E.31b Amnesty Demonstratierecht onder druk

303 Zij mogen daarbij niet het werk van de politie hinderen. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 207-208. Zie ook Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media, Special Report, 2020.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

66

Dit geldt ook voor demonstraties waar een verbod voor is afgegeven of die beëindigd worden.304 Een opdracht om uiteen te gaan geldt dus in principe niet voor waarnemers, (burger)journalisten en fotografen, tenzij zij gevaar lopen.305 Zij moeten in ieder geval de mogelijkheid krijgen goed zicht te houden op de demonstratie, inclusief het optreden van de politie, eventueel vanaf een andere, veiliger plek.306 Amnesty maakt zich dan ook zorgen over de aanhouding van journalisten en fotografen, zoals in oktober 2021 een Volkskrant-verslaggever overkwam tijdens de bezetting van een verkeersplein in Den Haag door Extinction Rebellion.307 De journalist kon zich als zodanig identificeren (hij had naar eigen zeggen een perskaart zichtbaar om zijn nek hangen). Hij werd in eerste instantie binnen de afzetting gelaten waar de politie bezig was demonstranten die zich vastgeketend hadden los te maken. Wanneer hij vervolgens zicht probeert te houden op de situatie, duwt een agent hem aan de kant, waarop een woordenwisseling lijkt te zijn ontstaan en de journalist gearresteerd werd. Het Openbaar Ministerie verklaarde later dat de aanhouding niet onrechtmatig was, maar zag af van verdere vervolging.308 De journalist is echter, net als de Volkskrant, van mening dat de aanhouding wel onrechtmatig was.

Hij diende een klacht in tegen de politie; die procedure loopt nog.309 Twee dagen na de arrestatie van de Volkskrant-verslaggever arresteerde de politie opnieuw twee journalisten, een verslaggever en fotograaf van het AD. Zij reisden voor hun verhaal in hetzelfde busje met activisten van de klimaatbeweging. De politie probeerde een blokkade te voorkomen en hield het busje staande. Ondanks dat al snel duidelijk was dat de twee journalisten waren, werden zij toch aangehouden. Ook in hun geval zag het Openbaar Ministerie af van vervolging.310 Deze journalisten vochten eveneens de rechtmatigheid van de aanhouding aan. De rechtbank oordeelde: “Gelet op het feit dat er sterke aanwijzingen waren dat actievoerders van Extinction Rebellion in voertuigen op weg waren naar de Utrechtsebaan om deze te blokkeren – hetgeen tot zeer gevaarlijke situaties en zelfs dodelijke ongelukken zou kunnen leiden – bestond … ten aanzien van alle zich in deze voertuigen bevindende personen een redelijke verdenking van het (mede)plegen van de voorbereiding van een misdrijf …”.311 De aanhouding was daarmee niet onrechtmatig volgens de rechtbank. Amnesty betwijfelt echter of hier de juiste mensenrechtelijke afwegingen zijn gemaakt. Journalisten mogen alleen in uitzonderlijke gevallen en op basis van een duidelijke rechtsgrondslag uit een demonstratie verwijderd worden.

De politie mag hun materiaal niet beschadigen of zomaar in beslag nemen.312 Optreden tegen hen kan gelijk staan aan censuur.313

304 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 207. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 70. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 198. 305 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 208 en 200. 306 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 208 en 200. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 168. 307 De Volkskrant, “Hoe Volkskrant-journalist Mac van Dinther in de boeien werd geslagen bij een Extinction Rebellion-protest”, 12 oktober 2021, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/hoe-volkskrant-journalist-mac-van-dinther-in-de-boeien-werd-geslagen-bij-een-extinction-rebellion-protest~b81ffa80/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F 308 AD, “Journalist niet verder vervolgd na aanhouding bij demonstratie in Den Haag”, 12 oktober 2021, https://www.ad.nl/ den-haag/journalist-niet-verder-vervolgd-na-aanhouding-bij-demonstratie-in-den-haag~a6593bb5/ 309 Villamedia, “Politie schoffeert Volkskrant-journalist die eerder gewelddadig werd gearresteerd”, 24 juni 2022, https:// www.villamedia.nl/artikel/politie-schoffeert-journalist-de-volkskrant-die-eerder-gewelddadig-werd-gearresteerd 310 Algemeen Dagblad, “AD-verslaggever en fotograaf weer vrij na arrestatie met klimaatactivisten”, 13 oktober 2021, https://

www.ad.nl/binnenland/ad-verslaggever-en-fotograaf-weer-vrij-na-arrestatie-met-klimaatactivisten~aacad7f1/ 311 Rechtbank Den Haag, 8 september 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9219, r.o. 4.2. 312 Inbeslagname kan alleen bij tussenkomst van een rechter. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 200 en 211. Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media, Special Report, 2020, p. 6. 313 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 194. Zie ook ibid, par. 200.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

67

7.2 Evaluatie, leren en verantwoording

“De overheid moet evalueren, leren van fouten, excuses maken en waar nodig schade compenseren. Het belang om mensen recht te doen kan ik niet genoeg benadrukken.” Dagmar Oudshoorn, directeur Amnesty International Nederland.

Onderdeel van een effectieve waarborging van het demonstratierecht is de bereidheid het eigen handelen te evalueren en voor gemaakte fouten publieke verantwoording af te leggen.314 Uit de evaluaties kunnen bovendien lessen getrokken worden die een effectieve bescherming van het demonstratierecht in de toekomst ten goede komen.315 Gemeenten en justitie moeten schendingen van het demonstratierecht, waaronder onrechtmatige beëindiging van protest of overmatig gebruik van geweld door beide zijden, (laten) onderzoeken door onafhankelijke instanties.316 De verantwoordelijken moeten worden gestraft, en slachtoffers moeten op de hoogte zijn van de rechtsmiddelen die voor hen openstaan.317 Als vijandig publiek een demonstratie verstoort of bedreigt moet het Openbaar Ministerie voortvarend en uit eigen beweging strafrechtelijk onderzoek instellen. Daarmee geeft zij uitdrukking aan het grote belang van het recht op demonstratie en het verbod op eigenrichting. Een demonstratie van Kick Out Zwarte Piet in Volendam werd in december 2021 bekogeld met eieren, vuurwerk, oliebollen en visafval.

