21tl033 bevoegd gezag Openbaar VO Kerkrade nota van toelichting.docx

Nota van toelichting Nummer.: 21Tl033

Kerkrade, 26 mei 2021

Behorend bij ontwerpbesluit nummer 21Rb028 Onderwerp Bevoegd gezag Openbaar Voortgezet Onderwijs Kerkrade. Beslispunten 1 Akkoord gaan met de (voorlopige) keuze om het bevoegd gezag voor het nieuw te stichten openbaar voortgezet onderwijs in Kerkrade middels de bestuursvorm van een integraal bestuur vorm te geven; 2 Akkoord gaan om na een positieve belangstellingsregistratie onder ouders en kinderen overeenkomstig de stichtingseisen, de definitieve keuze voor de bestuursvorm medio mei/juni 2022 te maken; 3 Akkoord gaan om (voorlopig) niet anders te bepalen en het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag (bestuur) van de op te richten openbare school voor voortgezet onderwijs te beschouwen, waarbij de Raad controleert (toezichthouder) en waarmee invulling wordt gegeven aan de verplichting van een algemene scheiding van bestuur en toezicht. Inleiding De gemeente Kerkrade is sedert september 2020 voortvarend gestart met de opdracht volwaardig voortgezet onderwijs in de stad te realiseren. De aanleiding hiervoor was een unaniem aangenomen motie in de Raad. Dit om te komen tot volwaardig onderwijs in Kerkrade, waarbij sprake is van onderwijs waar de ontwikkeling van de leerling centraal staat en waarbij het onderwijs een integraal onderdeel van die samenleving vormt en bijdraagt aan de waarden en normen van een toekomstige samenleving.

Binnen het proces om te komen tot de ontwikkeling van dit onderwijs zijn verschillende te doorlopen fases, hetgeen uiteindelijk dient te resulteren in een aanmelding bij DUO van het oprichten van nieuw openbaar voortgezet onderwijs in Kerkrade in juni 2021. Voor de aanvraagfase is het nu van belang een (voorlopige) keuze te maken in de vorm van het bevoegd gezag voor het openbaar* voortgezet onderwijs in Kerkrade. Hierin wordt de gemeente juridisch bijgestaan en geadviseerd door Vos/Abb, dè belangenbehartiger voor het openbaar onderwijs in Nederland. * Vanwege het feit dat 1. de gemeente in deze initiatiefnemer is,2.de toelaatbaarheid voor elke leerling geborgd is (kansengelijkheid) en denominatie geen belemmering vormt en 3. omdat het een behoefte is vanuit de gemeenschap die unaniem gedragen is vanuit de voltallige raad, is alleen een vorm van openbaar onderwijs mogelijk en geen bijzonder onderwijs.

Doelstelling Bepalen van het bevoegd gezag voor het Openbaar Voortgezet Onderwijs in Kerkrade (voor tenminste gedurende de aanvraagprocedure). Argumenten 1

Om per 1 augustus 2023 een nieuwe openbare school voor voortgezet onderwijs te stichten in Kerkrade, zal de gemeente als initiatiefnemer hiertoe de procedure moeten doorlopen bij het ministerie van OCW. Uitgangspunt hierbij is dat er a. sprake is van openbaar onderwijs (de enige vorm die in dit geval van toepassing kan zijn) en b. de gemeente het bevoegd gezag over de op te richten school uitoefent. In beginsel betekent dit dan dat het college van burgemeester en wethouders het dagelijks bestuur vormt en dat zij worden gecontroleerd door de gemeenteraad (startpositie art. 1 WVO). In de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) is opgenomen dat het echter de bevoegdheid is van de gemeenteraad om in die startpositie verandering te brengen (art. 1). Ingeval sprake is van verzelfstandigd openbaar onderwijs (de openbare school onder een privaatrechtelijke stichting, zoals het geval is binnen het primair onderwijs in Kerkrade, waar dit valt onder Movare), is de gemeenteraad extern toezichthouder op het openbaar onderwijs. De bevoegdheden alsdan kunnen niet aan het college van B&W worden overgedragen, op welke manier dan ook. In de voorbereiding op 1 augustus 2023 is het van belang om tijdig te bezien hoe de bestuurlijke constructie werkelijk zal zijn. Daarbij geldt vanuit de onderwijswetgeving de verplichting tot scheiding van de functie van bestuur en de functie van intern toezicht.

