20231101 TPC Verplichte weerstandsratio schept schijnwerkelijkheid

TIJDSCHRIFT VOOR PUBLIC GOVERNANCE, AUDIT & CONTROL

TPC

Tom Noordermeer is concerncontroller van de gemeente

3

Chris Ravensbergen is directeur van VNG

www.tpconline.nl

De huidige verplichtingen in de paragraaf Weerstandsvermogenen risicobeheersing vormeneen onderschatrisico

Risicobeheer.

Zevenaar en bestuurslid van het Risico Platform Overheden.

Hilko de Boer is

Tjerk Budding is

eigenaar van Finolia en betrokken bij het Zijlstra Center van

Sector Accounting aan de Vrije Univer-

de VU.

siteit Amsterdam.

Hoogleraar Public

Verplichte weerstandsratio schept : schijnwerkelijkheid Heb jij nog risico’s? Voor het opstellen van de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing van provincies en gemeenten maakt de financieel adviseur of (concern)controller jaarlijkks een ronde langs de directeuren en managers van afdelingen. Hierbij wordt op een systematische manier

Johan de Kruijf is universitair docent bestuurskunde aan

Rein-Aart van Vugt is accountant en partner bij Deloitte.

de Radboud Universiteit Nijmegen.

in beeld gebracht of eerder geidentificeerderisico’s nog relevant zijn en worden nieuwerisicos aan de list toegevoegd. Althans, dat is de gedachte.

Samenvatting

Door Tom Noordermeer,Chris Ravensbergen, Hilko de Boer, Tjerk Budding,

De huidige verplichting van de weer-

Johan de Kruijf en Rein-Aart van Vugt

standsratio in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing

en manager zegt dan bijvoorbeeld dat de onderhoudsstatus van een brug

van provincies en gemeenten levert

slecht is en dat daarrisico’s aan zijn verbonden. Aan welkerisico'’s moeten

schijnnauwkeurigheid en geeft de

we dan denken en hoeschatje die ‘risico’s op waarde’? Hoe groot is de kans dat de risico’'s zich voordoen? Allemaal vragen die leiden tot — vaak — moeilijk te objectiveren antwoorden. Uiteindelijk wordt een inschatting van derisico’s en de mogelijke financiéle gevolgen, opgenomenin de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing. Eventueel aangevuld mette treffen maatregelen.

wethouders en gemeenteraadsleden slechts beperkt informatie. We kunnen de verplichte weerstandsratio beter afschaffen. De auteurs pleiten voor een andere invalshoek en een andere manier om de risico's te identificeren en bespreekbaar te maken.

Voor het bepalen van het weerstandsvermogen,die in de praktijk veelal de weerstandsratio wordt genoemd, wordtdit risico, samen met de andererisico's, afgezet

tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Bij het bepalen daarvan zijn diverse

TPC keuzes te maken, zoals in hoeverrestille reserves worden meegenomenen hoe wordt aangekeken tegen de onbenutte belastingcapaciteit, dat wil zeggen de mogelijkheid om de tarieven voor de Onroerendzaakbelasting te verhogen.

Aandacht voor risico’s en risicobeheersing is wenselijk en noodzakelijk

de Financiéle Verhoudingen van 20 april 2023 klonk deze

boodschap in verschillende toonaarden. Voormalig minister van Financién en burgemeester van Eindhoven, Jeroen Dijsselbloem, benoemde in zijn speech dat de onzekerheid die gemeenten ervaren vooral doorwerkt bij investeringen in

de grote opgaven voorklimaat, mobiliteit, wonen en maatschappelijke voorzieningen. Dat zijn precies thema’s die

volgens de regelgever in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing aan bod zouden moeten komen(BBV

2003, toelichting art. 66). Een andere belangrijke factor voor de toegenomen onzekerheidis dat de rijksoverheid steeds meer middelen uitkeert in de vorm van specifieke, doel- en

incidentele uitkeringen. Dit leidt tot verrommeling van het

Kortom, een gemeente maakt zowel keuzes bij het bepalen van de risico's als bij de berekening van de weerstandscapaciteit. Fen derde keuze betreft de vraag welk percentage van

begrotingsbeleid.

de mate van onzekerheid die de gemeente wil lopen?

maatschappelijke opgaven en deze betalen uit een waaier

de gemodelleerde verwachte risico's je wil afdekken? Watis

Gemeenten moeteninvesterenin taaie, complexe, langjarige

Ontwikkeling financiéle positie van gemeenten

van regelingen en potjes. Steeds meer opgaven, steeds meer incidentele regelingen en potjes, steeds meer financiéle onzekerheid. Daar komt de spanning op de arbeidsmarkt

