5. Bijlage 3. Notitie keuzemogelijkheden Diftar (1786188)

[naam advies] Notitie mogelijkheden Diftar [naam klant]

Gemeente Katwijk

Sliedrecht, [datum] 2 juni 2020

1.

Inleiding

De gemeente Katwijk overweegt bij de afvalstoffenheffing Diftar in te voeren. De gemeente wil toe naar 80% afvalscheiding in 2023 en wil de Diftar inzetten als middel om aanbieders van afval te bewegen tot het beter scheiden van de afvalstromen. Aan Van den Bosch & Partners is gevraagd mee te denken over welke Diftar-variant hiervoor het best geschikt is, rekening houdend met de juridische houdbaarheid, de kosten en de uitvoering door de belastingsamenwerking. In het navolgende zullen wij hier op ingaan.

2. Wettelijk kader Op grond van art. 15.33 Wet milieubeheer (hierna: Wm) kunnen gemeenten een afvalstoffenheffing instellen ter bestrijding van de kosten van het verwijderen van huishoudelijke afvalstoffen. Er is sprake van een bestemmingsheffing. Belastingplichtig voor deze heffing zijn diegenen die gebruikmaken van een perceel waarvoor de gemeente op grond van art. 10.21 en 10.22 Wm de verplichting heeft tot inzameling van (grove) huishoudelijke afvalstoffen. De inzamelverplichting geldt voor percelen waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan. Kort gezegd is dus belastingplichtig de gebruiker van een perceel waar huishoudelijke afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan. Er kan een aanslag worden opgelegd als aan alle elementen van art. 15.33 jo. 10.21 en 10.22 Wm is voldaan. Het moet gaan om een perceel: - dat objectief bezien voor bewoning geschikt is; - ten aanzien waarvan een inzamelverplichting geldt; - en dat in gebruik is door een particuliere huishouding.

3. Kostendekking De afvalstoffenheffing dient ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen. In de wetsgeschiedenis1 is opgemerkt dat uit de opbrengst van de afvalstoffenheffing niet alleen de verwijdering en het voorzien in de mogelijkheid tot afgifte van huishoudelijke afvalstoffen (inclusief grof afval) kunnen worden bekostigd, maar ook de kosten van maatregelen die door gemeenten kunnen worden getroffen om de hoeveelheid afval te verminderen. De kosten van het voorkomen, beperken en opruimen van zwerfafval, voor zover die kosten worden opgeroepen door huishoudelijke afvalstoffen, behoren ook tot de kosten die verbonden zijn aan het verwijderen van huishoudelijke afvalstoffen.2 Vanzelfsprekend kunnen alleen kosten worden toegerekend die ook daadwerkelijk een last ‘ter zake’ zijn. Het tarief van de afvalstoffenheffing mag niet meer dan kostendekkend zijn; de geraamde baten mogen niet uitgaan boven de lasten waarop de heffing betrekking heeft. Uit de jurisprudentie blijkt dat de belastingrechter steeds hogere eisen stelt aan de inzichtelijkheid en de transparantie van gemeentelijke rechten en heffingen. De belastingrechter beoordeelt niet de hoogte van de kosten.

Dat de kosten bijvoorbeeld lager hadden gekund als de gemeente anders zou hebben ingezameld, betekent niet dat de gemeente de geraamde lasten niet mag doorberekenen.3 In de voorbereiding van deze notitie, is gesproken over de Diftar bij de gemeente Lisse. De gemeente Lisse is een gemeente die juist weer van Diftar is afgestapt. Deze keuze is gemaakt omdat de opbrengst onder druk stond. De vraag is in hoeverre dit te wijten is aan het systeem van de Diftar. Is de Diftar ten onder gegaan aan zijn eigen succes, of spelen andere aspecten een rol? Die vraag is vanaf de zijlijn lastig te beantwoorden. Uit berichtgeving in de lokale media maken wij echter op dat de gemeente Lisse de lasten te laag heeft ingeschat.4 Feitelijk waren de tarieven dus

parlementaire geschiedenis bij de Afvalstoffenwet. Bijvoorbeeld HR 23 mei 2014, nr. 13/02955, ECLI:NL:HR: 2014:1192. 3 Hof Den Haag 14 september 2016, nr. BK-16/00025, ECLI:NL:GHDHA:2016:3029. 4 https://lisse.d66.nl/2019/10/21/lisser-let-op-de-echte-afvalrekening/ 1 2

2 (van 8)

te laag om de kosten te kunnen dekken. Dat onderschrijft de noodzaak van een goede kostenonderbouwing en een goede opbrengstraming.

