Bijlage Rapport Sportcentrum definitief voor raad

Evaluatie investering nieuw sportcentrum Kapelle

Datum

: 5 april 2023

Versie

: Definitief rapport

Colofon Uitgave:

Rekenkamer Kapelle/Vlissingen/Middelburg

Informatie:

ir. S.M. Hoven, hoven@rekenkamerkvm.nl mr. W.K. Fonteine B Ec, fonteine@rekenkamerkvm.nl https://www.rekenkamerkvm.nl

Sportcentrum Kapelle

2

Samenvatting De gemeente Kapelle heeft eind 2017 besloten tot de bouw van een nieuw sportcentrum, ter vervanging van oude voorzieningen. Daaraan is een uitgebreid proces voorafgegaan. Eerder werd vastgesteld dat het oude zwembad en sporthal aan uitgebreid onderhoud toe waren. Dat vormde de aanleiding tot een reeks onderzoeken, inventarisaties en discussies over de sportvoorzieningen die uiteindelijk zijn uitgemond in het besluit van de gemeenteraad om over te gaan tot nieuwbouw. De Rekenkamer Kapelle heeft op verzoek van de gemeenteraad een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar het gehele proces en de potentiële risico’s voor de gemeente. Daarbij is een aantal onderzoeksvragen (zie par. 1.2) beantwoord. De doorlooptijd van deze evaluatie is vrij lang geweest. De oorzaak daarvan is dat na aankondiging van het onderzoek, in overleg met de gemeenteraad, is besloten dit onderzoek uit te voeren als een evaluatieonderzoek. Gedurende het onderzoek is pas in een laat stadium (zomer 2022) een exploitatieovereenkomst gesloten. Deze vormt een onderdeel van dit onderzoek. Het nieuwe en moderne sportcentrum is in september 2022 in gebruik genomen en de gebruikers zijn zeer enthousiast over de voorzieningen en faciliteiten. De eindconclusie is dan ook dat het bereikte resultaat positief kan worden beoordeeld.

De jaarlast (2023) blijft beneden het vastgestelde maximum van € 811.000 en de restrisico’s voor de gemeente lijken aanvaardbaar. Bij een dergelijke grote investering van € 15,3 miljoen, de grootste in de geschiedenis van de gemeente Kapelle, op een inwonersaantal van ruim 13.000, verwacht je goede vastleggingen waaruit je kan vaststellen dat potentiële risico’s van de investering afdoende zijn getoetst en voldoende worden beheerst. Door het ontbreken van een risicodossier en verslagen, actiepunten- en besluitenlijsten van de projectgroep en beoordelingscommissie hebben wij niet alle onderzoeksvragen (volledig) kunnen beantwoorden. Zo is niet of lastig na te gaan op basis waarvan welke besluiten wanneer en door wie zijn genomen. Inzicht in het volledige proces is dan ook niet aanwezig. De besluitvormingsdocumenten bestaan uit college- en raadsstukken. In hoofdstuk 4 treft u onze conclusies aan en in hoofdstuk 5 de aanbevelingen. Omdat het een evaluatieonderzoek betreft, hebben de aanbevelingen vooral betrekking op verbeteringen voor de aanpak en uitvoering van toekomstige investeringen om nadelige gevolgen voor de gemeente te voorkomen.

Sportcentrum Kapelle

3

Inhoud SAMENVATTING .................................................................................................................................. 3 INHOUD ................................................................................................................................................. 4 1

INLEIDING ..................................................................................................................................... 6 1.1 1.2 1.3 1.4

AANLEIDING ........................................................................................................................................... 6 REIKWIJDTE ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN ........................................................................... 6 UITVOERING ONDERZOEK...................................................................................................................... 6 LEESWIJZER ............................................................................................................................................ 8

2

EVALUATIEKADER ...................................................................................................................... 9

3

BEVINDINGEN, DE PRAKTIJK ................................................................................................. 10 3.1 BELEID ................................................................................................................................................. 10 3.2 MARKT- EN BENCHMARKONDERZOEK ............................................................................................... 12 3.3 ORGANISATIE EN BESTURING ............................................................................................................. 13 3.3.1 Projectgroep .................................................................................................................................... 13 3.3.2 Beoordelingscommissie ................................................................................................................ 13 3.4 BESLUITVORMING NIEUWBOUW ........................................................................................................ 14 3.4.1 Herbezinning ................................................................................................................................... 14 3.4.2 Raadsmotie .......................................................................................................................................

15 3.4.3 Verdieping door Synarchis .......................................................................................................... 15 3.4.4 Verdere uitwerking: scenario’s voor het sportcentrum .................................................... 16 3.4.5 Keuze voor scenario 1? ................................................................................................................. 16 3.5 AANBESTEDING ................................................................................................................................... 17 3.5.1 Aanbestedingsstrategie ............................................................................................................... 17 3.5.2 Raadsbesluit aanbesteding ......................................................................................................... 17 3.5.3 Resultaat aanbesteding ............................................................................................................... 18 3.5.4 Kader .................................................................................................................................................. 18 3.5.5 Aanpak ...............................................................................................................................................

18 3.5.6 Aanbesteding ................................................................................................................................... 18 3.6 JAARLAST ............................................................................................................................................. 20 3.6.1 Exploitatieovereenkomst ............................................................................................................. 21 3.6.2 Toegangsprijzen ............................................................................................................................. 22 3.6.3 Bezoekersaantallen ....................................................................................................................... 23 3.7 GEVOLGEN INVESTERING/JAARLAST ................................................................................................. 24 3.7.1 Gemeentefinanciën Benchmark Kapelle................................................................................. 26 3.8 INFORMATIEVOORZIENING NAAR DE RAAD ....................................................................................... 27

4

CONCLUSIES ............................................................................................................................... 28 4.1 TOETSING AAN HET EVALUATIEKADER ............................................................................................. 28 4.2 BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................ 28 4.2.1 Onderzoeksvragen ......................................................................................................................... 28 4.2.2 Beantwoording van de hoofdvraag ......................................................................................... 31 Sportcentrum Kapelle

4

5

AANBEVELINGEN ...................................................................................................................... 32 5.1 5.2 5.3

KADERS ................................................................................................................................................ 32 PROJECTMATIG .................................................................................................................................... 32 RISICO’S ............................................................................................................................................... 32

6

WEDERHOOR COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS ............................... 33

7

REACTIE EN NAWOORD REKENKAMER .............................................................................. 35

BIJLAGE I: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN .................................................................................... 38

Sportcentrum Kapelle

5

1

Inleiding

1.1

Aanleiding Waarom dit onderzoek? Ultimo 2017 heeft de gemeenteraad besloten om het bestaande sportcentrum te vervangen door een nieuw te bouwen sportcentrum. Vanuit diverse raadsfracties is de vraag gesteld welke risico’s dit voor de gemeente met zich meebrengt. De rekenkamer heeft dit opgepakt en vertaald naar een aantal onderzoeksvragen.

1.2

Reikwijdte onderzoek en onderzoeksvragen In dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag: Zijn de potentiële risico’s van de investering afdoende getoetst en worden deze voldoende beheerst? Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal ook antwoord worden gegeven op de volgende deelvragen: 1. Welke uitgangspunten/bescheiden liggen ten grondslag aan het besluit tot nieuwbouw van het sportcentrum? 2. Heeft de aanbesteding volgens de (wettelijke) kaders plaatsgevonden? 3. Is de jaarlijks last gemaximeerd en is er jaarlijks voldoende dekking? 4. Gaat de investering/jaarlijkse last de komende jaren ten koste van andere voorzieningen? 5. Hoe is de raad geïnformeerd over de potentiële risico’s?