De financiéle situatie van gemeentenlijkt rooskleurig, gemeten aan de overschotten op de jaarrekeningentot en met

2022. Tegelijk zijn er zorgen over de lange termijn door het ontbreken van langjarige financiéle zekerheid in de financiéle verhoudingen vanaf met name 2026. Op de Dag van

nog bij; die leidt tot veel vacatures, tijdelijke inhuur en korte contracten. Dat geeft forse risico’s voor gemeenten bij de realisatie van maatschappelijke opgaven en zet gemeenten op achterstand.

www.tpconline.nl

Onderstaand worden drie onderwerpen besproken die vanuit risico-perspectief bijzondere aandachtverdienen,te weten het onderscheid structureel-incidenteel, verantwoording in relatie tot duurzaamheid en lange termijn perspectleven.

Rigide onderscheid structurele en incidentele baten en

de SDG’s kan een belangrijk onderdeel van risicobeheersing en de rapportage daarover zijn. Langtermijn focus De afgelopen jaren moesten gemeenten ad hoc reageren op

crises, zoals corona en de toestroom van vluchtelingenuit

andere benadering van het toezichthoudenop de financiéle

Oekraine. Tegelijk moeten ze de langjarige opgavenuitvoeren. Dit brengt een spanningsveld met zich mee. Goed bestuur vereist een goed gesprek over de scenario’s voor die langere termijn, afgezet tegen de mate van wendbaarheid en weerbaarheid van de gemeente. De maatschappelijke opgaven stellen gemeenten voor de noodzaak doelen te bepalen met onvoorspelbare uitkomsten. Naar onze mening zou juist hierover verslag moeten worden gedaanin de paragraaf

huishouding van gemeenten. Het uitgangspunt van het dek-

Weerstandsvermogenen risicobeheersing.

lasten Katie Zwetsloot (concerncontroller gemeente Utrecht) en

Rein-Aart van Vugt (partner Deloitte Accountants) schreven ter gelegenheid van de Dag van de Financiéle Verhoudingen

2023 een essay dat veel weerklank en herkenning kreeg in gemeenten(Zwetsloot en Van Vugft, 2023). Z1j pleiten voor een

ken van structurele lasten met structurele baten staatte veel centraal, stellen Zwetsloot en Van Vugt. Ze signaleren dat de financiéle positie van gemeentenis verbeterd, dat gemeenten meergeld overhoudendan begroot, veelal door onverwachte rijksmiddelen. Het jaarrekeningresultaat van de gemeenten

gezamenlijk, laat over 2022 een positief saldo zien van 3,9 miljard euro, dat voor een deel wordt veroorzaakt door voorschotten op in 2023 uit te keren energietoeslagen. Het overschot wordt grotendeels aan de algemenereserve toegevoegd en wordt daarmee een incidenteel dekkingsmiddel. Over 2020 en 2021 was ook al sprake van forse positieve saldi. Tegelijk zijn

Bezwarentegen de weerstandsparagraaf

In reactie op het denken van Zwetsloot en Van Vugt houden wij de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen enrisicobeheersing tegen hetlicht. De verplichte verantwoording

over risico's deed z’'n intrede in 1995 en werd in 2004 verder uitgebreid met onder meerde verplichting tot het opnemen van een weerstandsratio. Het was een reactie op het grote

aantal gemeentendat door niet-gesignaleerde financiéle risico’s in de problemen kwam en de artikel 12-status kreeg, een status waarbij een gemeente ondertoezicht wordt

er moeilijke discussies over bezuinigingen op voorzieningen

geplaatst en additionele middelen ontvangt (ten laste van

omdat structurele bekostiging ontbreekt, zoals op het vilak van jeugdhulpverlening. Door het ontbreken vanstructurele dekking is het lastig om vast personeel aan te nemen,watleidt

andere gemeenten). Sinds 2004 zijn er door veel gemeenten inspanningen gedaan om definanciéle verantwoording te verbeteren, ook als gevolg van de aanscherping van het

tot meer inhuurenrisico’s voor de kennisborging.

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) door de commissie Depla in 2017.