Er zijn daarbij op basis van de huidige situatie in Kerkrade twee hoofdopties, te weten: 1. Bevoegd gezag als integraal bestuur 2. Bevoegd gezag via de inrichting van een bestuurscommissie Ad 1. Integraal bestuur: De gemeente wordt integraal bestuurder. In de regel is hierbij het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag van de openbare school, voor zover de gemeenteraad niet anders bepaalt1, en houdt de gemeente (als rechtspersoon) de school in stand. In het normale geval is dan sprake van een algemene scheiding van bestuur en toezicht. Het college vormt het bestuur, de gemeenteraad controleert, net als de huidige gemeentelijke verhoudingen, niet anders dan de startpositie dus. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld bepalen of al dan niet een bestuurscommissie voor het bestuur van het openbaar onderwijs wordt ingesteld (ad 2.), terwijl de gemeenteraad ook kan besluiten de bevoegdheid over bepaalde schoolbestuurlijke onderwerpen (bijvoorbeeld de benoeming van een directeur, de vaststelling van het medezeggenschapsreglement) aan zichzelf voor te behouden. In de meeste gevallen maken gemeenteraden van deze bevoegdheid echter geen gebruik en laten het bestuur over aan het college van burgemeester en wethouders. In feite betekent dit, dat in veel gevallen het de portefeuillehouder onderwijs is die feitelijk als schoolbestuur functioneert.

Praktisch betekent dit ook dat het ambtelijk apparaat de beleidsmatige en administratieve ondersteuning verzorgt, hoewel in toenemende mate ook in het geval van integraal bestuur een deel van de administratieve ondersteuning wordt uitbesteed of elders wordt ingekocht. In de WVO is opgenomen dat aan het hoofd van de school een rector (vwo) en/of een directeur (havo/mavo/vbo/praktijkonderwijs)(schooldirectie) staat en zorg draagt voor de dagelijkse gang van zaken op school. Via een managementstatuut wordt de verdeling van taken en bevoegdheden tussen 1 In plaats van het college kan ook de gemeenteraad zelf bevoegd gezag zijn. Dit is in het verleden zelden

voorgekomen. Als de gemeenteraad het bestuur vormt, is er geen sprake van een scheiding van bestuur en toezicht. 2

het bestuur en de schoolleiding geregeld. Het managementstatuut is verplicht om op te stellen. Het is daarmee mogelijk keuzes te maken op welke onderwerpen en bij welke besluiten, wie bevoegd is die te nemen. Bijvoorbeeld: In de regel is de besluitvorming rondom de verwijdering van leerlingen belegd bij het bestuur, maar is dit in het voortgezet onderwijs gemandateerd aan de schoolleiding. Bij integraal bestuur is het college van B&W dus wel schoolbestuurder, maar kan via het managementstatuut afgewogen worden bepaald in hoeverre het college van B&W daadwerkelijk aan alle knoppen draait, of dat hij dat (gemandateerd) overlaat aan de schoolleiding. Het managementstatuut wordt nog opgesteld en voorgelegd aan het College. Formele grondslag De formele grondslag voor het integrale bestuur is te vinden in artikel 1 van de verschillende onderwijswetten, waarin het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs nader is gedefinieerd. Deze bestuursvorm kan worden beschouwd als de basisvorm: er is sprake van integraal bestuur, tenzij het gemeentebestuur anders heeft bepaald. De formele grondslag van het integraal bestuur is uiteindelijk terug te voeren op de Grondwet. Ruimtelijk bereik: Deze bestuursvorm is gebonden aan het grondgebied van één gemeente. Financiën: De gemeente ontvangt als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs de rijksvergoeding ten behoeve van de openbare scholen.