1.3

Uitvoering onderzoek Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: 1. Oriëntatie. In deze fase hebben we met de contactpersoon van de gemeente afgestemd welke stukken we willen inzien en met hem gesprekken gevoerd over de onderzoeksvragen. 2. Literatuurstudie. Wij hebben kennisgenomen van voor het onderzoek relevante stukken. 3. Gesprekken en interviews. Met enkele personen, die nauw zijn betrokken bij dit onderwerp, hebben wij interviews gehouden. Van deze interviews is een verslag gemaakt, dat ter accordering aan de geïnterviewden is voorgelegd. Het overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in de bijlagen. 4. Schrijven van het concept onderzoeksrapport dat voor wederhoor is voorgelegd aan het college. Op de ontvangen reactie op het conceptrapport hebben wij een nawoord geschreven. Sportcentrum Kapelle

6

5. Het definitieve rapport is aangeboden aan de gemeenteraad. Na de aankondiging van het onderzoek in april 2020 is, in overleg met de gemeenteraad, besloten dit onderzoek uit te voeren als een evaluatieonderzoek. Tussen de aankondiging van het onderzoek en de datum van het rapport zit dan ook meer tijd dan gebruikelijk is omdat ook de exploitatieovereenkomst is betrokken in dit evaluatieonderzoek. Deze is kort voor de ingebruikname van het sportcentrum, medio 2022, tot stand gekomen. Bij dit onderzoek is ook aandacht geschonken aan de publieke waarde. Dit is de bijdrage die het sportcentrum levert aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente, zoals sport, spel en bewegen. Naast het bepalen van de publieke waarde en het organiseren van de realisatie daarvan, is het belangrijk dat de publieke waarde en de organisatie legitiem is. Dit betekent dat de doelen die de gemeente heeft rechtmatig en doelmatig zijn. Een belangrijke rol verzorgt de gemeenteraad als hoogste orgaan binnen de gemeente. De raad verzorgt via toekenning van de gelden (budgetrecht) de legitimiteit van de organisatie en de publieke waarde, die de bestedingen moeten realiseren. Voor de evaluatie is het belangrijk om te kijken hoe de gemeenteraad en het college de laatste jaren kaders hebben gesteld voor wat betreft het maatschappelijk effect, doelstellingen en middelen.

Was er bijvoorbeeld voldoende informatie vanuit het college om de gemeenteraad in staat te stellen te controleren of er binnen de kaders is gehandeld?

Sportcentrum Kapelle

7

1.4

Leeswijzer Dit eerste hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk. In de inleiding wordt het kader geschetst waarbinnen het onderzoek plaats vindt. Concreet gaat het dan over de aanleiding (paragraaf 1), waar het onderzoek wel en niet op ingaat met daarbij de onderzoeksvragen (paragraaf 2) en de methode (paragraaf 3). In hoofdstuk 2 wordt het evaluatiekader beschreven. In hoofdstuk 3 treft u de bevindingen aan van de confrontatie van het normenkader met de praktijk. Elke deelvraag wordt daarbij in een aparte paragraaf behandeld. In hoofdstuk 4 trekken we conclusies. In hoofdstuk 5 zijn de aanbevelingen opgenomen.

Sportcentrum Kapelle

8

2

Evaluatiekader De onderzoeksvragen hebben wij verwerkt in het evaluatiekader. Het evaluatiekader dient als norm waaraan wordt getoetst. Daarbij worden de zaken zoals die we in de praktijk aantreffen, vergeleken met wat je redelijkerwijs zou mogen verwachten. Daarbij spelen verschillende soorten overwegingen een rol: wordt er gehandeld binnen de gestelde afspraken/kaders, worden besluiten goed gefundeerd genomen en loopt de gemeente niet te veel risico’s? Norm

Omschrijving

Verwachting

Afweging kosten/baten

Kosten en baten van een mogelijk project worden onderbouwd en gestructureerd afgewogen

Een expliciete afweging heeft plaatsgevonden en pakt positief uit, bijvoorbeeld o.b.v. een uitgewerkte Business case

Kaders

Wettelijke kaders, plus door de raad gestelde kaders zoals sportbeleid, marktonderzoek, financiële verordening, inkoopbeleid en dergelijke.

Er is niet afgeweken van de gestelde kaders.

Risico’s



Er is voldoende inzicht in de relevante risico’s.



De risico’s worden afdoende beheerst.

Risico’s zijn op gestructureerde wijze geïdentificeerd, gekwantificeerd, gewogen en vastgelegd.

Begroting

Gaat de investering ten koste van andere voorzieningen? (vraag vanuit raad)

Er zijn geen geplande uitgaven die moeten worden geschrapt om het project mogelijk te maken.

Informatie t.b.v. besluitvorming

Om een goed besluit te kunnen nemen is voldoende informatie nodig.

De raad heeft voldoende informatie ontvangen om te kunnen controleren of er binnen de kaders is gehandeld.

Sportcentrum Kapelle

9

3

Bevindingen, de praktijk In dit hoofdstuk beschrijven wij wat we in de praktijk hebben aangetroffen. Deze informatie is verkregen d.m.v. dossieronderzoek en interviews met betrokkenen. Het hoofdstuk is opgebouwd langs de lijn van de in § 1.2 gestelde onderzoeksvragen: 1. Welke uitgangspunten/bescheiden liggen ten grondslag aan het besluit tot nieuwbouw van het sportcentrum? 2. Heeft de aanbesteding volgens de (wettelijke) kaders plaatsgevonden? 3. Is de jaarlijks last gemaximeerd en is er jaarlijks voldoende dekking? 4. Gaat de investering/jaarlijkse last de komende jaren ten koste van andere voorzieningen? 5. Hoe is de raad geïnformeerd over de potentiële risico’s?

3.1

Beleid In november 2012 is door de gemeenteraad de nota “Sport, Spel en Bewegen in Kapelle 2013-2028” vastgesteld. Het doel van deze nota is om werk te maken van actief beleid en een gestructureerde uitvoering. Met betrekkingen tot de het voorzieningenniveau wordt aangegeven dat er: “In algemene zin is in Kapelle sprake van een passend voorzieningenniveau op het gebied van sport, spel en bewegen. Dit neemt niet weg dat bijvoorbeeld op het gebied van de binnensportaccommodaties knelpunten aanwezig zijn, zowel met betrekking tot het bewegingsonderwijs als bij het sportgebruik. Goed geobjectiveerd inzicht in de afstemming van vraag en aanbod ontbreekt. Verder doet de ontwikkeling zich voor dat mensen in toenemende mate behoefte hebben in hun directe woonomgeving actief te zijn”. De algemene visie, missie en doelstellingen zijn vertaald in de volgende 5 speerpunten: 

Samenwerking buurt, onderwijs, sport en welzijn;



Laagdrempelige sport-, spel- en beweegmogelijkheden dichtbij huis;



Toekomstbestendig aanbod van sportaccommodaties;



Activiteiten c.q. programma’s voor aandachtsgroepen;



Vitale sportverenigingen.

Op basis van de 5 speerpunten zijn in totaal 15 actiepunten in de nota geformuleerd voor de periode 2013-2028. Hierin is opgenomen dat in ogenschouw moet worden genomen dat beleid, zeker ook op het gebied van sport, spel en bewegen, een dynamisch karakter heeft. In de nota is opgenomen dat door middel van een jaarlijks Sportcentrum Kapelle

10

evaluatiemoment getoetst moet worden op welke onderdelen het speelveld veranderd is en wat hiervan de consequenties zijn voor de geformuleerde ambities. Genoemde jaarlijkse evaluatie heeft niet plaatsgevonden. Eind 2018 is gezamenlijk met de Sportraad wel vastgesteld welke voorgenomen acties met betrekking tot “Samenwerking buurt, onderwijs en welzijn” zijn gerealiseerd. Kort daarna is het hele traject rondom het Sportakkoord gestart. Wij hebben niet vast kunnen stellen dat de actiepunten uit de nota “Sport, spel en bewegen” hierin zijn betrokken. Op basis van prioriteitstelling zijn in de nota acties beschreven die in 2013 en 2014 ter hand genomen zullen worden. Daaronder: 

Speerpunt 3, toekomstbestendig aanbod van sportaccommodaties: a. Uitvoeren van een geobjectiveerde analyse van het gebruik c.q. de bezettingsgraad van de gemeentelijke sportaccommodaties en het vaststellen van knelpunten in de afstemming van vraag en aanbod; b. Opstellen van een meerjarenperspectief voor instandhouding/renovatie, sluiting en (vervangende) nieuwbouw van gemeentelijke sportaccommodaties. c. Onderzoek naar de mogelijkheden in Kapelle om functies te clusteren tot geïntegreerde voorzieningen (denk aan: brede schoolconcepten en multifunctionele accommodaties); d. Inzicht verschaffen in de (ontwikkeling in de) inkomsten en uitgaven die verband houden met de gemeentelijke sportaccommodaties en beoordelen aan de hand van regio- en referentiegemeenten (benchmark).