De actiegroep deed aangifte.318 Uit navraag bij Kick Out Zwarte Piet bleek dat het Openbaar Ministerie ten tijde van dit schrijven slechts een van de veronderstelde geweldplegers heeft kunnen identificeren, ondanks allerlei beeldmateriaal (zowel foto als video) dat bij de aangifte was gevoegd; de demonstratie is vanuit verschillende hoeken gefilmd en gefotografeerd. Die beelden zijn overigens ook terug te vinden op verschillende (sociale) mediakanalen. Het Openbaar Ministerie verklaart dat zij slechts deze ene verdachte zou kunnen vervolgen, en stelt voor de zaak af te doen via een bemiddelingsgesprek onder leiding van de rechtbank. Of er na dat gesprek nog een straf volgt hangt af van de rechter. Amnesty vindt het zorgelijk dat het Openbaar Ministerie blijkbaar niet in staat is geweest meer verdachten te identificeren. Ook vindt Amnesty het zorgelijk dat bij openlijke geweldpleging op deze schaal tegen een vreedzaam protest het Openbaar Ministerie niet uit eigen beweging tot vervolging over lijkt te zijn gegaan; pas nadat Kick Out Zwarte Piet aangifte had gedaan leek er onderzoek te zijn verricht. Het optreden van de politie tijdens het woonprotest in Rotterdam in oktober 2021 is tot op heden eveneens niet door onafhankelijke onderzoekers geëvalueerd.

Op 17 oktober 2021 gebruikte de politie geweld tegen demonstranten.319 Amnesty heeft de situatie uitvoerig gedocumenteerd en met meerdere betrokkenen gesproken, onder wie demonstranten die gewond waren geraakt door het politiegeweld. Voor zover bij Amnesty bekend raakte geen agent gewond.320 314 OVSE/ODIHR, Handbook, 2020, p. 40. 315 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1485. 316 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 170. 317 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 40. 318 Prakken d’Oliveira, “KOZP doet aangifte na Volendamse geweldsexplosie tegen vreedzame demonstranten”, 17 december 2021, https://www.prakkendoliveira.nl/nl/nieuws/2021/kozp-doet-aangifte-na-volendamse-geweldexplosie-tegen-vreedzame-demonstranten 319 Zie onder andere het nieuwbericht en liveblog van het AD, “Acht arrestaties bij woonprotest na onrust”, 17 oktober 2021, https://www.ad.nl/binnenland/acht-arrestaties-bij-woonprotest-na-onrust~a482445d/ 320 Deze documentatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

68

Bij aankomst van de demonstratie op de Erasmusbrug isoleerde politie en ME een groep van enkele tientallen demonstranten. De politie zegt aanwijzingen te hebben gehad dat een groep in het zwart geklede demonstranten, het zogeheten Zwart Blok, “voor escalatie wilde zorgen”, waarop zij de groep heeft geïsoleerd en een deel van hen in een tram heeft afgevoerd naar een andere locatie.321 De rest van de stoet werd gesommeerd door te lopen; een journaliste liet via Twitter weten dat de demonstranten dat weigerden uit solidariteit met de omsingelde groep. 322 De situatie escaleerde en de politie gebruikte geweld tegen de demonstranten. Het is onduidelijk waarom de politie op deze gewelddadige wijze heeft ingegrepen bij een vreedzaam protest. Op een video is bijvoorbeeld te zien hoe politie in burger iemand met een rood hesje aan (dus waarschijnlijk een vrijwilliger van de ordedienst/sfeerbeheer) belaagt. De ME voert daarop een charge uit en begint in te slaan op zittende, vreedzame demonstranten.323 Ook geeft de politie later zelf fragmenten van dronebeelden vrij, waarop volgens de politie te zien zou zijn dat het politiegeweld een gerechtvaardigde reactie was op provocaties. Amnesty was en is er echter niet van overtuigd dat deze dronebeelden geen vertekend beeld laten zien.

De keuze van de politie om een groep uit een vreedzaam protest te isoleren, en daarna met de wapenstok mensen te slaan die geen gevaar vormden en bijvoorbeeld op de grond zaten, met hun rug naar de politie stonden, hun handen omhoog hielden, enzovoort, is wel te zien op de amateurvideo’s die circuleren, maar niet op de dronebeelden.324 De organisatie van Woonopstand heeft herhaaldelijk om onafhankelijk onderzoek gevraagd, maar daar is tot op heden geen gehoor aan gegeven. De evaluatie uitgevoerd door de driehoek – burgemeester Aboutaleb, de Rotterdamse politiechef en de hoofdofficier van Justitie – acht zij ontoereikend. De organisatie van het woonprotest heeft onvoldoende vertrouwen in de afhandeling door de gemeente.325 Een overheid die publieke verantwoording ontwijkt en haar eigen handelen niet extern wil laten onderzoeken en evalueren voedt wantrouwen. Amnesty heeft de ontwikkelingen gevolgd en deelt de mening van Woonopstand dat de incidenten die zich volgens de driehoek zouden hebben voorgedaan het excessieve en gewelddadige ingrijpen van de politie niet lijken te rechtvaardigen. Het vertrouwen in de overheid en de legitimiteit van overheidsoptreden zal versterkt worden als de overheid effectief en publiek verantwoording aflegt en haar handelen (laat) evalueren, om zo het demonstratierecht in de toekomst beter te kunnen waarborgen.

7.3 Toezichthouders 7.3.1. Nationale ombudsman De Nationale ombudsman is de beroepsinstantie voor klachten over onbehoorlijk optreden van de overheid. De bevoegdheden van de Nationale ombudsman zijn vastgelegd in de Wet Nationale ombudsman. In de context van het demonstratierecht kunnen burgers bijvoorbeeld een klacht indienen over het optreden van de politie tijdens een demonstratie, of over het onterecht beëindigen van een demonstratie door de burgemeester. Zo’n klacht moet wel eerst door de overheidsinstantie zelf