4. Heffingsmaatstaf en tarief Het tarief hangt af van de gekozen heffingsmaatstaf. Maatstaf en tarief vormen uiteindelijk het te betalen bedrag op de aanslag. Omdat art. 15.33 Wm geen regels over de heffingsmaatstaf voor de afvalstoffenheffing voorschrijft, is het mogelijk om de tarieven zodanig te differentiëren als gewenst is om het milieubeleid door middel van de afvalstoffenheffing een prikkel te geven. De wetgever heeft in het verleden5 in dit verband gezegd: “Milieuoverwegingen kunnen eveneens een rol spelen. Het stimuleren van meewerking aan systemen van gescheiden huisvuilinzameling via een lager tarief in de reinigingsrechten is daarvan een voorbeeld.” Het staat de gemeente dus vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. De maatstaf en het tarief kunnen bijvoorbeeld een bedrag voor één- of meerpersoonshuishoudens zijn of een bedrag, gekoppeld aan een bepaalde combinatie van containers, dan wel een bedrag per lediging van een container. De gemeentelijke praktijk kent een veelvoud aan tariefdifferentiaties. Een gemeente is echter niet verplicht deze in te voeren. Een vast bedrag per huishouden heffen is dus ook toegestaan. 4.1

Basisbedrag bij geen gebruik inzameldienst

Zoals gezegd is de gemeente vrij om de heffingsmaatstaf en het tarief te kiezen. Daarbij geldt echter een kanttekening. Bij de invoering van de afvalstoffenheffing bestond de politieke wens de bijdrage in elk geval te kunnen heffen ook al maakt men geen gebruik van de ophaaldienst. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en de Minister van VROM vonden differentiatie in de afvalstoffenheffing naar de mate van aanbod van afvalstoffen juridisch mogelijk, onder voorwaarde dat het belastingkarakter van de afvalstoffenheffing in stand blijft. Er dient dan ook altijd een (basis)bedrag afvalstoffenheffing te worden geheven, ook als geen gebruik wordt gemaakt van de ophaaldienst. Het basisbedrag hoeft niet exact de vaste kosten weer te geven. Boven het (basis)bedrag per huishouden kan een variabel bedrag worden geheven, bijvoorbeeld afhankelijk van de aangeboden hoeveelheid (container, kilogram etc.). Dit is ook door de rechter toegestaan.6 De conclusie is dus dat huishoudens die geen afvalstoffen aan de inzameldienst aanbieden, ook gewoon moeten bijdragen in de algemene kosten van de gemeentelijke reinigingsdienst. Dit vaste bedrag kan overigens ook worden gedifferentieerd, bijvoorbeeld naar het aantal personen in het huishouden. Naast dit vaste bedrag mag de gemeente een hoger bedrag in rekening brengen al naar gelang er meer afvalstoffen worden aangeboden.

4.2 Diftar Het variabele deel van de afvalstoffenheffing wordt ook wel Diftar genoemd (differentiatie van tarieven). Er zijn verschillende vormen van differentiatie denkbaar: -

5 6

Volume o Er wordt een vast bedrag per jaar geheven afhankelijk van de inhoud van de containers. Hoe groter, hoe duurder. Er kan een extra (basis)bedrag worden geheven indien er een extra container aanwezig is. Voor het aanbieden van huishoudelijk afval in een verzamelcontainer geldt ook een vast bedrag per jaar, dat kan afwijken van het vaste bedrag per containercombinatie.

Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 66. Hof Arnhem 8 juli 1996, nr. 95/1305, ECLI:NL:GHAMS:1995:AJ6221.