De uitvoering van de bij speerpunt 3 genoemde acties hebben vrijwel niet plaatsgevonden. In opdracht van de gemeente Kapelle heeft het bureau BAS in 2014 onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de tennisaccommodaties in Kapelle en Wemeldinge. De doelstelling is om aan de hand van de kwaliteit de restlevensduur in te schatten. Daarnaast is gekeken of het aantal banen in verhouding is t.o.v. het aantal leden van beide verenigingen. Middels het opstellen van budgetramingen voor de renovatie en mogelijke herindeling van de tennisbanen, worden de investeringen helder. In 2016 is er door bureau Kybys een meerjarenonderhoudsplan voor buitensportaccommodaties opgesteld. 

Speerpunt 4, activiteiten c.q. programma’s voor aandachtsgroepen: a. Inventariseren aard en omvang aandachtsgroepen en analyseren van hun specifieke behoeften op het gebied van sport, spel en bewegen.

Dit heeft niet plaatsgevonden. Tijdens ons onderzoek is verwezen naar de Gezondheidsmonitor van de GGD in 2016-2017. Voor deze monitor zijn ook inwoners van de gemeente Kapelle benaderd. Deze monitor is niet gericht op speerpunt 4, maar om inzichtelijk te maken hoe de inwoners hun gezondheid, leefstijl, welbevinden etc. ervaren. In paragraaf 5.1.3. van de nota is het onderstaande opgenomen met betrekking tot het zwembad.

Sportcentrum Kapelle

11

“Voor een gemeente met zo’n 12.500 inwoners is een zwembad met de capaciteit van Groene Woud (2 binnenbaden en een buitenbad) een redelijk uitgebreide voorziening. Ondanks het beperkte verzorgingsgebied kent het binnenbad een ruime openstelling (circa 80 uur per week) en wordt het bad goed bezocht” De volgende tabel geeft inzicht in de bezoekers aan zwembad Groene Woud (peiljaar 2011). In de tabel zijn eveneens de animocijfers van zwembad Groene Woud afgezet tegen de landelijke animocijfers. Het animocijfer geeft zicht op het aantal zwembadbezoeken per jaar per hoofd van de bevolking. Omdat geen zicht is op het aantal bezoekers ten behoeve van schoolzwemmen en verenigingen zijn deze cijfers buiten beschouwing gelaten. Er is geen onderscheid gemaakt tussen bezoekers aan het binnenbad en bezoekers aan het buitenbad. 2011

Animocijfer

Recreatief 19.694 Instructie 26.722 Doelgroepen 4.274 Totaal 50.690 *exclusief schoolzwemmen en verenigingen

1,6 2,2 0,3 4,1

Landelijk animocijfer 1,8 – 2,0 1,1 – 1,3 0,3 – 0,5 3,2 – 3,8*

Concluderend en op basis van de beschikbare gegevens kan gesteld worden dat zwembad Groene Woud een relatief hoog gebruiksrendement kent, met name door het grote aantal instructiezwemmers. Door zwemvereniging De Bevelanders wordt aangegeven dat onvoldoende ruimte beschikbaar is voor verenigingsactiviteiten.

3.2

Markt- en benchmarkonderzoek Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven heeft: 

Een geobjectiveerde analyse van het gebruik c.q. de bezettingsgraad van de gemeentelijke sportaccommodaties en het vaststellen van knelpunten in de afstemming van vraag en aanbod niet plaatsgevonden;



Een gedegen en objectief (benchmark) marktonderzoek heeft niet plaatsgevonden. Een dergelijk onderzoek zal veelal leiden tot inzicht met betrekking tot: 

Ontwikkeling van het aantal (zwembad)bezoekers;



Potentiële nieuwe bezoekersstromen;



Inzicht in de (ontwikkeling van de) inkomsten en uitgaven die verband houden met de gemeentelijke sportaccommodaties



De invloed van de voorzieningen in omliggende gemeenten.

Met de omliggende gemeenten heeft geen afstemming plaats gevonden over voorzieningen en wie wat aanbiedt.

Sportcentrum Kapelle

12

3.3

Organisatie en besturing

3.3.1

Projectgroep Voor de nieuwbouw van het sportcomplex is een projectgroep geformeerd. Deze bestond uit: 

De heer J.H. Herselman (voorzitter/wethouder);



De heer A. Maas (projectleider);



De heer F.W. Leijnse (afdelingshoofd)

Veelal waren tijdens de bijeenkomsten van de projectgroep ook aanwezig: 

Een inkoper van inkoopbureau West-Brabant;



Een adviseur van bureau Synarchis.

Indien nodig schoof ook aan: 

Een advocaat van Justion advocaten;



Een medewerker van de afdeling Middelen.

Van de bijeenkomsten van de projectgroep zijn geen verslagen, actiepunten- en besluitenlijsten opgesteld. Uit interviews/informatie en volgens de bijlage in de bestuursrapportage (2020) blijkt dat de projectgroep wel risico’s en adviezen heeft geformuleerd en, indien volgens hen nodig, ook juridisch heeft getoetst. De risico’s en adviezen zijn niet middels verslagen en/of memo’s vastgelegd. De projectgroep was van mening dat door de aanwezigheid van de verschillende disciplines binnen de projectgroep het speelveld voldoende werd beheerst. Een apart risicodossier is niet aangetroffen. Betrokkenen geven aan dat onderkende risico’s zijn besproken in de projectgroep; daar is geen vastlegging van. Risico’s die zijn gesignaleerd zijn opgenomen in de weerstandsparagraaf conform de P&C-cyclus. In de begroting 2020 is als risico opgenomen: De exploitatielasten zijn afhankelijk van de aanbesteding van de bouw en het onderhoud van het nieuwe sportcentrum, alsmede het herzien van de met de exploitant afgesloten exploitatie- en huurovereenkomst. Gedurende het inkoopproces is volgens de projectgroep bij iedere stap een beoordeling gemaakt van de significante risico’s, en de te nemen (beheers)maatregelen. Deze beoordelingen zijn niet op papier vastgelegd, alle afwegingen zijn mondeling in de projectgroep gemaakt met inbreng van deskundigen.

Telkens werd toegewerkt naar een college-advies of een formeel rapport dat nodig was t.b.v. de inkoopprocedure.

3.3.2

Beoordelingscommissie De beoordeling van de uitgebrachte inschrijvingen heeft door de beoordelingscommissie plaatsgevonden. Deze commissie bestond uit:

Sportcentrum Kapelle

13



De heer J.H. Herselman (voorzitter/wethouder);



De heer A. Maas (projectleider);



De heer F.W. Leijnse (afdelingshoofd);



Adviseur van bureau Synarchis;



Inkoper inkoopbureau West-Brabant (als begeleider);

Voor onderdelen is een architect (bijv. stedenbouw/architectuur) ingeschakeld en een extern installatie- en energiedeskundige. Van de bijeenkomsten van de beoordelingscommissie zijn geen verslagen, actiepunten- en besluitenlijsten opgesteld.

3.4

Besluitvorming nieuwbouw

3.4.1

Herbezinning Het Sportcentrum Groene Woud was gebouwd eind jaren zeventig. Aangezien er forse investeringen in de planning stonden heeft de gemeente de exploitant (Optisport) een onderzoeksopdracht gegeven met de centrale vraag: “Hoe zou Sportcentrum Groene Woud er in 2030 uit moeten zien om de inwoners van de gemeente goed te faciliteren met zwem- en binnensportaccommodatieaanbod?”. Naast de centrale vraag zijn er door de gemeente nog 9 onderzoeksvragen geformuleerd. In het rapport van Optisport van 9 juli 2015, is een aantal zaken nader geanalyseerd: 

De accommodatie en de gebruiksmogelijkheden;



Bezoekersaantallen en de prognose daarvan;



Marktontwikkelingen, waaronder ook demografische ontwikkelingen en maatschappelijke trends.