De financiële huishouding van het openbaar onderwijs maakt dan ook onderdeel uit van de gehele gemeentelijke financiële huishouding. Financiële gelijkstelling De gemeente heeft de mogelijkheid om boven de rijksvergoeding extra geld aan het openbaar onderwijs beschikbaar te stellen. Die extra uitgaven – behoudens extra uitgaven op het terrein van administratie, beheer en bestuur – moeten doorbetaald worden aan het bijzonder onderwijs in de gemeente (hier: VMBO Holz). Het gemeentebestuur kan echter –zonder dat doorbetaling aan het bijzonder onderwijs aan de orde is – via een Verordening extra middelen ter beschikking stellen aan een openbare school, indien zich in een bepaalde situatie bijzondere omstandigheden voordoen, zoals omschreven in de verordening. Toezicht Bij integraal bestuur vindt overeenkomstig de Gemeentewet toezicht (indirect) op de begroting plaats door de provincie. Positie personeel Het toekomstig onderwijspersoneel zal bij deze bestuursvorm als ambtenaar worden aangesteld. Het betreft derhalve een publiekrechtelijke aanstelling. De rechtspositie van het personeel wordt beheerst door het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (voortgezet onderwijs), de CAO en de Algemene wet bestuursrecht. Over de directe en indirecte gevolgen voor deze keuze op het gebied van personeel vindt nadere afstemming plaats tussen afd. POI, Rechtsbelangen, Welzijn en Vos/Abb. Ad 2.

Bestuurscommissie: Een andere bestuursvorm betreft het instellen van een bestuurscommissie. De bestuurscommissie oefent dan de bevoegdheden uit van bevoegd gezag. Ook hier houdt de gemeente (als rechtspersoon) 3

de school in stand. De commissie als bevoegd gezag van een openbare school steunt op artikel 83 Gemeentewet. De instelling hiervan kan alleen bij raadsbesluit (middels een Verordening). Daarbij draagt het college dus niet haar eigen bevoegdheden over, maar gebeurt dat door de gemeenteraad. Per geval kan door de raad worden bepaald tot hoever er bevoegdheden overgaan op de bestuurscommissie. De gemeenteraad bepaalt verder de personele samenstelling van de commissie. Die personele samenstelling is vooraf niet heel duidelijk aan banden gelegd en maakt het mogelijk een bestuur samen te stellen op basis van specifieke deskundigheden. Doorgaans wordt een bestuurscommissie ingesteld en functioneert de bestuurscommissie als ware het een eigenstandig schoolbestuur los van de gemeente, hoewel ze namens de gemeente het bevoegd gezag uitoefent. Het is dan ook een manier om de onderwijsbestuurlijke taak op afstand te plaatsen. Daarbij kan de bestuurscommissie namens de school richting het gemeentebestuur opkomen voor bepaalde belangen van de school. Net als bij het integraal bestuur zal via een managementstatuut de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de bestuurscommissie en de schoolleiding worden bepaald. Daar zijn derhalve ook verschillende vormen in te bedenken.

Vaak hangt dat ook af van soort schoolleiding, de competenties die van de schoolleiding worden verwacht, alsook van de al dan niet deskundige leden in de bestuurscommissie.

Formele grondslag: Artikel 83 Gemeentewet bepaalt dat de gemeentelijke bestuursorganen alleen maar een bestuurscommissie kunnen instellen voor een taak of beleidsterrein ten aanzien waarvan zij bestuurlijke bevoegdheden hebben. De verschillende onderwijswetten definiëren in artikel 1 het begrip ‘bevoegd gezag van de openbare school’. Dat bevoegd gezag is blijkens die definitiebepaling ‘het college van burgemeester en wethouders, voor zover de raad niet anders bepaalt, en, indien de raad dit besluit, met inachtneming van door hem te stellen regelen’. Weliswaar vormt in beginsel het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag van de openbare school, maar de gemeenteraad bepaalt als enige dat een ander orgaan dan het college (bijvoorbeeld een bestuurscommissie of een stichting openbaar onderwijs) de functie van bevoegd gezag kan uitoefenen. Op basis hiervan moet de vraag of het college van burgemeester en wethouders zelfstandig kan besluiten het bestuur over de openbare school over te dragen aan een in te stellen bestuurscommissie ontkennend worden beantwoord. Bij de bestuurscommissie draagt aldus de gemeenteraad schoolbestuurlijke taken en bevoegdheden over aan een bestuurscommissie die ten aanzien van die overgedragen taken als bevoegd gezag van de openbare school optreedt.

Echter de bestuurscommissie is weliswaar een bestuursorgaan van de gemeente – de commissie bestuurt één of meer openbare scholen – maar is geen rechtspersoon. Dat betekent dat de commissie een aantal rechtshandelingen (afsluiten contracten, deelnemen in stichtingen) niet zelf kan verrichten, maar dit door de ter zake bevoegde bestuursorganen van de gemeente moet laten doen, tenzij de bestuurscommissie of haar leden daartoe zijn gemandateerd door het bevoegde gemeentelijke bestuursorgaan.