3 (van 8)

-

Frequentie van de inzameling o Er wordt een bedrag geheven per keer dat de container wordt aangeboden7, of de verzamelcontainer wordt ontgrendeld. Volume en frequentie o Het bedrag dat wordt geheven is afhankelijk van de inhoud van de container en er wordt geheven per keer dat wordt aangeboden of ontgrendeld. Gewicht van het afval o Deze methode vereist dat de wagen het afval kan wegen. Er wordt afgerekend op basis van het aangeboden gewicht. Dure vuilniszak o Hier wordt geen variabele aanslag opgelegd, maar wordt afval alleen ingezameld indien het in een bepaalde zak wordt aangeboden. Deze zakken zijn te koop in de supermarkt of bij de balie in het gemeentehuis. Een deel van de prijs is afvalstoffenheffing.

In de Atlas van de Lokale Lasten 2020 van het Coelo8 is opgetekend dat 32% van de mensen woont in een gemeente met een vorm van Diftar. In de meeste gevallen hanteren diftargemeenten een bedrag dat afhangt van het aantal keren dat de container wordt geleegd (21,8 procent van alle huishoudens, doorgaans in combinatie met de grootte van de container). Betaling per zak (7,3 procent) of per kilo (3,2 procent) komt ook voor. Aan het Coelo ontlenen wij het volgende diagram:

Er is, zo blijkt uit een zoektocht op het internet9, wel onderzoek gedaan naar de meest effectieve methode van Diftar. Uit die resultaten blijkt dat de methode waarbij de kosten afhangen van de hoeveelheid afval én het aantal ledigingen, de grootste afname in de totale hoeveelheid huishoudelijk afval per inwoner oplevert. De methode waarbij inwoners via de prijs van de vuilniszak betalen leidt tot de laagste hoeveelheid restafval per inwoner. Wij hebben echter geen inzicht in de wijze waarop dit onderzoek tot stand is gekomen en kunnen dus niets zeggen over de validiteit daarvan.

Wij kiezen nadrukkelijk niet voor ‘lediging’, omdat er dan discussie kan ontstaan bij situaties waarin de bak per ongeluk niet of maar deels leeg wordt gemaakt. Zie Rb. Limburg 14 mei 2014, nr. AWB 13 / 3455, ECLI:NL:RBLIM:2014:4437. 8 https://www.coelo.nl/images/rapporten/Coelo_Atlas_van_de_lokale_lasten_2020.pdf 9 https://www.afvalcontainershop.nl/diftar-onderzoek 7

4 (van 8)

Een voorbeeld10 van een bepaling in de verordening die uitgaat van het volume van de container en de frequentie, is: 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.6

De belasting wordt per perceel berekend naar een vast tarief, verhoogd met één of meer gedifferentieerde tarieven Het vaste belastingtarief, als bedoeld in artikel 4, onder a, bedraagt per perceel, per belastingjaar € 151,50 Het vaste belastingtarief, als bedoeld in artikel 4, onder a, bedraagt per perceel per belastingjaar voor percelen die geen gebruik maken van een container met een gebruiksregistratiesysteem, of van een verzamelcontainer met een toegangsregistratiesysteem € 226,Het vaste belastingtarief, als bedoeld in artikel 4, onder b, bedraagt per extra restafvalcontainer per belastingjaar € 50,Het gedifferentieerde belastingtarief, als bedoeld in artikel 4 onder c, bedraagt per aanbieding ter lediging van een restafvalcontainer van 240 liter € 8,25 per aanbieding ter lediging van een restafvalcontainer van 140 liter € 5,50 Het gedifferentieerde belastingtarief, als bedoeld in artikel 4 onder d, bedraagt per ontgrendeling van een verzamelcontainer met behulp van een afvalpas € 1,35

Dit is een indicatie van een bepaling in de verordening, die natuurlijk al naar gelang de gemaakte keuze kan worden aangepast. 5.