Dit resulteert in een door Optisport geformuleerd toekomstperspectief.1 Belangrijkste conclusies zijn dat er een vrij stabiele behoefte blijft aan de voorzieningen van het Groene Woud; dat is terug te zien in de prognose van het aantal bezoekers (zie par. 3.6.3 van dit rapport). Optisport concludeert verder dat het huidige complex weliswaar sporen van veroudering vertoont, maar dat dat geen grote knelpunten oplevert. Het rapport schetst een beeld van de in 2030 benodigde voorzieningen voor zwembad en sporthal. Het buitenbad laat men vervallen. Nut en noodzaak van de genoemde voorzieningen wordt kwalitatief onderbouwd.

1 Notitie toekomstperspectief, Sportcentrum Groenewoud anno 2030, 9 juli 2015

Sportcentrum Kapelle

14

Het rapport van Optisport schetst de kosten van nieuwbouw en geeft ook aan wat de kosten zouden zijn indien wordt gekozen voor instandhouding van het huidige complex (ca. € 300.000 per jaar). Conclusie van het rapport is dat het financieel voor de gemeente het voordeligst is over te gaan tot nieuwbouw, uitgaande van een investering van ca. € 7 miljoen.

3.4.2

Raadsmotie Naar aanleiding van het voorstel om het buitenbad van het zwembad te sluiten is op 23 juni 2015 door de raad een motie van Gemeentebelangen en PvdA aangenomen. Deze draagt het college op om: 

“Zo snel als mogelijk te voorzien in een integraal meerjarenperspectief m.b.t. de zwemvoorziening (zoals geformuleerd in speerpunt 3b van de Nota “Sport, Spel en Bewegen 2013-2028”, p.4) en daarvoor in contact te treden met de KNZB ten aanzien van advisering over de zwemvoorziening”.



“Inzichtelijk te maken wat de exploitatiekosten zijn voor binnen- en buitenbad afzonderlijk.”



De raad op de hoogte te houden van deze ontwikkelingen.

De raadsleden Vleugel en De Rooij stellen het college voor om in het vervolgonderzoek ook het afstoten van de Molenvaete te betrekken. Wethouder Herselman antwoordt tijdens de raadsvergadering dat de diverse vragen die door de raad gesteld zijn, zullen worden meegenomen in het vervolgonderzoek. Wij hebben vastgesteld dat de vragen zijn betrokken bij een (aanvullend) onderzoek van Synarchis.

3.4.3

Verdieping door Synarchis Na bespreking in de raad op 6 oktober 20152 vormde het rapport van Optisport de aanleiding tot een opdracht aan Synarchis (bureau gespecialiseerd in onder meer maatschappelijke accommodaties) voor een onderzoek naar nieuwbouw. Het rapport van Synarchis3 gaat in op: 

De onderhoudssituatie van het sportcentrum en de daarbij behorende kosten tot 2022;



Het openhouden van het buitenbad en de daarbij horende onderhoudskosten;



Eisen die aan een nieuw te bouwen complex kunnen worden gesteld;



De benodigde investeringen (tussen de € 10,8 en € 12,1 miljoen);

2 Bespreeknotitie raad 2015.11480 3 Rapport Synarchis, “Onderzoek Sportcentrum Groene Woud” 12-2-2016, 2016.02175

Sportcentrum Kapelle

15



De toekomstvastheid van een nieuw complex.

De raad besluit naar aanleiding van het rapport van Synarchis tot een verdere uitwerking voor de bouw van een nieuw sportcentrum.

3.4.4

Verdere uitwerking: scenario’s voor het sportcentrum In augustus 2017 levert Synarchis een rapport4 op met daarin meerdere scenario’s voor een nieuw sportcentrum. Daarin is ook “onderzocht of er meerwaarde is te behalen door het sportcentrum te vergroten met additionele (commerciële) functies en/of ruimte ter vervanging van gymzaal Molenvate.” Voor het rapport is door Synarchis uitgebreid onderzoek gedaan naar o.m. de behoeften van de gebruikers, wensen/ambities van de gemeente, benodigde capaciteit en commerciële functies (zoals horeca). Deze zaken zijn in het rapport uitgewerkt naar 12 scenario’s met verschillende combinaties van configuraties voor gymzaal, sportzaal en zwembad. Een buitenbad is niet voorzien.

3.4.5

Keuze voor scenario 1? Het college besluit op 17 oktober 2017 om de raad de keuze voor scenario 1 voor te leggen. De raad maakt nog geen definitieve keuze voor scenario 1, maar besluit op 19 december 2017 voor zowel scenario 1 (zesbaans wedstrijdbassin) als scenario 2 (vijfbaans wedstrijdbassin + doelgroepenbassin) een Programma van Eisen te laten opstellen. Wel stelt de raad een budget beschikbaar van € 13 miljoen. In het collegebesluit worden 2 risico’s genoemd: een stijging van de stichtingskosten door sterke marktwerking en onzekerheid over het rentepercentage. Twee relevante bijlagen worden met het voorstel meegezonden: de uitwerking van Synarchis van de scenario’s en een analyse5 van de controller van de gemeente Kapelle over de financiële gevolgen van het voorgestelde besluit. Die analyse gaat ook in op de gevolgen van het besluit voor de toekomstige financiële mogelijkheden tot investeringen van de gemeente.

4 Rapport Synarchis, “Nieuw sportcentrum Groene Woud” 18-8-2017, 2017.11963 5 Memo “Sportcentrum Groene Woud”, 17-10-2017, 2017.13103

Sportcentrum Kapelle

16

3.5

Aanbesteding

3.5.1

Aanbestedingsstrategie In april 2018 neemt het college een besluit over het opstellen van de te hanteren aanbestedingsstrategie. Dit gebeurt o.b.v. de startnotitie Aanbestedingsstrategie6. Onderdeel van de aanpak is een marktconsultatie, waarbij men verkent hoe haalbaar de beide scenario’s zijn, alsmede welke contractvorm gewenst is. De hoofdvraag van de marktconsultatie was: “Onder welke condities is een marktpartij bereid deel te nemen aan een aanbestedingsprocedure en in staat om een passend sportcomplex in de gemeente te ontwikkelen? “ Een van de leidende redeneringen bij deze aanpak is dat de contractvorm sterk bepalend is voor de vorm en inhoud van het programma van eisen. Als onderdeel van de opstelling van het programma van eisen houdt de gemeente een consultatie onder de (toekomstige) gebruikers van het nieuwe sportcentrum, waarbij zij hun wensen kenbaar kunnen maken. Men concentreert zich op twee contractvormen: Design & Build (DB) en Best Value Procurement (BVP). Bij DB is één partij verantwoordelijk voor zowel het ontwerp als de daadwerkelijke uitvoering van een bouwproject. Bij BVP (ook bekend als prestatie-inkoop) is een methode van inkopen waarbij veel ruimte wordt gelaten aan de opdrachtnemer7.

3.5.2

Raadsbesluit aanbesteding Het traject mondt uit in een raadsvoorstel8 waarin het college voorstelt aan te besteden op jaarlasten. Ook is een nieuwe variant voor het zwembad (zesbaans wedstrijdbad met beweegbare bodem en scheidingswand) besproken. Op 22 januari 2019 gaat de raad hiermee akkoord, waarna de gemeente de aanbesteding in gang zet. Het eerder beschikbaar gestelde budget is omgerekend naar een jaarlast van € 753.0009. Tijdens de aanbesteding is de raad met nieuwsbrieven op de hoogte gehouden van het verloop van de aanbesteding.

6 Synarchis, “Startnotitie aanbestedingsstrategie”, 25-4-2018, 2018.06084 7

Voor meer uitleg: https://www.aanbestedingscafe.nl/wiki/best-value-procurement/

8 Raadsadvies "Aanbestedingsstrategie nieuwsportcentrum Groene Woud", 18 oktober 2018,

2018.13218 9 Memo bij raadsvoorstel 2017/95, 28 november 2017, 2017.15439

Sportcentrum Kapelle

17

3.5.3

Resultaat aanbesteding In april 2020 meldt men zich weer bij de raad met het aanbestedingsresultaat. De raad wordt gevraagd10 in te stemmen met een extra duurzaamheidsinvestering van € 2,3 miljoen die een verlaging van de energielasten, en dus de jaarlast, tot gevolg heeft. De raad gaat hiermee akkoord.