321 NOS, “Politie grijpt in bij protestmars tegen woningcrisis”, 17 oktober 2021, https://nos.nl/artikel/2402006-politie-grijpt-in-bij-protestmars-tegen-woningcrisis 322 Brenda Stoter Boscolo, Twitter-post, 17 oktober 2021, https://twitter.com/BrendaStoter/status/1449757292568752128: “Groep Antifa riep anti-politieleuzen en staken fakkels af. Politie kwam, hield hele woonopstand tegen. Begin stoet riep op tot solidariteit: bij elkaar blijven. Grimmige sfeer. Veel politiepaarden, rennende mensen. #woonopstand #WoonProtest”. 323 Vind Dit!, “POLITIEGEWELD tegen vredige demonstranten op de Erasmusbrug bij Woonopstand”, 18 oktober 2021, https://www.youtube.com/watch?v=IjmDRT3hJlw 324 NRC, “Politie is klaar met ‘trial by social media’”, 1 november 2021, https://www.nrc.nl/nieuws/2021/11/01/politie-kiestnu-zelf-voor-de-aanval-2-a4063875 325 Woonopstand, “Reactie Woonopstand op evaluatie driehoek”, 5 april 2022, https://woonopstand.nl/wp-content/uploads/2022/04/Reactie-Woonopstand-op-evaluatie-driehoek-5-april-2022.pdf

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

69

behandeld zijn. Wanneer dat geen bevredigende oplossing biedt, kan de burger de klacht voorleggen aan de Nationale ombudsman.326 De ombudsman kan verder zelfstandig onderzoek doen en op basis daarvan een rapport publiceren. De rapporten Demonstreren staat vrij. Veelgestelde vragen van demonstranten uit 2007 en Demonstreren, een schurend grondrecht? uit 2018 zijn hier voorbeelden van. De overheidsinstantie en medewerkers moeten meewerken aan het onderzoek, en ook getuigen zijn verplicht om mee te werken. De oordelen en het advies van de Nationale ombudsman zijn niet bindend; het overheidsorgaan is niet verplicht het oordeel over te nemen. Het bepaalt zelf welke gevolgen het oordeel van de Nationale ombudsman heeft. De ombudsman stelt zelf dat overheden bijna altijd de adviezen overneemt.327 De barrieres die Amnesty ziet in de praktijk sinds het verschijnen van bovengenoemd rapport uit 2018, maken desalniettemin duidelijk dat veel van de aanbevelingen (nog) niet opgevolgd zijn in de praktijk. In veel Wom brieven staan talloze beperkingen en voorschriften die niet (voldoende) gemotiveerd worden (zie ook paragraaf 5.1.3 Het Wom-besluit). Ook de aanbevelingen over het doen van aanhoudingen in de context van een demonstratie worden niet (voldoende) opgevolgd.

Dat blijkt onder meer uit een eigen rapport van de Nationale ombudsman uit mei 2022, waarin de klacht van een vrouw die tijdens een demonstratie werd aangehouden gegrond werd verklaard.328 De Nationale ombudsman herhaalt nog eens dat demonstranten alleen op zeer goede gronden mogen worden aangehouden, omdat hiermee hun demonstratievrijheid op dat moment wordt beëindigd. De aanhouding moet in verhouding staan tot het vergrijp (proportioneel zijn) en minder vergaande middelen moeten eerst overwogen zijn (subsidiariteit). Op het moment dat een demonstrant wordt aangehouden, mag over de grond van aanhouding geen twijfel zijn. Feiten en omstandigheden die grond waren voor de aanhouding moeten dus goed zijn vastgelegd in een proces-verbaal. In dit geval is dat niet gebeurd, waardoor het handelen van de politie niet toetsbaar en controleerbaar is. De ombudsman is daarom van oordeel dat de politie haar verantwoordelijkheid onvoldoende neemt. Ook over de afhandeling van de klacht is de ombudsman zeer kritisch: de politie heeft de klacht over de aanhouding en het verblijf op het politiebureau afgedaan met een brief van de klachtencoördinator. De politie heeft hiermee het vereiste van fair play geschonden: de overheid moet zorgen voor een eerlijke gang van zaken.

Het optreden van de politie tijdens het Woonprotest in Rotterdam op 17 oktober 2021 maakt eveneens duidelijk dat de aanbevelingen van de Nationale ombudsman ook in grote gemeenten waar meerdere demonstraties per week plaatsvinden, zoals Rotterdam, niet overgenomen zijn (zie ook paragraaf 7.2 Evaluatie, leren en verantwoording). De tientallen aanhoudingen op grond van slechts een vermoeden van mogelijk strafbaar handelen zijn niet getoetst, en het optreden van de politie is tot op heden niet extern geëvalueerd. En dat terwijl de Nationale ombudsman toch al in 2018 opmerkte dat “het feitelijke optreden voor en tijdens de demonstratie het meest belangrijk is. Excuses aanbieden achteraf is niet voldoende en kan verkeerd optreden niet alsnog legitimeren. Iemand arresteren alleen om uit te zoeken of zijn gedrag of uiting eventueel strafbaar is, is uit den boze. Het kwaad is dan immers al geschied.” 329

326 Nationale ombudsman, ‘Wat doet de Nationale ombudsman’, https://www.nationaleombudsman.nl/de-nationale-ombudsman/wat-doet-de-nationale-ombudsman/zo-werken-wij#effect-van-het-oordeel-van-de-nationale-ombudsman (bezocht op 2 november 2022), “Effect van het oordeel van de Nationale ombudsman”. 327 Nationale ombudsman, ‘Wat doet de Nationale ombudsman’, https://www.nationaleombudsman.nl/de-nationale-ombudsman/wat-doet-de-nationale-ombudsman/zo-werken-wij#effect-van-het-oordeel-van-de-nationale-ombudsman (bezocht op 2 november 2022), “Zo werken wij”. 328 Nationale ombudsman, De politie legt onvoldoende verantwoording af over aanhouding bij protestactie, rapport 2022/092, 10 mei 2022, https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/rapporten/2022092 329 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 53-54.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

70

Een deel van de aanbevelingen in dit rapport in dit en voorgaande hoofdstukken sluiten dan ook aan bij de aanbevelingen die de Nationale ombudsman deed in zijn rapport uit 2018.330 7.3.2. College voor de Rechten van de Mens Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) beschermt en bevordert de mensenrechten in Nederland in algemene zin. Het College doet onderzoek en rapporteert en doet aanbevelingen over de bescherming van de mensenrechten. In specifieke gevallen kan het College op basis van een klacht oordelen of er sprake is van discriminatie.331 De taken en bevoegdheden zijn vastgelegd in de Wet College voor de rechten van de mens. Het College kan geen klachten beoordelen van burgers die stellen dat hun demonstratierecht is geschonden. Wel rapporteert het instituut bijvoorbeeld aan het VN-Mensenrechtencomité over de naleving van het IVBPR in Nederland.332 Zo signaleerde het College onder meer dat de Wom niet in lijn is met de mensenrechtenverdragen, bijvoorbeeld op het punt dat een demonstratie verboden kan worden enkel omdat de kennisgeving niet (tijdig) is gedaan.333 Verder wees het op enkele tekortkomingen in de bescherming van het demonstratierecht.

