31. Bijlage 1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen' (1883384)
Tekst van het document
Roeien met te korte riemen Onderzoek naar de financiële positie en beleidsruimte van gemeenten in Zuid-Holland Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Zuid-Holland
3 maart 2021
2
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Waarom dit onderzoek? De sfeer in gemeenteland is gespannen. Steeds meer gemeenten geven aan dat ze financieel in zwaar weer zitten, met grote risico’s voor de gemeenschap. En ze moeten roeien met de riemen die ze hebben. Met weinig middelen en met een beperkte eigen beleidsruimte, zo is het gevoel.
Sterk oplopende tekorten
Coronacrisis versterkt zorgen en onzekerheid
Wat zien de gemeenten als de oorzaak van de penibele financiële situatie van gemeenten? Een aantal factoren speelt
Naast grote zorgen over de huidige financiële positie, zijn
daarbij een rol: het beeld dat het sociaal domein overmatig fors
er zorgen over de financiële gevolgen van de coronacrisis.
op de begroting drukt, dat er groeiende tekorten zijn en dat het
Gemeenten zien zich geconfronteerd met aanvullende taken,
Rijk steeds meer uitvoerende taken naar de ‘eerste overheid’
maatschappelijke problemen en dalende inkomsten en moeten
over hevelt. Tegelijkertijd worden gemeenten gekort (het Rijk
extra maatregelen nemen. Het Rijk en de VNG (Vereniging
ging ervanuit dat gemeenten de overgehevelde taken efficiënter
van Nederlandse Gemeenten) hebben afspraken gemaakt om
en dus goedkoper konden uitvoeren) en fluctueert de hoogte
gemeenten financieel te compenseren.
van de algemene uitkering die gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen. Zo is het beeld.
De gemeenten hebben verdeeld over drie coronapakketten in totaal een compensatie gekregen van ruim € 1,5 miljard
Als opdrachtgever heeft de provincie Zuid-Holland de
(Rijksoverheid, december 2020). Ondanks de compensatie
volgende hoofdvraag voor het onderzoek meegegeven:
en het bevriezen van het gemeentefonds-accres (het bedrag
wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grond-
waarmee het beschikbare bedrag van het gemeentefonds
wettelijke uitgangspunt van autonomie en open
jaarlijks wordt aangepast) voor twee jaar, houden gemeenten
huishouding van gemeenten in Zuid-Holland?
hun hart vast voor de langetermijneffecten van de coronacrisis.
Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: • Hoe heeft de financiële ruimte van
Donkere wolken boven grote ambities en opgaven
Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? • Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
De komende jaren krijgen gemeenten te maken met stevige opgaven op het gebied van klimaat en energie. Daarnaast
• In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten
willen ze aan de slag om hun ambities te realiseren, zoals die
bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven
zijn vastgelegd in het Interbestuurlijk Programma (IBP). Die
voor de komende jaren?
opgaven en ambities staan op gespannen voet met de financiële onzekerheden in de toekomst. Denk aan de herijking van het gemeentefonds, een mogelijk ander belastingstelsel, meer regionale financiering et cetera. Veel gemeenten ervaren deze onzekerheden als ‘donkere wolken’.
3
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeenten en provincies komen in actie
Autonomie versus afhankelijkheid Gemeenten vormen een autonome bestuurslaag en hebben een
Gemeenten zien hun financiële toekomst somber in. Hoe
‘open huishouding’. Tegelijkertijd zijn ze afhankelijk van het
somber bleek wel op donderdag 2 juli 2020. Voorafgaand aan
gemeentefonds en de Rijksoverheid als ‘hogere wetgever’. Is het
het debat over de gemeentefinanciën dat plaatsvond in de
gerechtvaardigd dat gemeenten worden ‘gedwongen’ taken op
Tweede Kamer voerden gemeentebesturen actie. Zij werden
een bepaalde manier uit te voeren – zonder afdoende middelen
gedreven door het gevoel dat het water hen aan de lippen staat
– als het realiseren van hun traditionele taken en ambities en
en dat de inwoners straks de dupe worden van de financiële
hun vermogen daardoor onder druk komen te staan?
malaise. Ook de provincies lieten van zich horen en trokken
In hoeverre zijn gemeenten een autonome bestuurslaag?
aan de bel bij het Rijk. Als toezichthouders nemen zij het signaal van gemeenten ‘dat het zo niet langer gaat,’ heel serieus.
Op zoek naar antwoorden
Eind 2020 gaf minister Ollongren in de Kamer aan dat onderzoek wordt gedaan naar de financiële positie van gemeenten
In dit onderzoek gaan we op zoek naar antwoorden op deze
om in beeld te brengen of middelen voldoende waren om taken
vragen, kijkend vanuit een financieel perspectief, met speciale
uit te voeren. Het onderzoek naar de tekorten in de jeugdzorg
aandacht voor het sociaal domein en de beleidsruimte van
toonde al aan dat de structurele tekorten voor dit specifieke
gemeenten.
€ 1,6 miljard en € 1,8 miljard per jaar (AEF, 2020a). Het andere onderzoek, naar de financiële positie van gemeenten in Nederland, is naar verwachting binnenkort gereed. Verder beleid omtrent toekenning van aanvullende middelen wordt
Hoe zorgwekkend is de financiële situatie van gemeenten werkelijk?
aan het volgende kabinet overgelaten.
In hoeverre hebben gemeenten voldoende beleidsvrijheid?
Behoefte aan kwantitatieve onderbouwing Gemeenten lopen te hoop tegen het Rijk en de provincies steunen ‘hun’ gemeenten. Maar niemand weet precies hoe het zit. Zowel van de kant van de gemeenten als van het Rijk is de problematiek nog niet duidelijk in kaart gebracht en gekwantificeerd. Hoe groot zijn de financiële problemen van de gemeenten nu eigenlijk? De meeste gemeenten presenteren een sluitende meerjarenbegroting, maar ten koste van welke maatschappelijke opgaven en ambities? Wat gaat er verloren? Komt het grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open huishouding van de gemeenten niet in gevaar? Op dit soort vragen is nog geen goed antwoord, zodat het debat blijft hangen in casuïstiek en beeldvorming.
Analyse beleidsvrijheid
Financiële analyse
gemeenten in Nederland wordt geschat op een bedrag tussen
Analyse Sociaal domein
onderwerp aanzienlijk zijn, het structurele tekort voor alle
Figuur 1.
Dwarsdoorsnedes onderzoek
4
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Samenwerking met deskundigen Om tot relevante en betrouwbare resultaten en interpretaties te komen, hebben we voor ons onderzoek samengewerkt met een panel van hoogleraren en deskundigen van gemeenten in Zuid-Holland en met een duidingscommissie van twee hoogleraren en een ervaren bestuurder. Het panel heeft gekeken naar definities, formats en de onderzoeksopzet.
Begeleidingscommissie
Duidingscommissie
Dr. Tjerk Budding
Prof. mr. dr. Henk Addink
Hoofddocent management and Financial
Hoogleraar bestuursrecht en goed bestuur (em.),
Accounting, Vrije Universiteit Amsterdam
Universiteit Utrecht
Prof. dr. Martijn Groenleer
Drs. Bas Eenhoorn
Hoogleraar Regionaal Recht en Bestuur,
Burgemeester gemeente Vlaardingen
Tilburg University
Prof. dr. Barbara Vis
Prof. dr. Klaartje Peters
Hoogleraar Politiek en Bestuur,
Bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur,
Universiteit Utrecht
Maastricht University
Prof. dr. Olaf van Vliet Bijzonder Hoogleraar Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt in Internationaal Perspectief, Universiteit Leiden
5
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De financiële analyse: afname vermogen, stijging kosten sociaal domein We starten met een analyse van de financiële situatie van gemeenten in Zuid-Holland over de periode 2011-2019. In deze analyse kijken we specifiek naar de totale exploitatieresultaten en naar de ontwikkeling van de financiële positie. Op verschillende plaatsen in de tekst kunt u ‘doorklikken’ voor bijvoorbeeld een verdiepende analyse of meer gedetailleerde informatie.