3.5.4

Kader Het kader voor de aanbesteding wordt gevormd door de Aanbestedingswet 2012, de Gids Proportionaliteit en het Aanbestedingsreglement Werken 2016. Die laatste twee zijn onderdeel van het flankerend beleid van de Aanbestedingswet en geven de gemeente meer handvatten bij het inkopen. De Aanbestedingswet is grotendeels een Nederlandse doorvertaling van Europese richtlijnen. Daarnaast kent de gemeente een inkoopbeleid11, dat een doorvertaling is van de landelijke wet- en regelgeving naar de Kapelse situatie.

3.5.5

Aanpak Voor de aanbesteding van het sportcentrum is een projectorganisatie opgetuigd (zie ook par. 3.3). Deze bestond uit een projectgroep, waarin de wethouder, projectleider en een afdelingshoofd zitting hadden, meestal aangevuld met een inkoper vanuit Inkoopbureau West-Brabant en een adviseur van bureau Synarchis. Waar nodig werd dit aangevuld met een jurist of andere adviseurs.

3.5.6

Aanbesteding Voorafgaand aan de aanbesteding is een notitie aanbestedingsstrategie12 opgesteld door bureau Synarchis. Hierin zijn de wensen van de gemeente afgewogen tegen de beschikbare opties m.b.t. aanbesteding. Ook is een marktconsultatie gehouden. De aanbesteding is tot stand gekomen met behulp van het Inkoopbureau West-Brabant, dat vaker werkt voor Zeeuwse gemeenten. Als aanbestedingsvormen zijn Design & Build en Best Value Procurement13 (BVP) overwogen. Uiteindelijk is gekozen voor een UAV-GC14 Design, Build & Maintain

10 Raadsadvies “Resultaat aanbesteding nieuw sportcentrum”, `8 april 2020, D20.181558 11 Inkoopbeleid 2017-2021, gemeente Kapelle, 7 maart 2017, 2017.02263 12 Notitie aanbestedingsstrategie, bureau Synarchis, 17-10-2018, 2018.12799 13 Best Value Procurement (BVP, ook bekend als prestatie-inkoop) is een methode van inkopen waarbij

veel ruimte wordt gelaten aan de opdrachtnemer. Voor meer uitleg: https://www.aanbestedingscafe.nl/wiki/best-value-procurement/ 14 UAV-GC staat voor Uniforme Aanbestedingsvoorwaarden-Geïntegreerd Contract. Dat laatste geeft aan

dat de opdrachtnemer niet alleen maar uitvoert, maar ook ontwerpwerkzaamheden verricht.

Sportcentrum Kapelle

18

aanbesteding, waarbij op jaarlast is aanbesteed. Deze contractvormen stimuleren de opdrachtnemer om actief mee te denken en niet alleen uit te voeren. In eerste instantie is gekozen voor een niet-openbare Europese aanbestedingsprocedure waarvoor zich drie partijen hebben gemeld. Deze voldeden echter geen van drieën aan de verplichting om tijdig de vereiste geldige stukken aan te leveren. Naar aanleiding daarvan heeft het college in september 2019 besloten15 over te gaan tot een andere procedure voor de inschrijffase. De belangrijkste reden hiervoor is dat anders de aanbesteding opnieuw moest worden opgestart, wat forse vertraging zou opleveren. Hierbij is een risico genomen, omdat strikt juridisch de aanbesteding zou moeten worden stopgezet en een nieuwe gestart. Omdat men het risico op bezwaar als zeer klein inschatte, is toch voor deze weg gekozen. Men is verdergegaan met een onderhandelingsprocedure zonder aankondiging (art. 2.32 Aanbestedingswet). Er zijn geen bezwaren ingediend. Het besluit om op een andere procedure voor de inschrijffase over te gaan is in de projectgroep genomen en juridisch getoetst. Deze juridische toetsing hebben wij niet aangetroffen en bij navraag is aangegeven dat deze toetsing niet in een document is vastgelegd. De aanbesteding leidt uiteindelijk tot een keuze voor de aanbieding van Vaessen Algemeen Bouwbedrijf B.V. voor in totaal € 15,3 miljoen.

In de keuze voor een UAV-GC16 Design, Build & Maintain (DBM) aanbesteding is de opdrachtnemer gedurende de eerste 20 jaar verantwoordelijk voor de onderhoudsen vervangingskosten. Deze zijn opgenomen in het meerjaren onderhoudsplan (MJOP). In het jaarlijks en periodiek overleg zal door de gemeente worden vastgesteld of hieraan wordt voldaan. De jaarlijkse (onderhouds)betaling aan de opdrachtnemer is afhankelijk van de door hen voorziene onderhoudswerkzaamheden. Deze betaling is onderdeel van de met de raad afgesproken jaarlasten. Overschrijdingen zijn voor rekening van opdrachtnemer. Na 20 jaar komt het gebouw met de installaties en dergelijke weer richting gemeente v.w.b. beheer en onderhoud. Er is vastgelegd met welke kwaliteit de installaties e.d. dan moeten worden opgeleverd. In de inschrijving heeft men dit zichtbaar moeten maken. Het is de intentie van de gemeente om na 20 jaar weer een (nieuwe) partij te benaderen voor het uitvoeren van het onderhoud. Dit risico wordt beheerst door de in de aanbesteding meegegeven eisen die aan het onderhoud worden gesteld. Ook heeft de gemeente een gespecialiseerd bureau ingeschakeld om regelmatig de staat van onderhoud onafhankelijk te laten verifiëren.

15 Collegeadvies “Wijziging aanbestedingsprocedure nieuw sportcentrum”, 12-9-2019, 2019.09756. 16 UAV-GC staat voor Uniforme Aanbestedingsvoorwaarden-Geïntegreerd Contract. Dat laatste geeft aan

dat de opdrachtnemer niet alleen maar uitvoert, maar ook ontwerpwerkzaamheden verricht.

Sportcentrum Kapelle

19

3.6

Jaarlast In het raadsbesluit van 19 december 2017 heeft de gemeenteraad een krediet van € 13 miljoen beschikbaar gesteld. De maximale jaarlast is vastgesteld op € 811.000. In dit bedrag zit een rentecomponent van € 196.000 (1,5%). In 2020 heeft de gemeenteraad een (aanvullend) krediet van € 2,3 miljoen beschikbaar gesteld voor met name duurzaamheidsinvesteringen, die een verlaging van de energielasten, en dus de jaarlast, tot gevolg heeft. In het raadsadvies is de jaarlast vanaf 2023 berekend op € 779.292. De detailberekening17 van de jaarlast vanaf 2023: Afschrijving Rente Onderhoudskosten (MJOP) Energiekosten Div. kosten Totaal

Jaarlastberekening € 425.492 128.778 150.458 49.564 25.000 779.292

De jaarlast is gedaald door een lager rentecomponent. Initieel is gerekend met een rente van 1,5%. De gemeente heeft ter financiering twee leningen afgesloten: een van € 2 miljoen met een looptijd van 20 jaar tegen een rente van 0,245% en een van € 13 miljoen met een looptijd van 40 jaar tegen een rente van 0,445%. Beide leningen zijn op basis van lineaire aflossing. Een onzekerheid wordt gevormd door de post energie, waarbij het risico op prijsschommelingen voor de gemeente is. In de huidige situatie wordt gerekend met een kostenpost van ca. € 49.564 per jaar voor water en elektriciteit. Dit bedrag is gebaseerd op het referentieverbruik vermenigvuldigd met de (landelijke) inkooptarieven van Optisport voor het jaar 2022, zoals deze eind 2021 bij Optisport bekend waren. De vergoeding voor water en elektriciteit, op basis van het referentieverbruik, wordt jaarlijks per 1 januari aangepast op basis van een door Optisport te over leggen offerte, die aantoonbaar gebaseerd is op de (landelijke) inkooptarieven. De jaarlijkse exploitatiekosten van € 20.000 (zie onderdeel 3.6.1) zijn niet in eerdere berekeningen van de jaarlast opgenomen, zoals dat ook eerder aan de gemeenteraad is gepresenteerd. Het college had de overtuiging dat de exploitatiekosten per saldo budget neutraal uit zouden komen omdat deze gelijk zijn aan de verhuuropbrengsten.