Beloning achteraf

Steeds meer gemeentebesturen zoeken naar een methode om goed scheidingsgedrag achteraf te belonen. Dat is fiscaal gezien echter geen sinecure. In het navolgende zullen wij ingaan op de fiscale (on)mogelijkheden en aandachtspunten van dit beloningssysteem. 5.1

Prikkel via voorlopige aanslagen

In art. 13, lid 1, AWR, is bepaald: “Ingeval de grootte van de belastingschuld eerst kan worden vastgesteld na afloop van het tijdvak waarover de belasting wordt geheven, kan de inspecteur volgens bij ministeriële regeling te stellen regels aan de belastingplichtige een voorlopige aanslag opleggen tot ten hoogste het bedrag waarop de aanslag, met toepassing van de in artikel 15 voorgeschreven verrekening van de voorlopige aanslagen en de in de belastingwet aangewezen voorheffingen, vermoedelijk zal worden vastgesteld. Een voorlopige aanslag tot een positief bedrag wordt niet vastgesteld voor de aanvang van het tijdvak waarover de belasting wordt geheven.” Kort gezegd betekent dit dat de heffingsambtenaar een voorlopige aanslag kan opleggen tot ten hoogste het bedrag waarop hij denkt dat de aanslag zal worden vastgesteld. Dat vergt overigens het vaststellen van een Uitvoeringsregeling, waarin het college de regels voor de heffingsambtenaar vastlegt. Zonder Uitvoeringsregeling kunnen er geen voorlopige aanslagen worden opgelegd.11 Natuurlijk is het mogelijk om de voorlopige aanslag, die wordt opgelegd aan het begin van het belastingjaar, vast te stellen op een geschat aantal ledigingen of ontgrendelingen. Mensen die minder afval aanbieden krijgen dan bij de definitieve aanslag, opgelegd aan het begin van het jaar volgend op het belastingjaar, geld terug.

Daarin zit de “zichtbare beloning”. Maar zuiver formeel werkt dat maar één jaar. Gesteld dat de voorlopige aanslag op 52 ledigingen wordt vastgesteld. Indien een belastingschuldige in één jaar slechts 10 ledigingen heeft, dan is dat aanleiding de voorlopige

https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/actueel/Hoeksche%20Waard/CVDR631095.html Zie hiervoor ook de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant 3 juli 2014 (nr. AWB-13/6118, ECLI:NL:RBZWB:2014:5038). 10 11

5 (van 8)

aanslag het jaar erna op 10 (of hooguit 15) vast te stellen. Dan is de “zichtbare beloning” achteraf bij deze belastingplichtige weg. Mocht de aanslag toch weer op 52 ledigingen worden vastgesteld het jaar erna, dan kan belanghebbende daartegen bezwaar maken. Sommige belanghebbenden hechten immers meer aan lage maandlasten dan aan een beloning achteraf. Tegen de uitspraak op bezwaar kan weer beroep worden ingesteld. 5.1.1

Uitvoering – (niet) combineren met definitieve aanslagen

In art. 239, lid 1, Gemeentewet is bepaald: 1. De in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, bedoelde gemeenteambtenaar is bevoegd voor eenzelfde belastingplichtige bestemde belastingaanslagen van dezelfde soort die betrekking kunnen hebben op verschillende belastingen, op één aanslagbiljet te verenigen. Dit houdt in dat het niet is toegestaan voorlopige en definitieve aanslagen te combineren. Een systeem met voorlopige aanslagen betekent dus steeds twee biljetten afvalstoffenheffing per belastingplichtige per belastingjaar. Gesteld dat de Diftar wordt ingevoerd per 2021, dan ziet de aanslagoplegging voor de afvalstoffenheffing 2021 er zo uit: 1. voorlopige aanslag afvalstoffenheffing geschat aantal ledigingen 2021; 2. definitieve aanslag woonlasten 2021 (met daarop vast bedrag afvalstoffenheffing). In 2022 volgt dan: 1. voorlopige aanslag afvalstoffenheffing geschat aantal ledigingen 2022; 2. definitieve aanslag woonlasten 2022; - met daarop vast bedrag afvalstoffenheffing 2022; - met daarop de definitieve afrekening voor de ledigingen 2021 (vermoedelijk korting, maar wellicht ook bijbetalen). 5.1.2