Het mensenrechteninstituut uitte zijn zorgen over het misbruik van bevoegdheden door gemeenten en politie tijdens demonstraties, en noemt daarbij burgemeesters die vreedzame antiZwarte Pietprotesten inperkten vanwege de vrees voor heftige reacties van voorstanders van Zwarte Piet en daaruit voortvloeiende openbare orde verstoringen. 334 Daarnaast maakt de toezichthouder zich zorgen over het chilling effect dat uitgaat van de veelvuldige ID-checks, videosurveillance en het niet toelaten van demonstraties die niet vooraf waren gemeld.335 Net als de aanbevelingen van de Nationale ombudsman zijn ook de aanbevelingen van het College niet bindend. In 2018 deed het mensenrechteninstituut onderzoek naar hoe Nederlanders aankijken tegen de vrijheid van meningsuiting en demonstratievrijheid.336 In opdracht van Amnesty is in de zomer van 2022 een vervolgonderzoek uitgevoerd.337

7.4 Gebrekkige rechtsbescherming Demonstranten hebben recht op effectieve en snelle rechtsmiddelen als het gaat om beslissingen die hun demonstratierecht inperken. 338 In de praktijk zijn er echter veel barrières en de procedures zijn veelal traag, langdurig en soms erg ingewikkeld. Uit contact met demonstranten weet Amnesty dat de burgemeester de Wom-brief in veel gevallen pas vlak voor de demonstratie deelt met de activisten. Bovendien is dit besluit de enige beslissing die (uiteindelijk) voorgelegd kan worden aan de (bestuurs)rechter (zie kader Rechtsbescherming hieronder). 330 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018. 331 College voor de Rechten van de Mens, ‘Discriminatie en gelijke behandeling’, https://www.mensenrechten.nl/mensenrechten-voor-jou/discriminatie-en-gelijke-behandeling/discriminatieklachten-en-verzoek (bezocht op 2 november 2022), “Procedure voor de behandeling van discriminatieklachten”. 332 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019. 333 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019, p. 22. 334 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019, p. 21. 335 Ibid. 336 College voor de Rechten van de Mens, Zolang we het maar eens zijn.

Nederlanders over de vrijheid van meningsuiting en demonstratievrijheid, 14 november 2018, https://publicaties.mensenrechten.nl/publicatie/97365c69-a94e-4869-ac67ae2a44fb6923 337 I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/09/ Definitief-rapport-Amnesty-Demonstratievrijheid.pdf 338 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 28-29. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 36(c). OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 125.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

71

Aanwijzingen die burgemeesters geven tijdens een protest zijn formeel gezien geen besluit, en ook het optreden van de politie bij demonstraties wordt veelal niet vastgelegd. Terwijl het niet opvolgen van een aanwijzing (en ambtelijk bevel) strafbaar is.339

Rechtsbescherming Het besluit van de burgemeester, waarin de afspraken tussen organisatie en gemeente op schrift zijn gesteld, noemen we vaak de Wom-brief of het Wom-besluit. Dit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is belangrijk omdat een bezwaarprocedure, en uiteindelijk toetsing door de bestuursrechter, alleen mogelijk is bij een besluit volgens de definitie van de Awb. Demonstranten die te maken krijgen met onrechtmatige voorschriften, beperkingen of een verbod kunnen dus een bezwaarschrift indienen bij de gemeente. Dit moet binnen zes weken na datum van het besluit. Een commissie beoordeelt dit bezwaar. In sommige gevallen is dat een onafhankelijke commissie, maar het kan ook zijn dat de interne afdeling bezwaar het bezwaarschrift afhandelt. Daarna is het mogelijk de beslissing op het bezwaarschrift voor te leggen aan de bestuursrechter. Beroep is mogelijk tot aan de hoogste instantie, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een procedure neemt dus wel wat tijd in beslag; soms kan het wel langer dan een jaar duren voor een zaak bij de rechter komt. Meestal heeft de demonstratie dan al plaatsgevonden. Een uitspraak van de rechter is wel nog steeds belangrijk, vanwege het feit dat er vaker in de gemeente gedemonstreerd zal worden, waardoor anderen met dezelfde inperkingen te maken kunnen krijgen.

Om direct een uitspraak te krijgen over een opgelegde beperking, nog voordat het protest plaatsvindt, kunnen organisaties hun zaak voorleggen aan de voorzieningenrechter; die kan een voorlopige uitspraak doen in spoedeisende kwesties. Deze rechter kan bijvoorbeeld bepalen dat een verbod (of een beperking) opgeheven moet worden zodat de demonstratie alsnog doorgang kan vinden (op de manier die de organisaties willen). Alle procedures in het bestuursrecht kunnen in principe zonder tussenkomst van een advocaat gevoerd worden, maar dat is niet raadzaam, omdat er ook allemaal formele vereisten zijn waaraan voldaan moet worden. Een besluit dat niet op schrift staat, zoals een mondeling afgegeven noodbevel maar ook een aanwijzing van de burgemeester tijdens een demonstratie, is in principe geen besluit volgens de Awb. Ook van een noodverordening kan het zijn dat deze niet als besluit aangemerkt wordt. Een bezwaarprocedure en toetsing door de rechter zijn dan vaak niet mogelijk. Hooguit kunnen demonstranten een klacht indienen. Wanneer deze niet naar tevredenheid is afgehandeld, kunnen ze hun bezwaren voorleggen aan de Nationale ombudsman. Naast de bestuursrechtelijke weg kunnen demonstranten zich in sommige gevallen wenden tot de civiele rechter.