17 Raadsadvies 8-4-2020, D20.181558

Sportcentrum Kapelle

20

In de huidige begroting voor 2023 is een jaarlast opgenomen van € 711.048. Afschrijving Rente Onderhoudskosten (MJOP) Energiekosten Div. kosten Exploitatiebijdrage Totaal

Jaarlastberekening € 383.181 64.991 150.458 47.370 45.048 20.000 711.048

De daling van de jaarlast wordt voornamelijk veroorzaakt door een lager rentebedrag. Uit het memo van de concerncontroller van 17-10-2017 valt op te maken (pagina 5) dat de jaarlast van het sportcomplex Groenewoud en gymzaal Molenvate in 2021 € 521.840 zal bedragen. In het totaalbedrag van € 521.840 is ook als last opgenomen het ‘subsidiebedrag’ voor de exploitatie van € 365.000 en als bate de ontvangen jaarlijkse verhuuropbrengsten van (€ 84.794 + € 14.000 =) € 98.794. Het totaalbedrag van € 521.840 heeft de wethouder ook naar de raadsleden gecommuniceerd tijdens de oordeelsvormende vergadering op 26-5-2020. Hierbij is door de wethouder aangegeven dat de jaarlast dus maar beperkt zal stijgen naar ongeveer € 701.000 (door een lagere rente zal de jaarlast nog verder dalen dan de eerder geraamde € 779.292). In het bedrag van € 701.000 is geen exploitatiebijdrage opgenomen.

3.6.1

Exploitatieovereenkomst De onderstaande tekst m.b.t. de exploitatie van Sportcentrum Groenewoud is opgenomen in het rapport van de rekenkamer over het subsidiebeleid dat op 15 oktober 2019 aan de gemeenteraad van Kapelle is aangeboden: “Sinds 1 april 2005 is de exploitatie van Sportcentrum Groenewoud (sporthal, binnen en buitenzwembad) geprivatiseerd. Voor de risicodragende exploitatie van het Sportcentrum is een openbare aanbestedingsprocedure gevolgd waarbij de keuze is gevallen op Optisport Kapelle B.V. De huurvergoeding die de gemeente in 2005 heeft vastgesteld bedraagt jaarlijks € 69.000 inclusief de inrichting. De huurprijs wordt jaarlijks geïndexeerd op basis van het consumentenprijsindexcijfer van het CBS. Optisport is wel verplicht om het gebruik door onderwijsinstellingen en verenigingen te respecteren en intact te laten. In 2012 is de huur- en exploitatieovereenkomst verlengd met een periode van 5 + 5 jaar, dus van 1 april 2015 tot en met 31 maart 2025. Volgens het subsidieoverzicht 2018 is in dat jaar een ‘subsidiebedrag’ van € 320.000 aan Optisport Kapelle B.V. verstrekt.” Sportcentrum Kapelle

21

Op 11-5-2022 is een addendum toegevoegd aan de huur- en exploitatieovereenkomst sportcentrum Kapelle uit 2005 gelet op de aanstaande ingebruikname van het nieuwe sportcentrum ‘De Bloesem’. De overeenkomst kent een looptijd tot 31 maart 2025. Vanaf 2023 zal de gemeente gaan beoordelen op welke wijze, en door wie de exploitatie vanaf 2025 dient plaats te vinden. In de wederhoorreactie is door het college aangegeven dat richting de huidige exploitant de intentie is uitgesproken om de bestaande huur- en exploitatieovereenkomst voor in elk geval twee periodes van 5 jaar te continueren. De jaarlijkse huurprijs voor het nieuwe sportcentrum bedraagt € 704.110. Dit bedrag is gebaseerd op de wettelijke verplichting dat minimaal de integrale kosten moeten worden doorberekend. De huurprijs zal jaarlijks, per 1 januari, worden aangepast op basis van de Consumenten Prijs Index. De gemeente Kapelle zal zorgdragen voor de aanleg van en het onderhoud van het (buiten) terrein en het groenonderhoud. De jaarlijkse bijdrage van de gemeente in het exploitatietekort bedraagt € 724.110. De bijdrage betreft een vergoeding voor het beheer en de exploitatie van het nieuwe sportcentrum. De gemeente draagt, volgens het addendum, geen medeverantwoording voor de exploitatieresultaten van het nieuwe sportcentrum. De jaarlijkse exploitatiekosten voor de gemeente bedragen € 20.000 (€ 724.110 € 704.110).

Dit bedrag is niet opgenomen in de berekening van de jaarlast zoals die in 2020 met de gemeenteraad is gecommuniceerd, omdat het college de overtuiging had dat de exploitatiekosten per saldo budget neutraal uit zouden komen. De kosten voor water en elektriciteit (€ 49.564) zijn in de jaarlast opgenomen. Het nieuwe sportcentrum is gasloos. De energiekosten zijn gebaseerd op het referentieverbruik vermenigvuldigd met de (landelijke) inkooptarieven van Optisport voor het jaar 2022, zoals deze eind 2021 bij Optisport bekend waren. Het referentieverbruik ligt vast. Alleen de (hogere) marktprijs voor het referentieverbruik is voor rekening/risico van de gemeente. Het energiecontract wordt door Optisport afgesloten. De vergoeding voor water en elektriciteit, op basis van het referentieverbruik, wordt jaarlijks per 1 januari aangepast op basis van een door Optisport te over leggen offerte, die aantoonbaar gebaseerd is op de (landelijke) inkooptarieven.

3.6.2

Toegangsprijzen In artikel 9, lid 1 van de exploitatieovereenkomst is opgenomen dat Optisport bevoegd is de tarieven voor het gebruik van het sportcentrum vast te stellen en periodiek te wijzigen, behoudens de tarieven voor het gebruik door scholen en verenigingen. Deze tarieven hebben de instemming nodig van de gemeenteraad. In artikel 9, lid 2 is opgenomen dat voor de jaarlijkse indexering geen instemming van de gemeenteraad nodig is. De verwachting van de gemeente is dat de toegangsrijzen niet significant zullen stijgen, mede gelet op de aanwezigheid van andere zwembaden/sportlocaties in de regio. Sportcentrum Kapelle

22

3.6.3

Bezoekersaantallen In november 2012 is door de gemeenteraad de nota “Sport, Spel en Bewegen in Kapelle 2013-2028” vastgesteld. Zoals in onderdeel 3.1. van dit rapport is opgenomen bedraagt het totaal aantal zwembadbezoekers in 2011, exclusief schoolzwemmen en verengingen, 50.690. Er is geen onderscheid gemaakt tussen bezoekers aan het binnenbad en bezoekers aan het buitenbad. De “Notitie toekomstperspectief Sportcentrum Groenewoud anno 2030” van Optisport uit 2015 laat een teruglopend aantal zwembadbezoekers zien van 104.246 in 2012 naar 94.716 in 2014 zien. Bij deze cijfers is niet vast te stellen welk aantal betrekking had op bezoekers van het buitenbad. Tevens is het aantal bezoekers van verenigingen een schatting (jaarlijks 25.000) op basis van de ledenaantallen van de verenigingen in combinatie met het aantal gebruiksuren per jaar. Verder is door Optisport vastgesteld dat relatief veel mensen van buiten de gemeente gebruik maken van het zwembad, met name op het gebied van zwemles. Het teruglopend aantal bezoekers wordt verklaard door de toegenomen concurrentie in de omgeving, wat met name merkbaar is bij de zwemlessen. De prognose van Optisport is dat in 2030 het bezoekersaantal rond de 95.000 gehandhaafd kan blijven. Zij verwacht wel een verschuiving binnen de gebruikersgroepen (minder jeugd –zwemlessen- en meer ouderen).