Financiële problemen spelen al langer, maar inhoud verschilt Duidelijk is dat de gemeenten in Zuid-Holland van 2011 tot
tale saldo van de jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland
2015, dus nog voor de decentralisatie van het Sociaal Domein,
weergegeven, vóór mutaties reserves en bestemming resultaat.
al aanzienlijke financiële tekorten hadden. In de nasleep van
Miljoenen
In figuur 2 is voor de periode 2011-2019 voor ieder jaar het to-
de economische crisis van 2008 zien we financiële proble-
€ 300 235
men ontstaan in het ruimtelijk domein (figuur 26) en sociaal
179
€ 200
domein (1) (figuur 9). In de jaren 2015 en 2016 is er een lichte
€ 100
opleving en laat de jaarrekening positieve cijfers zien. Vanaf
€0
2016 ontstaan opnieuw tekorten en dat is opmerkelijk, gezien
-38
€ -100 -143
€ -200
de economische hoogconjunctuur. De belangrijkste oorzaak
-114
-124
-154
het sociaal domein (2) (figuur 10).
-235 € -300 € -400
-334 2011
Figuur 2.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
van deze nieuwe financiële tegenvaller zijn de tekorten binnen
2019
Het totale saldo van de jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland.
6
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Eigen vermogen gemeenten neemt fors af
“Wij zijn ieder jaar bezig met nieuwe bezuinigingsrondes op het sociaal domein. Ook dit jaar moeten we weer snijden, is de verwachting. De rek is er hier
In de volgende figuur is de solvabiliteitsratio gemeenten in
praktisch wel uit.”
Zuid-Holland in 2010 en 2019 gepresenteerd. De solvabiliteits-
Strateeg gemeente Leiden
ratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen. Wat opvalt, is dat de kaart
“Wij gaan nog één keer een bezuinigingsoperatie doen.
van Zuid-Holland steeds meer geel en rood kleurt in 2019. Dat
Daarbij moeten we keuzes maken die ons dwingen om
betekent dat de solvabiliteitsratio van de betreffende gemeenten
basisvoorzieningen op te heffen.”
in deze periode achteruitging. Van gemiddeld 35,5% in 2010
Controller gemeente Krimpenerwaard
naar 29,4% in 2019. De daling van het eigen vermogen van gemeenten is de belangrijkste oorzaak van deze achteruitgang.
De situatie bij gemeenten is extra zorgelijk, omdat het aantal gemeenten met financiële problemen voorlopig nog niet minder lijkt te worden. Zo blijkt uit onderzoek naar de gemeentelijke begroting 2021 dat maar liefst 79% van de gemeenten een tekort voorziet, tegenover 65% in 2019 (BDO, 2021). Miljarden
€ 20
2010
2019
€ 15
19,4
19,4
35,5%
34,2%
6,6
Ontwikkeling solvabiliteitsratio gemeenten Zuid-Holland 2010-2019.
19,5
19,5
19,4
19,6
18,9
18,9
18,9
33%
31,9%
30,4%
31,5%
31,4%
31,9%
30% 30,6% 29,4%
6,4
6,2
5,9
6,1
6,1
6,0
5,8
5,6
2014
2015
2017
2018
2019
€ 10 €5 €0 2011
2012
Activa
De solvabiliteitsratio laat zien in hoeverre de gemeente in
10% 0%
2010
Tekorten dekken met eigen vermogen
40%
20% 6,9
Figuur 3.
19,4
Figuur 4.
2013
2016
Eigen vermogen
Solvabiliteit
ontwikkeling solvabiliteitsratio en eigen vermogen gemeenten Zuid-Holland 2010-2019
Voor meer informatie: zie bijlage 1A, pagina 29
staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen (figuur 4). Klik op de onderstaand kaartje van de provincie Zuid-Holland Het gezamenlijke balanstotaal van de gemeenten is over de
voor verdiepende gegevens per gemeenten op het gebied van
periode 2010-2019 relatief stabiel. In 2010 bedroeg het totaal
solvabiliteit (%), beleidsruimte begroting (%), aandeel sociaal
van de activa € 19,4 miljard, tegen € 18,9 miljard in 2019,
domein begroting (%), aandeel GR’en begroting (%) en de ver-
een daling van ongeveer 2,6%. Het eigen vermogen van de
wachte aanvullende apparaatskosten t/m 2030 met betrekking
gemeenten is in dezelfde periode een stuk sneller gedaald. In
tot de energietransitie.
2010 bedroeg het totale eigen vermogen nog € 6,9 miljard, in 2019 was dit gedaald tot € 5,6 miljard, een daling van 18,9%! De totale solvabiliteit van alle gemeenten in Zuid-Holland samen, berekend door het eigen vermogen te delen door de totale activa, is in de periode 2010-2019 gedaald van 35,51% in 2010 naar 29,44% in 2019. De daling van de totale solvabiliteit van gemeenten in Zuid-Holland is ruim 17% in de periode 2010-2019.
Figuur 5.
Gemeenten in Zuid-Holland.
7
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Aantal financiële problemen in sociaal domein neemt toe
Wat opvalt, is dat het sociaal domein qua kosten al vóór de
Wat zijn nu precies de ‘hete hangijzers’ in het sociaal domein
In 2014 besloeg het sociaal domein met € 3,8 miljard, dus
als het gaat om kosten en beleidsruimte? Om hier goed zicht op
ruim een derde (34%) van de totale lasten. Bij de start van de
te krijgen, hebben we vijf casussen samen gesteld. Gebaseerd op
decentralisaties in 2015 namen de totale lasten voor het sociaal
reële situaties. De omgeving en personen zijn fictief. De casus-
domein toe met zo’n € 1,5 miljard tot € 5,3 miljard. Deze
sen beschrijven de belangrijkste thema’s in het sociaal domein.
stijging betekent dat de kosten voor het sociaal domein na
Aan de hand van deze casussen zijn we in gesprek gegaan met
1 januari 2015 stegen tot ongeveer 43% van de totale lasten
gemeenten (bestuurders en ambtenaren). De vraag was: zijn dit
van € 12,4 miljard. In de jaren erna zijn de lasten voor het
inderdaad de vijf belangrijkste thema’s in het sociaal domein
sociaal domein verder gestegen, naar € 5,6 miljard in 2019. Het
en illustreren deze casussen voldoende de knelpunten waar je
sociaal domein is qua aandeel van de jaarrekening echter niet
als gemeente tegenaan loopt? De casussen geven een duide-
verder toegenomen.
decentralisaties in 2015 veruit de grootste kostenpost was.
lijk beeld van de situatie in de praktijk en de problemen waar gemeenten en inwoners mee worstelen.
Flinke verschuivingen van posten binnen begroting en jaarrekening
U vindt de casussen in bijlage 2, vanaf pagina 39
In de onderstaande figuur (7) van de jaarrekening van de gemeenten in Zuid-Holland zien we de ontwikkeling van de
Kosten sociaal domein waren al een grote post in begroting; flinke toename in 2015
kosten van de hoofdtaakvelden, over de periode 2011-2019. 50%
In figuur 6 zijn de totale lasten weergegeven in de jaarrekening
30%
van de gemeenten in Zuid-Holland, in de periode 2011-2019, 10%
verdeeld over de hoofdtaakvelden van het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
€ 10
13,5 7%
13,4 8%
8%
13,0
11%
12,8
-30%
€6
42%
41%
40%
42%
43%
34%
31%
29%
-50%
31%
€8
11,6
12,4 11%
12,5
13%
13,3
16%
€ 12
13,3
19%
€ 14
17%
Miljarden
-10%
-70% 2011
2012
2013
2014
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing
€4
7.0 - Volksgezondheid en milieu 6.0 - Sociaal Domein
€2
5.0 - Sport, cultuur en recreatie
Figuur 7.
€0 2011
2012
2013
2014
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing 7.0 - Volksgezondheid en milieu 6.0 - Sociaal Domein 5.0 - Sport, cultuur en recreatie
Figuur 6.
2015
2016
2017
2018
2019
2015
2016
2017
2018
3.0 - Economie 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 1.0 - Veiligheid 0.0 - Bestuur en ondersteuning
De ontwikkeling van de kosten van de hoofdtaakvelden.