Er zal dan aangetoond moeten worden dat er sprake is van onrechtmatige regelgeving (bijvoorbeeld in de vorm van een noodverordening) waar de demonstrant schade door heeft geleden. Of, in het geval van een kort geding, moet aangetoond worden dat het handelen van de overheid onrechtmatig is en dat er een

339 Wom, artikel 11. Zie ook de Richtlijn voor strafvordering niet opvolgen ambtelijk bevel of gedragsaanwijzing (2015R004), https://www.om.nl/onderwerpen/beleidsregels/richtlijnen-voor-strafvordering-resultaten/richtlijn-voor-strafvordering-niet-opvolgen-ambtelijk-bevel-of-gedragsaanwijzing-2015r004

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

72

spoedeisend belang is. Civiele procedures zijn echter langdurig, ingewikkeld en vaak erg kostbaar, mede omdat het niet raadzaam is de procedure zonder ondersteuning van een advocaat te voeren.340 Ten slotte hebben demonstranten de mogelijkheid een klacht in te dienen over het handelen van een burgemeester of de politie, voor, tijdens of na een demonstratie. Dit kunnen zij doen bij politie en gemeente zelf. Is de klacht niet naar tevredenheid behandeld, dan kan de Nationale ombudsman gevraagd worden er naar te kijken (zie ook paragraaf 7.3.1 Toezichthouders - Nationale ombudsman). Een rechter toetst dergelijke klachten niet. Uitsluitend de klachtenprocedures (en het daarbij behorende oordeel) die bij de Nationale ombudsman terecht komen worden gepubliceerd. Van alle overige klachtenprocedures nemen dus alleen de betrokkenen kennis van het oordeel. Een gemiste kans wat Amnesty betreft; publicatie van het (geanonimiseerde) oordeel zou bijdragen aan een betere rechtsbescherming van de demonstrant. Bovendien draagt het bij aan een betere waarborging van het demonstratierecht; niet alleen de betrokken gemeente zal het oordeel mee (moeten) nemen in een volgend, vergelijkbaar geval, maar dit dient ook op landelijk niveau te gebeuren. Er zijn gespecialiseerde ngo’s en advocatenkantoren waar demonstranten terecht kunnen voor juridisch advies en bijstand.

Kijk voor meer informatie op de website van Amnesty.

In slechts een heel klein deel van de gevallen waarin vooraf een demonstratie ingeperkt wordt, lukt het om de aangevochten beperkingen nog vóór de aanstaande demonstratie via de voorzieningenrechter van tafel te krijgen. De termijn tussen het Wom-besluit en de demonstratie is vaak erg kort. Omdat de procedures ingewikkeld zijn en het raadzaam is deze met hulp van een advocaat te voeren (zie kader Rechtsbescherming hierboven) zijn demonstranten afhankelijk van de bereidwilligheid en beschikbaarheid van een advocaat. Aan het inschakelen van een advocaat zijn bovendien over het algemeen kosten verbonden. Al met al ziet Amnesty in de praktijk dat in veel gevallen toetsing van onrechtmatige Wom-besluiten door de voorzieningenrechter niet haalbaar blijkt. De bestuursrechter doet zelfs pas uitspraak nadat de bezwaar- én de beroepsprocedure doorlopen zijn. Dat kan weken, maanden of soms jaren later zijn. De organisatie van het Protestival, dat plaatsvond in december 2019, kreeg pas in mei 2022 gelijk341, de Amnestygroepen in Maastricht die samen met een individuele burger een procedure voerden, moesten bijna vier jaar wachten op een uiteindelijk oordeel.342 Wanneer burgemeesters een demonstratie inperken op grond van de noodbevoegdheden is de rechtsbescherming mogelijk nog gebrekkiger (zie ook kader Rechtsbescherming hierboven).

Zeker bij grote demonstraties en blokkades ligt willekeur op de loer; een deel van de aangehouden demonstranten ontvangt een boete, anderen horen nooit meer iets van het Openbaar Ministerie, weer anderen krijgen een bezoekje van de wijkagent die komt polsen wat de voornemens zijn bij volgende demonstraties. Dit laatste is een onrechtmatige inbreuk op de privacy waar bovendien een chilling effect vanuit gaat.

340 Amnesty is niet bekend met organisaties of demonstranten die civiele zaken hebben aangespannen over in hun ogen onrechtmatig overheidsingrijpen bij hun vreedzame protest. 341 Greenpeace Nederland, “Rechter stelt Greenpeace in gelijk over Protestival op Schiphol”, 2 mei 2022, https://www.greenpeace.org/nl/klimaatverandering/51912/rechter-stelt-greenpeace-in-gelijk-over-protestival-schiphol/ 342 Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www. amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

73

Demonstranten die te maken hebben gehad met onrechtmatig geweld tijdens een demonstratie, wacht een langdurig en emotioneel zwaar proces. Onderzoek naar en toetsing van de geweldstoepassing door de politie kan plaatsvinden in een strafrechtelijke procedure, in een intern disciplinair traject of in een politieklachtenprocedure. In een klachtenprocedure beoordeelt de politie de klacht zelf. Pas nadat de klacht ongegrond is verklaard door de politie kan een slachtoffer in beroep gaan bij de Nationale ombudsman en volgt een quasi-juridische beoordeling; het oordeel van de ombudsman is immers niet juridisch bindend (zie ook paragraaf 7.3.1 Toezichthouders - Nationale ombudsman). Enkele tientallen mensen zoeken jaarlijks contact met Amnesty over het in hun ogen onprofessionele en onbehoorlijke politieoptreden tijdens demonstraties. Amnesty adviseert mensen over het algemeen om een klacht in te dienen of aangifte te doen. Slechts een (klein) deel doet dit. Amnesty heeft in de afgelopen jaren de behandeling van meerdere aangiftes en klachten over politiegeweld gevolgd. Veelal duurde de afhandeling lang.

Amnesty maakt daarnaast uit gesprekken met demonstranten op dat veel van hen de (uitkomst van de) procedure als onbevredigend ervaren; ze hebben weinig vertrouwen in een onafhankelijk oordeel en hebben last van de negatieve gevoelens die door de (lengte van) de procedure weer opgerakeld worden. Bij verschillende protesten tegen de gaswinning in de provincie Groningen in augustus 2018 heeft de politie fors geweld met behulp van de wapenstok toegepast tegen vreedzame demonstranten.343 De politie erkende achteraf dat het geweld disproportioneel was.344 Daarmee was voor de politie de zaak afgedaan. Amnesty stond in contact met meerdere demonstranten. Geen van hen heeft voor zover Amnesty bekend een klacht over de geweldstoepassing door de politie ingediend.345 Eén demonstrant heeft aangifte gedaan. Die zaak werd echter geseponeerd, ondanks de beschikbaarheid van beelden waarop te zien is hoe de agent met een bovenhandse slag met de wapenstok de demonstrant op zijn slaap raakt, met een hoofdwond als gevolg. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, dat de klacht over het sepot behandelde, oordeelde dat opzet van de agent niet was bewezen; de betrokken agent kon het zich niet herinneren. De demonstrant heeft de zaak voorgelegd aan het EHRM.346 Klachten, bij de politie of bij een ander overheidsorgaan, worden niet getoetst door een rechter.