Het rapport van Synarchis in 2016 geeft aan dat een bezoekersaantal voor het zwembad tussen de 90.000 en 100.000 per jaar realistisch lijkt. Dit aantal komt overeen met het rapport van Optisport uit 2015. Synarchis houdt rekening met ruwweg dezelfde omgevingsfactoren als het rapport van Optisport. Een berekening van de bezoekersaantallen is niet aanwezig. Wij hebben niet vast kunnen stellen dat aan de geprognotiseerde bezoekersaantallen door Optisport en Synarchis een gedegen onderzoek/onderbouwing ten grondslag ligt. De prognoses zijn vooral bepaald aan de hand van kentallen voor de sector. In het memo van 15-11-2017 aan de gemeenteraad18 staat vermeld dat 1/3 van het bezoekersaantal bestaat uit inwoners van omliggende dorpen. Tijdens ons onderzoek hebben we verzocht om een overzicht van de bezoekersaantallen voor de jaren 2015 tot en met 2019. Een dergelijk overzicht was niet aanwezig.

18 2017.14636

Sportcentrum Kapelle

23

Een prognose voor de jaren 2020 tot en met 2030 hebben we wel mogen ontvangen. De geprognotiseerde aantallen, zijn gebaseerd op de opgave van de bezoekersaantallen van Optisport. Daarbij is rekening gehouden met een toename vanwege een nieuw sportcentrum. In de beantwoording door Optisport is per doelgroep omschreven hoe het verwachte aantal bezoekers is gekozen ten opzichte van de bestaande aantallen. 

Zwemles: “Dit is redelijk maximaal ingedeeld met het huidige en toekomstige rooster”;



Doelgroepen: Indien de bodem wordt uitgevoerd dat in de lengte twee verschillende dieptes kunnen worden gezet, zien wij uitbreiding van onze groepslessen;



Schoolzwemmen: “Dit is redelijk minder neergezet omdat naar verwachting een externe partij ook gaat stoppen met schoolzwemactiviteiten”;



Verenigingen: “Wij noteren geen bezoek aantallen van de verenigingen, maar een grove inschatting leert ons dat circa 250 personen gebruik maken van het bad (wellicht kan dit iets stijgen, omdat ze naar een 6 banen huur gaan). Naast de 250 personen over 46 weken, vinden nog 3 tot 4 wedstrijden per jaar plaats (250 personen gemiddeld opkomst)”. 2011

2012

2013

2014

2020 2030

Recreatief

19.694

25.087

24.699

22.051

23.000

Doelgroep

4.274

5.333

6.187

6.720

7.000

Zwemles

26.722

28.266

23.158

22.205

20.000

Scholen

n.b.

20.560

21.540

18.740

5.000

Verenigingen*

n.b.

25.000

25.000

25.000

12.500

50.690

104.246

100.584

94.716

67.500

Totaal

n.b. = niet bekend Tijdens ons onderzoek hebben we niet vast kunnen stellen dat:

3.7



De discussie over de bezoekersaantallen (voldoende) is gevoerd;



Het (verloop van het) aantal bezoekers invloed heeft gehad op het besluit tot ver- of nieuwbouw.

Gevolgen investering/jaarlast Na de aankondiging van dit onderzoek in april 2020 is, in overleg met de gemeenteraad, besloten dit onderzoek uit te voeren als een evaluatieonderzoek. Het belang van deze deelvraag is hierdoor minder relevant geworden omdat het besluit tot investering al heeft plaatsgevonden. De totale investering was eerst € 13 miljoen en is door een (duurzaamheids)investering van 2,3 miljoen verhoogd naar € 15,3 miljoen.

Sportcentrum Kapelle

24

Op de beantwoording van een raadsvraag is aangegeven dat het niet alleen duurzaamheidsmaatregelen betreffen, maar door te streven naar een zo laag mogelijke jaarlast, zijn er veel duurzame/energiebesparende aspecten opgenomen. In de jaarrekening 2021 is opgenomen dat: “De realisatie van een nieuw sportcentrum brengt financiële gevolgen met zich mee. Daarom is besloten om gelden te reserveren. Over de jaren 2015-2020 zal (een deel) van het rekeningoverschot aan de reserve worden toegevoegd. De jaarlijkse vrijval van de reserve vindt plaats ter dekking van de afschrijvingslasten welke een nieuw sportcentrum met zich meebrengt. Ook hier wordt na realisatie de componentenregeling toegepast ten behoeve van de afschrijvingstermijnen. Vanaf het jaar 2023 zetten we deze reserve in ter dekking van een deel van de afschrijvingslasten. De reserve ultimo 2021 bedraagt € 5.853.000”19 . Tijdens dit onderzoek is aangegeven dat de bestemmingsreserve voor het sportcomplex jaarlijks voor 1/40e deel (ongeveer € 145.000) zal vrijvallen. In de beantwoording van een raadsvraag is aangegeven dat dit bedrag in mindering komt op de totale lasten van het nieuwe sportcentrum en dat de vrijval van de reserve eveneens een onderdeel van het programma Leren & Leven vormt.

Een vraag die door de raad is gesteld, is of deze investering met de bijbehorende jaarlijkse last de komende jaren ten koste gaat van andere voorzieningen. In oktober 2017 heeft de controller van de gemeente in een advies20 aangegeven dat het lastig is een meerjarige doorkijk te geven omdat gemeentefinanciën “dagkoersen” zouden zijn. Deze uitspraak vindt zijn grond in het feit dat er (te)veel externe factoren zijn die de gemeentefinanciën beïnvloeden, met name het rijksbeleid. Wel wordt gesteld dat Kapelle er financieel gezond voorstaat. Het advies van de controller is meegegaan bij het raadsvoorstel. De boekwaarde van het oude sportcomplex € 493.718 wordt in 2022 geheel afgeschreven ten laste van de reserve. De sloopkosten van € 245.000 zijn in het krediet voor de nieuwbouw opgenomen. Er is geen indicatie dat er op andere posten moet worden bezuinigd om de investering in het nieuwe sportcentrum te kunnen realiseren. Zoals ook in het raadsadvies van april 2020 is aangegeven zal door bijstelling, naar beneden, van de jaarlast er financiële ruimte ontstaan om knelpunten in de begroting (bv. het Sociaal Domein) op te lossen.

19 Jaarrekening 2021 gemeente Kapelle, pagina 128 20 Adviesmemo controller “Memo sportcentrum Groene Woud”, 17-10-2017, 2017.13103

Sportcentrum Kapelle

25

3.7.1

Gemeentefinanciën Benchmark Kapelle21 In deze benchmark is het jaarverslag van 2020 betrokken. In deze benchmark zijn de gemeentelijke inkomsten en uitgaven per cluster en taakveld met elkaar vergeleken. Hierdoor wordt inzichtelijk op welke gebieden gemeenten kiezen om meer of minder uit te geven. Om een beter beeld te geven worden de uitgaven ook vergeleken met het landelijk gemiddelde en het gemiddelde van gemeenten met een vergelijkbare omvang (in aantal) inwoners. Zoals uit de benchmark bij onderdeel 5.2 (sportaccommodaties) blijkt is door de gemeente Kapelle, ten opzichte van gemeenten met vergelijkbare omvang, in 2020 € 13 per inwoner meer uitgegeven dan er inkomsten zijn binnen het taakveld en vanuit het gemeentefonds.

21 https://www.itspublic.nl/benchmark-gemeentefinancien/

Sportcentrum Kapelle

26

3.8

Informatievoorziening naar de raad Buitenbad In de motie van 23 juni 2015 (zie par. 3.4.2) is door de raad expliciet gevraagd om inzicht in de kosten voor binnen- en buitenbad afzonderlijk. Dat inzicht hebben wij niet aangetroffen. In de opdracht aan Synarchis22 is alleen gevraagd of het technisch verantwoord is het buitenbad te blijven exploiteren. In de notitie van Synarchis uit februari 2016 (zie par. 3.4.3) wordt over de toekomst van het buitenbad op pag. 1 gesteld: “De bezoekersaantallen van het huidige buitenbad zijn dermate laag dat uitgangspunt is dat deze voorziening niet terugkomt in het nieuwbouwplan”. Risico’s Op diverse plaatsen in de met de raad gedeelde stukken worden risico’s benoemd. Deze zijn van zeer verschillende aard en worden verschillend behandeld. Sommige worden in een zinsnede genoemd, terwijl andere risico’s uitgebreider worden geanalyseerd. Een consistente en uniforme (vastlegging van) en behandeling van risico’s is niet aangetroffen. Het is dan ook niet na te gaan of alle risico’s met de raad zijn gedeeld, simpelweg omdat er geen (volledige) registratie van is. De in de stukken vermelde risico’s betreffen vooral bouwgerelateerde risico’s zoals asbest en fasering, en financiële risico’s zoals renterisico’s en onvoorziene kosten.