De gemeentebegrotingzit op slot door het rigide onderscheid

tussen incidenteel en structureel geld. Zo zijn financiéle risico’s geminimaliseerd, maar het realiseren van maat-

schappelijke opgaven komt nog meeronder drukte staan, mede omdathet geld op de plank blijft liggen. Zwetsloot en Van Vugt pleiten voor het werken aan maatschappelijke opgaven doorte redeneren vanuit wendbaarheid en weerbaarheid. Wendbaarheid gaat over de mate waarin opgaven te beinvloeden zijn, weerbaarheid overde financiéle buffer die nodig is. Hoe minder wendbaarde gemeente, hoe groter de benodigde weerbaarheid. Maatschappelijke ontwikkelingen en verantwoording In de hele maatschappij worden de standaarden voor verslaglegging aangescherpt. In het bedrijfsleven is onder invloed van kritische stakeholders (beleggers, klanten, werk-

nemers) veel aandacht voor ESG-maatstaven en informatie (environmental, social en governance), een ontwikkeling die gericht is op het ontwikkelen van bredere, transparantere verslaggeving. Hier ligt een directe relatie en overlap met de onderdelen van de Brede Welvaartsagenda en de

Sustainable Development Goals (SDG’s). Het CBS publiceert op verzoek van de Tweede Kamer jaarlijks de Monitor Brede Welvaart en de SDG's. Hetligt in de rede dat in de publieke sector — waaronder bij gemeenten — deze vereisten ook hun weg gaan vinden naar de begroting en de jaarstukken. Een verantwoording overrisico’s met betrekking tot het niet realiseren van de doelen van de Brede Welvaartsagenda en

Vervang huidige invulling door een werkwijze die bijdraagt aan een beter gesprek over de echterisico’s De risicoparagraaf in de geameentebegroting was ooit bedoeld om de informatiepositie van de gemeenteraad te versterken (BBV 2003, toelichting). Het moet informatie zijn om de financiéle robuustheid van de begroting te beoordelen. Welke informatie (risico’s) zit nog niet in de begroting, maaris wel relevant om mee te wegen in de besluitvorming? Verder staat in de toelichting op het BBV dat er geen algemene norm vastte stellen is voor de omvang van het benodigde weerstandsvermogen. Gemeenten hanteren in de regel wel een norm: ten minste meer beschikbaar weerstandsvermogen danrisico’s. Verschillende gemeenten gevenhet signaal dat de weerstandsparagraaf een doel op zich is gewordenen dat de

weerstandsratio subjectief is. Dat heeft niet zozeer te maken met de tools, maar meer metde input (waar wordt mee gerekend), de verwerking daarvan en met namein de interpretatie

van de output. Hetis erg financieel en op de uitkomst van een financiéle ratio gericht. Een ratio groter dan 1 wordt al

www.tpconline.nl

Onderstaand worden drie onderwerpen besprokendie vanuit risico-perspectief bijzondere aandacht verdienen,te weten het onderscheid structureel-incidenteel, verantwoording in relatie tot duurzaamheid en lange termijn perspectleven. Rigide onderscheid structurele en incidentele baten en lasten Katie Zwetsloot (concerncontroller gemeente Utrecht) en

Rein-Aart van Vugt (partner Deloitte Accountants) schreven ter gelegenheid van de Dag van de Financiéle Verhoudingen 2023 een essay dat veel weerklank en herkenning kreeg in gemeenten(Zwetsloot en Van Vugft, 2023). Zij pleiten voor een andere benadering van het toezichthouden op definanciéle huishouding van gemeenten. Het uitgangspuntvan het dekken van structurele lasten met structurele baten staatte veel centraal, stellen Zwetsloot en Van Vugt. Ze signaleren dat de financiéle positie van gemeentenis verbeterd, dat gemeenten

meergeld overhoudendan begroot, veelal door onverwachte tijksmiddelen. Het jaarrekeningresultaat van de gemeenten gezamenlijk, laat over 2022 een positief saldo zien van 3,9 miljard euro, dat voor een deel wordt veroorzaakt door voorschotten op in 2023 uit te keren energietoeslagen. Het overschot wordt grotendeels aan de algemenereserve toegevoegd en wordt daarmee een incidenteel dekkingsmiddel. Over 2020 en 2021 was ook al sprake van forse positieve saldi. Tegelijk zijn er moeilijke discussies over bezuinigingen op voorzieningen omdatstructurele bekostiging ontbreekt, zoals op het vlak van jeugdhulpverlening. Door het ontbreken van structurele dekking is het lastig om vast personeel aan te nemen,watleidt tot meer inhuuren risico’s voor de kennisborging. De gemeentebegrotingzit op slot door het rigide onderscheid tussen incidenteel en structureel geld. Zo zijn financiéle risico’s geminimaliseerd, maarhet realiseren van maatschappelijke opgaven komt nog meer onderdrukte staan,

mede omdat het geld op de plankblijft liggen. Zwetsloot en Van Vugt pleiten voor het werken aan maatschappelijke