4.0 - Onderwijs
Ook hier zien we een sterke stijging van de kosten van het
3.0 - Economie
sociaal domein (mintgroene lijn). Er is een sterke stijging
2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 1.0 - Veiligheid
zichtbaar in 2015, het jaar van de decentralisaties. Na een
0.0 - Bestuur en ondersteuning
kleine dip in 2017 stegen de lasten van het sociaal domein
De totale lasten weergegeven in de jaarrekening van de gemeenten in Zuid-Holland.
2019
4.0 - Onderwijs
veel harder dan andere taakvelden binnen de begroting. Een tegenovergestelde beweging is zichtbaar voor de taakvelden economie (oranje lijn) en volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (paarse lijn). Het taakveld economie wordt vooral beïnvloed door de gemeente Rotterdam.
8
De sterke kostendaling op het gebied van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing zien we ook bij
Miljoenen
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
€ 200 € 150
de grondexploitaties. Zuid-Hollandse gemeenten hebben in de
€ 100
loop der jaren aanzienlijk minder geïnvesteerd in ruimtelijke
€ 50
ontwikkeling en wonen, ook als gevolg van de vastgoed crisis
€0
waarbij gemeenten verliezen hebben moeten nemen en zich
€ -50
daardoor meer risicomijdend zijn gaan opstellen. Tegelijkertijd is de behoefte aan woningbouw op landelijk en provinciaal
€ -100
niveau onverminderd groot. De Rijksoverheid geeft zo nu en
€ -150
dan impulsen aan de woningbouw met cofinanciering (in de
€ -200
vorm van woondeals e.d.) Er is echter steeds minder ruimte in
€ -250
de Zuid-Hollandse begrotingen om de woonopgaven structureel in te vullen. Ons beeld is dat de toenemende financiële druk,
Figuur 9.
610 Bijstandsverlening 622 Huishoudelijke verzorging 652 Voorzieningen gehandicapten
2010
2011
2012
2013
2014
2015
De verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende functies binnen het sociaal domein.
vooral vanuit het sociaal domein, investeringen in woningbouw In zowel 2010 als 2011 was het resultaat op de jaarrekening
en ruimtelijke ontwikkeling steeds meer in de weg staan.
negatief ten opzichte van de begroting. Deze verschillen zijn vooral te wijten aan tekorten op de bijstandsverlening.
In figuur 8 zien we de uiteindelijke kosten voor het sociaal
In 2011 bedroeg het tekort op bijstandverlening € 217 miljoen.
domein in de jaarrekening van de gemeenten Zuid-Holland
In 2012 pakte de jaarrekening positiever uit en werd voor het
tegenover de begrote kosten.
sociaal domein een bescheiden overschot gerealiseerd, ondanks
Miljoenen
Financiële problemen vóór 2015 én daarna
het tekort op huishoudelijke hulp van € 65 miljoen. In de
€ 150
jaren 2013 en 2014 was er ook een overschot. Opvallend zijn
€ 100 € 50
de overschotten op bijstandsverlening en huishoudelijke hulp.
€0
In 2015, het eerste jaar van de decentralisaties, ontstonden er
€-50 € -100
wederom tekorten op het sociaal domein, in totaal ging het om
€ -150
zo’n € 295 miljoen.
€ -200 € -250 € -300 € -350
Figuur 8.
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
De uiteindelijke kosten voor het sociaal domein.
Meevallers maskeren tekorten maatwerk dienstverlening In figuur 10 zijn de verschillen te zien tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende taakvelden binnen het
Hieruit blijkt dat de tekorten in het sociaal domein niet nieuw
sociaal domein, in de periode 2016-2019.
de economische crisis, waren er ook al tekorten. In de jaren erna, van 2012 tot 2014, ging het even bergopwaarts en was
Miljoenen
zijn voor de gemeenten. In 2010 en 2011, in de nasleep van
€ 100 73 € 50
het resultaat in de jaarrekening positief in vergelijking met
€0
de begroting. Maar sinds 2015 kampen de gemeenten, met
€ -50
uitzondering van 2016, met aanzienlijke tekorten. Om deze
€ -100
ontwikkelingen, voor én na de decentralisaties in 2015, goed
€ -150
te kunnen duiden, kijken we naar de functies en taakvelden. In figuur 9 zien we de verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende functies binnen het sociaal domein, in de periode 2010-2015.
48
-75
6.3 Inkomensregelingen 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ 6.72 Maatwerkdienstverlening 186.82 Geëscaleerde zorg 18-
€ -200 € -250
2017
2018
-221 2019
Figuur 10. De verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende taakvelden binnen het sociaal domein.
9
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De grootste verschillen ontstonden in de periode tussen
Drie grote opgaven rond klimaatverandering
2016 en 2019 binnen de taakvelden maatwerkdienstverlening
Eén van de meest uitdagende opgaven in de huidige tijd is de
18- (individuele voorzieningen jeugdhulp) en Wmo. De
klimaatverandering. Er zijn drie centrale thema’s binnen dit
tekorten op deze taakvelden lopen steeds verder op.
onderwerp: ‘energietransitie’, ‘klimaatadaptie’ en ‘circulaire economie’.
Tegelijkertijd liggen bij een aantal taakvelden binnen het sociaal domein begroting en realisatie erg dicht bij elkaar. In 2019 vallen de kosten voor een aantal taken zelfs lager uit dan begroot. De post inkomensregelingen, waaronder alle inkomens- en bijstandsvoorzieningen vallen, spant de kroon met een positief verschil van € 73 miljoen. Deze meevallers maskeren de aanzienlijke tekorten binnen andere taakvelden van het sociaal
1. Energietransitie Om de opwarming van de aarde te beteugelen, zijn maatregelen nodig. Daarom hebben Nederlandse overheden en organisaties in 2019 het Klimaatakkoord gesloten: de Nederlandse uitwerking van de internationale klimaatafspraken van Parijs (2015).
domein.
De Raad voor het Openbaar Bestuur is gevraagd een onderzoek
Verschuivingen in resultaten
die nodig zijn om het Klimaatakkoord uit te voeren. Op basis
Vanaf 2017 zien we een verschuiving in de tekorten binnen het
van dit onderzoek1 wordt gesteld dat de kosten voor gemeen-
sociaal domein. Zo was het tekort op inkomensregelingen in
ten in 2024 € 599,6 miljoen zullen bedragen. De totale extra
2017 nog € 79 miljoen, terwijl in 2018 een bescheiden positief
uitvoeringslasten bedragen € 1.589,3 miljoen voor de periode
resultaat van € 4 miljoen werd geboekt ten opzichte van de
2022-2024. Let op, het gaat hierbij alleen om de structurele
begroting. In de jaarrekening voor 2019 liep dit bedrag verder
extra apparaatslasten van gemeenten! Programmalasten en
op tot € 73 miljoen. Bij de Wmo ging het juist de andere kant
investeringen zijn nog niet meegenomen in de genoemde be-
op, met als gevolg een negatief resultaat van € 36 miljoen in
dragen.
te begeleiden naar de hoogte van de extra uitvoeringslasten
2017, € 15 miljoen in 2018 en € 75 miljoen in 2019. Bij maatwerkdienstverlening 18- (jeugdhulp) waren de verschillen nog
Uitgaande van dit onderzoek hebben wij nauwkeurig kunnen
groter. De tekorten liepen daar op van € 79 miljoen in 2017,
berekenen wat de komende meerkosten zijn voor de Zuid-
naar € 90 miljoen in 2018 tot € 221 miljoen in 2019.
Hollandse gemeenten, vanaf 2022. Omdat de meeste gemeenten al begonnen zijn, hebben we voor de jaren
Voor meer informatie: zie bijlage 1B, vanaf pagina 29
2018-2021 een inschatting gemaakt op basis van dezelfde cijfers. Niet elke extra taak is al aan de orde; sommige taken (bijvoorbeeld het uitrollen van wijkuitvoeringsplannen in het
De samenleving heeft te maken met grote opgaven en transities
kader van de warmtetransitie) worden nog opgestart. Miljoenen
Nieuwe interbestuurlijke opgaven zorgen voor extra financiële druk die de grenzen van individuele overheden overschrijden, zowel
€120 €100
101,6 91,4
€80
76,7
€60
waar het gaat om de problematiek als om het vinden van de
€40
oplossing. Overheden werken daarom steeds vaker samen op
Verwachting kosten Ondergrens kosten Bovengrens kosten
€20
basis van regionale en/of landelijke afspraken.