Ze leiden daarom (op zijn best) tot een niet-bindend oordeel en worden (evenals bezwaarprocedures die niet voor de rechter komen) op gemeenteniveau afgedaan. Gemeenten lijken uitspraken in deze procedures bovendien niet met elkaar te delen; ze hoeven ze in ieder geval niet te publiceren. Ook hierdoor staat de rechtsbescherming van demonstranten onder druk.

Aanbevelingen •

Zorg voor een transparante besluitvorming en onafhankelijk toezicht op de waarborging van het demonstratierecht. Geef journalisten, ongeacht of zij geaccrediteerd zijn, en onafhankelijke waarnemers de ruimte om hun rol te vervullen. Zorg voor adequate, voortvarende en onafhankelijke evaluatie van eventueel onrechtmatig ingrijpen.

•

Geef opvolging aan de aanbevelingen van mensenrechtentoezichthouders. Deze aanbevelingen zijn gericht op het voorkomen van onbehoorlijk en onprofessioneel overheidsoptreden. Opvolging van aanbevelingen zijn in het belang van zowel burgers als overheid.

343 Volkskrant, “Opnieuw klappen voor klimaatactivisten Groningen: politie spreekt over ‘communicatiefout’”, 30 augustus 2018, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/opnieuw-klappen-voor-klimaatactivisten-groningen-politie-spreekt-over-communicatiefout~b3cbafa4/ en NOS, “Politie Groningen gebruikt weer wapenstok bij gasprotest: ‘communicatiefout’”, 30 augustus 2018, https://nos.nl/artikel/2248117-politie-groningen-gebruikt-weer-wapenstok-bij-gasprotest-communicatiefout 344 Politie, “Politie kijkt terug op rol tijdens actieweek Code Rood”, 15 februari 2019, https://www.politie.nl/nieuws/2019/ februari/15/01-politie-kijkt-terug-op-rol-tijdens-actieweek-code-rood.html 345 Demonstranten hebben wel geklaagd over excessieve surveillance en zijn op dat punt grotendeels in het gelijk gesteld. 346 AD, “Demonstrant klaagt bij Europees Hof over politiegeweld”, 31 januari 2022, https://www.ad.nl/groningen/demonstrant-klaagt-bij-europees-hof-over-politiegeweld~a32b09b6/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

74

•

Onderzoek klachten over disproportioneel politiegeweld of andere mensenrechtenschendingen. Dit onderzoek dient voortvarend, grondig, onpartijdig en onafhankelijk te zijn. Slachtoffers van mishandeling door de politie en andere wetshandhavers dienen passende genoegdoening te krijgen en de verantwoordelijke wetshandhavers moeten effectief worden gesanctioneerd.

•

Zorg dat politieagenten en andere wetshandhavers identificeerbaar zijn. Amnesty pleit voor het zichtbaar aanbrengen van naam of nummer op het uniform; het desgevraagd tonen van een pas of badge is onvoldoende.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

75

Hoofdstuk 8. Aanbevelingen

Waarborg het demonstratierecht in Nederland door de wet, lokale regels en de praktijk in lijn te brengen met de mensenrechten. AAN DE WETGEVER EN LANDELIJKE OVERHEID 1. Stimuleer de invoering van een laagdrempelige kennisgevingsprocedure, die in lijn is met de mensenrechten, in alle gemeenten. Inrichting van een (min of meer) uniforme kennisgevingsprocedure in gemeenten zal bijdragen aan een betere borging van het demonstratierecht. 2. Overweeg om een landelijk (online) platform in te richten voor kennisuitwisseling omtrent het demonstratierecht. Hierop zouden met name gemeente- en politieambtenaren op toegankelijke wijze jurisprudentie, actualiteiten en andere informatie kunnen uitwisselen. 3. Versterk toezicht en verantwoording. Zorg voor adequaat, voortvarend en onafhankelijk onderzoek en evaluatie van mogelijk onrechtmatig en onprofessioneel overheidshandelen rondom demonstraties. 4. Geef opvolging aan de aanbevelingen van mensenrechtentoezichthouders. Deze aanbevelingen zijn gericht op het voorkomen van onbehoorlijk en onprofessioneel overheidsoptreden. Opvolging van aanbevelingen zijn in het belang van zowel burgers als overheid. 5. Breng de Wet openbare manifestaties in lijn met de mensenrechten: •

Schrap de mogelijkheid om demonstraties te beperken op grond van het verkeersbelang in artikel 2 Wom. Deze bepaling is in strijd met mensenrechten. Autoriteiten mogen geen beperkingen stellen aan een demonstratie uitsluitend op grond van het verkeersbelang.

•

Schrap de wettelijke mogelijkheid om een protest te verbieden of beëindigen vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift in artikel 7 (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een protest niet verbieden, beperken of beëindigen uitsluitend vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Schrap de mogelijkheid tot het bestraffen van deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift in artikel 11 (1) (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een demonstrant niet bestraffen uitsluitend vanwege het deelnemen aan een niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met een voorschrift.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

76

AAN BURGEMEESTERS EN GEMEENTERADEN 6. Richt de kennisgevingsprocedure toegankelijk en conform de mensenrechten in. De kennisgevingsprocedure dient uitsluitend ter adequate voorbereiding op het faciliteren van de demonstratie en mag niet het karakter hebben van een authorisatieprocedure. Een onnodig complexe, bureaucratische procedure vormt een belemmering voor de vrije uitoefening van het demonstratierecht. De gemeente mag alleen die informatie opvragen die noodzakelijk is voor het faciliteren van de demonstatie, zoals tijd, datum, duur en locatie of route van de demonstratie, en de contactgegevens van de organiserende partij. Amnesty raadt aan om in het Wom-besluit niet alleen de plichten van demonstranten op te nemen, maar ook hun rechten en de gemaakte afspraken. 7. Geef demonstranten het voordeel van de twijfel; het uitgangspunt moet zijn dat de demonstratie vreedzaam is. Benader demonstranten vanuit vertrouwen, communiceer duidelijk met alle betrokkenen, kom afspraken na en wijzig deze niet kort van tevoren. 8. Faciliteer ook die demonstraties waarvoor geen (tijdige) kennisgeving is gedaan volledig. Leg in ieder geval geen sancties op voor het niet (tijdig) doen van een kennisgeving. Het ontbreken van een kennisgeving mag nooit de enkele reden zijn voor een verbod, beëindiging of andere inperking van een demonstratie. 9.