Uitvoering – keuzes vooraf

Uit het voorgaande blijkt dat voorlopige en definitieve aanslagen niet op één biljet kunnen worden verenigd. Iedere belastingplichtige ontvangt dus minimaal twee aanslagen per jaar. De voorlopige aanslagen Diftar leiden in het algemeen tot de volgende vraagpunten en uitdagingen: bij verhuizingen. Hoe redelijk is het om iemand die op 1 maart verhuist uit de gemeente te laten wachten tot de definitieve aanslag van het jaar erna om het teveel betaalde terug te krijgen? Oplossing is deze aanslagen eerder definitief te maken, maar dit is handwerk. Kwijtschelding is niet mogelijk indien het verzoek is ingediend voor een voorlopige aanslag én die aanslag nog niet is gevolgd door een (definitieve) aanslag (art. 8 Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990). In gevallen dat het verzoek zou moeten worden toegewezen, verleent de ontvanger (ambtshalve) uitstel van betaling totdat de definitieve aanslag is opgelegd. In de eventuele uitstelbeschikking deelt de ontvanger de belastingschuldige mee dat na oplegging van de definitieve aanslag desgewenst een nieuw kwijtscheldingsverzoek kan worden ingediend waarin eventueel ook de definitieve aanslag kan worden betrokken. Deze werkwijze is in de Leidraad Invordering van de meeste gemeenten opgenomen.

In de praktijk blijkt dat behoefte is aan het inrichten van een restafvalteller, die mensen in de loop van het jaar de mogelijkheid geeft om in te loggen en te kijken hoeveel ledigingen er al hebben plaatsgevonden. Bezwaarschriften. Het is te allen tijde mogelijk bezwaar te maken tegen een voorlopige aanslag. Deze kan dus worden bijgesteld, hetgeen de korting aan het einde teniet doet als er toch meer ledigingen blijken te zijn geweest. 5.2

Prikkel via teruggave van een bedrag achteraf zonder voorlopige aanslagen

Omdat de heffing via voorlopige aanslagen die in het jaar erna definitief gemaakt worden uitvoeringstechnisch best een aantal hobbels kent, zijn er ook gemeenten die een bedrag terug willen

6 (van 8)

geven zonder vooraf voorlopige aanslagen op te leggen. Een gemeente die van een dergelijk systeem gebruik maakt is Woerden. 5.2.1

De gemeente Woerden12

In de gemeente Woerden betalen mensen een vast bedrag aan het begin van het jaar, op de definitieve aanslag. De tarieven voor 2020 zijn € 198,60 voor een éénpersoonshuishouden en € 238,08 voor een meerpersoonshuishouden. Als achteraf blijkt dat het aantal ledigingen meevalt, kan de belastingplichtige geld terugvragen. De verordening zegt daarover: “Indien in het belastingjaar de belastingplichtige de mini-container voor restafval minder dan 17 keer aan de inzameldienst heeft aangeboden of de verzamelcontainer minder dan 81 keer heeft geopend, bestaat aanspraak op gedeeltelijke teruggaaf van de belasting bedoeld in hoofdstuk 1.1 van de tarieventabel” Op de website van de gemeente staat de volgende tabel:

De gemeente Woerden legt dus geen voorlopige aanslagen op. 5.2.2

Vooraf te maken keuzes

Indien wordt gekozen voor een dergelijke constructie, dan is het van belang om een en ander “strak” te regelen in de verordening. Een aantal zaken verdient overweging: 1. 2.