€-
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Hierna bespreken we de twee voornaamste opgaven die de komende jaren een groeiende inzet zullen vragen van de overheid
Figuur 11.
als geheel en daarmee ook van de gemeenten. Die opgaven zijn:
Verwachte extra apparaatskosten energietransitie gemeenten Zuid-Holland 2018-2030
de klimaatverandering en het toekomstbestendig (en betaal-
We zien dat de opgetelde extra apparaatskosten (loonkosten
baar) wonen.
en overheadkosten) oplopen van € 31 tot € 42 miljoen in 2019 tot maximaal zo’n € 100 miljoen in de jaren die nog komen. Let wel: dit zijn alleen de apparaatskosten. Hier komen de operationalisaties van beleid en de investeringen nog bij. 1
Zie voor de resultaten https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/ publicaties/2021/01/25/advies-van-parijs-naar-praktijk
10
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
2. Klimaatadaptatie Het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie is een gezamenlijk plan van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om Nederland klimaatbestendig en waterrobuust in te richten. “Bij ons wordt klimaat heel belangrijk gevonden, maar we hebben geen idee hoeveel kosten de energietransitie nog met zich mee zal brengen.”
Woonopgave lastig te realiseren Het tweede interbestuurlijke thema is wonen. Het woonbeleid is een gemeentelijke taak, waarvoor gemeenten financieel verantwoordelijk zijn en de financiële risico’s dragen. In de ‘Staat van de Woningmarkt 2020’ stelt het Ministerie van BZK voor om in de periode 2020-2030 in totaal 845.000 woningen te realiseren en de bouw door te laten gaan tijdens de coronacrisis om een terugval, zoals tijdens de kredietcrisis, te voorkomen.
Strateeg gemeente Leiden
diverse categorieën gemeenten (klein, middelgroot, groot) hebben we een indicatie gemaakt voor de apparaatsuitgaven. Voor de gemeenten in Zuid-Holland komen wij uit op een bedrag van € 7,5 miljoen in 2019, € 11,1 miljoen in 2021 en daarna € 5,6 miljoen per jaar. Programmalasten en investeringen zijn nog niet meegenomen in de genoemde bedragen. De piek in 2021 houdt verband met de initiële (participatieve) beleidsontwikkeling op dit gebied. 3. Circulaire economie In het ‘Publiek Kader Huishoudelijk Afval’ legden gemeenten en Rijk vast dat in 2020 de hoeveelheid restafval per persoon, per jaar gemiddeld niet meer mag zijn dan 100 kilogram en dat 75% van het huishoudelijk afval moet worden gescheiden.
De activiteiten van de gemeente variëren van het stellen van randvoorwaarden (visie, plannen en regelgeving) tot een actieve rol (aankoop en verkoop van gronden, ontwikkeling). De huidige lokale financiering en het verrekenen van de kosten en opbrengsten van de gronden gebeurt in principe via de grondexploitatie. Dit is een balans van kosten en opbrengsten per locatie. Als we kijken naar de omvang van deze grondexploitaties, zien we het volgende beeld: Miljarden
Aan de hand van een taakanalyse en capaciteitsberekening voor
€ 2,0 € 1,8 € 1,6
€-
van de inkomsten uit het gemeentefonds. Ook werd rekening gehouden met de mogelijkheid dat het Rijk aanvullende middelen ter beschikking zou stellen. Dat laatste is inderdaad gebeurd in de vorm van een aantal decentralisatie-uitkeringen. Het gaat daarbij grotendeels om incidentele middelen. Deze uitkeringen liepen voor alle Zuid-Hollandse gemeenten tezamen op tot € 8,0 miljoen in 2016, € 1,0 miljoen in 2017, € 29,7 miljoen in 2018, € 29,2 miljoen in 2019 en € 0,3 miljoen in 2020. Hierbij moet opgemerkt worden dat de middelen vanuit het gemeentefonds niet voldoende zijn om de kosten van gemeente te dekken. Het verschil wordt (incidenteel) door gemeenten zelf opgelost.
0,97 0,81
0,76
0,82
0,76
€ 0,6
€ 0,2
konden worden opgevangen binnen de geraamde stijging
0,95
€ 0,8
inwoners. Deze heffing is met een stijging van 10% in 2021
werd ervan uitgegaan dat de kosten van de gemeenten
1,15
€ 1,0
€ 0,4
Bij het sluiten van het IBP (Interbestuurlijk Programma)
1,25
€ 1,2
zij (kunnen) doorberekenen in de afvalstoffenheffing aan de
Vergoedingen voor het Interbestuurlijk Programma vanuit het Rijk niet afdoende
1,46
€ 1,4
Deze normen vertalen zich in kosten voor de gemeenten die
de sterkst stijgende factor in de lokale lasten (CBS, 2021).
830 Bouwgrondexploitatie 820 Woningexploitatie/woningbouw 8.2 Grondexploitatie (niet-bedrijvente.. 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur
1,75
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Figuur 12. Grondexploitaties (woningen en bedrijventerreinen) in begroting gemeenten Zuid-Holland 2011-2020.
In figuur 12 staan de begrote kosten voor grondexploitaties (woningen en bedrijventerreinen) van gemeenten over de periode 2011-2020. In deze periode is de grondexploitatie sterk afgenomen. Waar het volume in 2011 nog € 1,8 miljard bedroeg, is dit in de begroting van 2020 gedaald tot € 760 miljoen. Dit betekent een afname van ongeveer € 1,0 miljard in de begroting. Er zijn twee belangrijke redenen voor deze daling: de kredietcrisis van 2008 (tevens de voornaamste reden); steeds meer gemeenten in Zuid-Holland kopen of verkopen zelf geen grond meer, maar faciliteren (marktpartijen) bij de ontwikkeling van woningbouw en bedrijventerreinen. Voor meer informatie: zie bijlage 1C, vanaf pagina 29
11
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Eigen baten gemeenten In dit hoofdstuk analyseren we de inkomsten van de gemeenten in Zuid-Holland voor de periode 2011-2019. De baten worden
Miljarden
2,5
2
uitgesplitst in: algemene uitkering, gemeentelijke belastingen en heffingen en overige baten. Ook verkennen we in hoeverre de
1,5
baten gemeenten in staat stellen om beleidsruimte te creëeren.
0,11 0,02 0,08
In figuur 13 zien we de ontwikkeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor gemeenten in Zuid-Holland, in de periode 2011-2019. Het zijn de gerealiseerde baten op basis van
0,15 0,03
0,35
0,37
0,37
0,36
0,50
0,51
0,50
0,47
0,49
0,86
0,87
0,90
2017
2018
2019
0,11 0,02 0,14
0,31
0,33
0,53
0,53
0,72
0,77
0,78
0,79
0,84
0,84
2011
2012
2013
2014
2015
2016
0,31
0,53
0,19
0,22
0,32
0,72
1
0,15 0,03 0,18
0,12 0,01 0,15
0,11 0,1 0,13
0,14 0,04
0,13 0,02 0,18
0,11 0,02 0,16
0,5
,07
de jaarrekening van de gemeenten. 0 Miljarden
€7
OZB Afvalstofheffing en reinigingsrechten Rioolheffing
€6
€5 €4 €3 €2
5,9 4,7
4,7
4,6
6,2
6,1
6,5
6,9
Figuur 14. De gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen.
Opvallend is dat de overige inkomstenbronnen van
4,4
gemeenten steeds verder zijn gestegen. Zo zijn de inkomsten
€1 €0
Parkeerheffing Toeristenbelasting Overige heffingen
uit parkeerbelasting gestegen van € 165 miljoen in 2015 naar 2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 13. De ontwikkeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.
€ 221 miljoen in 2020. Inkomsten uit de OZB (woningen en niet-woningen) zijn in dezelfde periode gestegen van € 838 miljoen in 2015 naar € 897 miljoen in 2020.