4

De gemeente is de bevoegdheden die zij overdraagt kwijt tot aan het moment waarop de gemeenteraad de delegatie ongedaan maakt door intrekking van de verordening. Desondanks kan de gemeente nog steeds in zekere zin invloed uitoefenen. Zo blijft de gemeenteraad bevoegd om besluiten van de bestuurscommissie te schorsen of te vernietigen indien deze besluiten strijdig zijn met de wet en het belang van de gemeente. Al met al is hiermee een redelijke bestuurlijke zelfstandigheid van de bestuurscommissie verzekerd. De bestaande bestuurscommissies beschikken in het algemeen over alle schoolbestuurlijke bevoegdheden die bij een bevoegd gezag horen. De regeling van de bestuurscommissie is met weinig voorschriften omgeven, zodat er alle ruimte bestaat om het bestuur af te stemmen op de plaatselijke situatie. Zo staat het de gemeenteraad vrij om de samenstelling van de commissie te bepalen, te regelen of de commissie al dan niet haar eigen bestuursleden benoemt en op welke wijze de bestuurscommissie verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. De samenstelling, omvang en de bevoegdheden van de commissie worden door de gemeenteraad in een verordening vastgesteld. De gemeenteraad bepaalt in de verordening welke taken en bevoegdheden aan de bestuurscommissie worden overgedragen.

In de praktijk is het de gewoonte geworden dat een gemeenteraad alle schoolbestuurlijke bevoegdheden aan de commissie overdraagt. De Gemeentewet verbiedt echter de bevoegdheid om de vaststelling van de begroting en rekening over te dragen. Die bevoegdheid blijft voorbehouden aan de gemeenteraad. Hoewel men in de praktijk in het bestuur wel degelijk raadsleden of leden van het ambtelijk apparaat aantreft, hoeven de bestuursleden niet noodzakelijkerwijs afkomstig te zijn uit gemeentelijke kring. Vaak zijn het ouders of deskundigen uit het maatschappelijk veld die in het bestuur zitten. Deze betrokkenheid is in veel gevallen reden geweest voor het instellen van een bestuurscommissie. Gemeenteraadsleden kunnen als bestuurslid deel uitmaken van de bestuurscommissie. In de verordening kan geregeld worden dat de gemeenteraad zelf nieuwe bestuursleden benoemt dan wel dat de benoeming daarvan wordt overgelaten aan de bestuurscommissie zelf.

Ruimtelijk bereik: Ook deze bestuursvorm is gebonden aan het grondgebied van één gemeente. Financiën: Financieel blijft de bestuurscommissie in sterke mate aan de gemeente gebonden, omdat haar financiën onderdeel van de gemeentebegroting blijven uitmaken. De Gemeentewet bepaalt immers dat de vaststelling van de begroting en rekening niet aan een bestuurscommissie kan worden overgedragen. Desalniettemin is het mogelijk de bestuurscommissie in financieel opzicht een meer onafhankelijke positie te geven door het financieel beleid en beheer aan de bestuurscommissie over te dragen en – binnen vooraf afgesproken kaders – de bestuurscommissie zelf een begroting en rekening te laten opstellen, die na een marginale toetsing door het gemeentebestuur in de eigen begroting en rekening van de gemeente worden opgenomen. Omdat de financiën van de bestuurscommissie deel uitmaken van de gemeentelijke begroting en rekening vindt – zij het indirect – het toezicht op de financiën overeenkomstig de bepalingen van de Gemeentewet plaats door de provincie. Financiële gelijkstelling Gelet op het feit dat de financiële huishouding van het openbaar onderwijs een integraal onderdeel vormt van de gemeentelijke financiële huishouding gelden wat betreft de doorbetaling aan het 5

