderzoek nodig hebben en een onderzoek meer kost.”