31. Bijlage 2. Quick Scan rapportage Berenschot (1883384)
Tekst van het document
Quick scan
Quick scan financiën gemeenten Zuid-Holland Vijf belangrijke inzichten in knelpunten en financiële positie
Deze quick scan maakt onderdeel uit van een breder onderzoek naar gemeenten in Zuid-Holland. De resultaten hiervan worden in januari 2021 gepubliceerd. In dit onderzoek worden naast de financiële ruimte van gemeenten ook de beleidsruimte van gemeenten en de mogelijkheid voor gemeenten om bij te dragen aan de grote transitieopgaven onderzocht. De quick scan is een eerste tussenrapportage in dit bredere onderzoek.
In deze quick scan vindt u een analyse van de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten in Zuid-Holland, van 2018 tot 2020. Grote vraag is natuurlijk: is de financiële positie van de gemeenten in deze periode verbeterd of juist verslechterd? En wat zijn daarvan de oorzaken? In deze scan delen we met u onze belangrijkste bevindingen, op basis van ons onderzoek.
1.
Sociaal domein is met stip de grootste lastenpost ........................3
2.
Werkelijke lasten én baten pakken hoger uit dan begroot..............4
3.
Hoogconjunctuur maskeert stijgende lasten...................................6
4.
Bijplussen en bezuinigen om begroting rond te krijgen.................7
5.
De financiële positie van gemeenten verslechtert...........................9
6.
Verantwoording analyse ................................................................. 11
3
1. Sociaal domein is met stip de grootste lastenpost
2020 Eindtotaal
1139562000 Opvallend en zorgwekkend is de snelle1055678000 lastenstijging van de 1131361000 1090760000 geëscaleerde zorg 18-. Deze ontwikkelingen hebben enorme impact
op de financiën van de gemeenten. 13168891000
13641628000
In twee jaar tijd lastenstijging van 7,5% In de periode van 2018 tot 2020 stegen de totale begrote lasten van de gemeenten in Zuid-Holland van € 12,7 miljard in 2018 naar € 13,6 miljard in 2020, een stijging van bijna € 1,0 miljard (7,5%). Slechts een deel hiervan kan worden verklaard door inflatie: over 2018 en 2019 steeg het algemeen prijsniveau
Figuur 1.
domein een post opgenomen van miljard (ruim 41% van 3244923000 5.0€-5,6 Sport, cultuur en recreatie de totale lasten). In 2018 was dat nog € 5,2 miljard. 16178308000 6.0 - Sociaal Domein 3228535000
3256483000 100%
Verdeling lasten per7.0 hoofdtaakveld - Volksgezondheid en milieu
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke o
39497622000 90%
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing
80%
7.0 - Volksgezondheid en milieu
70%
6.0 - Sociaal Domein
60% 50%
5.0 - Sport, cultuur en recreatie 4.0 - Onderwijs
2018
2019
€ 13,6
40% € 13,2
€14 €12 €10 €8 €6 €4 €2 €0
€ 12,2
Miljarden
met ongeveer 4,3%1.
1389683000 1.0 - Veiligheid Wanneer we de lasten onderverdelen naar BBV-taakvelden, zien 2682526000 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat we dat een groot deel van het geld wordt ‘opgeslokt’ door het 749711000 3.0 - Economie sociaal domein. In de begroting voor 2020 is voor het sociaal 1949232000 4.0 - Onderwijs
41,3%
voor het sociaal domein ruim 41% uit5352847000 van de totale begroting. 5628203000
0.0 - Bestuur en ondersteuning Sociaal domein 41% van de lasten
40,6%
lastenverzwaring. In de afgelopen jaren maakten de lasten 1077238000 1130506000
Rijlabels
6818221000
41,0%
2019
2319986000 2380280000 Sinds 2015 zijn veel taken in het sociaal domein op het bordje 456148000 488384000 gekomen van de gemeente, zoals jeugdzorg, werk en inkomen 887914000 890581000 en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Die taakuitbreiding 230350000 230563000 vertaalt zich voor de gemeenten in Zuid-Holland in een forse 657369000 662789000
3.0 - Economie
30% 20%
2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat
10%
1.0 - Veiligheid
2020
Totale begrote lasten gemeenten in Zuid-Holland.
0%
Figuur 2.
2018
2019
2020
Verdeling lasten per hoofdtaakveld.
Forse lastenstijging geëscaleerde zorg 18Het meeste geld gaat naar de inkomensregelingen (€ 2,0 miljard in 2020). De geëscaleerde zorg 18- laat de grootste lastenstijging zien. Deze post stijgt in de begroting van € 93 miljoen in 2018 naar liefst € 247 miljoen in 2020.