opgaven door te redeneren vanuit wendbaarheid en weerbaarheid. Wendbaarheid gaat over de mate waarin opgaven te beinvloedenzijn, weerbaarheid over de financiéle buffer die nodig is. Hoe minder wendbaar de gemeente, hoe groter de benodigde weerbaarheid. Maatschappelijke ontwikkelingen en verantwoording In de hele maatschappij worden de standaarden voor verslaglegging aangescherpt. In het bedrijfsleven is onder invloed van kritische stakeholders (beleggers, klanten, werk-

nemers) veel aandacht voor ESG-maatstaven en informatie (environmental, social en governance), een ontwikkeling die gericht is op het ontwikkelen van bredere, transparantere verslaggeving. Hier ligt een directe relatie en overlap met de onderdelen van de Brede Welvaartsagenda en de Sustainable Development Goals (SDG’s). Het CBS publiceert op verzoek van de Tweede Kamerjaarlijks de Monitor Brede Welvaart en de SDG's. Hetligt in de rede dat in de publieke sector — waaronder bij gemeenten — deze vereisten ook hun weg gaan vinden naarde begroting en de jaarstukken. Een

verantwoordingoverrisico’s met betrekkingtot het niet realiseren van de doelen van de Brede Welvaartsagenda en

de SDG’s kan een belangrijk onderdeel van risicobeheersing en de rapportage daaroverzijn. Langtermijn focus De afgelopen jaren moesten gemeenten ad hoc reageren op crises, zoals corona en de toestroom van vluchtelingen uit Oekraine. Tegelijk moeten ze de langjarige opgaven uitvoeren. Dit brengt een spanningsveld met zich mee. Goed bestuur vereist een goed gesprek over de scenario’s voor die langere termijn, afgezet tegen de mate van wendbaarheid en weerbaarheid van de gemeente. De maatschappelijke opgaven stellen gemeenten voor de noodzaak doelen te bepalen met onvoorspelbare uitkomsten. Naar onze mening zou juist hierover verslag moeten worden gedaanin de paragraaf Weerstandsvermogenen risicobeheersing. Bezwarentegen de weerstandsparagraaf In reactie op het denken van Zwetsloot en Van Vugt houden wij de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen enrisicobeheersing tegen hetlicht. De verplichte verantwoording over risico's deed z’'n intrede in 1995 en werd in 2004 verder uitgebreid met onder meer de verplichting tot het opnemen van een weerstandsratio. Het was een reactie op het grote aantal gemeenten dat door niet-gesignaleerde financiéle

risico’s in de problemen kwam en de artikel 12-status kreeg, een status waarbij een gemeente onder toezicht wordt geplaatst en additionele middelen ontvangt (ten laste van andere gemeenten). Sinds 2004 zijn er door veel geameenten inspanningen gedaan om de financiéle verantwoording te verbeteren, ook als gevolg van de aanscherping van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) door de commissie Depla in 2017.

Vervang huidige invulling door een werkwijze die bijdraagt aan een beter gesprek over de echte risico’s De risicoparagraaf in de gemeentebegroting was ooit bedoeld om de informatiepositie van de gemeenteraad te versterken (BBV 2003, toelichting). Het moet informatie zijn om de financiéle robuustheid van de begroting te beoordelen. Welke informatie (risico’s) zit nog niet in de begroting, maaris wel relevant om mee te wegen in de besluitvorming? Verder staat in de toelichting op het BBV dat er geen algemene norm vastte stellen is voor de omvang van het benodigde weerstandsvermogen. Gemeenten hanteren in de regel wel een norm: ten minste meerbeschikbaar weerstandsvermogen dan risico’s. Verschillende gemeenten gevenhet signaal dat de weerstandsparagraaf een doel op zich is geworden en dat de weerstandsratio subjectief is. Dat heeft niet zozeer te maken met de tools, maar meer metde input (waar wordt mee gerekend), de verwerking daarvan en met namein de interpretatie van de output. Hetis erg financieel en op de uitkomst van

een financiéle ratio gericht. Een ratio groter dan 1 wordt al

TPC snel beschouwdals ruimte om te investeren. Wanneerop basis van de aannames deratio onder de 1 komt of ver boven

de 5, dan wordenniet zelden de aannames (bedrag of kans) herzien en vindt herrekeningplaats. Dit vormt op zichzelf een risico en kan het doel van de paragraafjuist ondermijnen.