De algemene uitkering uit het gemeentefonds is de belangrijkste inkomstenbron van gemeenten. In de bovenstaande figuur
Landelijke ontwikkeling gemeentelijke heffingen
zien we de ontwikkeling van de gezamenlijk algemene uitkering
De woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing)
voor gemeenten in Zuid-Holland in de periode 2011-2019.
nemen in 2021 toe met 4,4% ten opzichte van 2020. Dat blijkt
Over deze periode is een duidelijk stijging zichtbaar, van € 4,7
uit een analyse van de begroting 2021 van alle gemeenten in
miljard in 2011 naar € 6,9 miljard in 2019. De grootste ver-
Nederland, door het CBS (2021). De verdeling van die
klaring voor deze stijging is de decentralisatie van aanvullende
woonlasten is te zien in de onderstaande figuur 15.
taken binnen het sociaal domein in 2015. In de figuur zien we dat terug in ‘de sprong’ tussen 2014 en 2015. Deze ontwik-
8%
keling leidde tot een stijging van de algemene uitkering van
3%
ongeveer € 1,6 miljard.
5%
In de jaren voor de decentralisaties van 2015 zien we een lichte daling van de totale algemene uitkering. Deze valt vooral te
Onroerendezaakbelasting
9%
verklaren uit de lagere vergoeding voor bijstandverlening. De
Afvalstofheffing en reinigingsrechten
40%
Rioolheffing
vergoeding is vanuit het Rijk gekoppeld, zij het met enige vertra-
Parkeerheffingen
ging, aan de werkelijke volumes.
Leges wonen en bouwen Toeristenbelasting
In figuur 14 staan de gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke
15%
Overige heffingen
belastingen en heffingen in de periode 2011-2019. De grootste inkomstbronnen zijn de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en niet-woningen, de afvalstoffenheffing en rioolheffing. De inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen
19%
stijgen geleidelijk van € 1,8 miljard in 2011 naar € 2,1 miljard in 2019.
Figuur 15. De verdeling van de gemeentelijke woonlasten in Nederland (Bron: CBS 2021)
12
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Uit de voorgaande figuur blijkt dat het grootste deel van de
In de periode 2011-2019 is een duidelijk dalende trend zicht-
inkomsten van Nederlandse gemeenten afkomstig is uit de OZB
baar, van € 6,5 miljard in 2011 naar € 4,4 miljard. De belang-
(40,3%), rioolheffing (15,3%) en afvalstoffenheffing (19,2%).
rijkste verklaring voor deze daling zijn de teruglopende op-
Kijkend naar de verschillen met 2020 trekt het CBS (2021) de
brengsten uit grondexploitaties: van € 1,8 miljard in 2011 naar
volgende conclusies:
€ 800 miljoen in 2019. Ook de specifieke uitkeringen binnen het sociaal domein, voor inkomensregelingen (bijstand), zijn in
• De begrote OZB-opbrengst is 5,8% hoger in 2021 ten opzich-
de periode 2011-2019 ongeveer met € 400 miljoen gedaald.
te van 2020. Dit is de grootste stijging sinds 2004. Jarenlang waren grondexploitaties een belangrijke bron van • De inkomsten uit de afvalstoffenheffing stijgen op basis van
inkomsten voor gemeenten. Door de economische crisis
de begroting 2021 met 10% ten opzichte van 2020. Dit is de
werden deze grondexploitaties een ‘schip van bijleg’ (Raad voor
grootste stijging in 26 jaar tijd, terwijl ook vorig jaar al een
de Financiële verhoudingen, 2015). Uit onderzoek blijkt dat
toename van 8,6% is doorgevoerd.
de totale hoeveelheid bouwgrond die wordt geëxploiteerd door de gemeente (met een correctie voor gewijzigde regelgeving) is
• De inkomsten uit de rioolheffing stijgen op basis van de be-
gedaald van € 8,4 miljard in 2012 naar € 5,3 miljard in 2018
groting 2021 met 2,6% procent ten opzichte van 2020.
(Deloitte, 2020). Deze daling werd veroorzaakt door afboekingen, een strenger en strakker regime om financiële debacles te
Deze conclusies bevestigen het beeld dat gemeenten de inkom-
voorkomen en een terughoudende opstelling van gemeenten bij
sten uit gemeentelijke heffingen en belastingen verder proberen
het aankopen van grond.
te vergroten, zeker waar het gaat om de opbrengsten uit de OZB en afvalstoffenheffing. Voor meer informatie: zie bijlage 1E, vanaf pagina 29
In figuur 16 zien we de gerealiseerde ‘overige baten’ van de gemeenten in Zuid-Holland in de periode 2011-2019. Het gaat onder meer om baten uit grondexploitaties, bouwvergunningen en specifieke middelen vanuit het Rijk voor inkomensregelingen Miljarden
(bijstand). €7 6,5
6,6
€6
5,8 1,8
1,9 1,5
€5
5,0 4,7
4,6
1,1
€4
€3
2,4
4,7
4,6 4,4
1,1 1,2
1,0
1,0
0,8
2,4 2,4 2,4
1,9
1,8
1,9
1,8
1,9
€2
€1
€0
0,7
0,8
0,8
2011
2012
2013
0,5 2014
0,8
0,7
0,8
0,9
0,8
2015
2016
2017
2018
2019
8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing 7.0 - Volksgezondheid en milieu 6.0 - Sociaal Domein 5.0 - Sport, cultuur en recreatie 4.0 - Onderwijs
3.0 - Economie 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 1.0 - Veiligheid 0.0 - Bestuur en ondersteuning
Figuur 16. De gerealiseerde ‘overige baten’ van de gemeenten.
13
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Beperkte en verder slinkende eigen beleidsruimte De positie van de gemeente in het Openbaar Bestuur is sinds 2012 steeds belangrijker geworden. Als ‘eerste overheid’ kreeg
Eigen beleidsruimte op formele gronden
de gemeente steeds meer taken. Ze is immers de eerste overgemeente moet dus zoveel mogelijk vormen van dienstverlening
Geen duidelijk financieel onderscheid tussen autonomie en medebewind
bieden (VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2007).2
Het traditionele juridische onderscheid tussen ‘autonomie’ en
heid voor burgers, indien zij steun of hulp nodig hebben. De
‘medebewind’ gaat niet op bij de financiering van decentrale Beleidsruimte
taken. Het verschil tussen autonome en medebewindstaken is
In het onderzoek wordt de term beleidsruimte gebruikt.
steeds diffuser geworden. Gemeenten moeten uitgaven voor
In veel gevallen zou hier ook beleidsvrijheid en/of auto-
beide taken bekostigen uit het gemeentefonds. In hoeverre
nomie gelezen kunnen worden. Het gaat hierbij in alle
is de gemeente vrij om zelf haar beleidsdoelen en de daaraan
gevallen om de mate waarin gemeenten ruimte hebben/
verbonden taken vast te stellen? Kan de gemeente bijvoorbeeld
ervaren om eigen keuzes te maken. Met het gebruik van
zelf aanvullende regels maken op landelijke wetgeving? Is ze
de term beleidsruimte volgen wij de uitspraken van de
gehouden aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
of kan ze zelf kiezen met wie ze wil samenwerken?
Lange tijd was er consensus over het neerleggen van
De Raad voor het Openbaar Bestuur concludeert – op basis van
(zoveel mogelijk) taken bij de gemeente. Enerzijds speelt de
een globale inventarisatie van de uitgaven op de verschillende
gemeente daarin de rol van uitvoerder, anderzijds heeft de
beleidsclusters – dat slechts een beperkt deel van de gemeen-
gemeente ook beleidsruimte of autonomie nodig om de
telijke uitgaven het gevolg is van volledig autonome beleids
overgehevelde taken goed te kunnen vervullen. Die ruimte
keuzes. Het overgrote deel van de uitgaven is het gevolg van
is er niet altijd. Gemeenten voelen zich soms een
politiek bestuurlijke keuzes die in nationale wet- en regelgeving
‘brandweerman die het vuur wil blussen, maar geen
zijn vastgelegd of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel
water heeft’.
van de uitgaven wordt ingegeven door de wens van gemeenten om vooral niets anders te doen dan vergelijkbare gemeenten.3 Er is er sprake van aanzienlijke beperkingen van de met de decentralisatie oorspronkelijk beoogde beleidsruimte, deze wordt in veel gevallen geminimaliseerd.” Prof. mr. dr. H. Addink
3 2
VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet: De eerste overheid, juni 2007.