1
https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83131NED/table?ts=1601475627754
4
2. Werkelijke lasten én baten pakken hoger uit dan begroot
hoger dan aanvankelijk begroot. Vooral in het sociaal domein
Opvallende verschillen tussen begroting en werkelijkheid
zien we grote verschillen tussen werkelijke en begrote lasten.
Bij de individuele taakvelden zien we substantiële verschillen
Naast de lasten stegen echter ook de baten. Uiteindelijk was het
tussen het begrote en het uiteindelijk gerealiseerde netto
saldo op de jaarrekening minder negatief dan in de begroting.
lasten. Vooral op het vlak van maatwerkdienstverlening is zijn
In de jaren 2018 en 2019 zijn de werkelijke lasten van gemeenten
de verschillen groot. Voor maatwerkdienstverlening 18- is het
Saldo negatief, maar beter dan begroot
verschil tussen de begrote en uiteindelijke netto lasten ongeveer
In de figuren hebben we de totale gemeentelijke lasten in de
€ 221 miljoen! Voor maatwerkdienstverlening 18+ bedraagt het
jaarrekening afgezet tegen de begrote lasten voor de jaren 2018
verschil € 75 miljoen.
en 2019. Wat opvalt is dat de totale gemeentelijke lasten, zowel in 2018 als in 2019, aanmerkelijk hoger uitvielen dan begroot. Dit geldt echter ook voor de baten. Het saldo van baten en lasten (voor mutaties reserves en resultaat van de rekening) pakte zowel voor 2018 als voor 2019 negatief uit, maar wel veel minder negatief dan voor beide jaren was begroot. Dit wordt
Baten 2018
Baten 2019
Miljarden
€0 -€100 -€200 -€300 -€400 -€500 -€600
Figuur 4.
€ 13,5
€ 13,2
Lasten 2018 Lasten 2019
Begroting
Figuur 3.
€ 13,4
€ 12,7
€ 13,4
€ 12,9
€ 13,2
€14 €12 €10 €8 €6 €4 €2 €0
€ 12,2
Miljarden
duidelijk uit de onderste afbeelding.
Jaarrekening
Baten en lasten 2018 en 2019
-€ 235
-€ 511
-€ 154 -€ 310 Begroting
2018 Saldo begroting versus jaarrekening
Jaarrekening
2019
Quick scan financiën gemeenten Zuid-Holland | Vijf belangrijke inzichten in knelpunten en financiële positie
5
Verschil saldo jaarrekening en begroting per taakveld 0.7 Algemene uitkeringen en overige ui.. 0.8 Overige baten en lasten 6.3 Inkomensregelingen 0.5 Treasury 8.3 Wonen en bouwen
Som van Lasten
6.82 Geescaleerde zorg 18-
Rijlabels
2.1 Verkeer en vervoer
0.0 - Bestuur en ondersteuning
6.81 Geescaleerde zorg 18+
1.0 - Veiligheid
3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur
2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat
0.63 Parkeerbelasting
3.0 - Economie
6.1 Samenkracht en burgerparticipatie
4.0 - Onderwijs
5.0 - Sport, cultuur en recreatie
6.2 Wijkteams
6.0 - Sociaal Domein
0.2 Burgerzaken
7.0 - Volksgezondheid en milieu
0.4 Overhead
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke
7.1 Volksgezondheid
Eindtotaal
7.3 Afval
delijke vernieuwing
0.1 Bestuur 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ 6.72 Maatwerkdienstverlening 18-
-€ 250
-€ 150
-€ 50
€ 50
€ 150
Miljoenen Figuur 5.
Verschil netto lasten jaarrekening en begroting 2019 per taakveld.
100% 90% 80%
Meevallers compenseren deels stijgende uitgaven
70%
De fors hogere uitgaven in het sociaal domein worden deels
60%
gecompenseerd door extra inkomsten bij andere taakvelden.
50%
De uitkering uit het gemeentefonds was bijvoorbeeld € 144
40%
miljoen hoger dan verwacht. Zo kon het gebeuren dat de netto
30%
lasten op de jaarrekening voor het sociaal domein in 2019
20%
€ 154 miljoen lager uitkwamen dan begroot, terwijl de netto
10%
lasten op de jaarrekening voor bestuur en ondersteuning € 234 miljoen hoger uitvielen.