Door het ontbreken van verslagen is niet vast te stellen of de risico’s systematisch23 zijn geïnventariseerd, waardoor de kans op onvolledigheid kan worden gereduceerd. Extra budget Tijdens de raadsvergadering van 26 mei 2020 worden de vragen van raadsfracties behandeld. Hieruit blijkt dat de bovenop de € 13 miljoen nog € 2,3 miljoen nodig is voor duurzaamheidsinvesteringen. Als reactie op een vraag van de CDA-fractie reageert de wethouder dat als de € 2,3 miljoen extra investering niet wordt gedaan, er geen opdracht kan worden gegeven voor de realisatie van het sportcentrum. Tijdens ons onderzoek is gebleken dat dit onjuist is. Realisatie had ook zonder de duurzaamheidsinvestering plaats kunnen vinden. Door de investering dalen de jaarlijks energiekosten van ongeveer € 140.000 naar ongeveer € 50.000, wat een daling van de jaarlast tot gevolg heeft. Tijdens de aanbesteding is de raad met nieuwsbrieven op de hoogte gehouden van het verloop van de aanbesteding.

22 Rapport Synarchis, “Onderzoek Sportcentrum Groene Woud” 12-2-2016, par. 1.2

23 Hiervoor zijn veel verschillende methoden beschikbaar, o.a. vanuit ISO, COSO, Prince-2.

Sportcentrum Kapelle

27

4

Conclusies In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de beantwoording van de vragen die we vooraf gesteld hebben. Tenslotte voorzien we deze conclusies waar nodig van aanbevelingen.

4.1

Toetsing aan het evaluatiekader Norm

Bevinding/oordeel

Afweging kosten/baten

Kosten en baten zijn in beeld gebracht, onder meer met gebruikmaking van kentallen uit de markt. Op langere termijn is er wel een beperkte onzekerheid t.a.v. de ontwikkeling van de bezoekersaantallen welke van invloed kan zijn op de hoogte van de jaarlijkse exploitatiebijdrage.

4.2

Kaders

De kaders zijn grotendeels nageleefd. Er zijn vraagtekens te plaatsen bij de wisseling van aanbestedingsstrategie.

Risico’s

Risico’s zijn niet op gestructureerde wijze geïdentificeerd, gekwantificeerd, gewogen en vastgelegd. Desalniettemin lijken de belangrijkste risico’s afdoende te worden beheerst.

Begroting

De investering is goed te dragen door de gemeente. Andere posten hebben er vooralsnog niet onder te lijden.

Informatie t.b.v. besluitvorming

Raadsleden geven aan voldoende informatie te hebben gehad om te kunnen besluiten, hoewel daar soms wel over moest worden doorgevraagd.

Beantwoording van de onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek van de rekenkamer Kapelle is: Zijn de potentiële risico’s van de investering afdoende getoetst en worden deze voldoende beheerst?

4.2.1

Onderzoeksvragen Ten aanzien van de onderzoeksvragen komen we tot de volgende antwoorden: Welke uitgangspunten/bescheiden liggen ten grondslag aan het besluit tot nieuwbouw van het Sportcentrum?

Sportcentrum Kapelle

28

In november 2012 is door de gemeenteraad de nota “Sport, Spel en Bewegen in Kapelle 2013-2028” vastgesteld. Het doel van deze nota is om werk te maken van actief beleid en een gestructureerde uitvoering. Op basis van de 5 speerpunten zijn in totaal 15 actiepunten geformuleerd voor de periode 2013-2028. In een jaarlijks evaluatiemoment moet getoetst worden op welke onderdelen het speelveld veranderd is en wat hiervan de consequenties zijn voor de geformuleerde ambities. Genoemde jaarlijkse evaluatie heeft niet plaatsgevonden. Op basis van prioriteitstelling zijn in de nota acties beschreven die in 2013 en 2014 ter hand genomen zouden worden. Wij hebben geconstateerd dat onder andere de hierna in de nota beschreven acties niet hebben plaatsgevonden: 

Uitvoeren van een geobjectiveerde analyse van het gebruik c.q. de bezettingsgraad van de gemeentelijke sportaccommodaties en het vaststellen van knelpunten in de afstemming van vraag en aanbod;



Opstellen van een meerjarenperspectief voor instandhouding/renovatie, sluiting en (vervangende) nieuwbouw van gemeentelijke sportaccommodaties.



Inzicht verschaffen in de (ontwikkeling in de) inkomsten en uitgaven die verband houden met de gemeentelijke sportaccommodaties en beoordelen aan de hand van regio- en referentiegemeenten (benchmark).



Inventariseren aard en omvang aandachtsgroepen en analyseren van hun specifieke behoeften op het gebied van sport, spel en bewegen.

Aan het besluit tot nieuwbouw ligt een aantal onderzoeken en analyses ten grondslag. Initieel betreft dat het memo van Optisport uit 2015. De daarin vermelde zaken zijn daarna nog getoetst door bureau Synarchis, dat tot dezelfde conclusie komt: het is voordeliger en toekomstbestendiger om over te gaan tot nieuwbouw. Wij hebben niet vast kunnen stellen dat aan de geprognotiseerde bezoekersaantallen door Optisport en Synarchis een gedegen onderzoek/onderbouwing ten grondslag ligt. Tijdens ons onderzoek hebben we niet vast kunnen stellen dat: 

De discussie over de (juistheid van de) bezoekersaantallen (voldoende) is gevoerd;



Het verloop van het aantal bezoekers en de woonplaats van de bezoekers invloed heeft gehad op het besluit tot ver- of nieuwbouw.

Sportcentrum Kapelle

29



Het Inkoopbeleid van de gemeente stelt dat er sprake moet zijn van “adequaat risicomanagement”24. Door het ontbreken van een risicodossier is niet inzichtelijk of er gestructureerd is gekeken naar relevante risico’s, of dat men dit meer op gevoel/ervaring heeft gedaan. Betrokkenen geven aan dat er geen gestructureerde methode voor het beheersen van de risico’s is gebruikt, maar dat men leunde op de deskundigheid van de betrokken disciplines.



Van de bijeenkomsten van de projectgroep en de beoordelingscommissie zijn geen verslagen en actiepuntenlijsten opgesteld. Separate verslaglegging van de genomen besluiten ontbreekt. Ook besluitenlijsten waaruit duidelijk wordt wie, wat, wanneer heeft besloten zijn niet aangetroffen. De besluitvormingsdocumenten bestaan uit college- en raadsstukken. Hierdoor is niet of lastig na te gaan op basis waarvan welke besluiten wanneer en door wie zijn genomen.

Heeft de aanbesteding volgens de (wettelijke) kaders plaatsgevonden? Medio 2019 is de gemeente gewisseld van aanbestedingsprocedure. Men geeft aan dat dit een juridisch risico is, maar verwacht dat dit klein is omdat de potentiële bezwaarmakers alle drie verder kunnen in de procedure en dus profijt hebben van de wijziging, mede omdat dit veel vertraging voorkomt. De vraag is of de voorgestelde wijziging toegelaten is. Door het ontbreken van een risicodossier en verslagen kan de rekenkamer deze onderzoeksvraag niet beantwoorden. Is de jaarlijks last gemaximeerd en is er jaarlijks voldoende dekking? Ja. De raad heeft een maximum van € 811.000 vastgesteld aan het jaarlijks te besteden bedrag. In de begroting voor 2023 is een jaarlast opgenomen van € 711.048. Dit is inclusief de jaarlijkse exploitatiebijdrage, na aftrek van de verhuurinkomsten, en exclusief de onzekerheid over de hoogte van de energiekosten. De jaarlast blijft tot op heden onder het gestelde maximum en past binnen de gemeentelijke begroting. Gaat de investering/jaarlijkse last de komende jaren ten koste van andere voorzieningen? Het korte antwoord hierop is nee. Ondanks dat je je geld maar één keer kunt uitgeven, hebben we geen aanwijzingen dat er op andere voorzieningen wordt bezuinigd om het nieuwe sportcentrum te kunnen betalen.