Raad voor het Openbaar Bestuur: Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen. Maart 2019.
14
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking
samenwerkingsverbanden werken door in de budgetten van de gemeenten. Het Interbestuurlijk Programma, het Klimaatakkoord, woondeals en talrijke andere afspraken
Verantwoordelijkheden en budgetten belemmeren het samen
hebben geen wettelijke grondslag, maar brengen wel
oplossen van complexe maatschappelijke vraagstukken.
financiële verplichtingen met zich mee. Verplichtingen
Bij maatschappelijke verander opgaven zijn vaak meerdere
die niet vrijblijvend zijn en van invloed zijn op de vrije
overheidslagen betrokken, ieder met eigen budgetten, kennis
beleidsruimte van gemeenten.
en democratische verantwoording. De middelen, kennis en lossen, zijn verdeeld over vele partijen. Dit stelt enerzijds extra
Beperking autonomie werkt door op andere terreinen
eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording (ROB,
We zien dat de democratische beslissingsruimte voor gemeen-
Van den Berg & Leurs, 2020) en beperkt tegelijkertijd de
ten afneemt door de eisen die (formeel en informeel) aan
bewegingsruimte van de spelers. En dus ook van gemeenten.
gemeenten worden gesteld. Dat heeft vergaande gevolgen.
mogelijkheden om samen een maatschappelijk vraagstuk op te
Niet alleen wordt binnen het beleidsterrein waar het om gaat Daarnaast zien we de autonomie van gemeenten afnemen door
de beslissingsruimte kleiner, het werkt ook door op andere
de regionale verbanden waarin gemeenten hun taken (moe-
terreinen. Geld kun je maar één keer uitgeven. Als je een
ten) oppakken en uitvoeren. Deze ‘horizontale samenwerking’
gemeente verplicht geld te besteden aan bepaalde zaken,
heeft altijd een verticale component. In wezen creëer je met
blijft er logischerwijs minder geld over voor andere zaken.
de regionale samenwerking een nieuwe laag die in de optiek van de deelnemers vaak leidt tot een verticale verhouding. Dat
“Afgerekend worden op vrije keuzes, die je als burge-
betekent dat het belang van de samenwerking (vaak ver) boven
meester maakt -meer of minder handhaven bijvoor-
de individuele belangen van de deelnemers wordt gesteld.
beeld- is onderdeel van het politieke bedrijf. Aangesproken te worden op beleidskeuzes in het sociale domein,
Naast formele samenwerkingsverbanden wemelt het in
waarvoor op gemeentelijk niveau geen verantwoorde-
overheidsland van de convenanten, deals en akkoorden:
lijkheid kan worden gedragen, frustreert elke burge-
samenwerkingsverbanden die (koepels van) overheden
meester als bewaker van het democratisch proces”
ogenschijnlijk op gelijkwaardige basis aangaan. Al deze
Drs. B. Eenhoorn
2017
Decentralisatie vergunningverlening, toezicht en handhaving
Decentralisatie individuele studietoeslag
Decentralisatie voorschoolse voorziening peuters
Decentralisatie kansen voor alle kinderen
Afkomstig van: Provincies Overgeheveld budget naar GF: €47 mln
Afkomstig van: OCW Overgeheveld budget naar GF: €35 mln Decentralisaties sociaal domein Afkomstig van: VWS, SZW & V&J
Interbestuurlijke opgaven (wonen/klimaat
Overgeheveld budget naar GF: €9.609 mln
Afkomstig van: SZW Overgeheveld budget naar GF: €60 mln
2018
2019
2020
2021
2022
Nieuwe Wet inburgering Gemeenten leveren maatwerk en ontzorgen statushouders in de bijstand
Afkomstig van: SZW Overgeheveld budget naar GF: €85 mln Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
Sociaal domein
AMvB reële prijs: Regels ter waarborging prijs en kwaliteit van voorzieningen binnen de Wmo
Vergoeding werkgeverslasten bij loonkostensubsidie naar 23,5%
Invoering abonnementstarief maatwerkvoorzieningen Wmo
Wijziging Wmo Invoering vast maandtarief Wmo-voorzieningen
Wijziging gemeentelijke schuldhulpverlening
Bestuursakkoord klimaatadaptatie
Klimaatakkoord
Wonen
Omgevingswet
Samenwerking met medeoverheden, maatschappelijke partners, inwoners en bedrijfsleven om de doelstellingen en maatregelen uit te voeren
Verklaring ‘Samen doorbouwen aan Nederland’
70% van de uitvoeringskosten komen op rekening van de gemeenten
Gemeenten komen in aanmerking voor een impulsregeling Interbestuurlijk programma Nieuwe fase van interbestuurlijke samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid
Figuur 17. Tijdlijn ontwikkelingen met impact op gemeenten.
2023 Algemene ontwikkelingen/ decentralisaties
2016
Decentralisaties/ ontwikkelingen sociaal domein
2015
Omgevingswet
2014
15
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De eigen beleidsruimte vanuit een financieel perspectief
Ontwikkeling van het aandeel gemeenschappelijke regelingen in de begroting
In figuur 18 is voor de periode 2011 tot en met 2019 het totaal van de begroting van de Zuid-Hollandse gemeenten ingedeeld
In de onderstaande figuur is het aandeel van de gemeenschap-
volgens de systematiek van de Raad voor het Openbaar Bestuur
pelijke regelingen (GR’en) aangegeven op het totaal van de
(ROB, 2019). Zie ook bijlage 5. De scores zijn weergegeven
begroting van de gemeenten in Zuid-Holland, voor de periode
in drie categorieën: weinig beleidsruimte (1-3,5), gemiddelde
2011-2020. We zien een duidelijk oplopende trend. In 2011
beleidsruimte (4-7) en veel beleidsruimte (7,5-10).
bedroeg het aandeel van bijdragen aan de GR’en nog 10,2%. In
Miljarden
2020 is dat percentage al opgelopen tot 24,4%. Dit betekent dat € 14
13,3
13,2
€ 12 5,4
€ 10
5,6
12,3 5,1
11,6 4,4
€8 1,9
€6 €4
1,7
12,6
3,7
3,9
1,5
1,7
7,0
7,0
2015
2016
13,0
13,5
bijna een kwart van de begroting van gemeenten wordt gere-
3,5
3,5
3,4
serveerd voor gemeenschappelijke regelingen. Bij een gemeen-
1,7
1,6
1,7
schappelijke regeling hebben individuele gemeenten beperkt invloed op de uitvoering en de kosten. Hierdoor is het voor de
1,7
5,9
5,7
5,5
5,5
2011
2012
2013
2014
€2 €0
1,9
12,2
13,4
7,9
8,3
8,4
2017
2018
2019
gemeenteraad moeilijker om grip te houden. Je zou kunnen stellen dat, naarmate een gemeente meer GR-taken heeft, de vrije beleidsruimte afneemt, al was het alleen maar omdat de
Figuur 18. Beleidsruimte van de begroting van de Zuid-Hollandse gemeenten.
doorlooptijd van het doorvoeren van aanpassingen (inhoudelijk of financieel) een stuk langer is dan bij taken die in eigen beheer worden uitgevoerd. Ook moet een gemeente rekening
In de periode 2011-2019 zien we een duidelijke verschuiving.
houden met voorkeuren en belangen van andere gemeenten
Het aandeel ‘weinig beleidsruimte’ nam toe ten koste van het
binnen de GR, waardoor de vrije beleidsruimte nog kleiner
aandeel ‘veel beleidsruimte’. Het aandeel ‘weinig beleidsruimte’
wordt.
neemt toe van 44% in 2011 naar 62% in 2019. De twee belangrijkste verklaringen voor deze verschuiving zijn:
Als we verschillende grootteklassen (figuur 27) van gemeenten in Zuid-Holland onder de loep nemen, zien we grote verschillen
13,6
13,5
13,4
13,0
12,8
12,4
11,6
12,5
13,3
10%
€6 €4
5% 3,3
2011
3,1
€0
2,9
€2 2,7
(figuur 28) gemeenten.