Aandeel lasten sociaal domein in 2019 hoger dan in 2018 We schetsten hiervoor al dat het sociaal domein een zware wissel trekt op de gemeentelijke begroting. De lasten voor het sociaal domein beslaan een veel groter deel van de totale lasten dan verwacht. Bij de jaarrekening van 2019 zijn de lasten voor het sociaal domein 41,8% van de totale lasten, begroot was 40,7%. In 2018 was het relatieve aandeel van de lasten voor het sociaal domein bij de jaarrekening nog minder (40,7%) dan begroot (41,0%).
0%
40,7%
41,8%
Begroting
Jaarrekening
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing 7.0 - Volksgezondheid en milieu 6.0 - Sociaal Domein 5.0 - Sport, cultuur en recreatie 4.0 - Onderwijs 3.0 - Economie 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 1.0 - Veiligheid 0.0 - Bestuur en ondersteuning
Figuur 6.
Verdeling lasten over hoofdtaakvelden - Begroting versus jaarrekening 2019
6
3. Hoogconjunctuur maskeert stijgende lasten
De onverwachte lastenstijging is deels gecompenseerd door extra
Positieve netto lasten inkomensregelingen krikken resultaat op
inkomsten uit ‘Inkomensregelingen’. Dankzij de lage werkloosheid
In 2019 waren de netto lasten voor het sociaal domein op de
was het saldo op bijstandsuitkeringen in 2019 hoger dan
jaarrekening € 154 miljoen negatiever dan begroot. Wanneer
De uitgaven op het sociaal domein zijn in 2019 sterk onderschat.
verwacht. De economische bloei maskeerde op deze manier de
Periode Nederland Zuid-Holland Column1 tekorten. 6,8 2016 Q1 7,6 2016 Q2 6,2 7,2 2016 Q3 5,6 6,9 2016 Q4 5,4 6,1 2017 Q1 2017 Q2 2017 Q3 2017 Q4 2018 Q1 2018 Q2 2018 Q3 2018 Q4 2019 Q1 2019 Q2
Periode 2016 Q1 2016 Q2 2016 Q3 2016 Q4
6.3 Inkomensregelingen
5,6 6,5 5 5,8 6.81 4,5Geescaleerde zorg 18+ 5 4,3 4,6 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie 4,4 4,8 6.4 Begeleide participatie 3,9 4,1 6.5 Arbeidsparticipatie 3,6 4
2017 Q1 2017 Q2 2017 Q3 2017 Q4 2018 Q1 2018 Q2 2018 Q3
6.82 Geescaleerde zorg 18-
6.6 Maatwerkvoorziening (WMO) 3,5 4
2018 Q4 2019 Q1 2019 Q2
3,7 4,4 6.2 Wijkteams 3,3 3,6 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+
2019 Q3 2019 Q4 2020 Q1 2020 Q2
3,2 3,3 3,3 3,8
3,6 4 3,5 -€ 250 4,1
6.72 Maatwerkdienstverlening 18-
-€ 200
we in datzelfde jaar naar de individuele taakvelden kijken, zien
Nederland we voor het taakveld inkomensregelingen met € 73 miljoen 6,8% 6,2% juist een positiever resultaat dan verwacht. 5,6% 5,4%
2019 Q3 2019 Q4 2020 Q1 -€ 150 -€ 100 2020 Q2
5,6% 5,0% 4,5% 4,3% 4,4% 3,9% 3,6% 3,5% 3,7% 3,3% 3,2% 3,3% 3,3% -€ 50 3,8%
https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/dashboard-arbeidsmarkt/werklozen/werkloosheid-naa Figuur 7. Verschil netto lasten jaarrekening en begroting 2019 per taakveld Werkloosheid sinds 2017
€0
€ 50
€ 100
Miljoenen
Hypothese:
8,0% 7,0%
Het taakveld inkomensregelingen bestaat uit uitkeringen aan bijstandsgerechtigden en is te koppelen aan het werkloosheidscijfer. We denken dan ook dat de verwachte stijging van de werkloosheid in 2020 en 2021 de lasten van het sociaal domein verder zal opdrijven. Hierdoor komt de financiële positie van de gemeenten sterk onder druk te staan.
6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0%
2016 2016 2016 2016 2017 2017 2017 2017 2018 2018 2018 2018 2019 2019 2019 2019 2020 2020 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Nederland
Figuur 8.