bijzonder onderwijs dezelfde spelregels. Dus ook bij deze bestuursvorm geldt dat extra uitgaven op het terrein van administratie, beheer en bestuur niet hoeven te worden doorbetaald aan het bijzonder onderwijs. Positie personeel Ook bij deze bestuursvorm zal het toekomstig onderwijspersoneel als ambtenaar worden aangesteld. Het betreft derhalve een publiekrechtelijke aanstelling. De rechtspositie van het personeel wordt beheerst door het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (voortgezet onderwijs), de CAO en de Algemene wet bestuursrecht. Over de directe en indirecte gevolgen voor deze keuze op het gebied van personeel vindt nadere afstemming plaats tussen afd. POI, Rechtsbelangen, Welzijn en Vos/Abb. Kanttekeningen Het gemeentebestuur als schoolbestuur komt nog maar zelden voor (landelijk is massaal gekozen voor een Stichtingsvorm). Goede voorbeelden van de inkleding van het gemeentebestuur als schoolbestuur zijn dan ook ouder. De gemeente Kerkrade als toekomstig schoolbestuur is daarmee ook een zeldzaamheid, vergeleken met de rest van Nederland. Dat wil overigens niet direct zeggen dat dit niet gepast is. De situatie in Kerkrade is anders dan elders. Er is geen landschap met verschillende (bijzondere) besturen die tevens een onderwijsaanbod hebben binnen de gemeentegrenzen.

Omdat de gemeente ook de portefeuille jeugdzorg heeft, kan de jeugd in Kerkrade op een integrale wijze worden benaderd. Verschillend beleid kan op elkaar worden afgestemd ten faveure van het kind, te meer de school vanuit die visie kan worden opgericht. Die situatie is in Nederland redelijk uniek.2 Voor de fase waarin de gemeente zich nu bevindt, richting het indienen van een aanvraag bij het Ministerie, volstaat vooralsnog echter een keuze uit vorenstaande twee bestuursvormen. Waarbij geadviseerd wordt (voorlopig) te kiezen voor een integraal bestuur, dit vanwege de relatief juridisch eenvoudigere opstart, de resterende tijd en het gegeven dat voor een bestuurscommissie een Verordening noodzakelijk is en de commissie dan nog samengesteld moet worden. Daarbij in ogenschouw nemende de tijdsinvestering die het project nu al ambtelijk vergt en de ongewisse uitkomst van alle inspanningen om te komen tot een voor de Kerkraadse burger afdoende passend, uitdagend en toekomstbestendig onderwijs zolang de keuze van ouders en kinderen nog niet gemaakt is.

Bij gebleken voldoende belangstelling voor het onderwijsconcept (juli –oktober 2021), kan dan vanaf november 2021 nadere besluitvorming volgen over een definitief te maken keuze uit de verschillende bestuursvormen voor de uitvoering van het openbaar onderwijs (inclusief de Stichtingsvorm), ten behoeve van de periode na goedkeuring door de Minister in mei/juni 2022. NB Vorenstaande keuze is ook besproken in de klankbordgroep Raad van Het Martin Buber. De keuze en motivatie was voor een ieder duidelijk. Er werd verder één inhoudelijke vraag gesteld, zijnde of er niet nu al tot oprichting van een Stichting zou kunnen worden overgegaan? Voor de beantwoording dat dit gelet op de onzekere uitkomst van de belangstellingsregistratie voor nu niet nodig is en (mogelijk onnodig) veel tijd, kosten en voorbereiding vergt, was binnen de klankbordgroep Raad begrip. Financiën De eventuele financiële gevolgen bij de twee bestuursvormen zijn vorenstaand vermeld. E.e.a. gaat echter pas spelen vanaf een definitieve goedkeuring door de Minister in mei/juni 2022. 2 De gemeente Schiermonnikoog is om andere redenen ook voornemens het basisonderwijs weer onder haar

bestuur te krijgen om juist eiland-breed integraal beleid op jeugdzorg en onderwijs te ontwikkelen.

6

Personele consequenties Zoals hiervoor aangegeven, vinden er verkennende gesprekken plaats over de directe en indirecte personele gevolgen bij een keuze vanaf mei/juni 2022 voor één van de twee genoemde bestuursvormen tussen afd. POI, Rechtsbelangen, Welzijn en Vos/Abb. Rechtmatigheid Onderwijswetgeving (art. 1 WVO) en art. 83 Gemeentewet. Duurzaamheid Nvt Communicatie Nvt Marketing/PR Nvt Gezondheid en vitaliteit Nvt Uitvoering Voor de uitvoering van het bevoegd gezag dient er nog een managementstatuut te worden vastgesteld waarin de taken en bevoegdheden van het dagelijks bestuur worden bepaald. Dit statuut maakt ook onderdeel uit van het pakket dat aan de Minister moet worden aangeboden in het kader van de aanvraag voor een nieuwe school. Het managementstatuut zal vóór 1 November 2021 aan het College ter accordering worden aangeboden.

7