15%
2,2
er duidelijke verschillen tussen de verschillende groepen
20%
€8
2,1
ZuidHollandse gemeenten neemt steeds verder af. Wel zijn
€ 10
1,4
deze trend zich door: de beleidsruimte in de begrotingen van
€ 12
1,4
In de jaren na de decentralisatie in het sociaal domein, zet
25%
13,3
in 2015.
€ 16 € 14
1,4
• uitbreiding takenpakket van gemeenten in het sociaal domein
gen in de totale begroting.
1,4
(grondexploitaties) van de gemeenten in Zuid-Holland;
in de ontwikkeling van het aandeel gemeenschappelijke regelin-
Miljarden
• de sterke afname van eigen grond (figuur 26)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lasten in GR’en
Lasten totaal
0%
Percentage lasten in GR’en
Figuur 19. Het aandeel gemeenschappelijke regelingen in de totale begroting.
16
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Beleidsruimte gezien vanuit het perspectief van het sociale domein
De theoretische beleidsruimte per domein
Deze passage gaat nader in op de volgende vraag: is er beleids-
In ons onderzoek hanteren we de volgende definitie voor
ruimte binnen het sociale domein? Hierbij is het de veron-
beleidsruimte: ‘Het maken van beleid is het opstellen van uit
derstelling dat de financiële kaders (kleine budgetten), de
voerings-, inkoop-, samenwerkings- of visiebeleid; hoe interpreteren
beperkingen vanuit de rechterlijke kaders en de kaders van het
we de decentralisatiewetten binnen onze gemeente en vertalen we
Rijk dusdanig limiterend werken dat er geen sprake meer is van
dat naar regels, instructies, werkprocessen en reglementen?’
beleidsruimte. Ruimte interpreteren we voor dit onderzoek als volgt: ‘De moge
Drie onderzoekmethodes
lijkheid om jezelf beperkingen op te leggen.’ Hierbij zijn twee zaken
Drie methodes zijn gebruikt om beleidsruimte in het sociale
van belang: je wordt hierin niet of niet volledig beperkt door
domein te onderzoeken. Allereerst hebben we financieel onder-
anderen en je kan zelf komen tot regels (i.e. beperkingen).
zoek gedaan, waarbij we vooral keken naar de verhouding tussen de volumes, budgetten, begrotingen en jaarrekeningen. In
Voor gemeentelijke taken zijn we uitgegaan van de letter van
aanvulling daarop hebben we relevante rapporten, publicaties
de wet. Dat betekent dat we in de wet kijken wat de gemeente
en jurisprudentie bestudeerd. Tot slot hebben we, zoals we al
moet doen en wat de gemeente mag doen. Gemeenten kun-
eerder aangaven in dit document, een aantal casussen geformu-
nen ook nog andere taken doen (zoals het verlenen van lichte
leerd dat de ‘hete hangijzers’ in het sociaal domein beschrijven.
hulp in het sociaal wijkteam of in de toegang). Deze taken zijn
Aan de hand van deze casussen zijn we in gesprek gegaan met
bovenwettelijk en vallen daarom deels buiten onze definitie. In
gemeenten (bestuurders en ambtenaren) van verschillende
het onderdeel praktische uitvoering besteden we hier nog wel
groottes om een representatief beeld van de provincie te krijgen.
aandacht aan.
Samen met hen hebben we bekeken of dit inderdaad de vijf belangrijkste thema’s zijn binnen het sociaal domein en of ze
Het antwoord op de hoofdvraag: ‘Is er binnen het sociaal
(al dan niet) het gebrek aan beleidsruimte illustreren.
domein sprake van gemeentelijke beleidsruimte?’ verschilt per domein. Hierna geven we onze theoretische bevindingen per domein en daarna de praktische kanttekeningen.
U vindt de casussen in bijlage 2, vanaf pagina 39
Tot slot: het sociaal domein kent vele definities. In dit onderzoek hebben we gekeken naar de volgende onderdelen: de drie decentralisatiewetten (Jeugdwet, Wmo, Participatiewet), de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de genoemde casussen.
17
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Jeugdwet
Wmo
Bij de Jeugdwet is het minst sprake van gemeentelijke beleids-
Ook bij de Wmo wordt de beleidsruimte van gemeenten steeds
ruimte. Uit de financiële analyse blijkt dat de budgetten vaak
meer beperkt. Dit komt onder andere door rechterlijke uitspra-
niet in verhouding staan tot de stijgende volumes. Gemeenten
ken (bijvoorbeeld over de resultaatfinanciering, rechtbank Leeu-
worstelen met de vraag hoe ze passende zorg kunnen leveren
warden), beperkende maatregelen vanuit het Rijk (AMvB reële
binnen de beperkte budgetten en wat passende zorg is als
prijs) en door knellende budgetten. Kenmerkend is de oproep
er geen budget is. De beleidsruimte wordt dus in hoge mate
van de VNG om wachtlijsten langer te laten worden of inwo-
bepaald door de financiën. Niet alleen op macroniveau
ners te weigeren onder het mom van ‘financiële zelfredzaam-
(gemeentefonds) maar ook als het gaat om de samenwerking
heid’, om zo processen en jurisprudentie uit te lokken. Deze
met andere gemeenten en andere partijen. Voor zware jeugd-
onorthodoxe aanpak is wel een uiting van beleidsruimte, maar
zorg heb je als gemeente weinig keus. Vooral kleine gemeenten
zal uiteindelijk leiden tot een externe beperking (aangezien het
voelen zich ‘kansloos’ als ze moeten onderhandelen met grote
via de rechterlijke macht loopt). Samenvattend kunnen we stel-
partijen, zoals conglomeraten van gemeenten in een GR of
len dat de Wmo met relatief veel beleidsruimte is begonnen in
grote landelijke of regionale aanbieders.
2015, maar in de afgelopen zes jaar steeds verder is ingeperkt.
Het jeugdzorgtraject van Jeffrey
Huishoudelijke hulp voor Ricardo
Jeffrey begint vol goede moed aan een nieuw
Ricardo is alleenstaand, met toenemende zorg-
jeugdzorgtraject. Hij hoopt in deze nieuwe omgeving
behoefte en daarom overweegt hij om te verhuizen
helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Tot zijn schrik
naar een andere gemeente. In de nieuwe gemeente
verschilt het nieuwe traject nauwelijks van het vorige!
kan hij veel goedkoper hulp kan aanvragen dan de hulp
Hij is zwaar teleurgesteld en verliest het vertrouwen
die hij in zijn huidige gemeente uit eigen zak betaalt.
dat het ooit nog goed komt.
Hoewel hij de hulp makkelijk zelf kan betalen, wil hij graag een paar tientjes minder uitgeven.
• Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste vorm van zorg die we in Nederland hebben
• Vanaf het begin van de decentralisaties gingen
(+/- € 200.000 per jaar per cliënt). Een stijging
gemeenten over de wijze waarop de wet Wmo werd
van slechts een paar cliënten kan al een grote impact
uitgevoerd. Het Rijk en de rechterlijke macht leggen
hebben op een begroting van een kleine gemeente.
echter steeds meer beperkingen op deze uitvoering.
Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële
Gemeenten hebben daarmee minder sturings-
beheersbaarheid.
mogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat
• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo
de toegang en programma-uitvoering vaak extern
wordt steeds kleiner, doordat het aantal opgelegde
belegd zijn.
beperkingen almaar groter wordt.
Lees in de bijlage het hele verhaal over Jeffrey en waar
Lees in de bijlage het hele verhaal over Ricardo en waar
gemeenten mee worstelen op het gebied van jeugdzorg.
gemeenten mee worstelen op het gebied van de Wmo.