De weerstandsparagraaf is een doel op zich geworden Een ander bezwaar tegen de weerstandsparagraafis dat die zelden een weerslag is van de risico’s waarhet in de organisatie, het college en in de gemeenteraad echt om gaat. Dit zijn veelal niet de financiéle, maar de beleids- en uitvoeringsrisico’s, de mate waarin de gemeenteerin slaagt invulling te geven aan maatschappelijke opgaven en wette-

De informatie is daarnaast moeilijk vergelijkbaar. De commissie Depla stelde dat wanneer je over vergelijkbaarheid wilt spreKen, er een eenduidige definitie van het begrip weerstandsvermogen zou moeten zijn (VNG, 2014,p. 10-11). Die definitie is niet ontwikkeld. Berekeningswijzen lopen te veel uiteen en belangrijke risico’s worden buiten de analyse gehouden. Daarnaast ontbreekt een wetenschappelijke onderbouwing van de methodiek. De weerstandsratio draagt

niet bij aan het goede gesprek over risico's en vormt in sommige situaties zelf een risico.

De weerstandsratio is te

subjectief

like taken uit te voeren. Lukt het om kwetsbare inwonerste bereiken en ze uit de schulden te halen? Worden de woning-

Dat laat onverlet dat aandachtvoorrisico’s en risicobeheersing in de begroting en het jaarverslag wenselijk en noodzakelijk is, ook voor de gemeenteraad als kaderstellend en

bouwopgaven en verbetering van de mobiliteit gerealiseerd? Maken wede bedrijfsvoering en ICT van de gemeente robuust en toekomstbestendig? De risico’s die een mogelijke realisatie van deze doelen en maatschappelijke opgaven in

niet ‘anderszins’ (BBV 2003, toelichting art. 11) zijn onder-

controlerend orgaan. In die zin biedt de wetstechnische toelichting op de paragraaf Weerstandsvermogen enrisicobeheersing nog steeds houvast. Het gaat om de risico's die

weerstandsparagraaf onvoldoende hun weg naar de begroting en jaarrekening. De huidige werkwijze geeft bestuurders

vangen. Voorbeelden die in de toelichting zijn genoemd, hebben betrekking op ondernemingsrisico’s, sociale structuur en open einde regelingen. Het gaat om inzichtin

dan ook geen mate van zekerheid of zij maatschappelijke doelen al dan niet realiseren. Het geeft bestuurders een soort

gaat dus niet om de uitkomsten van een reken technische

de weg kunnenzitten, vinden door de huidige opzet van de

(financiéle) waarheid die geen waarheid is.

risico’s, risicohouding en -gedrag en risicobeheersing. Het exercitie, waarbij het weerstandsvermogen de verhouding

www.tpconline.nl

vormt tussen de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiéle betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiéle positie en de weerstandscapaciteit, waarbij de uitkomst boven een bepaalde norm zou moeten liggen.

organisatie, bij het college en in de gemeenteraad. Kortom, integreer het risico-denken in de reguliere planning en

control-cyclus. De paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing kan dan beperkt blijven tot een plaats waar (meer dan nu) het risicobeleid wordt besproken, scenario’s

worden gepresenteerd en risico’s waarbij een integrale Vijfde W-vraag Kortom,wij pleiten ervoor de huidige invulling van de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing af te schaffen en te vervangen door een werkwijze die bijdraagt aan een beter gesprek over de echte risico’s van de gemeente. Dit ligt ook in lijn met het denken van Zwetsloot en Van Vugt

die weerbaarheid en wendbaarheid centraalstellen.

Schaf de huidige invulling van de paragraaf af Risico-afwegingen spelen in de politiek-bestuurlijke besluitvorming een belangrijKerol. Geef die de plaats die het verdient. De gemeenteraad beantwoordt nu per programma vier samenhangende vragen: Wat willen we bereiken (doelstellingen)? Wat gaan we daarvoordoen(activiteiten)? Welke externe (verbonden) partijen zijn daarbij betrokken? Wat mag het kosten? De informatiewaarde van begrotingen en jaarverslagen zou erop vooruit gaan door het toevoegen van een vijfde W-vraag: Welke onzekerheden, kansen en risico’s, gekoppeld aan de maatschappelijke doelen en opgaven, spelen een rol bij het realiseren van deze doelen en opgaven? Dit leidt tot een beter gesprek en meer risicobewustzijn in de

of programma-overstijgende analyse gewenstis, aan bod kunnen komen. Referenties: -

BBV toelichting, Bes/uit van 17januari 2003, staatsblad nr. 27 VNG (2014). Rapport Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten (rapport commissie Depla), VNG, Den Haag. Zwetsloot, K. en R.M.J. van Vugt (2023). ‘Bezuinigingen met goedgevulde reservepotten? Dat kan anders. Hetfaillisserment van structureel financieel evenwicht' in: Raad voor het Openbaar Bestuur (2023). Een financieel fundament voor grote opgaven. Raad voor het Openbaar Bestuur, Den Haag, 2023, p. 57-66.