Verbind alleen voorschriften aan een demonstratie wanneer die noodzakelijk en proportioneel zijn voor een legitiem doel: de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen. De keuze voor de tijd, plaats en vorm van de demonstratie ligt in beginsel bij de demonstranten. Verbind geen voorschriften enkel en alleen vanuit het afdekken van mogelijke risico’s; er kunnen ter plekke nog altijd aanwijzingen gegeven worden. Verbind geen voorschriften aan een demonstratie op basis van de inhoud; op strafbare uitingen kan gehandhaafd worden tijdens of na het protest. Het verkeersbelang is op zichzelf staand geen legitieme grond voor beperkingen. Iedere inperking dient gemotiveerd te worden. 10. Leg geen standaard- en generieke beperkingen of verboden op. Het demonstratierecht biedt geen ruimte voor algemene, standaardbeperkingen of -verboden; iedere demonstratie is anders, voor elke demonstratie moet de burgemeester een eigen/aparte afweging maken of inperkingen een legitiem doel dienen, noodzakelijk en proportioneel zijn. 11. Bescherm protesten tegen vijandig publiek, onder meer door voldoende politieaanwezigheid. De aanwezigheid van vijandig publiek mag niet leiden tot voorschriften die het vreedzame protest beperken.

Zorg ervoor dat politie voortvarend en proactief optreedt tegen de dreiging van geweld tegen een vreedzaam protest; verdedig tegenover overige burgers het demonstratierecht van iedere burger. 12. Zet geen noodbevoegdheden in voor het reguleren van demonstraties. De Wom biedt in de meeste gevallen voldoende mogelijkheden om, indien noodzakelijk, beperkingen aan demonstraties te stellen. Wanneer vanwege uitzonderlijke omstandigheden toch wordt overgegaan tot noodbevoegdheden, moet dit schriftelijk worden besloten en duidelijk worden gecommuniceerd. Voor demonstrantenmoet duidelijk zijn van welke rechtsmiddelen zij gebruik kunnen maken om een dergelijk besluit te laten toetsen. 13. Zorg voor een transparante besluitvorming en onafhankelijk toezicht op de waarborging van het demonstratierecht. Zorg voor adequaat, voortvarend en onafhankelijk onderzoek naar en evaluatie van eventueel onrechtmatig en onprofessioneel overheidshandelen.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

77

AAN DE POLITIE EN HET OPENBAAR MINISTERIE 14. Beperk de voorbereiding op een demonstratie niet tot het anticiperen op mogelijke problemen en hoe te reageren op eventuele geweldsuitbarstingen. Zoek in plaats daarvan naar manieren om het protest beter mogelijk te maken en spanningen te de-escaleren. 15. Beschouw de demonstratie en demonstranten als vreedzaam, zolang het tegendeel niet vaststaat. Wanneer een deel van de demonstranten geweld gebruikt, moet de politie ervoor zorgen dat de vreedzame demonstranten hun protest kunnen voortzetten. Bij (dreigend) geweld van vijandig publiek dient de politie zich zodanig te positioneren dat zij het vreedzame protest beschermt. 16. Treed voortvarend op tegen vijandig publiek. Bescherm het vreedzame protest. Maak onderscheid tussen tegendemonstranten en vijandig publiek; het verhinderen of verstoren van een demonstratie van anderen is strafbaar. 17. Geef journalisten, ongeacht of zij geaccrediteerd zijn, en onafhankelijke waarnemers de ruimte om hun rol te vervullen. Het werk van journalisten en onafhankelijke waarnemers valt ook onder de bescherming van het demonstratierecht. 18. Overweeg om een speciaal demonstratieteam in te richten dat getraind is op dialoog, naar voorbeeld van de Amsterdamse Vredeseenheid. Agenten moeten de-escalerend optreden en zoveel mogelijk contact onderhouden met de demonstranten.

De fysieke verschijning (uitrusting, aantallen) en de houding van de politie dienen gericht te zijn op het faciliteren van het protest. 19. Vorder geen legitimatie van iemand die demonstreert, tenzij dat noodzakelijk is voor het vervolgen vanwege een strafbaar feit. Het vragen naar legitimatie van vreedzame demonstranten is onnodig en onwenselijk; er kan een intimiderend, en zelfs escalerend effect van uitgaan. 20. Zorg voor mensenrechten-conform beleid voor het fotograferen en filmen van demonstranten door de politie. Surveillance-tools mogen in ieder geval niet worden ingezet met het doel om demonstranten of demonstraties te monitoren. 21. Ga niet over tot aanhouding van vreedzame demonstranten, tenzij dit noodzakelijk is voor het onderzoek naar vermeende strafbare feiten. Bij aanhouding moet de juridische grondslag vaststaan en voor de demonstranten moet duidelijk zijn wat hun juridische mogelijkheden en vervolgstappen zijn. Wanneer aanhouding noodzakelijk wordt geacht, raadt Amnesty aan om pas na afloop van de demonstratie over te gaan tot aanhouden, om escalatie tijdens het protest te voorkomen. Vermijd massale aanhoudingen van demonstranten; elke aanhouding moet individueel kunnen worden getoetst. Dit geldt ook voor het insluiten van (vreedzame) demonstranten (kettling) en gedragsaanwijzingen in de vorm van een gebiedsverbod.