Zuid-Holland
Werkloosheidpercentage van de beroepsbevolking 2016-2020
Quick scan financiën gemeenten Zuid-Holland | Vijf belangrijke inzichten in knelpunten en financiële positie
7
4. Bijplussen en bezuinigen om begroting rond te krijgen
Daarnaast hebben gemeenten de overige inkomsten verhoogd.
moeten stijgen. Een hogere uitkering uit het Gemeentefonds kan
Gemeenten begroten hogere inkomsten op treasury, OZB niet-
hieraan een bijdrage leveren. Daarnaast hebben gemeenten zelf
woningen, parkeerbelasting en ‘overige belastingen’.
een aantal ‘knoppen’ om aan te draaien. Denk bijvoorbeeld aan
De begroting doet vermoeden dat gemeenten de belastingen
het verhogen van gemeentelijke belastingen, het bezuinigen op
willen opschroeven om het financiële plaatje sluitend te krijgen.
gemeentelijke taken, of het aanspreken van reserves om tekorten
Deze hypothese onderzoeken we verder in het vervolg van deze
aan te vullen.
studie.
Uitkering uit Gemeentefonds neemt toe De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is voor gemeenten de belangrijkste inkomstenbron. In de begrotingen van de gemeenten in Zuid-Holland stijgt de totale bijdrage uit het Gemeentefonds van € 6,3 miljard in 2018 naar € 7,1 miljard in 2020; een stijging van 12,6%. Hierbij moet opgemerkt worden dat een deel van de uitkering van het
Miljarden
51,7%
52,6%
52,2%
€ 12
€0
2018
€ 12,9
€ 7,1
€2
€ 6,7
€ 12,2
€4
€ 6,3
€6
€ 13,5
€ 10 €8
2019
Baten Gemeentefonds
€ 2.000
€ 1.800 € 1.600 € 1.400
€ 1.200 € 1.000
€ 600
Baten gemeentefonds t.o.v. totale baten
€ 14
Baten gemeentelijke belastingen
€ 800
Gemeentefonds incidentele middelen betreft. € 16
Miljoenen
Wanneer de lasten steeds verder toenemen, zullen ook de baten
2020
60,0%
€ 400
50,0%
€ 200
40,0%
€0
30,0% 20,0%
10,0% 0,0%
2018
2019
2020
0.5 Treasury
0.61 OZB woningen
0.62 OZB niet-woningen
0.63 Parkeerbelasting
0.64 Belastingen overig
0.8 Overige baten en lasten
Figuur 10. Baten gemeentelijke belastingen
Baten Totaal
Baten gemeentefonds (%)
Figuur 9.
Baten Gemeentefonds ten opzichte van totale baten.
Hypothese:
Hogere belastingen om tekorten aan te vullen Kijken we naar de procentuele verdeling van de baten, dan zien we dat het aandeel Gemeentefonds licht is toegenomen. In 2020 kwam 52,6% van alle inkomsten uit het Gemeentefonds. In 2018 was dat 51,7%.
De maatregelen die gemeenten nemen om meer inkomsten te verkrijgen, zijn geen structurele oplossing. Je kunt belastingen niet blijven verhogen. Op de lange termijn zullen gemeenten daardoor interen op hun eigen vermogen.
Quick scan financiën gemeenten Zuid-Holland | Vijf belangrijke inzichten in knelpunten en financiële positie
8
Bezuinigen op andere taken
Daarnaast blijkt uit deze figuur dat de taakvelden met stijgende
Gemeenten kunnen hun begroting ook in balans brengen
lasten een groter effect hebben op de totale begroting.
door te bezuinigen op taken buiten het sociaal domein. We
In absolute zin wordt er op overhead (+€ 170 miljoen),
zien voor de periode 2018-2020 voorgenomen bezuinigen
geëscaleerde zorg 18- (+€ 154 miljoen) en beheer overige
op: sportbeleid en activering (€ 54 miljoen) en op fysieke
gebouwen en gronden (+€ 117 miljoen) fors meer begroot in
bedrijfsinfrastructuur (€ 38 miljoen). Op openbaar
2020 dan in 2018.
basisonderwijs wordt procentueel het meest bezuinigd (€ 30 miljoen, 77,5%). Wanneer gemeenten op deze taken bezuinigen, komt er geld vrij voor andere taken.
€ 200
200%
€ 150
150%
€ 100
100%
€ 50
50%
€0
0%
-€ 50
-50%
-€ 100
-100%
Verandering Lasten t.o.v. 2018
gedaald van € 6,1 miljard naar € 5,3 miljard (-12,2%). In diezelfde periode nam de totale omvang van de balans van de gemeenten juist licht toe: van € 18,7 miljard naar € 18,9 miljard (+1,2%). Gemeenten financierden in de periode 2018-2019 dus een groter deel van hun bezittingen met vreemd vermogen. Dat betekent voor de gemeenten in Zuid-Holland een hogere schuldenlast.