12

een dergelijk teruggaafsysteem kan alleen werken indien van alle belastingplichtigen kan worden gemonitord hoeveel keer de container wordt aangeboden en hoeveel keer de verzamelcontainer wordt ontgrendeld. Wat wordt het beleid voor mensen die maar een deel van het jaar in de gemeente wonen (nieuwe bewoners of mensen die verhuizen naar een andere gemeente)? Bijvoorbeeld: een éénpersoonshuishouden dat alleen de maand december in de gemeente woont, krijgt een aanslag van € 198,60/12 = € 16,55. Als de gebruiker in 2 weken 19 keer een zak aanbiedt, krijgt hij € 20 terug. Woerden heeft daarom geregeld dat bij verhuizingen van of naar de

https://www.woerden.nl/inwoners/belastingen/afvalstoffenheffing

7 (van 8)

gemeente in de loop van het jaar, voor het eerste (gebroken) jaar geen teruggaaf mogelijk is. De vraag is of dat wenselijk is. Immers, mensen die in februari in de gemeente komen wonen, kunnen 11 maanden lang goed scheiden en krijgen (in Woerden) geen teruggaaf. Moeten mensen die kwijtschelding krijgen ook in aanmerking komen voor de negatieve aanslag? Natuurlijk kunnen ook deze belastingplichtigen hun best doen om minder afval aan te bieden, maar omdat zij de aanslag feitelijk niet betalen, zouden zij “geld toe” krijgen bij een negatieve aanslag. De vraag rijst of dat gewenst is.

3.

Een strakke redactie van de verordening en eventuele uitvoeringsregelingen is bepalend voor het succes van de regeling. Wij merken hierbij wel op dat de geschetste methode voor zover wij weten nog nooit is getoetst door een rechter. Omdat het om een teruggaveregeling gaat, verwachten wij echter niet dat de regeling tot heel veel bezwaar en beroep zal leiden. 5.2.3

Manier van teruggeven

De vraag rijst hoe een teruggaaf formeel en materieel geregeld zou moeten worden. Een mogelijkheid om de belastingplichtige achteraf te kunnen belonen voor het minder aanbieden van afval zou kunnen zijn om in het jaar volgend op het betreffende belastingjaar een negatieve aanslag op te leggen. Belangrijk is in dit verband wel om de negatieve aanslag aan een ander belastbaar feit te koppelen. Anders is de negatieve aanslag een tweede (primitieve) aanslag voor hetzelfde feit en is deze reeds hierom vernietigbaar13. Er moet ook exact worden gedefinieerd wanneer het recht op een negatieve aanslag ontstaat, bijvoorbeeld bij een X-aantal in het belastingjaar, waarbij dan moet worden aangegeven of de teruggaaf ook tijdsevenredig wordt toegepast (zie 5.2.2 onder 2). De negatieve aanslag wordt dan een afzonderlijke aanslagregel met een negatief bedrag, bijvoorbeeld als volgt: Aanslagbiljet 2022 - Aanslag woonlasten etc. 2022 - Aanslagregel vast bedrag afvalstoffenheffing 2022 - Negatieve regel afvalstoffenheffing 2021 Omdat het om een definitieve aanslag gaat, kan worden volstaan met één biljet. De negatieve regel is voor bezwaar vatbaar. Dat klinkt vreemd, maar het zou kunnen zijn dat de negatieve aanslag onjuist (te weinig geld terug) is berekend. Op het bezwaar moet uitspraak worden gedaan, hetgeen voor beroep vatbaar is.

Personen die geen negatieve aanslag hebben gekregen en menen daar toch recht op te hebben, kunnen een verzoek doen om de negatieve aanslag. Dat is formeel een verzoek om een besluit te nemen. Gebeurt dat niet, of niet tijdig, dan kan de betreffende belanghebbende via de weg van art. 6:2 Awb tegen het niet of niet tijdig nemen van het besluit (het opleggen van de negatieve aanslag) in beroep bij de rechter. 6.

Slot

Wij hopen met deze notitie een aanzet te hebben gegeven om een keuze voor een bepaald systeem te kunnen maken. Wij merken op dat deze notitie niet uitputtend bedoeld is. Er zijn mogelijk nog andere methoden van Diftar gewenst die wij niet op voorhand hebben beschreven. Wij zijn graag bereid om in het vervolgtraject mee te denken bij de vormgeving van de heffing, het opstellen van de verordening of de kostenonderbouwing en de berekening van het tarief. Van den Bosch & Partners, Jennifer Lanser

13

Zie HR 9 juni 2017, nr. 17/00637, ECLI:NL:HR:2017:1041

8 (van 8)