Maak geen gebruik van ‘bestuurlijk verplaatsen’ om een demonstratie te beëindigen, deze maatregel staat op gespannen voet met de mensenrechten. 22. Organiseer voor (groepsgewijze) aanhouding tijdige afstemming tussen de politie en het Openbaar Ministerie over het strafrechtelijk vervolgen van demonstranten. Wanneer niet tot vervolging overgegaan zal worden, houd demonstranten dan niet aan. Breng vooraf in kaart welke situaties kunnen ontstaan en welke gronden voor aanhouding dan gelden. Informeer de demonstranten hierover. 23. De toepassing van geweld door de politie en andere wetshandhavers moet in lijn zijn met de mensenrechten. De politie is verplicht om te de-escaleren. De politie mag alleen geweld gebruiken als minder ingrijpende middelen niet (gebleken) effectief zijn. De politie moet bovendien eerst waarschuwen voordat ze overgaat tot geweld. Politiegeweld moet altijd een wettig wetshandhavingsdoel dienen, en noodzakelijk en proportioneel zijn. 24. Onderzoek klachten over disproportioneel politiegeweld of andere mensenrechtenschendingen. Dit onderzoek dient voortvarend, grondig, onpartijdig en onafhankelijk te zijn.

Slachtoffers van mishandeling door de politie en andere wetshandhavers dienen passende genoegdoening te krijgen en de verantwoordelijke wetshandhavers moeten effectief worden gesanctioneerd.Zorg dat politieagenten en andere wetshandhavers identificeerbaar zijn. Amnesty pleit voor het zichtbaar aanbrengen van naam of nummer op het uniform; het desgevraagd tonen van een pas of badge is onvoldoende. DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

78

Bijlage – wetteksten

Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Artikel 2(3) Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich:

(a) Te verzekeren dat een ieder wiens rechten of vrijheden als in dit Verdrag erkend, worden geschonden een effectief rechtsmiddel ter beschikking heeft, zelfs indien de schending zou zijn begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie; (b) Te verzekeren dat omtrent het recht van degene die het rechtsmiddel aanwendt wordt beslist door de bevoegde rechterlijke, bestuurlijke of wetgevende autoriteit, of door een andere autoriteit die daar toe krachtens de nationale wetgeving bevoegd is, en de mogelijkheden van beroep op de rechter verder tot ontwikkeling te brengen; (c) Te verzekeren dat de bevoegde autoriteiten daadwerkelijk rechtsherstel verlenen, in geval het beroep gegrond wordt verklaard. Artikel 19 1. Een ieder heeft het recht zonder inmenging een mening te koesteren. 2. Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze. 3. Aan de uitoefening van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde rechten zijn bijzondere plichten en verantwoordelijkheden verbonden.

Deze kan derhalve aan bepaalde beperkingen worden gebonden, doch alleen beperkingen die bij de wet worden voorzien en nodig zijn: (a) in het belang van de rechten of de goede naam van anderen; (b) in het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden. Artikel 21 Het recht van vreedzame vergadering wordt erkend. De uitoefening van dit recht kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke in overeenstemming met de wet worden opgelegd en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. https://wetten.overheid.nl/BWBV0001017/1979-03-11#Verdrag_2

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens Artikel 20 1. Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vereniging en vergadering. 2. Niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren. https://www.amnesty.nl/encyclopedie/universele-verklaring-van-de-rechten-van-de-mens-uvrm-volledige-tekst

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

79

Europees Verdrag voor de rechten van de mens Artikel 10. Vrijheid van meningsuiting 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radioomroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Artikel 11. Vrijheid van vergadering en vereniging 1.

Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Artikel 13. Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel Eenieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie. https://wetten.overheid.nl/BWBV0001000/2021-08-01#Verdrag_2

Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest EU)

Artikel 12 De vrijheid van vergadering en vereniging 1. Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten. 2. Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie. https://fra.europa.eu/nl/eu-charter/article/12-de-vrijheid-van-vergadering-en-vereniging

Nederlandse Grondwet Artikel 9 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. https://wetten.overheid.nl/BWBR0001840/2022-08-30

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

80

Wet openbare manifestaties Artikel 2 De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 4 1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. 2. De verordening voorziet ten minste in: a. regels betreffende de gevallen waarin een schriftelijke kennisgeving wordt vereist van degene die voornemens is een vergadering of betoging te houden; b. regels betreffende het tijdstip waarop de kennisgeving moet zijn gedaan, de bij de kennisgeving te verstrekken gegevens, en het verstrekken van een bewijs van ontvangst aan degene die de kennisgeving doet. 3. Over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens worden geen gegevens verlangd. Artikel 5 1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. 2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien: a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan; b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt; c.

een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. 3. Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens. 4. Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan. Artikel 6 De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen. Artikel 7 De burgemeester kan aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien: a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven; b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing; c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. Artikel 11 1. Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: a. het houden van of deelnemen aan een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan of waarvoor een verbod is gegeven;

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

81

b. handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid, met een aanwijzing als bedoeld in artikel 6 en artikel 9, tweede lid, of met een opdracht als bedoeld in artikel 7, artikel 8, eerste lid, en artikel 9, derde lid. 2. De feiten zijn overtredingen. https://wetten.overheid.nl/BWBR0004318/2010-10-10

Nederlandse gemeentewet Artikel 175 1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. 2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing. Artikel 176 1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze. 2. De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket. 3. De voorschriften vervallen, indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, worden bekrachtigd. 4.

Indien de raad de voorschriften niet bekrachtigt, kan de burgemeester binnen vierentwintig uren administratief beroep instellen bij de commissaris van de Koning. Deze beslist binnen twee dagen. Gedurende de beroepstermijn en de behandeling van het administratief beroep blijven de voorschriften van kracht. 5. Hoofdstuk 6 en afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op het administratief beroep, bedoeld in het vierde lid. 6. De commissaris kan de werking van de voorschriften opschorten zolang zij niet bekrachtigd zijn. Het opschorten stuit onmiddellijk de werking van de voorschriften. 7. Zodra een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich niet langer voordoet, trekt de burgemeester de voorschriften in. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing. Artikel 176a 1. De burgemeester is bevoegd door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangegeven plaats tijdelijk te doen ophouden. De ophouding kan mede omvatten, indien nodig, het overbrengen naar die plaats. 2. De burgemeester oefent de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, slechts uit: a. jegens personen die door hem daartoe aangewezen specifieke onderdelen van een bevel als bedoeld in artikel 175 of van een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 176, groepsgewijs niet naleven, en b.

indien het ophouden noodzakelijk is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de nietnaleving en de naleving redelijkerwijs niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd. 3. Artikel 154a, derde tot en met veertiende lid, is van overeenkomstige toepassing. https://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2014-08-01/1

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

82