2017
€ 5,3
vermogen van gemeenten in Zuid-Holland in twee jaar tijd is
€ 18,7
het eigen vermogen. Deze grafiek laat zien dat het totale eigen
€20 €18 €16 €14 €12 €10 €8 €6 €4 €2 €0
€ 5,8
Als laatste middel kunnen gemeenten tekorten aanvullen uit
Miljarden
Inzet reserves zorgt voor daling eigen vermogen
€ 18,9
Verandering lasten begroting (2020 ten opzichte van 2018).
€ 18,7
Figuur 11.
Procentuele verandering lasten t.o.v. 2018
€ 6,1
Miljoenen
Verandering lasten begroting (2020 t.o.v. 2018)
2018 Eigen vermogen
2019 Activa
Figuur 12. Ontwikkeling Activa en eigen vermogen.
9
5. De financiële positie van gemeenten verslechtert
Gemeenten in Zuid-Holland hebben in 2018 en 2019 op alle mogelijke manieren de toenemende lasten gecompenseerd. Dat deden ze deels met extra inkomsten uit het Gemeentefonds, maar ook door gemeentelijke belastingen te verhogen en door te bezuinigen op andere taken. Ook spraken ze de eigen reserves aan waardoor hun vermogenspositie verslechterde. Een groter deel van de bezittingen wordt nu gefinancierd met vreemd vermogen. Bij een kwart van de gemeenten in Zuid-Holland is de solvabiliteit gedaald tot onder de kritieke grens van 20%. Voor hen wordt het lastiger om langlopende schulden af te lossen.
Solvabiliteitsratio: vermogen om schulden af te lossen
Figuur 13. Solvabiliteit (gewogen naar Activa in 2018).
De solvabiliteitsratio is de verhouding tussen het eigen vermogen en het totaal vermogen. De ratio voorspelt in hoeverre je op lange termijn je schulden kunt aflossen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten2 hanteert
Hypothese:
signaalwaarden van 20% en 0% voor de solvabiliteit.
Gemiddelde solvabiliteit daalt Bij een signaalwaarde van 20% heeft de gemeente een hoge schuldbelasting van het bezit. Bij een negatieve solvabiliteitsratio is de waarde van de schulden groter dan de waarde van de bezittingen. Uit de grafiek blijkt dat de gemiddelde solvabiliteit van de Zuid-Hollandse gemeenten samen (op basis van de bezittingen in 2018) daalde van 32,6% in 2017 naar 28,4% in 2019. De programmabegrotingen laten een verdere daling zien naar 26,1% in 2022.
2
https://vng.nl/sites/default/files/2020-03/handleiding-houdbaarheidstest-gemeentefinancien-2020.pdf)
Gemeenten komen middelen tekort om stijgende lasten structureel op te vangen. Wanneer gemeenten niet de financiële ruimte krijgen die zij structureel nodig hebben, zal de financiële positie sterk verslechteren.
10
Quick scan financiën gemeenten Zuid-Holland | Vijf belangrijke inzichten in knelpunten en financiële positie
Voor steeds meer gemeenten licht op oranje Hoewel de gemiddelde solvabiliteit van de gemeenten nog boven de 20% zit, staat het licht voor steeds meer gemeenten op oranje: elf gemeenten doken in 2019 onder een solvabiliteitsratio van 20%. In 2017 en 2018 waren dit nog slechts zeven gemeenten.
Figuur 13. Solvabiliteit van Zuid-Hollandse gemeenten in 2019.
11
6. Verantwoording analyse
De analyse in deze quick scan is gebaseerd op Iv3-gegevens
We hebben de betrouwbaarheid van de data steekproefsgewijs
(Informatie voor derden) 2e plaatsing die gemeenten
gecontroleerd. Hiervoor vergeleken we de jaarrekeningen en
aanleveren bij het CBS. Deze gegevens zijn gebundeld in
begrotingen van een aantal gemeenten met de gegevens in de
de databank Financiën Decentrale Overheden en bevatten
databank. We vonden slechts enkele kleine verschillen tussen
informatie uit begrotingen en jaarrekeningen. Aanvullend
de gemeentestukken en de databank, voor ons het bewijs dat de
hebben we informatie uit programmabegrotingen van
beschikbare gegevens betrouwbaar zijn.
gemeenten en CBS-gegevens over werkloosheidscijfers gebruikt. Met behulp van de bovenstaande bronnen zijn de volgende gegevens geanalyseerd: •
baten en lasten van gemeenten per BBV-taakveld voor de jaren 2018-2020 (CBS);
•
activa en solvabiliteit van gemeenten voor de jaren 2017-2019 (CBS) en 2020-2023 (Programmabegrotingen gemeenten);
•
werkloosheidscijfers van Nederland en de provincie Zuid-Holland voor de jaren 2016-2020 (CBS).