18
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Participatiewet
Het re-integratietraject van Jurre
De Participatiewet heeft twee gezichten. Als het gaat om ‘inkomen’ is de wet heel bepalend en speelt de gemeente een vrij uitvoerende rol. “In het inkomensdeel van de Participatiewet is geen komma ruimte. De moeite die het gemeenten heeft gekost om op hele kleine schaal te mogen experimenteren, was immens. Dat is zo dichtgetimmerd. Dat is eigenlijk helemaal geen decentralisatie.” Prof. dr. K. Peters Als het gaat om ‘werk’ heeft de gemeente, binnen de wettelijke kaders, relatief veel beleidsruimte. Denk aan het bepalen van
Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn
welke doelgroepen prioriteit hebben, het inzetten van een
inkomen afhankelijk van de gemeente. Hij heeft
SW-bedrijf voor re-integratie of de overlap van de Participatie-
eerder wel gewerkt en wil graag deelnemen aan een
wet met Wmo-voorzieningen. Omdat de uitkering (BUIG) een
re-integratietraject bij een externe partner van de
doeluitkering is, en geoormerkt, is het duidelijker wat de kaders
gemeente. Afgelopen jaar zijn er veel inwoners van deze
zijn (meer dan bij de Wmo en Jeugdwet). Hierdoor is het voor
gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom koos
gemeenten eenvoudiger om zichzelf beperkingen op te leggen.
de gemeente ervoor om de contracten met de externe
Er zijn dus duidelijke kaders, maar binnen die kaders heeft de
partners voorlopig te stoppen. Kan hij ooit weer aan het
gemeente beleidsruimte.
werk? • De financiële kaders door instroom zijn dwingend. Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren. Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of mensen uit te sluiten. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan worden. • Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden. Lees in de bijlage het hele verhaal over Jurre en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van re-integratie
19
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Schuldhulpverlening De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste
Beleidsruimte in het sociaal domein samengevat
beleidsruimte. In vergelijking met de 3D’s is er zelfs fors meer beleidsruimte. De wet laat de gemeente erg vrij in het bepalen
In de deze passage zetten de we de juridische en financiële
van de uitvoering of afhandeling van trajecten en heeft de
beleidsruimte van de verschillende wetten op een rij:
minste impact op de begroting. Daardoor is het eenvoudiger om budgetten toe te wijzen aan deze wet. Voor de cliënten pakt de
• Jeugdwet: bij de Jeugdwet is het minste sprake van gemeen-
beleidsruimte niet altijd even prettig uit. Mensen lopen ertegen-
telijke beleidsruimte. Qua uitvoering van de wet heeft een
aan dat er bij de ene gemeente meer of juist minder kan dan bij
gemeente vooral een administratieve functie. De toegang
de andere gemeente.
en programma-uitvoering zijn vaak extern belegd, waardoor er weinig sturingsmogelijkheden zijn voor gemeenten. Dit
Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
terwijl de grootste financiële problemen binnen het sociaal domein op dit moment ontstaat binnen deze wet. • Wmo: ten aanzien van de Wmo neemt de beleidsruimte die gemeenten hebben gekregen bij de start van de decentralisaties steeds meer af. Ook de financiële situatie laat een dalende trend zien, de tekorten lopen steeds verder op. De verwachting is dat deze trend in de toekomst verder door zal zetten gezien de demografische ontwikkelingen en de interventies vanuit het Rijk en de rechtelijke macht. • Participatiewet: deze wet kent een tweedeling, enerzijds is de wet zeer bepalend en is de gemeente een relatief uitvoerende
Bij de Belastingdienst bouwt Tamara (45) een enorme
instantie. Dit geldt met name voor het deel inkomen. Ten
schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen
aanzien van het deel werk kent de gemeente echter relatief
van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private-
veel beleidsruimte, binnen de kaders van de wet. De finan-
leaseauto. Ze zit met haar handen in het haar en is bang
ciële situatie is relatief stabiel te noemen, het blijkt dat de
dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die
financiële impact met name afhankelijk is van de conjunctu-
in een andere gemeente woont, krijgt voor hetzelfde
rele ontwikkelingen (bijv. door economische crisissen).
probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil
• Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste
Tamara ook. Maar is deze hulp er in de gemeente waar
beleidsruimte. De impact op de financiële kant is momen-
zij woont?
teel slecht in kaart te brengen. Er is weinig bruikbare data voorhanden over volumes en trends; dit is dan ook een van
• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat
de belangrijkste gebreken voor het deel Wgs.
de gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de invulling van het beleid bepalen, maakt
Wat opvalt is dat de onderdelen binnen het sociaal domein
het voor mensen als Tamara uit in welke gemeente ze
waar gemeenten het minste beleidsruimte hebben zorgen voor
woont. Dit knelpunt speelt dus voornamelijk voor de
de grootste financiële problemen.
doelgroep. • Gemeenten zijn sinds 2021 verplicht om meer moeite te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst. Lees in de bijlage het hele verhaal over Tamara en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van schuldhulpverlening.
20
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Eigen beleidsruimte in de praktijk
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
Een puur formele en bestuurlijk-juridische beschouwing, aangevuld met een financiële analyse, is onvoldoende als we de sturingsruimte van gemeenten goed in kaart willen brengen. De praktijk van alledag is minstens zo belangrijk om een goed beeld te krijgen. Voor onze analyse van ‘beleidsruimte in de praktijk’ spraken we met een groot aantal gemeenten. Ook hebben we de rijke ervaring met begrotingsprocessen meegenomen en gekeken naar onderzoeken bij gemeenten in het sociale domein. Steeds stond de vraag centraal: ‘Kan de sturingsruimte
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen
ook in praktijk benut worden?’
Kaylee (15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt. Cor is zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het
De context van ons onderzoek
gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en
Een aantal belangrijke op zichzelf staande maatschappelijke
dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zor-
ontwikkelingen (ook wel ‘autonome megatrends’ genoemd)
gen. Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële
zijn sterk van invloed op het sociaal domein. We noemen de
aard. De gemeente heeft een gezinsbegeleider naar de
toenemende eenzaamheid door individualisering; het afne-
familie Mulder gestuurd. Maar is dat wel waar behoefte
men van sociale cohesie door polarisatie in de maatschappij
aan is?
en het – mede onder invloed van sociale media – ontstaan van problematiek op jonge leeftijd. Op deze trends kun je als over-
• De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de
heid lastig sturen, maar ze beïnvloeden wel (het succes van) je
wetten waar een gezin mee in contact kan komen
handelen.
verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn
Kortetermijnacties beperken beleidsruimte
totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het
Een van de trends waar gemeenten mee te maken hebben, is
voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te
het continue verplaatsen van stelselverantwoordelijkheid en
ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen.
beleidsregels. De wetgever heeft soms de neiging om zaken, die hij eerst heeft afgestoten, al na een paar jaar weer naar zich toe
• De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om
te trekken. En dat terwijl de rechtssociologie ons leert dat het
effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van
jaren kost voordat wetten een positief effect laten zien. Deze
de interventies is ook lastig vanwege de verschillende
kortetermijnacties verstoren de beoogde effecten van de wet-
IT-systemen.
geving en beperken daarmee ook de beleidsruimte (Decentraal bestuur, 2020).
Lees in de bijlage het hele verhaal over het gezin Mulder en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van
Interactie tussen wetten bemoeilijkt handelen
multiproblematiek.
Binnen het sociaal domein hebben gemeenten te maken met een veelheid aan wetten en regels die elkaar regelmatig in de
Een ander effect van de complexiteit in wet- en regelgeving is
weg zitten. Vooral bij gezinnen met multiproblematiek kan
dat mensen ‘op hun gevoel’, buiten de regels om, beslissingen
dit voor verwarring en problemen zorgen. Wat volgens de
gaan nemen. Sommige gemeenten raken steeds meer bedreven
ene maatregel wel kan, kan volgens de andere maatregel niet.
in het omzeilen van wet- en regelgeving binnen het sociaal
Beleidsmakers en bestuurders, maar ook uitvoerend professio-
domein om zo toch de zorg of hulp te kunnen leveren die hun
nals ondervinden in hun werk (grote) hinder van de interactie
inwoners nodig hebben. Dit omzeilen van de wet kan juridi-
tussen wetten. Stel, je moet in het kader van de Participatiewet
sche problemen geven in relatie tot de Algemene beginselen